我國海洋漁業(yè)轉產(chǎn)轉業(yè)政策導致的雙重困境探析
——從“過度捕撈”到“過度養(yǎng)殖”*

同春芬 黃 藝

(中國海洋大學 法政學院，山東 青島 266100)

我國海洋漁業(yè)轉產(chǎn)轉業(yè)政策導致的雙重困境探析
——從“過度捕撈”到“過度養(yǎng)殖”*

同春芬 黃 藝

(中國海洋大學 法政學院，山東 青島 266100)

近年來，隨著海洋資源開發(fā)利用程度的不斷提高，海洋捕撈強度日漸超出海洋漁業(yè)資源的生態(tài)資源承載能力；中日、中韓和中越三個漁業(yè)協(xié)定的簽署生效及海洋專屬經(jīng)濟區(qū)制度的實行，導致海洋作業(yè)漁場逐漸減少，海洋漁民面臨失業(yè)的鳳險。在上述內(nèi)部矛盾與外部規(guī)則的雙重壓力下，我國政府開始在沿海地區(qū)普遍實施海洋漁民轉產(chǎn)轉業(yè)政策，旨在減小海洋捕撈強度，實現(xiàn)海洋漁業(yè)資源的可持續(xù)利用。這對于改變海洋漁業(yè)資源無償、無序、無度的開發(fā)利用現(xiàn)狀以及保護和增殖漁業(yè)生態(tài)資源起到較大的促進作用，減船轉產(chǎn)效果明顯。然而，漁民棄船后大多轉向了海水養(yǎng)殖業(yè)，致使海洋漁業(yè)陷入高密度、超容量的“過度養(yǎng)殖”困境，海水養(yǎng)殖資源供需矛盾進一步加劇，海洋漁業(yè)生態(tài)環(huán)境日趨惡化。鑒于此，從改善漁業(yè)管理制度入手，逐步舍棄傳統(tǒng)的“投入控制”管理模式，引入“產(chǎn)出控制”管理模式，將成為有效控制捕撈和養(yǎng)殖的產(chǎn)量，進而“雙管齊下”走出雙重困境的合理、有效選擇。

海洋漁業(yè)資源；過度捕撈；過度養(yǎng)殖；轉產(chǎn)轉業(yè)政策；隱性困境

隨著《聯(lián)合國海洋法公約》的實施，《中日漁業(yè)協(xié)定》、《中韓漁業(yè)協(xié)定》和《中越北部灣漁業(yè)協(xié)定》的簽署生效以及海洋專屬經(jīng)濟區(qū)制度的實行，導致海洋作業(yè)漁場明顯減少，大批漁船將要從原漁場撤出，漁民面臨失業(yè)的危險，我國的海洋漁業(yè)政策遭遇了前所未有的外部壓力。另一方面，由于環(huán)境污染和過度捕撈，我國海洋漁業(yè)生物資源嚴重衰退，海洋捕撈業(yè)的優(yōu)勢逐漸喪失，大批捕撈漁民面臨失業(yè)的壓力。迫于雙重壓力，漁民減船轉產(chǎn)的政策隨之出臺。2002年11月12日，農(nóng)業(yè)部《關于2003-2010年海洋捕撈漁船控制制度實施意見》，標志著中國海洋捕撈漁船船數(shù)和功率數(shù)從“九五”計劃期間的“總量控制”階段進入了“總量壓減”的新階段。“我國將有3萬多艘漁船從原有漁場撤出，30萬漁業(yè)勞動力面臨轉產(chǎn)，每年將損失160萬噸漁業(yè)產(chǎn)量”。[1](P96)2003年，財政部和農(nóng)業(yè)部頒發(fā)《海洋捕撈漁民轉產(chǎn)轉業(yè)專項資金使用管理規(guī)定》，進一步細化了我國海洋捕撈漁民轉產(chǎn)轉業(yè)的政策尤其是財政方面的政策。由此，漁民轉產(chǎn)轉業(yè)的一系列政策在沿海地區(qū)普遍實施，而且，政策實施的效果已經(jīng)顯現(xiàn)，捕撈產(chǎn)量呈現(xiàn)負增長，漁船及捕撈漁民數(shù)量有了大幅度減少。然而，海洋漁民轉產(chǎn)轉業(yè)政策是否從根本上扼制了“過度捕撈”？是否有效地保護了海洋漁業(yè)生態(tài)環(huán)境？本文根據(jù)2000(2011年《中國漁業(yè)年鑒》和《中國漁業(yè)統(tǒng)計年鑒》①的相關數(shù)據(jù)，分析了海洋漁民轉產(chǎn)轉業(yè)政策實施的顯性效果、隱性困境及面臨政策問題。

一、海洋漁民轉產(chǎn)轉業(yè)政策的顯性效果

沿海各地漁民轉產(chǎn)轉業(yè)政策實施近十年來取得了一定的效果，我國的漁業(yè)、漁民、漁村的狀況都發(fā)生了巨大的變化，主要體現(xiàn)在水產(chǎn)品產(chǎn)量的變化、漁船數(shù)量的變化、漁民人口及漁業(yè)勞動力數(shù)量的變化、漁民家庭收入的變化等各個方面。海洋生產(chǎn)漁船的大批量減少是最為明顯的，因為控制和減少漁船的數(shù)量是這一系列政策的直接作用對象，所謂的“轉產(chǎn)轉業(yè)”實際上就是從“減船控船”開始著手實施的，漁船的減少數(shù)量就是政策所要達到的具體指標。而由此直接導致的其他的一系列變化就是海洋水產(chǎn)品產(chǎn)量的變化、海洋漁民人口與勞動力的變化以及海洋漁民收入結構的變化。這一系列變化雖然沒有直接出現(xiàn)在政策的指標當中，但卻是由漁船減少所直接導致的。在此基礎上，近海海岸的環(huán)境狀況、生態(tài)系統(tǒng)也將發(fā)生一系列變化。由漁船減少所導致的以上兩個層次的變化是否有利于海洋漁業(yè)的可持續(xù)發(fā)展則有待考察。

(一)海洋水產(chǎn)品產(chǎn)量的變化

總的來看，在實施漁民轉產(chǎn)轉業(yè)政策以來，海洋水產(chǎn)品的產(chǎn)量的變化呈以下特點(見圖1)：海洋捕撈水產(chǎn)品產(chǎn)量在1999年后逐年緩慢下降后持平，近幾年基本保持零增長與負增長；海水養(yǎng)殖水產(chǎn)品產(chǎn)量逐年上升，并持續(xù)增長趨勢；遠洋漁業(yè)水產(chǎn)品產(chǎn)量在政策實施初期即2003年開始大幅度增長，近三年來逐年減少。

圖1 海洋捕撈、海水養(yǎng)殖、遠洋漁業(yè)產(chǎn)量變化注：數(shù)據(jù)來源于《中國漁業(yè)年鑒》(2000-2010年)、《中國漁業(yè)統(tǒng)計年鑒》(2000-2010年)

可分三個階段來分析其變化的主要特點。第一階段(1986-1996年)，從海洋捕撈產(chǎn)量和海水養(yǎng)殖的產(chǎn)量變化上看，這一階段海洋捕撈產(chǎn)量、海水養(yǎng)殖產(chǎn)量和遠洋漁業(yè)產(chǎn)量都呈現(xiàn)逐年大幅度上升的趨勢，其主要原因可以有以下兩點：一是隨著經(jīng)濟增長和人民生活水平的普遍提高，對于海洋水產(chǎn)的需求量不斷上升，進而促進了水產(chǎn)品市場的擴大；另一方面是科學技術的發(fā)展，使捕撈技術也不斷提高，提高了捕撈的生產(chǎn)率。

第二階段(1997-2003年)，在這一階段，海洋捕撈產(chǎn)量和遠洋漁業(yè)產(chǎn)量基本處于零增長和負增長的狀態(tài)，這一階段還沒有開始實施轉產(chǎn)轉業(yè)的政策，因此這一階段產(chǎn)量持平或減少并不是因為轉產(chǎn)轉業(yè)的政策所導致的。海洋捕撈產(chǎn)量減少的主要原因應該是由過量捕撈導致漁業(yè)資源開始出現(xiàn)減少甚至枯竭。而遠洋漁業(yè)產(chǎn)量持平的主要原因可能是遠洋捕撈技術在這一階段并沒有較大的提高，所以產(chǎn)量沒有顯著的提升；或者是這一行業(yè)的利潤值并不高，因此有部分遠洋捕撈從業(yè)者退出了這一行業(yè)導致的產(chǎn)量下降。

第三階段(2003-2010年)，這一階段開始逐步實施了漁民轉產(chǎn)轉業(yè)政策，雖然政策文件中的考察指標是減船控船的數(shù)量，但是其對產(chǎn)量是有著直接的影響的。從海洋捕撈和海水養(yǎng)殖的產(chǎn)量的變化上來看，二者在轉產(chǎn)轉業(yè)政策實施以后沒有較大幅度的變化，依然是按照原來的走勢發(fā)展。從遠洋漁業(yè)產(chǎn)量上來看，2003年到2006年這一階段有一定的提升，后又降回到幾乎和原來一樣的水平。這樣的變化表明在政策實施之初，由于政策鼓勵捕撈漁業(yè)向遠洋漁業(yè)的轉型，有一批人進入此行業(yè)發(fā)展，但是經(jīng)過幾年后發(fā)現(xiàn)利潤太少、技術不足或者其他原因又退出了遠洋漁業(yè)的行業(yè)。而海水養(yǎng)殖產(chǎn)量一直是處于上升狀態(tài)，除了其行業(yè)自身發(fā)展比較穩(wěn)定的因素之外，也有轉產(chǎn)轉業(yè)以方面的因素，因為由捕撈漁民轉為養(yǎng)殖漁民也是轉產(chǎn)轉業(yè)的主要路徑之一。

產(chǎn)量的變化體現(xiàn)了轉產(chǎn)轉業(yè)的主要方式之一就是從捕撈向養(yǎng)殖轉變。這種方式是漁業(yè)內(nèi)部的轉化方式，屬于轉產(chǎn)方式中最為便捷、最快速的一種方式，因此各沿海省、市、地區(qū)幾乎都會采取這種方式。從產(chǎn)量的變化上來看，這一措施取得了明顯的效果。而遠洋漁業(yè)同樣作為轉產(chǎn)轉業(yè)的路徑之一似乎并沒有明顯的變化。從總體上看，轉產(chǎn)轉業(yè)并沒有給海洋水產(chǎn)品產(chǎn)量帶來非常明顯且較大的影響。

(二)海洋漁業(yè)人口及漁業(yè)從業(yè)人員(漁業(yè)勞動力)的變化

漁業(yè)人口并不等同于漁民，漁業(yè)人口的范圍要大于漁民，而漁民是漁業(yè)人口的主要組成部分。因此漁民轉產(chǎn)轉業(yè)所導致的漁民數(shù)量的變化對漁業(yè)人口的變化有很大的影響。本文所說的漁業(yè)人口是指“依靠漁業(yè)生產(chǎn)和相關活動維持生活的全部人口，包括實際從事漁業(yè)生產(chǎn)和相關活動的人口及其贍(撫)養(yǎng)的人口”。[2](P120)漁業(yè)從業(yè)人員(漁業(yè)勞動力)②是指“全社會中16歲以上，有勞動能力，從事一定漁業(yè)勞動并取得勞動報酬或經(jīng)營收入的人員。包括漁業(yè)專業(yè)人員、漁業(yè)兼業(yè)人員和漁業(yè)臨時人員”。[2](P120)

減船控船政策最先引起的就是人口和勞動力數(shù)量的變化(如圖2所示)，概括來說是“先減少，后增加”的趨勢。2003年開始實施漁民轉產(chǎn)轉業(yè)政策以來，海洋漁業(yè)人口逐年大幅度減少，在2006年達到最低值后，2007年開始逐年大幅度上升。漁業(yè)人口尤其是海洋漁業(yè)人口主要的謀生工具就是漁船，漁船的減少必然會帶來大批漁業(yè)人口喪失生活來源，因此必然會導致一大批漁業(yè)人口被迫轉產(chǎn)轉業(yè)。但是，漁民的就業(yè)轉移總是雙向的?！皩τ诓稉茦I(yè)來說，既存在漁民的轉出問題，也存在著外來勞動力的轉入問題。目前，對于存在大量過剩人口的中國農(nóng)業(yè)來說，由于從事漁業(yè)的收入要明顯高于從事種植業(yè)，在比較利益的誘導下，農(nóng)民就存在向漁業(yè)轉移的客觀動力?！盵3](P212)在實行轉產(chǎn)轉業(yè)政策之前，整個海洋漁民群體的總量可以一個動態(tài)平衡的狀態(tài)，在有漁民面臨生產(chǎn)困境而轉產(chǎn)轉業(yè)的同時，仍有其他行業(yè)的人口(如農(nóng)民、外地務工人員)在不了解漁業(yè)發(fā)展狀況的情況下加入到漁業(yè)行業(yè)，也就是說，人口離開和進入漁業(yè)的過程是同時進行的。在實施了轉產(chǎn)轉業(yè)的政策之后，漁民數(shù)量在短時間內(nèi)銳減，打破了這一動態(tài)平衡，因此呈現(xiàn)漁業(yè)人口急劇減少。隨后，因為減少的人口數(shù)量過多而產(chǎn)生了短缺，為了維持這一平衡就會再有一部分人加入到漁業(yè)人口當中，這一部分人包括轉產(chǎn)之后返回的漁業(yè)人口以及其他行業(yè)新加入的漁業(yè)人口。因此，從2007年達到最低值后，海洋漁業(yè)人口開始逐年大幅度上升。

圖2 海洋漁業(yè)人口、勞動力變化注：數(shù)據(jù)來源于《中國漁業(yè)年鑒》(2000-2010年)、《中國漁業(yè)統(tǒng)計年鑒》(2000-2010年)

海洋漁業(yè)勞動力的數(shù)量變化有以下特點(見圖2)：2003年開始基本持平，呈現(xiàn)“零增長”趨勢，2006年達到最低值，從2007年開始逐漸大幅度上升。這與漁業(yè)人口的數(shù)量變化非常相似。2003年開始的持平與下降主要是由于減船控船的政策所導致的勞動力下降。而自2007年開始大幅上升的原因可以從兩個方面來分析。一方面是海洋漁業(yè)人口的上升所帶動的勞動力數(shù)量上升；另一方面則是海洋漁業(yè)勞動力的內(nèi)部構成發(fā)生了變化所導致的綜合結果。

海洋漁業(yè)勞動力主要由兩個方面組成：海洋漁業(yè)專業(yè)勞動力、海洋漁業(yè)兼業(yè)或臨時勞動力。其中的專業(yè)勞動力則包括專業(yè)捕撈勞動力、專業(yè)養(yǎng)殖勞動力和其他專業(yè)勞動力。各部分勞動力的變化如圖3所示。

圖3 海洋漁業(yè)各類型勞動力變化注：數(shù)據(jù)來源于《中國漁業(yè)年鑒》(2000-2010年)、《中國漁業(yè)統(tǒng)計年鑒》(2000-2010年)

從海洋漁業(yè)勞動力各組成部分的數(shù)量變化上來看，轉產(chǎn)轉業(yè)政策實施以來，專業(yè)捕撈勞動力始終高于其他類型的勞動力人數(shù)，但其變化是呈下降趨勢的。專業(yè)捕撈和兼業(yè)勞動力的數(shù)量是呈下降的趨勢，而專業(yè)養(yǎng)殖和其他專業(yè)勞動力的數(shù)量是呈上升的趨勢，且上升的總量要大于下降的總量，所以海洋漁業(yè)勞動力的總量在后期呈現(xiàn)上升的趨勢。從勞動力結構的變化中同樣可以看出兩個方面的特點：一是捕撈勞動力仍舊是漁業(yè)勞動力的主要力量，由此可以推出海洋捕撈業(yè)在海洋漁業(yè)當中仍占主導地位；二是由捕撈漁業(yè)向養(yǎng)殖漁業(yè)轉變是漁民轉產(chǎn)轉業(yè)的最主要主要的方式。另外還體現(xiàn)出一個特點就是專業(yè)勞動力數(shù)量的上升和兼業(yè)勞動力數(shù)量的下降。一種情況是原來兼職從事漁業(yè)生產(chǎn)的人轉而變成專業(yè)從事漁業(yè)生產(chǎn)，另一種情況是新加入的漁業(yè)勞動力大部分直接進入專業(yè)漁業(yè)生產(chǎn)，而少部分兼職從事漁業(yè)生產(chǎn)。不管是那種情況，都表明了一個結論：漁業(yè)勞動力的總量在上升，尤其體現(xiàn)在專業(yè)勞動力、專業(yè)養(yǎng)殖勞動力方面。

二、海洋漁民轉產(chǎn)轉業(yè)政策的隱性困境

從上文的統(tǒng)計數(shù)據(jù)上來看，我國的漁業(yè)正處在不斷發(fā)展的過程中，尤其體現(xiàn)在養(yǎng)殖水產(chǎn)品產(chǎn)量方面。海洋漁民轉產(chǎn)轉業(yè)政策實施以后，海水養(yǎng)殖的發(fā)展成明顯的上升趨勢，發(fā)展勢頭強勁，同時，海洋捕撈得到了有效的控制，這明顯達到了政策“表面”的預期效果。但是，在政策顯性效果的背后，隱藏著政策制定和實施中的問題及其導致的隱性困境。

(一)“過度捕撈”和“過度養(yǎng)殖”的雙重困境

實事求是地分析，我國海洋漁業(yè)資源日益枯竭的局面并沒有明顯改善，漁業(yè)勞動力總量也沒有明顯減少，過度捕撈、過度競爭仍是漁業(yè)常態(tài)，高密度超容量的海水養(yǎng)殖致使?jié)O業(yè)水域環(huán)境惡化、養(yǎng)殖自身的污染加劇、養(yǎng)殖品種種質退化等問題日益突出。這與當初所確定的漁民轉產(chǎn)轉業(yè)的預期目標相比，仍有相當大的差距。海洋漁業(yè)的“過度捕撈”問題還沒有有效地解決，卻又帶來了“過度養(yǎng)殖”的新問題。這樣就使海洋漁業(yè)陷入“過度捕撈”和“過度養(yǎng)殖”的雙重困境。

眾所周知，“海水養(yǎng)殖是一種嚴重依賴區(qū)域海洋資源和環(huán)境來投入產(chǎn)出的產(chǎn)業(yè)，是建立在對海洋資源直接開發(fā)利用和對環(huán)境依賴的基礎上，具有很高的空間、資源、環(huán)境依賴性，其發(fā)展明顯受到特定海域資源環(huán)境容量的制約。”[5](P1)在某種狀態(tài)下，海洋資源的供給能力與海洋環(huán)境的容納能力都是相對穩(wěn)定的，盡管人類開發(fā)利用海洋的活動會對海洋系統(tǒng)造成一定的壓力，但只要其強度在海洋可承受范圍內(nèi)，就能維持海洋系統(tǒng)的平衡和穩(wěn)定，但是，如果人類活動的強度超過了海洋系統(tǒng)的自我調節(jié)能力，其平衡就會被打破或失衡，從而引發(fā)一系列問題。以我國減船政策為例，該政策實施的初衷是為了壓縮過剩的漁業(yè)捕撈能力，加強對漁業(yè)資源的養(yǎng)護，目標是通過漁船收購及漁獲努力量的減低，在漁獲能力及可利用資源之間尋求并維持一定的平衡狀態(tài)。[4](P159)但是，如果照目前的趨勢發(fā)展下去的話，不僅在海洋捕撈方面無法達到“漁獲能力和可利用資源的平衡狀態(tài)”，在海水養(yǎng)殖方面又會造成新的“不平衡狀態(tài)”。這樣兩種“不平衡狀態(tài)”共同導致了海洋漁業(yè)的“雙重困境”。

(二)雙重困境的政策原因

導致我國海洋漁業(yè)面臨捕撈和養(yǎng)殖“雙重困境”的原因是多重的，但是，轉產(chǎn)轉業(yè)政策作為政策因素，對于“雙重困境”的形成具有不可忽視的作用。這里并不是過分強調政策的負面作用，退一步說，即使沒有“雙轉”政策，海洋漁業(yè)可能也會由于資源、市場、勞動力等各方面的原因陷入這種“雙重困境”，如此來說似乎并不應該歸咎于政策因素。但就算這一說法合理，“雙轉”政策也從一定程度上加劇了海洋漁業(yè)陷入“雙重困境”的速度，使之更加明顯地顯現(xiàn)出來。因此，不可否認，“雙轉”政策在海洋漁業(yè)陷入“雙重困境”的這一問題上具有直接的因果關系。而這一因果關系，可以從政策的制定和實施兩個過程來分析。

首先，從政策的制定方面來看，我國的海洋漁民轉產(chǎn)轉業(yè)政策制定的比較倉促的，存在準備不足的問題。如前所述，我國沿海漁民的轉產(chǎn)轉業(yè)的直接誘因來自于內(nèi)外兩個方面：外部原因是三個雙邊協(xié)定的簽署實施。內(nèi)部原因是工業(yè)化和城市化導致的沿海傳統(tǒng)漁場大幅度收縮以及工業(yè)廢水和生活污水的排放使近海區(qū)域內(nèi)的海水質量不斷下降，進而破壞海洋生物的生存環(huán)境，導致近海的漁業(yè)資源不論是種類還是數(shù)量都有所下降，捕撈業(yè)面臨著“船多、海小、魚少”的突出矛盾。與此相聯(lián)系，我國沿海漁民轉產(chǎn)轉業(yè)的內(nèi)部原因也有兩個方面：一是隨著現(xiàn)代科技的發(fā)展，捕撈技術不斷更新提高、捕撈漁船捕獲量不斷加大，使總的捕撈能力不斷上升，加快了捕撈周期，同樣造成了漁業(yè)資源的枯竭，捕撈漁民面臨前所未有的生存發(fā)展困境，具體表現(xiàn)在捕獲量不斷下降，大批大馬力漁船望洋興嘆，大部分漁民的收入和生活水平呈下降趨勢，部分漁民生活拮據(jù)窘困，亟待尋找解決途徑，捕撈漁民不得不做出理性選擇。二是隨著市場經(jīng)濟的逐步完善，海洋漁民在沿海高速經(jīng)濟發(fā)展和繁榮中不但沒有享受社會發(fā)展的成果，反而出現(xiàn)生活與生計狀況下降的問題，而且，漁業(yè)發(fā)展與資源生態(tài)環(huán)境之間、漁民權益保護與區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展之間、現(xiàn)有漁業(yè)增長方式與發(fā)展現(xiàn)代漁業(yè)要求之間矛盾突出。正是在這樣一種既有外部規(guī)則壓力又有來自內(nèi)部矛盾的“雙重壓力”下，我國政府開始實施旨在降低海洋捕撈能力，實現(xiàn)海洋漁業(yè)資源永續(xù)利用為目的的轉產(chǎn)轉業(yè)政策。因此，我們既可以將該政策理解為一種“環(huán)境政策”，也可以理解為一種“產(chǎn)業(yè)政策”。所以，從這一點來看，這一政策的最終目標不僅要體現(xiàn)在漁業(yè)產(chǎn)業(yè)的改善方面，更要體現(xiàn)在海洋環(huán)境的改善方面。即政策目標應該既有“產(chǎn)業(yè)目標”，又有“環(huán)境目標”。

與世界漁業(yè)發(fā)達國家相比，我國漁民轉產(chǎn)轉業(yè)問題出現(xiàn)的比較突然，屬于典型的突發(fā)性轉產(chǎn)，并且是在常規(guī)性轉產(chǎn)還沒有充分展開的情況下，就遭遇了突發(fā)性轉產(chǎn)。[6](P122)從這一點上來開，我國的漁民轉產(chǎn)轉業(yè)政策在制定頒布前的準備階段是比較短的，政策的頒布顯得比較倉促。也就是說，“雙轉”政策的準備工作是不足的，缺乏長期的調研、論證、試驗、評估、公示等過程。這可以看成是政策某種程度上的“先天不足”。這種先天不足體現(xiàn)在，在政策指標設定時基本只有“減船多少”的指標，考察政策效果時也基本考察這一指標。這是一種“只看眼前效果，不看長遠效果”的考察方式。船確實是減少了，但是漁民人口變化多少、漁業(yè)從業(yè)者變化多少、水產(chǎn)品產(chǎn)量變化多少、海域使用面積變化多少等等與海洋漁業(yè)息息相關的指標并不在考察范圍內(nèi)。而且，這種政策也是一種“只看結果，不看過程”的考察方式。政策并不明確指出“往哪里轉”，是繼續(xù)從事漁業(yè)相關產(chǎn)業(yè)還是完全脫離水從事非漁業(yè)生產(chǎn)，是仍在海岸還是進入內(nèi)陸發(fā)展，是按漁民自身意愿還是看地方政府意愿？這些內(nèi)容并沒有在總的“雙轉”政策中體現(xiàn)。既然這些內(nèi)容在國家總體政策中沒有具體的說明，那么就需要地方政府的制定具體的實施細則時進行說明，這就給政策實施階段埋下了隱患。

其次，從政策時實施角度來看，不管是政策實施的主體還是客體，都從自身利益考慮，使政策實施偏離了原來的方向?！半p轉政策”在實施過程中主要涉及的群體就是地方政府和漁民，而這兩個群體各自都有對“雙轉”的想法。地方政府的想法是對上的，即要完成上級下達的政策任務、在限期內(nèi)做到各項政策指標的達標，甚至“超標”或“超額完成任務”。因此，地方政府不會把漁民生活、海洋環(huán)境作為政策實施過程的最主要考慮的因素，主要考慮的因素是達標的數(shù)量和達標的時間。而對漁民尤其是海洋捕撈漁民來說，資源枯竭的客觀現(xiàn)實迫使他們在主觀上其實是接受轉產(chǎn)轉業(yè)的。但是，他們從自身的利益出發(fā)會考慮到“雙轉”的成本問題、對傳統(tǒng)的傳承問題、自身技能的問題、后續(xù)發(fā)展的問題、面臨的風險問題、情感依賴等等各種問題。有些漁民在考慮這些問題的時候很可能就會從內(nèi)心上不支持“雙轉”政策，或者盡管接受了也不愿意和原來相差太遠。

綜合上述各種影響因素，無論是對于政府，還是對于漁民而言，減船轉產(chǎn)最直接、最容易、最快捷、最方便的方式就是轉向海水養(yǎng)殖。而對于大規(guī)模地發(fā)展海水養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)缺少科學的規(guī)劃、論證和準備，因而出現(xiàn)海水養(yǎng)殖產(chǎn)量直線上升的勢頭。這直接導致了不可避免的隱患，即大批漁民從捕撈業(yè)轉移到養(yǎng)殖業(yè)以后對海水養(yǎng)殖資源的需求急劇增加，但是，海水養(yǎng)殖的資源供給并不是無限的，這就形成了強烈的供需矛盾。而且，由于比較利益驅動，海洋其他產(chǎn)業(yè)占用海水養(yǎng)殖海域成為普遍現(xiàn)象，大量的沿海灘涂被用于興建碼頭、臨海工業(yè)園和旅游岸線等，更加加劇了這種供需矛盾。綜上所述，政策制定和政策實施兩個階段的目標都沒有體現(xiàn)最初“產(chǎn)業(yè)目標”和“環(huán)境目標”，因此難免就使政策結果偏離了初衷，最終導致“雙重困境”發(fā)生。

三、走出雙重困境的政策及制度選擇

如前所述，“過度捕撈”所反映出來的是捕撈能力與漁業(yè)資源自然再生能力不相對稱的矛盾，在“過度捕撈背后掩藏著漁業(yè)問題的根源——漁業(yè)資源的共有財產(chǎn)特性及自由準入制度，這是導致一切漁業(yè)問題的總源頭。因此，不能孤立的看待和處理轉產(chǎn)轉業(yè)問題，不能把漁民的轉產(chǎn)轉業(yè)看作是一個簡單的減船和轉人的問題，相反，它具有相當?shù)膭討B(tài)復雜性，是一個系統(tǒng)性難題?！盵4](P160)因此，不論是減船還是減人，也不論是轉向海水養(yǎng)殖業(yè)、遠洋捕撈業(yè)、水產(chǎn)加工業(yè)以及休閑漁業(yè)或者其他涉海行業(yè)，都必須著眼于漁業(yè)問題的根源，絕不能頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳，治標不治本，更不能只顧及到轉產(chǎn)轉業(yè)政策是否順利執(zhí)行、減船的數(shù)量是否順利達標，卻忽視了大批轉移到養(yǎng)殖業(yè)的漁民未來的發(fā)展以及給養(yǎng)殖海域造成的負面影響。一句話，要從根本上解決漁業(yè)資源過度利用與海洋漁業(yè)環(huán)境污染問題，必須依靠漁業(yè)政策和制度的創(chuàng)新，改變不合理的漁業(yè)發(fā)展模式，實現(xiàn)漁業(yè)資源的永續(xù)利用和漁業(yè)經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。

(一)實施產(chǎn)出控制的ITQs漁業(yè)管理制度，有效解決“過度捕撈”問題

從漁業(yè)管理模式上來看，目前主要有兩種控制捕撈的方式：一種是從投入方面進行控制，比如控制漁船數(shù)量、減少大馬力漁船的使用、漁船報廢等等；另一種則是從產(chǎn)出方面進行控制，也就是控制所獲得的某種水產(chǎn)品的數(shù)量。我國目前采取的就是以“投入控制”為主的減船政策。但是，隨著海洋漁業(yè)資源日漸枯竭，這種傳統(tǒng)的漁業(yè)管理所采用的“投入控制”的方法難以有效遏制過度捕撈的增長。比較而言，“產(chǎn)出控制”則是直接從產(chǎn)出量上控制捕撈產(chǎn)品的數(shù)量，是從根本上解決過度捕撈的一種管理模式。目前普遍應用的“產(chǎn)出控制”類型的漁業(yè)管理制度主要有總可捕量(Total Allowable Catch,TAC)制度、個體配額(Individual Quota，IQ)制度、個別可轉讓配額(Individual Transferable Quota system,ITQs)③制度等等。其中個別可轉讓配額制度是目前西方國家應用最為廣泛的一種漁業(yè)管理制度?！霸撝贫仁紫劝芽偪刹读?TACs)劃分成較小的單元，然后把它們分配給個別漁業(yè)生產(chǎn)單位，包括個別漁民、個別漁船、個別捕撈公司、個別漁村或其他各種組織，并允許個別漁業(yè)生產(chǎn)單位在法律許可的范圍內(nèi)自由買賣、租出或租用配額，其目的是使配額所有者能夠更加靈活地安排捕撈作業(yè)活動?！盵7]該制度把某一品種水產(chǎn)品的總可捕量確定下來作為一個固定值，這樣就嚴格地限制了捕撈的總量，無論這一總量如何分配個別漁民、漁船、漁村、公司等等，其總和都是固定的。這種方式非常有效地控制了“過度捕撈”的問題。同時，將捕撈配額作為一種所有權劃歸給各個漁業(yè)生產(chǎn)單位，并且允許個別情況下的轉讓資格，這樣就將捕撈行為本身市場化了，在遵循市場規(guī)律的前提下各個捕撈單位會根據(jù)供求關系自動調整配額大小，也就是根據(jù)實際情況買入或賣出配額。在市場規(guī)律的有效調節(jié)下，不僅捕撈總量得到了有效控制，漁民的捕撈活動也會更加有序。同時，這種方式也能有效促進漁民轉產(chǎn)轉業(yè)。因為，“相比政府以前的投入控制式漁業(yè)管理，漁民在退出漁業(yè)的過程中，因為配額是有價值的，漁民完全可以通過轉讓或出租配額，獲得數(shù)量可觀的資金，為轉產(chǎn)轉業(yè)提供一定的資金保證。另一方面，漁民的退出不需要與政府討價還價，也不依賴其他漁民的策略選擇，完全是一種市場行為，因此獲得了極大的自主性。”[4](P165)ITQs在西方國家的實踐證明其在控制海洋捕撈方面是一種有效的管理制度，加之我國傳統(tǒng)的“投入控制”式的漁業(yè)管理方式已經(jīng)顯現(xiàn)了其固有的局限性，因此，我國有必要借鑒這種有效的漁業(yè)管理模式，并在個別漁區(qū)進行試點實驗，總結管理經(jīng)驗后再大范圍推廣。

(二)科學確定養(yǎng)殖負荷優(yōu)化養(yǎng)殖模式，有效控制“過度養(yǎng)殖”問題

借鑒海洋捕撈的控制方法，海水養(yǎng)殖也可以采取“產(chǎn)出控制”的方式進行管理。也就是確定一個總的養(yǎng)殖量，進而控制養(yǎng)殖的規(guī)模。與海洋捕撈的總捕撈量不同的是，總養(yǎng)殖量的控制可以從很多方面入手，比如對養(yǎng)殖要素投入量的控制，因為“容量限制決定了海水養(yǎng)殖生產(chǎn)規(guī)模不是可以無限擴大的。根據(jù)海域環(huán)境的容納量確定海水養(yǎng)殖的最優(yōu)要素投入量，獲得可持續(xù)的經(jīng)濟最大產(chǎn)量，這是確保海水養(yǎng)殖可持續(xù)發(fā)展的基本條件?！盵8](P150)還比如，對總可養(yǎng)殖面積的控制也可以有效控制養(yǎng)殖規(guī)模。“根據(jù)海水資源的可供開采量，特別是當前的海水資源量所能承載的養(yǎng)殖規(guī)模、養(yǎng)殖產(chǎn)量，并考慮養(yǎng)殖技術條件和社會、經(jīng)濟等因素，在一定時期內(nèi)(1年或2年)，在特定的海岸帶地理區(qū)域設定具體養(yǎng)殖品種所能養(yǎng)殖的面積的最大值。這種管理措施主要是針對養(yǎng)殖單位的養(yǎng)殖面積直接進行控制?！盵9]還可以對投放苗種的數(shù)量、密度進行控制，對養(yǎng)殖網(wǎng)箱的設置安排進行合理規(guī)劃，改進落后的、粗放式、“小農(nóng)式”的養(yǎng)殖模式[8](P30)等。總之，不管是從哪一個方面進行控制，都要保證養(yǎng)殖量在養(yǎng)殖海域的承受范圍之內(nèi)，絕對不能超過海域的養(yǎng)殖負荷，這樣才能有效控制“過度養(yǎng)殖”的問題。但是，這些控制管理模式除了必要的調查觀測技術之外，更重要的是需要制度的支持，因此，在漁業(yè)政策法規(guī)中應進一步明析海水養(yǎng)殖所有權、產(chǎn)權的實際范圍，控制養(yǎng)殖許可證的發(fā)放，明確規(guī)定經(jīng)營項目的品種和規(guī)模。同時還要加大監(jiān)管力度，嚴格控制養(yǎng)殖數(shù)量，定期檢查及時調整，進而保證養(yǎng)殖業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

在外部規(guī)則與內(nèi)部矛盾的雙重壓力下，為了走出已經(jīng)存在的海洋漁業(yè)“過度捕撈”的困境，我國實施了旨在降低海洋捕撈能力，實現(xiàn)海洋漁業(yè)資源永續(xù)利用為目的的轉產(chǎn)轉業(yè)政策。政策實施近10年后，在并沒有完全走出“過度捕撈”的困境情況下，海洋漁業(yè)又陷入“過度養(yǎng)殖”的困境，海水養(yǎng)殖資源供需矛盾加劇，海水養(yǎng)殖區(qū)生態(tài)環(huán)境日趨惡化。在“雙重困境”的壓力之下，如不盡快采取有效的措施進行政策調整，海洋漁業(yè)將出現(xiàn)更為嚴重的危機。因此，要在“過度捕撈”和“過度養(yǎng)殖”兩個方面“雙管齊下”，實施以可持續(xù)發(fā)展為理念的漁業(yè)管理制度，實現(xiàn)海洋捕撈資源和海水養(yǎng)殖資源的永續(xù)利用，進而保證漁民生活的穩(wěn)步提高。

[1] 陳可文.中國海洋經(jīng)濟學[M].北京：海洋出版社.2003.

[2] 農(nóng)業(yè)部漁業(yè)局監(jiān)制.2010中國漁業(yè)統(tǒng)計年鑒[Z].北京：中國農(nóng)業(yè)出版社,2010.附錄3：漁業(yè)統(tǒng)計指標解釋，第六章，第24條.

[3] 宋立清.中國漁民轉產(chǎn)轉業(yè)研究[M].青島：中國海洋大學出版社,2007.

[4] 宋立清.中國漁民轉產(chǎn)轉業(yè)問題研究[D].青島：中國海洋大學博士學位論文.2007.

[5] 任新君.海域承載力和海水養(yǎng)殖業(yè)布局的內(nèi)在作用機理研究[D].青島：中國海洋大學碩士學位論文.2010.

[6] 韓立民.漁業(yè)經(jīng)濟前沿問題探索[M].北京：海洋出版社.2007.

[7] 慕永通等.個別可轉讓配額理論的起源與發(fā)展[J].中國海洋大學學報:社會科學版.2004,(1):1-5.

[8] 李大海.經(jīng)濟學視角下的中國海水養(yǎng)殖發(fā)展研究[D].青島:中國海洋大學博士學位論文,2007.

[9] 徐忠,史君英.海水養(yǎng)殖的總可養(yǎng)殖面積制度(TAF)探析[J].中國漁業(yè)經(jīng)濟,2010,(4):86-91.

注釋：

① 本文所用數(shù)據(jù)全部由中國農(nóng)業(yè)出版社2000年-2011年出版的《中國漁業(yè)年鑒》和《中國漁業(yè)統(tǒng)計年鑒》的相關數(shù)據(jù)整理統(tǒng)計得出。其中《中國漁業(yè)年鑒》為2000年～2011年出版，其中數(shù)據(jù)涉及范圍為1999年～2010年；《中國漁業(yè)統(tǒng)計年鑒》為2001年～2008年以及2010、2011年出版，數(shù)據(jù)涉及范圍為2000年～2010年。特殊說明：2000年-2008年的《中國漁業(yè)統(tǒng)計年鑒》中的數(shù)據(jù)均為當年的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，2010、2011年的《中國漁業(yè)統(tǒng)計年鑒》以正式出版年份為標序，但其中數(shù)據(jù)分別為2009、2010年的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，特此說明。

② 在2000年-2007年的《中國漁業(yè)統(tǒng)計年鑒》中，此項的統(tǒng)計指標稱為“漁業(yè)勞動力”，在2008年之后的《中國漁業(yè)統(tǒng)計年鑒》中則稱為“漁業(yè)從業(yè)人員”。因此，筆者認為此兩項為同一個統(tǒng)計量，做統(tǒng)一處理。

③ 1976年，冰島率先在鱈魚漁業(yè)中采用ITQs制度，1984年開始普遍采用該制度。新西蘭、澳大利亞和加拿大等多個國家也都先后使用了該制度。本注釋的解釋摘自：楊正勇.個體可轉讓配額制度經(jīng)濟學研究的文獻述評[J].中國地質大學學報(社會科學版)2006(1): 40-45.

AnalysisoftheDilemmaCausedbythePolicyofMarineFisheryChangeinProductionandIndustry——From “Over-Fishing” to “Over-Aquaculture”

Tong Chunfen, Huang Yi

(School of Law and Political Science, Ocean University of China, Qingdao 266100, China)

In recent years, with the increasing exploitation of marine resources, ocean fishing has exceeded the capacity of resources.Together with the signature of three fishery agreements with Japan, South Korea and Vietnam, and Marine Exclusive Economic Zone system implemented, coastal fisheries have been decreasing and fishermen face the risk of unemployment.Due to the internal and external pressures, the government began to implement the policy of transferring fishermen to other industries, which was aimed at reducing overfishing and making sustainable use of marine fishery resources.This policy has a great effect on not only changing the free, disordered and excessive exploitation of, but also protecting and proliferating, fishery resources.However, most fishermen turn to mariculture after abandoning their ships, which causes marine fishery to be in a state of over-aquaculture.To step out of the dilemma, the government should improve the fishery management system, and gradually abandon the traditional “input control” management model with introduction of the “output control” management model so as to put both fishing and aquaculture under an effective control.

marine fishery resources; over-fishing; over-aquaculture; policy of changing production and industry; hidden trouble

C913.3

A

1672-335X(2013)02-0001-07

責任編輯：鞠德峰

2012-10-26

國家社會科學基金項目“我國海洋漁業(yè)轉型的運行機制研究”(10BGL080)階段性研究成果

同春芬(1963- )，女，陜西渭南人，中國海洋大學法政學院教授，博士，主要從事農(nóng)村社會學、海洋漁業(yè)政策研究。