聯(lián)合國秘書長的權(quán)力有多大？

孔令鈺

潘基文迎來又一次例行尷尬。從他當(dāng)選聯(lián)合國秘書長那天起，“無能”、“只會(huì)照顧大國情緒”的指責(zé)就沒斷過。

這次是美國出的難題。今年9月4日，美國參議院外交關(guān)系委員會(huì)通過決議草案，支持總統(tǒng)奧巴馬對(duì)敘利亞動(dòng)武。潘基文的反應(yīng)是發(fā)表聲明：“若不是自衛(wèi)或安理會(huì)授權(quán)，美國對(duì)敘動(dòng)武是非法的?！背酥?，他似乎無能為力。幾年前《華盛頓郵報(bào)》就批評(píng)他：“潘基文經(jīng)常對(duì)獨(dú)裁者的殘忍行為保持緘默?！?/p>

自己的副手，自己說了不算

人、事、錢，三項(xiàng)基本的官場(chǎng)資源，在人們印象中“能把地球管起來”的聯(lián)合國秘書長，到底能掌握多少？

先說說人，也就是秘書長對(duì)聯(lián)合國官僚體系的影響力。

如果按照《聯(lián)合國憲章》（以下簡(jiǎn)稱《憲章》）的定義，現(xiàn)任秘書長潘基文，地位相當(dāng)于聯(lián)合國秘書處這家擁有43000名員工的跨國公司CEO。是的，秘書處就是一個(gè)有43000人的龐大組織，因?yàn)?，這個(gè)“秘書處”其實(shí)就是聯(lián)合國全球范圍內(nèi)所有行政機(jī)構(gòu)的統(tǒng)稱。

他是這樣產(chǎn)生的：先由聯(lián)合國安理會(huì)閉門會(huì)議推薦出秘書長候選人，并進(jìn)行摸底投票，一是看哪位候選人得票最多，是否過半數(shù)；二則看是否有紅票出現(xiàn)。

所謂紅票，指常任理事國的反對(duì)票。由于常任理事國擁有一票否決權(quán)，所以拿到紅票的候選人鐵定無法上任。最著名的例子要數(shù)第六任秘書長加利，他在謀求連任時(shí)，拿到了15個(gè)理事國中的14票，但還是失敗了，因?yàn)槊绹o了一張紅票。

《憲章》第101條規(guī)定：“辦事人員由秘書長依大會(huì)所定章程委派之?！钡F(xiàn)實(shí)中，他甚至連自己的副手，都不能決定。十幾位分管不同事務(wù)的副秘書長，表面上是秘書長“任命”的左右手，其實(shí)這項(xiàng)“任命”只是走個(gè)形式，重要的副秘書長職位實(shí)際上長期為大國所把持。

最大的權(quán)力是“提請(qǐng)注意”

接下來我們說說，秘書長在哪些具體事務(wù)上說了算。

這要先翻翻聯(lián)合國的“使用說明書”?！稇椪隆返谝粭l規(guī)定，聯(lián)合國的首要任務(wù)是維護(hù)國際和平與安全。

這一條涵蓋了你看到的大部分關(guān)于聯(lián)合國的新聞。秘書長是怎么“領(lǐng)導(dǎo)”聯(lián)合國在和平與發(fā)展的道路上前進(jìn)的？看《憲章》第99條：“秘書長可將其認(rèn)為可能威脅國際和平與安全的任何事件，提請(qǐng)安理會(huì)注意?！?/p>

請(qǐng)注意：秘書長只能“提請(qǐng)安理會(huì)注意”，絕無對(duì)安理會(huì)“下命令”的可能。也就是說，秘書長擁有的只是廣泛的“建議權(quán)”。

安理會(huì)可以提名唯一的秘書長候選人讓193個(gè)成員國去投票，還有權(quán)斷定侵略行為是否發(fā)生，也是唯一一個(gè)有權(quán)力宣布使用武力的機(jī)構(gòu)。更關(guān)鍵的是，安理會(huì)的五個(gè)常任理事國（美、中、俄、英、法）擁有一票否決權(quán)，只要他們投反對(duì)票，決議就不能執(zhí)行。

秘書長必須伺候好大國，尤其是美國。每任秘書長心里都明白，這不僅關(guān)系到聯(lián)合國的生存，更事關(guān)自己的政治生命。

原因很簡(jiǎn)單，美國政治軍事力量最強(qiáng)，繳納聯(lián)合國最多會(huì)費(fèi)，聯(lián)合國的總部也設(shè)在紐約。中國外交官陳健曾出任聯(lián)合國副秘書長，他在一次訪談中回憶，自己上班的第一天，時(shí)任秘書長安南便對(duì)他說，聯(lián)合國必須和美國一起工作。

那么，在安全事務(wù)之外，秘書長就“手握大權(quán)”了么？NO。

繼續(xù)讀《憲章》第98條：

“秘書長在大會(huì)、安全理事會(huì)、經(jīng)濟(jì)及社會(huì)理事會(huì)、托管理事會(huì)的一切會(huì)議上，行使秘書長的職權(quán)，并應(yīng)執(zhí)行各機(jī)構(gòu)賦予之其他職務(wù)。秘書長應(yīng)向大會(huì)提送關(guān)于本組織工作的年度報(bào)告?！?/p>

每年9月到12月的聯(lián)合國大會(huì)上，193個(gè)成員國代表團(tuán)提交議案，辯論，表決……秘書長要在會(huì)上提交關(guān)于聯(lián)合國的年度工作報(bào)告。

“乞討”

還剩一個(gè)關(guān)鍵問題，秘書長能否管錢，怎么管？

聯(lián)合國財(cái)政預(yù)算由秘書長擬定，交由聯(lián)合國大會(huì)討論和審批。這意味著，秘書長所擁有的規(guī)劃財(cái)務(wù)權(quán)力十分有限。制定好預(yù)算之后，要提交聯(lián)合國大會(huì)終審，各國都能協(xié)商，進(jìn)行“討價(jià)還價(jià)”。而且《憲章》規(guī)定，聯(lián)合國的經(jīng)費(fèi)“應(yīng)由各會(huì)員國依照大會(huì)分配限額擔(dān)負(fù)之”。在聯(lián)合國的權(quán)力架構(gòu)里，這句話的潛臺(tái)詞是，給多少錢，秘書長得看“大戶”的多少臉色。

美國承擔(dān)著聯(lián)合國超過五分之一的會(huì)費(fèi)，拖欠會(huì)費(fèi)、抵制預(yù)算是它控制聯(lián)合國的常見招數(shù)。許多秘書長都有向美國討會(huì)費(fèi)的經(jīng)驗(yàn)。

2009年，潘基文公開批評(píng)美國拖欠八億多美元的會(huì)費(fèi)，引發(fā)白宮激烈反彈。潘基文不得不專門為此道歉。

今年7月，聯(lián)合國的新浪微博賬號(hào)公布，截至6月19日，仍有71個(gè)國家未繳納本年度預(yù)算攤款。官微催促說：“尚未繳費(fèi)的親要趕緊咯！”

實(shí)在化不到緣，秘書長只能縮衣節(jié)食，減少開支。如何精簡(jiǎn)秘書處，減少浪費(fèi)和腐敗，是秘書長都要操心的大事。潘基文曾在2008年8月推行“清涼聯(lián)合國”計(jì)劃，將秘書處大樓的空調(diào)溫度從22.2攝氏度調(diào)到25攝氏度。