張?jiān)僭?/p>

(江漢大學(xué)法學(xué)院，武漢 430056)

一、引言

在全球范圍內(nèi)非營(yíng)利組織迅速發(fā)展、社會(huì)福利民營(yíng)化的趨勢(shì)下，品質(zhì)成為繼效率、效能、績(jī)效等經(jīng)濟(jì)理性追求外的新標(biāo)桿。市場(chǎng)領(lǐng)域中企業(yè)界興起的需求導(dǎo)向、消費(fèi)者中心和顧客為本的核心理念開(kāi)始轉(zhuǎn)移到公共服務(wù)領(lǐng)域，品質(zhì)成為新公共管理改革的重要議題。伴隨福利國(guó)家的財(cái)政危機(jī)，如何兼顧社會(huì)服務(wù)的效率和品質(zhì)，成為政策推動(dòng)中面臨的兩難議題。

中國(guó)自1990年代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的深化，社會(huì)福利社會(huì)化的政策導(dǎo)向直接帶來(lái)了民營(yíng)福利機(jī)構(gòu)，尤其是養(yǎng)老機(jī)構(gòu)等一系列社會(huì)福利服務(wù)機(jī)構(gòu)的迅猛發(fā)展。經(jīng)過(guò)近三十年“民營(yíng)化”發(fā)展，大多數(shù)公辦福利機(jī)構(gòu)已經(jīng)完成服務(wù)轉(zhuǎn)型，出現(xiàn)了政府委托經(jīng)營(yíng)、民辦公助、民辦民營(yíng)以及NGO與企業(yè)聯(lián)辦等福利服務(wù)機(jī)制，其功能定位也日趨完善。一方面，發(fā)展和扶持民辦福利機(jī)構(gòu)，服務(wù)“社會(huì)化”的策略提高了社會(huì)服務(wù)效率、減輕了政府財(cái)政負(fù)擔(dān)，但同時(shí)也出現(xiàn)了一系列問(wèn)題:機(jī)構(gòu)管理混亂、追求經(jīng)營(yíng)利益的短期行為、機(jī)構(gòu)服務(wù)質(zhì)量低下、各地福利機(jī)構(gòu)發(fā)展不平衡、不同類型福利機(jī)構(gòu)之間的不公平競(jìng)爭(zhēng)等。另一方面，隨著社會(huì)大眾對(duì)福利機(jī)構(gòu)服務(wù)的選擇性提高，他們對(duì)服務(wù)質(zhì)量的訴求也更高，對(duì)機(jī)構(gòu)自身而言，同樣面臨著發(fā)展壓力。服務(wù)品質(zhì)也因此成為我國(guó)社會(huì)福利改革的重要議題。

新近興起的政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)政策同樣也對(duì)社會(huì)福利改革提出了諸如組織監(jiān)管、項(xiàng)目評(píng)鑒、質(zhì)量管理等一系列新任務(wù)。隨著我國(guó)社會(huì)福利相關(guān)立法和制度的訂立或修訂，如何將福利政策轉(zhuǎn)化為專業(yè)的福利服務(wù)這一被忽視的問(wèn)題日益提上日程。一方面，伴隨中國(guó)非營(yíng)利組織數(shù)量的迅猛擴(kuò)張(根據(jù)民政部社會(huì)服務(wù)業(yè)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，1988年我國(guó)社會(huì)團(tuán)體數(shù)為4446個(gè)，而截至2012年第四季度，全國(guó)依法登記的社會(huì)組織已達(dá)49.2萬(wàn)個(gè)，其中社會(huì)團(tuán)體26.8萬(wàn)個(gè)，民辦非企業(yè)單位22.1萬(wàn)個(gè)，基金會(huì)2961個(gè))，這些社會(huì)組織在提供社會(huì)服務(wù)上表現(xiàn)出志愿性、互助性、靈活性和專業(yè)性等優(yōu)勢(shì)，一定程度上彌補(bǔ)了政府提供現(xiàn)金支付(如低保制度)等保障形式的不足。另一方面，政府對(duì)社會(huì)服務(wù)的資金支持力度不斷加大，支持方式也更加多樣化。2012年，中央財(cái)政首次安排2億元專項(xiàng)資金支持社會(huì)組織參與社會(huì)服務(wù)，這是我國(guó)首次通過(guò)公共財(cái)政建立對(duì)社會(huì)組織的資助和獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制。資助項(xiàng)目類型包括發(fā)展示范項(xiàng)目、承接社會(huì)服務(wù)試點(diǎn)項(xiàng)目、社會(huì)工作服務(wù)示范項(xiàng)目、人員培訓(xùn)示范項(xiàng)目等。根據(jù)《中央財(cái)政支持社會(huì)組織參與社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目資金使用管理辦法》和《民政部關(guān)于印發(fā)〈2013年中央財(cái)政支持社會(huì)組織參與社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目實(shí)施方案〉的通知》文件精神，經(jīng)專家委員會(huì)評(píng)審和項(xiàng)目管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組批準(zhǔn)，2013年中央財(cái)政支持社會(huì)組織參與社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目共立項(xiàng)470個(gè)。這深刻表明，中國(guó)社會(huì)福利制度的基本取向已經(jīng)開(kāi)始從傳統(tǒng)的以現(xiàn)金支付和社會(huì)保險(xiǎn)為主逐漸轉(zhuǎn)向資金保障和社會(huì)服務(wù)供給與監(jiān)管并重。

事實(shí)上，針對(duì)上述社會(huì)福利制度發(fā)展的兩大趨勢(shì)，中國(guó)政府對(duì)此做出了積極的回應(yīng)。以養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展?fàn)顩r為例:1999年，民政部發(fā)布《社會(huì)福利機(jī)構(gòu)管理暫行辦法》，明確了福利機(jī)構(gòu)的審批和管理要?jiǎng)t;2001年，民政部批準(zhǔn)發(fā)布《老年人社會(huì)福利機(jī)構(gòu)基本規(guī)范》行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的管理提出了具體的標(biāo)準(zhǔn);2005年，民政部決定在全國(guó)城市開(kāi)展養(yǎng)老服務(wù)社會(huì)化示范活動(dòng);2006年，民政部在全國(guó)范圍內(nèi)廣泛開(kāi)展“全國(guó)養(yǎng)老服務(wù)社會(huì)化示范單位”創(chuàng)建活動(dòng);2009年，北京、天津、重慶和江蘇等地率先建立試點(diǎn)建設(shè)示范性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，北京、哈爾濱、青島等地區(qū)制定了《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)質(zhì)量星級(jí)劃分與評(píng)定》。自此，我國(guó)對(duì)社會(huì)服務(wù)品質(zhì)的評(píng)鑒和測(cè)量開(kāi)始起步。

除基本的社會(huì)服務(wù)外，專業(yè)社會(huì)服務(wù)的評(píng)估也開(kāi)始起步，深圳等社會(huì)工作專業(yè)組織和專業(yè)服務(wù)相對(duì)發(fā)達(dá)的地區(qū)，已經(jīng)制訂了一系列相關(guān)的評(píng)價(jià)體系以對(duì)專業(yè)服務(wù)品質(zhì)進(jìn)行評(píng)估。本文認(rèn)為，僅僅停留在操作層面探討現(xiàn)有的評(píng)估體系和測(cè)量指標(biāo)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，對(duì)社會(huì)服務(wù)品質(zhì)理念及相關(guān)研究成果的梳理，澄清各種測(cè)量維度和指標(biāo)體系背后的基本觀念和社會(huì)背景具有重要理論意義。本文試圖回顧現(xiàn)有社會(huì)服務(wù)品質(zhì)評(píng)估的不同范式，從根本定位上尋找符合中國(guó)本土社會(huì)環(huán)境的社會(huì)服務(wù)品質(zhì)測(cè)評(píng)體系。

二、社會(huì)服務(wù)品質(zhì)的內(nèi)涵及其評(píng)估的主要范式

(一)服務(wù)品質(zhì)的內(nèi)涵

服務(wù)不同于一般的產(chǎn)品，服務(wù)有諸多獨(dú)特性:無(wú)形性(intangiblity，不能以物的形態(tài)存儲(chǔ)或測(cè)試)、不可分割性(inseparability，消費(fèi)者和供給者同時(shí)存在)、異質(zhì)性(Heterogeneity，消費(fèi)者的差異性帶來(lái)服務(wù)的差異)、即時(shí)性(simulataneity，生產(chǎn)和消費(fèi)同時(shí))。［1］因此評(píng)估服務(wù)品質(zhì)就不同于對(duì)產(chǎn)品質(zhì)量的測(cè)評(píng)客觀直接。資本主義工業(yè)發(fā)展的中后期，服務(wù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展使著力于產(chǎn)品的生產(chǎn)過(guò)程中和生產(chǎn)后的“質(zhì)量監(jiān)控”發(fā)展到生產(chǎn)前及服務(wù)輸送過(guò)程中的“品質(zhì)保證”，再逐步發(fā)展為符合消費(fèi)者需求的“全面質(zhì)量管理”。

現(xiàn)有對(duì)于服務(wù)品質(zhì)的界定大多沿用一般產(chǎn)品服務(wù)的定義。Zimmerman(1985)將有形產(chǎn)品品質(zhì)管制的看法運(yùn)用于服務(wù)品質(zhì)界定，認(rèn)為符合適用性(fitness for use服務(wù)者提供的服務(wù)符合顧客的需要)、復(fù)制性(the ability to replicate指提供的服務(wù)能保持一致的水平)、及時(shí)性(timeliness即時(shí)迅速的服務(wù))、滿足終端顧客(end user satisfaction服務(wù)者應(yīng)當(dāng)讓終端客戶覺(jué)得他受到的服務(wù)與其付出的代價(jià)相當(dāng))及合乎原先設(shè)定規(guī)格能力(adherence to pre-established standard服務(wù)者的服務(wù)應(yīng)維持與最初設(shè)定的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)相吻合)的五項(xiàng)條件的服務(wù)內(nèi)容，才能構(gòu)成完善的服務(wù)品質(zhì)。［2］Oliver(1981)指出服務(wù)品質(zhì)不同于滿意度水平(satisfaction)，服務(wù)品質(zhì)可說(shuō)是消費(fèi)者對(duì)于事物的一種暫時(shí)性、情緒性的反應(yīng)［3］。由英國(guó)劍橋大學(xué)三位學(xué)者 Parasuraman，Zeithaml和 Berry(1985)提出的服務(wù)品質(zhì)概念性模式(A Conceptual Model of Service Quality，亦稱 PZB 模式)認(rèn)為:“服務(wù)品質(zhì)是由消費(fèi)者(顧客)判斷，服務(wù)者與消費(fèi)者對(duì)于服務(wù)品質(zhì)的差距是消費(fèi)者期望的服務(wù)與其實(shí)際接收服務(wù)之間的感知有落差，消費(fèi)者的服務(wù)期望有四個(gè)來(lái)源，包括口碑相傳、個(gè)人需求、過(guò)去的經(jīng)驗(yàn)以及外部溝通。當(dāng)消費(fèi)者體驗(yàn)的服務(wù)是超過(guò)本身期望時(shí)，其評(píng)價(jià)是完美的品質(zhì)，當(dāng)體驗(yàn)低于期望時(shí)，評(píng)價(jià)是劣質(zhì)的?！保?］Philip和 Hazlett(1997)在 PZB模式的基礎(chǔ)上增加了服務(wù)結(jié)果維度，提出了P-C-P屬性模式(pivotal-core-peripheral attributes Model)［5］。

整體而言，服務(wù)品質(zhì)的界定包含主觀認(rèn)知評(píng)價(jià)和客觀過(guò)程和結(jié)果兩個(gè)維度，且主要站在服務(wù)消費(fèi)者的立場(chǎng)展開(kāi)，由此形成了社會(huì)服務(wù)品質(zhì)概念界定的基本輪廓。

(二)服務(wù)品質(zhì)評(píng)估的主要范式

1.從服務(wù)評(píng)估的發(fā)展脈絡(luò)角度劃分

社會(huì)服務(wù)①對(duì)品質(zhì)的詮釋受市場(chǎng)觀點(diǎn)影響甚深，Pfeffer和Coote將這種社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域借用企業(yè)界對(duì)品質(zhì)的詮釋，從其發(fā)展脈絡(luò)歸納出四種范式②:

(1)傳統(tǒng)范式(The traditional approach):即將品質(zhì)用于彰顯聲望和地位的優(yōu)勢(shì);

(2)科學(xué)或?qū)＜曳妒?The scientific or expert approach):即品質(zhì)是符合專家所設(shè)定的標(biāo)準(zhǔn)，例如在商業(yè)領(lǐng)域中的ISO 9000/EN 29000;

(3)管理或卓越范式(The managerial or excellence approach):品質(zhì)是在追求市場(chǎng)的利益時(shí)，測(cè)量顧客的滿意度;

(4)消費(fèi)主義范式(The consumerist approach):品質(zhì)即是充權(quán)顧客，讓顧客覺(jué)得更有權(quán)力。［6］－［7］

Pfeffer和Coote認(rèn)為，這些觀點(diǎn)雖有其不可磨滅的貢獻(xiàn)，但卻因疏忽了商業(yè)與福利之間的差異而顯得不足。他們提出一套現(xiàn)代福利體系的品質(zhì)新觀點(diǎn)——民主觀點(diǎn)(democratic approach)，該觀點(diǎn)擇取其他觀點(diǎn)的部分論述，如從科學(xué)和專家觀點(diǎn)引出“符合目的”(fitness for purpose)，從管理和卓越觀點(diǎn)引出“響應(yīng)性”(responsiveness)，以及從消費(fèi)主義觀點(diǎn)引出“賦權(quán)”(empowerment)。Dowling則提出服務(wù)品質(zhì)的范式主要包括科學(xué)/經(jīng)驗(yàn)(scientific/empirical)取向;管理(managerial)取向和賦權(quán)(empowering)取向。［8］－［9］

2.以評(píng)估主體為標(biāo)準(zhǔn)劃分

Pollitt C(1997)通過(guò)對(duì)現(xiàn)有文獻(xiàn)的回顧，指出品質(zhì)有兩種主要的范式:

第一，專業(yè)范式強(qiáng)調(diào)公共服務(wù)的專業(yè)特性，主要涉及服務(wù)提供者的品質(zhì)，認(rèn)為服務(wù)以技術(shù)性的專業(yè)高標(biāo)準(zhǔn)為基準(zhǔn)。

第二，消費(fèi)范式，認(rèn)為品質(zhì)是私人領(lǐng)域中關(guān)于消費(fèi)者或服務(wù)使用者對(duì)滿意度和期望問(wèn)題。［10］

Pollitt C認(rèn)為上述兩種對(duì)品質(zhì)的表述都不完整。因此，第三種對(duì)福利服務(wù)品質(zhì)的描述是“消費(fèi)主義視角”或者“增權(quán)視角”［10］－［11］。個(gè)體被看成是作為一個(gè)私人領(lǐng)域的消費(fèi)者和公共領(lǐng)域的公民。Pollitt的劃分標(biāo)準(zhǔn)表面上看是依據(jù)品質(zhì)評(píng)估的主體，但也體現(xiàn)出現(xiàn)行評(píng)估的趨勢(shì)開(kāi)始邁向制度的考慮［12］。

表1 服務(wù)品質(zhì)評(píng)估的主要范式

3.根據(jù)評(píng)估的目標(biāo)劃分

Philips等則提出社會(huì)服務(wù)品質(zhì)的范式主要可分為兩種:服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的控制觀點(diǎn)(modulating approach)和促進(jìn)觀點(diǎn)(enhancing approach)。［13］前者以品質(zhì)管控(quality control)為代表(例如 QA，即 Quality Assurance，包括ISO、國(guó)際質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、CNS、國(guó)家質(zhì)量保證等)，亦即是機(jī)械式的和程序性的，并參照一些指標(biāo)，如員工的水平、員工與服務(wù)使用者的人數(shù)比、案主數(shù)量以及等待評(píng)估和服務(wù)輸送的時(shí)間。促進(jìn)觀點(diǎn)則以品質(zhì)改善(quality improvement)為代表(例如TQM，即Total Quality Management)，它是建立在工作過(guò)程本身的品質(zhì)，以及過(guò)程中不同參與者所感受到之介入的影響。

上述對(duì)服務(wù)品質(zhì)范式的歸納總結(jié)，能較全面涵蓋現(xiàn)有個(gè)人服務(wù)品質(zhì)的基本取向，充分體現(xiàn)了在商業(yè)服務(wù)和經(jīng)濟(jì)管理領(lǐng)域中對(duì)效益的最大化追求。這種評(píng)估范式與企業(yè)組織的理性追求內(nèi)在一致。因此，從根本上講，無(wú)論是專家范式還是使用者范式、品質(zhì)管控范式還是品質(zhì)改善范式，其目標(biāo)是組織績(jī)效的最大化。基于對(duì)現(xiàn)有這些服務(wù)質(zhì)量評(píng)估范式的總結(jié)和反思，學(xué)者們提出了新的范式包括民主觀點(diǎn)及增權(quán)觀點(diǎn)的服務(wù)質(zhì)量評(píng)估等。無(wú)論是哪種觀點(diǎn)，都透出與先前對(duì)組織績(jī)效最大化追求所不同的制度關(guān)懷。

三、社會(huì)服務(wù)品質(zhì)評(píng)估范式轉(zhuǎn)換的原因分析

1.社會(huì)服務(wù)自身的特性

社會(huì)服務(wù)對(duì)品質(zhì)的關(guān)注來(lái)源于產(chǎn)品品質(zhì)管理，但二者在服務(wù)對(duì)象、目標(biāo)追求、涉入的利益相關(guān)者等方面有不同的特性。從表2可以看出，在服務(wù)對(duì)象上，一般產(chǎn)品服務(wù)是以普通社會(huì)大眾或者消費(fèi)者為對(duì)象，而社會(huì)服務(wù)則以社會(huì)弱勢(shì)群體或遭遇困擾的人群為主;一般產(chǎn)品服務(wù)以利潤(rùn)為根本追求，社會(huì)服務(wù)則以關(guān)懷弱勢(shì)群體和社會(huì)公民為目標(biāo);一般產(chǎn)品服務(wù)涉入的利益相關(guān)者相對(duì)簡(jiǎn)單，而社會(huì)服務(wù)涉入的利益相關(guān)者比較復(fù)雜，包括政府、市場(chǎng)和社會(huì)等各個(gè)方面。從測(cè)量特征上看，一般產(chǎn)品服務(wù)品質(zhì)容易量化，可以制定相對(duì)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，而社會(huì)服務(wù)因?yàn)榉?wù)對(duì)象的差異性等因素難以進(jìn)行量化的測(cè)量，其標(biāo)準(zhǔn)化程度也相對(duì)較低。從服務(wù)輸出的角度看，一般服務(wù)的品質(zhì)保證可以帶來(lái)使用者的滿意度和利潤(rùn)的增加，而社會(huì)服務(wù)的品質(zhì)保證在增加使用者的滿意度時(shí)，可能進(jìn)一步帶來(lái)社會(huì)排斥。［1］弱勢(shì)群體在服務(wù)需求的滿足上其提升的空間相當(dāng)大，那么，相應(yīng)地，在服務(wù)品質(zhì)評(píng)估的等級(jí)劃定上就很難有一個(gè)相對(duì)適度的標(biāo)準(zhǔn)，或者說(shuō)難以取得一個(gè)常數(shù)供參考。

上述種種區(qū)別決定了社會(huì)服務(wù)品質(zhì)評(píng)估不能簡(jiǎn)單套用一般服務(wù)評(píng)估的模式，雖然后者可以給前者提供借鑒和參考。而現(xiàn)有大量社會(huì)服務(wù)品評(píng)估中大量參考一般品質(zhì)評(píng)估的維度和指標(biāo)，沒(méi)有從更高的范式或取向角度加以反思，這樣必然帶來(lái)一個(gè)明顯的問(wèn)題，即將這些評(píng)估體系應(yīng)用于社會(huì)服務(wù)品質(zhì)評(píng)估的時(shí)候，出現(xiàn)無(wú)法獲取有效信息、難以標(biāo)準(zhǔn)化、評(píng)估片面化等一系列問(wèn)題。

表2 一般服務(wù)和社會(huì)服務(wù)的比較

2.后實(shí)證主義的興起

二戰(zhàn)后，科學(xué)主義不僅成為社會(huì)科學(xué)研究各學(xué)科的主流范式，其影響更廣泛波及到組織管理和政策分析等一系列實(shí)踐領(lǐng)域。無(wú)論是組織績(jī)效評(píng)估還是政策評(píng)估都日趨高度邏輯性、程序化的理性化模式，以致形成了一股強(qiáng)大的新公共管理技術(shù)理性浪潮。這種取向強(qiáng)調(diào)科學(xué)與效率，熱衷經(jīng)驗(yàn)研究和定量分析，追求模式化、標(biāo)準(zhǔn)化和程序化。事實(shí)上，目前我國(guó)各項(xiàng)社會(huì)福利制度及相應(yīng)行政管理在政績(jī)驅(qū)動(dòng)下也在走這條形式理性之路。上述我國(guó)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)星級(jí)評(píng)定的指標(biāo)體系就是典型范例，數(shù)量化的方式貫穿其始終。但是，與之相伴隨的，在西方技術(shù)理性的主流范式之外同樣存在不同的聲音。一些批判者認(rèn)為技術(shù)理性的分析和評(píng)估取向強(qiáng)行把事實(shí)和價(jià)值分開(kāi)將會(huì)導(dǎo)致一種“專家暴政”，一大批技術(shù)官僚形成。如費(fèi)希爾(Frank Fischer)所言，專家暴政強(qiáng)調(diào)效率和手段，看似追求一種客觀中立，實(shí)際上是以科學(xué)的名義合法化其導(dǎo)向功能，常常在不自覺(jué)中將制度問(wèn)題偷換為技術(shù)問(wèn)題。如同評(píng)估研究中那些看似精準(zhǔn)、完美的模型，往往是脫離了客觀現(xiàn)實(shí)情境的空中樓閣。

上世紀(jì)60年代后實(shí)證主義的興起一定程度上彌補(bǔ)上述問(wèn)題，評(píng)估研究不再是獨(dú)立于政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化和歷史的抽象分析，而是基于客觀社會(huì)制度背景的有限理性研究，所有的結(jié)論都只是暫時(shí)的假定，隨時(shí)都可能被新的發(fā)現(xiàn)所反駁，這種不斷往復(fù)的猜想與反駁，在相互競(jìng)爭(zhēng)中逐漸形成共識(shí)。隨著后實(shí)證主義的擴(kuò)張，西方的評(píng)估研究逐漸摒棄了“技術(shù)理性”為取向轉(zhuǎn)而代之以“制度公正”為取向。一方面，評(píng)估研究愈發(fā)重視研究的社會(huì)和政治屬性，提出要將環(huán)境因素置于評(píng)估分析中。例如評(píng)估的邏輯模式，除傳統(tǒng)的要素，如資源投放、活動(dòng)服務(wù)結(jié)果、假設(shè)及理論基礎(chǔ)、邏輯聯(lián)系外還包含處境分析、外在環(huán)境因素;另一方面，系統(tǒng)整合模式的六項(xiàng)架構(gòu)要素也體現(xiàn)此取向:(1)目標(biāo)，內(nèi)部監(jiān)察和外部問(wèn)責(zé);(2)范疇，機(jī)構(gòu)使命，愿景、規(guī)章制度、財(cái)務(wù)狀況、公信力;(3)層次，微觀、中觀和宏觀環(huán)境;(4)機(jī)制，服務(wù)機(jī)構(gòu)的運(yùn)行機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制、保障機(jī)制;(5)過(guò)程，評(píng)估過(guò)程的原則、規(guī)范、程序以及正式或非正式的評(píng)估方法;(6)預(yù)期結(jié)果，利益相關(guān)者的交待。［14］尤其引人注目的是多方參與評(píng)估模式和充權(quán)評(píng)估模式，更是將公民權(quán)、公民參與等政治議題納入到評(píng)估研究中。

3.制度環(huán)境中作為政策實(shí)施要素的品質(zhì)評(píng)估

對(duì)于提供社會(huì)服務(wù)的福利機(jī)構(gòu)而言，其非營(yíng)利性的性質(zhì)決定它的品質(zhì)評(píng)估要超越單一的市場(chǎng)領(lǐng)域，而進(jìn)入到政府、市場(chǎng)和社會(huì)乃至包括獨(dú)立第三方評(píng)估的廣闊視域。這類組織置身于廣泛和深刻的社會(huì)環(huán)境因素之中，其品質(zhì)評(píng)估無(wú)疑更受到制度等因素的影響。以我國(guó)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的服務(wù)質(zhì)量評(píng)估為例，《社會(huì)福利機(jī)構(gòu)管理暫行辦法》《老年人社會(huì)福利機(jī)構(gòu)基本規(guī)范》《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)質(zhì)量星級(jí)劃分與評(píng)定》等一系列政策文件都規(guī)定了政府在社會(huì)服務(wù)評(píng)估中的監(jiān)督管理職能。評(píng)估范式轉(zhuǎn)向制度公正，就是要指涉機(jī)構(gòu)的制度環(huán)境對(duì)服務(wù)品質(zhì)評(píng)估的影響。這種評(píng)估超越了基于組織理性的技術(shù)傾向，而邁向了更廣泛的評(píng)估功能問(wèn)題研究，即我們要回到一個(gè)根本的問(wèn)題上來(lái)，對(duì)社會(huì)服務(wù)品質(zhì)的評(píng)估其目的到底是什么?如果只是為了管理的規(guī)范化或者為了評(píng)估本身，這種過(guò)分技術(shù)化的傾向?qū)⑹乖u(píng)估失去意義。從現(xiàn)有我國(guó)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)質(zhì)量星級(jí)劃分和評(píng)定指標(biāo)體系看，其內(nèi)容具有非常強(qiáng)的技術(shù)化乃至簡(jiǎn)單數(shù)量化的傾向，往往出現(xiàn)在實(shí)際操作過(guò)程中難以落實(shí)以及“上有政策、下有對(duì)策”的形式化問(wèn)題。因此，對(duì)于服務(wù)品質(zhì)的評(píng)估單從組織本身的角度入手非常受局限，有必要跳到更大范圍的制度考察，這樣才可能讓評(píng)估最終達(dá)到目的，而不是變成單純的機(jī)構(gòu)應(yīng)付檢查。

制度環(huán)境對(duì)組織機(jī)構(gòu)評(píng)估產(chǎn)生的影響，除了與機(jī)構(gòu)的功能滿足有關(guān)，更涉及到社會(huì)環(huán)境體系與機(jī)構(gòu)的互動(dòng)關(guān)系，擴(kuò)展到更廣范圍，則涉及到國(guó)家和社會(huì)的關(guān)系問(wèn)題。從寬泛意義上講，提供社會(huì)服務(wù)的社會(huì)福利領(lǐng)域是區(qū)別于國(guó)家、市場(chǎng)之外的“第三部門(mén)”。對(duì)其服務(wù)品質(zhì)的評(píng)估無(wú)疑會(huì)受到這三者間關(guān)系形態(tài)的影響，尤其是國(guó)家和作為社會(huì)部分的“第三部門(mén)”之間的關(guān)系。制度公正范式的分析重點(diǎn)在于為機(jī)構(gòu)提供一致性和穩(wěn)定性架構(gòu)等制度合法性的落實(shí)情況。［15］就制度范式而言，評(píng)估與社會(huì)和文化觀念有緊密的關(guān)聯(lián)，并非都以效率或效能為目標(biāo)。隨著制度環(huán)境的發(fā)展，機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)者仍必須遵循社會(huì)期待，才能獲得制度合法性。評(píng)估的落實(shí)要從一種最外在的法律規(guī)章管控，逐步成為組織間的共同規(guī)范，最后再成為個(gè)別機(jī)構(gòu)所認(rèn)定的日常行動(dòng)遵循準(zhǔn)則，才真正徹底體現(xiàn)了服務(wù)品質(zhì)評(píng)估的根本內(nèi)涵。

四、制度公正取向社會(huì)服務(wù)品質(zhì)評(píng)估的基本特性與參考框架

(一)制度公正取向社會(huì)服務(wù)品質(zhì)評(píng)估的基本特性

1.對(duì)公民權(quán)和社會(huì)公正的強(qiáng)調(diào)

組織理性取向的評(píng)估對(duì)服務(wù)產(chǎn)出的關(guān)注最終都會(huì)歸結(jié)到其經(jīng)濟(jì)利益的最大化。不僅追求單一的顧客滿意度，也關(guān)注在服務(wù)供給中的社會(huì)動(dòng)員和社會(huì)參與因素。尤其對(duì)非營(yíng)利組織而言，其社會(huì)服務(wù)因脫離了政府科層制的框架，常常將服務(wù)需求追溯到最多樣化、最直接的服務(wù)需求，例如立足于某一個(gè)特定領(lǐng)域或者某個(gè)社區(qū)范圍之內(nèi)。這種取向的服務(wù)品質(zhì)評(píng)估常常是作為組織管理的一種實(shí)用工具。在政策制定者和服務(wù)的接受者之間缺乏必要的連結(jié)。而社會(huì)服務(wù)對(duì)服務(wù)產(chǎn)出的理解除經(jīng)濟(jì)效益外，更多的需要關(guān)注社會(huì)整體的協(xié)調(diào)和平衡發(fā)展。評(píng)估的策略打破了傳統(tǒng)績(jī)效導(dǎo)向的組織理性和專家暴政，將評(píng)估研究納入到社會(huì)政策及社會(huì)組織管理的重要環(huán)節(jié)中來(lái)。無(wú)論是Pfeffer和Coote提出的現(xiàn)代福利體系品質(zhì)新觀點(diǎn)——民主觀點(diǎn)(democratic approach)還是Dowling等提出的“增權(quán)視角”(empowerment approach)，都體現(xiàn)出對(duì)公民權(quán)和制度公正的關(guān)注。事實(shí)上，社會(huì)福利政策本身就具有這種制度意義。在將社會(huì)政策轉(zhuǎn)化為社會(huì)服務(wù)的過(guò)程中，作為社會(huì)政策評(píng)估的構(gòu)成部分之一，對(duì)服務(wù)質(zhì)量的評(píng)估和監(jiān)管也因此具有了制度內(nèi)涵。

因此，評(píng)估社會(huì)服務(wù)質(zhì)量的良莠并不是一個(gè)單純的技術(shù)問(wèn)題或者追求組織績(jī)效的最大化，其影響層面已相當(dāng)程度地?cái)U(kuò)及到政治、專業(yè)和組織的發(fā)展，再加上意識(shí)形態(tài)和社會(huì)因素的影響，對(duì)制度因素、公民參與等相關(guān)因素的考量已成為必須。

2.對(duì)評(píng)估過(guò)程的重視

組織理性取向的評(píng)估關(guān)注的是服務(wù)的結(jié)果，或者說(shuō)基于組織理性的社會(huì)服務(wù)品質(zhì)評(píng)估是以結(jié)果為導(dǎo)向的。恰恰相反，制度公正取向的品質(zhì)評(píng)估則關(guān)注評(píng)估的過(guò)程本身。這種過(guò)程視角的評(píng)估會(huì)全面考慮服務(wù)什么時(shí)候輸送、輸送給誰(shuí)、誰(shuí)在提供服務(wù)以及是以怎樣的方式輸送等等一系列相關(guān)問(wèn)題，尤為重要的是，評(píng)估不再是專家的專利，各種與服務(wù)相關(guān)的主體都被納入到評(píng)估范圍之內(nèi)，評(píng)估過(guò)程本身也作為一種影響評(píng)估結(jié)構(gòu)的重要因素，而不只是單純強(qiáng)調(diào)服務(wù)輸送的結(jié)果。這樣一種過(guò)程和結(jié)構(gòu)并重的評(píng)估方式從實(shí)質(zhì)意義上對(duì)提升服務(wù)品質(zhì)更具有影響。事實(shí)上，要有效的改善和提升服務(wù)品質(zhì)，必須充分掌握追求服務(wù)品質(zhì)的過(guò)程中所面臨的各種因素，包括社會(huì)服務(wù)輸送體系、組織的管理文化和設(shè)計(jì)、組織員工素質(zhì)以及利益相關(guān)者的參與。因而，社會(huì)服務(wù)品質(zhì)的評(píng)估并非僅是組織內(nèi)高層管理者或政府監(jiān)管部門(mén)的事，它需要整個(gè)服務(wù)輸送體系和組織全面性的動(dòng)員，亦即它需要有全面性的質(zhì)量評(píng)估和管理策略。

3.參與式評(píng)估的方法

參與式評(píng)估的方法是制度公正范式的第三個(gè)顯著特點(diǎn)。公開(kāi)、權(quán)利、參與及選擇等被視為讓服務(wù)使用者獲得更有優(yōu)質(zhì)服務(wù)的策略。使用者不再是被動(dòng)的評(píng)價(jià)者，而是主動(dòng)的評(píng)估參與者。［16］－［17］同時(shí)，與服務(wù)輸送、監(jiān)管各個(gè)環(huán)節(jié)相關(guān)的利益主體也都參與到評(píng)估過(guò)程當(dāng)中。這些利益相關(guān)者包括登記管理機(jī)關(guān)、業(yè)務(wù)主管單位、專業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)、服務(wù)對(duì)象和社會(huì)大眾等。［18］－［20］英國(guó)衛(wèi)生部(Department of Health)的社會(huì)照顧質(zhì)量策略(A Quality Strategy of Social Care)指出民眾所重視的社會(huì)服務(wù)質(zhì)量包括:(1)各層級(jí)之高標(biāo)準(zhǔn)的服務(wù)輸送人力;(2)服務(wù)輸送的響應(yīng)性、快速和方便性;(3)適當(dāng)性:服務(wù)能符合個(gè)人需求，并尊重其文化和生活形態(tài);(4)建立在個(gè)人的能力，且能夠使得個(gè)人完全參與社會(huì)的服務(wù);(5)給予用戶選擇的訊息，并尊重其選擇;(6)強(qiáng)力保護(hù)那些處于危險(xiǎn)情境者;(7)以伙伴的方式提供整合和快速的服務(wù)。［1］很顯然，這一評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)體現(xiàn)了參與、選擇、服務(wù)的響應(yīng)性等相關(guān)民主因素。

表3 技術(shù)理性范式與制度公正取向范式比較

由表3可以看出，兩種不同的評(píng)估范式具有顯著不同的特性。概言之，社會(huì)服務(wù)品質(zhì)評(píng)估在評(píng)估目標(biāo)上從技術(shù)理性和組織績(jī)效導(dǎo)向走向政治理性和制度公正導(dǎo)向;在評(píng)估側(cè)重上趨向過(guò)程與結(jié)果并重;在評(píng)估方式上則偏向參與式評(píng)估，而非判斷式評(píng)估。

(二)制度公正取向社會(huì)服務(wù)品質(zhì)評(píng)估的參考框架

Scott(1995)根據(jù)現(xiàn)代社會(huì)許多制度規(guī)則情境，如專業(yè)團(tuán)體的意見(jiàn)、國(guó)家規(guī)定和公共意見(jiàn)等，進(jìn)一步歸納出管控的(regulative)、規(guī)范的(normative)和認(rèn)知的(cognitive)三種制度面向。其中管控的部分，如法令規(guī)章等，是以強(qiáng)制力為基礎(chǔ)，它帶有物質(zhì)性的獎(jiǎng)懲后果，而迫使行動(dòng)者產(chǎn)生一種權(quán)宜性的遵循行動(dòng)。規(guī)范的部分，如同行業(yè)間的默契和慣例，是以社會(huì)化為基礎(chǔ)，它會(huì)提供互動(dòng)所需的社會(huì)意義和價(jià)值，而引導(dǎo)行動(dòng)者內(nèi)化出一種規(guī)范性的遵循行動(dòng)。認(rèn)知的部分，如個(gè)體的學(xué)習(xí)，則是以模仿過(guò)程為基礎(chǔ)，它會(huì)提供行動(dòng)背后根深蒂固的文化腳本、假設(shè)和解決方式，潛移默化地讓行動(dòng)者產(chǎn)生一種理所當(dāng)然的遵循行動(dòng)。［21］－［22］

這三種制度基礎(chǔ)共同為組織機(jī)構(gòu)提供一致性、穩(wěn)定性的架構(gòu)和意義認(rèn)定，讓組織行動(dòng)者得以據(jù)此行動(dòng)和合作。社會(huì)通過(guò)這些制度力量而形成一種社會(huì)秩序狀態(tài)或特性模式，制度也就體現(xiàn)為一種再生產(chǎn)過(guò)程的社會(huì)模式。根據(jù)這一理論，社會(huì)服務(wù)品質(zhì)評(píng)估不僅包括宏觀的政策制定等管控層面，也包括中觀層面社會(huì)福利領(lǐng)域的專業(yè)或行業(yè)規(guī)則，還包括微觀層面?zhèn)€體管理者或?qū)崉?wù)工作者的道德自律。

這樣，社會(huì)服務(wù)品質(zhì)評(píng)估包括從管控的、規(guī)范的、認(rèn)知的等三種制度合法性層次的落實(shí)情況，以及評(píng)估主體及服務(wù)提供者如何建構(gòu)共享和理解特定的價(jià)值，并與機(jī)構(gòu)互動(dòng)，將評(píng)估價(jià)值落實(shí)為一種機(jī)構(gòu)的規(guī)范，甚至轉(zhuǎn)化為機(jī)構(gòu)所認(rèn)知的理所當(dāng)然的行動(dòng)。這種多層級(jí)的制度化評(píng)估包含了組織行動(dòng)者的適應(yīng)、組織行動(dòng)者間的關(guān)系、組織界線的變遷、組織界線的變遷、機(jī)構(gòu)的去結(jié)構(gòu)化和再結(jié)構(gòu)化等。從縱向的時(shí)間維度看，也可以對(duì)其制度過(guò)程加以脈絡(luò)化的檢驗(yàn)，他們對(duì)美國(guó)醫(yī)療照顧制度模式變遷的內(nèi)在線索進(jìn)行分析，提出健康照顧評(píng)估經(jīng)歷了專業(yè)支配、聯(lián)邦涉入、經(jīng)營(yíng)控制和市場(chǎng)機(jī)制等三種時(shí)代，體現(xiàn)了制度模式對(duì)評(píng)估的深刻影響。

五、結(jié)論與啟示

綜觀現(xiàn)有文獻(xiàn)，社會(huì)服務(wù)品質(zhì)評(píng)估的主要范式包括:從范式發(fā)展的脈絡(luò)角度分為傳統(tǒng)范式、科學(xué)或?qū)＜曳妒?、管理或卓越范式和消費(fèi)主義范式;從評(píng)估主體角度分為專家范式和使用者范式;從評(píng)估目的角度則包括品質(zhì)控制范式和品質(zhì)改進(jìn)范式。這些主要的評(píng)估范式都可以歸納為追求利益或效益最大化的組織理性范疇。當(dāng)社會(huì)服務(wù)品質(zhì)評(píng)估移植自市場(chǎng)領(lǐng)域，社會(huì)服務(wù)在服務(wù)對(duì)象、目標(biāo)追求、涉入的利益相關(guān)者、測(cè)量特征、服務(wù)輸出等方面的不同特性決定了必須進(jìn)行范式的轉(zhuǎn)換。

制度公正范式的社會(huì)服務(wù)品質(zhì)評(píng)估不僅包括宏觀的政策制定等管控層面，也包括中觀層面社會(huì)福利領(lǐng)域的專業(yè)或行業(yè)規(guī)則，還包括微觀層面?zhèn)€體管理者或?qū)崉?wù)工作者的道德自律。

筆者認(rèn)為，從評(píng)估的實(shí)踐操作上看，要構(gòu)建由登記管理機(jī)關(guān)、業(yè)務(wù)主管單位、專業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)、服務(wù)對(duì)象和社會(huì)大眾構(gòu)成的全方位評(píng)估體系，在進(jìn)一步發(fā)揮登記管理機(jī)關(guān)、業(yè)務(wù)指導(dǎo)單位職能作用基礎(chǔ)上，積極引入評(píng)估機(jī)構(gòu)、專家學(xué)者等第三方力量，開(kāi)展第三方評(píng)估，進(jìn)一步增強(qiáng)評(píng)估的專業(yè)性和客觀性;要以相關(guān)會(huì)員單位和個(gè)人以及有關(guān)項(xiàng)目服務(wù)對(duì)象是否滿意為重要參考指標(biāo)，組織實(shí)施服務(wù)效果評(píng)估，增強(qiáng)評(píng)估的針對(duì)性和實(shí)效性;要推動(dòng)社會(huì)福利服務(wù)行業(yè)組織將有關(guān)工作情況、業(yè)務(wù)狀況特別是經(jīng)費(fèi)使用情況及時(shí)向社會(huì)公開(kāi)，調(diào)動(dòng)社會(huì)大眾的積極性，對(duì)有關(guān)組織開(kāi)展全方位、持續(xù)性評(píng)價(jià)。

注釋:

① 這里的社會(huì)服務(wù)是狹義上的社會(huì)福利服務(wù)的簡(jiǎn)稱。在中國(guó)語(yǔ)境中，社會(huì)服務(wù)主要是民政部門(mén)分管的各項(xiàng)工作和服務(wù)。依據(jù)民政部對(duì)于社會(huì)服務(wù)業(yè)的定義，社會(huì)服務(wù)的內(nèi)容包括:1.綜合，主要負(fù)責(zé)行政區(qū)劃及社會(huì)救助、社會(huì)福利;2.社會(huì)工作服務(wù)，包括提供住宿的社會(huì)服務(wù)和不提供住宿的社會(huì)服務(wù);3.成員組織，分為社會(huì)組織和自治組織;4.其他社會(huì)服務(wù)，主要是婚姻登記和殯葬服務(wù)。西方學(xué)術(shù)界認(rèn)為，給社會(huì)服務(wù)一個(gè)更加區(qū)別于其他福利項(xiàng)目的限定，就是在英國(guó)被稱之為“人身社會(huì)服務(wù)”(Personal Social Service)或者在北歐叫做“社會(huì)照顧服務(wù)”(Social Care Service)。具體關(guān)于社會(huì)服務(wù)的界定可參見(jiàn):徐延輝，黃云凌.社會(huì)服務(wù)體系:歐洲模式與中國(guó)方向.人民論壇·學(xué)術(shù)前沿.2012，(12)下;岳經(jīng)綸.個(gè)人社會(huì)服務(wù)與福利國(guó)家:對(duì)我國(guó)社會(huì)保障制度的啟示.學(xué)海.2010，(4)。總之，社會(huì)服務(wù)這里專指社會(huì)照顧服務(wù)和人身社會(huì)服務(wù)，特別是指在社區(qū)內(nèi)照顧殘疾人、病人、虛弱的老人。

② 嚴(yán)格意義上，這里的approach應(yīng)理解為研究取向，而不是作為paradigm的范式，當(dāng)然，作為社會(huì)質(zhì)量評(píng)估這一具體研究領(lǐng)域而言，也可以理解為微觀層面上的范式。

［1］黃源協(xié).民主觀點(diǎn)社會(huì)服務(wù)質(zhì)量的內(nèi)涵與管理措施之探討［J］，臺(tái)大社工學(xué)刊，2005(11):45-88.

［2］Gustafson DH，Sainfort FC，Van Konigsveld R，et al.The Quality Assessment Index(QAI)for measuring nursing home quality［J］.Health Serv Res，1990(1):97-127.

［3］Richard L.Oliver.A Cognitive Model of the Antecedents and Consequences of Satisfaction Decisions［J］.Joumal of Marketing Research，1980(11):460-469.

［4］Parasuraman A，Valarie A.Zeithaml，Leonard L.Berry.A Conceptual Model of Service Quality and Its Implications for Future Research［J］.Journal of Marketing，1985(Fall):41-50.

［5］Philip G，Hazlett SA.The measurement of service quality:a new P-C-P attributes model［J］.International Journal of Quality and Reliability Management，1997(3):260-86.

［6］Pfeffer N，Coote A.Is Quality Good for You?–A critical review of quality assurance in welfare services［M］//Social Policy Paper No.5.London:Institute for Public Policy Research，1991.

［7］Coote A.Performance and Quality in Public Services［M］//Conner A，Black S.Performance Review and Quality in Social Care.London:Jessica Kingsley Publishers，1994:187-199.

［8］Dowling M.Client Empowerment and Quality Assurance［J］.The Public Sector Innovation Journal，2008(1)1-10.

［9］Dowling M.Measuring Quality in personal Social Services?［M］//Evers A，Haverinen R，Leichsenring K，et al.Developing Quality in Personal Social services，Concepts，Cases and Comments.Adershot:Ashgate publishing Ltd，1997.

［10］Pollitt C，Bouckaert G.Quality Improvement in European Public Services:Concepts，Cases and Commentary［M］.London:Sage Publications Inc，1995.

［11］Pollitt C.Business and Professional Approaches to Quality Improvement:A comparison of their Suitability for the Personal social Services［M］//Evers A，Haverinen R，Leichsenring K，et al.Developing Quality in Personal Social Services:Concepts，Cases and Comments.European Centre Vienna:Ashgate，1997.

［12］Pollitt C.Business approaches to quality improvement:why they are hard for the NHS to swallow［J］.Quality in Health Care，1996(5):104-110.

［13］Phillips C，Palfrey C，Thomas P.Evaluating Health and Social Care［M］.London:The Macmillian Press Ltd，1994.

［14］陳錦棠.香港社會(huì)服務(wù)評(píng)估與審核［M］.北京:北京大學(xué)出版社，2008.

［15］紀(jì)金山，吳彩玲.老人養(yǎng)護(hù)機(jī)構(gòu)評(píng)鑒的制度化分析:以臺(tái)北市歷年老人養(yǎng)護(hù)機(jī)構(gòu)評(píng)鑒變遷為例［J］.靜宜人文社會(huì)學(xué)報(bào)，2009(2):73-106.

［16］Malley，Juliette，F(xiàn)ernández José-Luis .Measuring quality in social care services:theory and practice［J］.Annals of public and cooperative economics，2010(4):559-582.

［17］Evans C.Reflections on a model of empowered user involvement［J］.Journal of Integrated Care，2004(6):22-27.

［18］Wisniewski M.Using SERVQUAL to assess customer satisfaction with public sector services［J］.Managing Service Quality，2001(6):380-388.

［19］Francis J，Netten A.Raising the quality of home care:a study of service users’views［J］.Social Policy ＆ Administration，2004(3):290-305.

［20］Hodge S.Participation，discourse and power:a case study in service user involvement［J］.Critical Social Policy，2005(2):164-179.

［21］Scott WR.Institutional and Organizations［M］.CA:Sage，1995.

［22］Scott WR，Ruef M，Mendel PJ，et al.Institutional Change and Healthcare Organization［M］.Chicago:The University of Chicago Press，2000.