■吳志軍 汪 洋

一、引言

2012年，《太陽能光伏產(chǎn)業(yè)“十二五”發(fā)展規(guī)劃》的出臺，標(biāo)志著我國光伏產(chǎn)業(yè)的戰(zhàn)略地位達(dá)到了前所未有的高度。但是，我國光伏產(chǎn)業(yè)所面臨的問題相當(dāng)嚴(yán)峻。最近，歐盟對我國光伏產(chǎn)品的“雙反”，更加暴露出我國光伏產(chǎn)業(yè)存在的問題和弊端。

近年來，隨著光伏產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略性地位的凸顯以及產(chǎn)業(yè)內(nèi)部生產(chǎn)管理和外部市場銷售上種種問題的出現(xiàn)，國內(nèi)外對光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展對策的研究日益豐富。從現(xiàn)有文獻(xiàn)來看，主要集中在光伏產(chǎn)業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀及對策、光伏產(chǎn)業(yè)鏈等方面。李雷、郭焱從高純多晶硅、硅片制造、太陽能電池、太陽能電站建設(shè)四個(gè)方面的發(fā)展現(xiàn)狀進(jìn)行分析，提出應(yīng)改變出口導(dǎo)向發(fā)展戰(zhàn)略，充分發(fā)揮行業(yè)組織的協(xié)調(diào)功能。[1]吳茜薇、王振波認(rèn)為，我國光伏產(chǎn)業(yè)存在的主要問題是產(chǎn)業(yè)鏈不健全、缺乏核心技術(shù)、國內(nèi)市場狹小和行業(yè)競爭激烈。[2]王發(fā)明以全球價(jià)值鏈為指導(dǎo)，對全球光伏產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈的價(jià)值分布、空間特征及治理結(jié)構(gòu)進(jìn)行剖析，對我國光伏太陽能產(chǎn)業(yè)升級的條件與途徑進(jìn)行了研究。[3]李園紅、高明提出應(yīng)確定產(chǎn)業(yè)鏈的重點(diǎn)發(fā)展環(huán)節(jié)、加強(qiáng)重點(diǎn)技術(shù)攻關(guān)、延伸光伏產(chǎn)業(yè)鏈、推進(jìn)與國際光伏產(chǎn)業(yè)鏈對接的產(chǎn)業(yè)發(fā)展思路。[4]另外，在國家調(diào)控手段頻頻出臺的大背景下，有關(guān)學(xué)者也做了一些針對產(chǎn)業(yè)政策的研究。于力宏、郁義鴻針對我國光伏產(chǎn)業(yè)存在的缺陷，提出面向需求為主的規(guī)劃目標(biāo)和金融、財(cái)稅政策，以及基于市場機(jī)制的產(chǎn)業(yè)組織政策。[5]劉益君通過對國內(nèi)外光伏產(chǎn)業(yè)政策的對比分析，指出國內(nèi)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的不足并指出政策建議。[6]胡潤青分析了全球主要光伏市場國家光伏激勵政策的變化，并對我國光伏激勵政策進(jìn)行了探討。[7]

綜上所述，已有的研究主要是對光伏產(chǎn)業(yè)現(xiàn)狀、問題、發(fā)展對策進(jìn)行研究并在此基礎(chǔ)上提出發(fā)展對策。而單純基于產(chǎn)業(yè)政策角度的研究，目前還比較少。本文正是基于對政策的制定與實(shí)施等環(huán)節(jié)所取得的成績，以及存在的政策缺陷進(jìn)行探討，對我國光伏產(chǎn)業(yè)政策進(jìn)行反思并提出相關(guān)建議。

二、我國現(xiàn)階段光伏產(chǎn)業(yè)政策

經(jīng)濟(jì)的發(fā)展刺激了能源需求，而傳統(tǒng)能源日益枯竭，進(jìn)入21世紀(jì)以來，我國政府十分重視太陽能光伏產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，相繼從產(chǎn)業(yè)研發(fā)、投資、生產(chǎn)和消費(fèi)等方面制定了一系列政策措施。

(一)政策背景

我國是能源消耗大國，并且嚴(yán)重依賴傳統(tǒng)的化石能源，2011年，煤、石油、天然氣占能源消耗總量的80%以上，這也導(dǎo)致我國成為世界碳排放大國。在傳統(tǒng)化石能源日益枯竭和全球發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的背景下，開發(fā)利用可再生、清潔無污染能源勢在必行。表1為我國近年來能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)。

(二)政策概述

進(jìn)入21世紀(jì)以來，我國光伏產(chǎn)業(yè)在研發(fā)、投資、生產(chǎn)、消費(fèi)四個(gè)方面制定了一系列政策。

研發(fā)階段的政策措施，主要體現(xiàn)在發(fā)展規(guī)劃和進(jìn)出口管制兩個(gè)方面。如2007年頒布的《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)節(jié)能減排綜合性工作方案的通知》，積極推進(jìn)能源產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，推進(jìn)太陽能利用及與建筑一體化的科研、開發(fā)和建設(shè);2009年，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)2009年節(jié)能減排工作的通知》，旨在加快技術(shù)開發(fā)和推廣，做好“金太陽”太陽能發(fā)電技術(shù)的規(guī)?；茝V應(yīng)用，同年發(fā)布的《2010年關(guān)稅實(shí)施方案》規(guī)定多晶硅的進(jìn)口稅率為1%，太陽能電池組件封裝專用玻璃進(jìn)口稅率為12%;2010年，商務(wù)部、海關(guān)總署公告2010年第63號將多晶硅材料列入禁止出口的商品目錄。

投資階段的政策措施，主要運(yùn)用發(fā)展規(guī)劃、政策管制、金融及資金支持等手段。如2007年頒布的《關(guān)于印發(fā)可再生能源中長期發(fā)展規(guī)劃的通知》，強(qiáng)調(diào)發(fā)揮太陽能光伏發(fā)電宜分散供電的優(yōu)勢，在偏遠(yuǎn)地區(qū)積極推廣使用光伏發(fā)電系;同年發(fā)布的《關(guān)于開展大型并網(wǎng)光伏示范電站建設(shè)有關(guān)要求的通知》規(guī)定，并網(wǎng)光伏示范電站投資者通過公開招標(biāo)方式，以上網(wǎng)電價(jià)為主要條件進(jìn)行選擇。2010年，《國務(wù)院關(guān)于鼓勵和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見》鼓勵民間資本參與太陽能產(chǎn)業(yè)建設(shè)。

生產(chǎn)階段的政策措施，主要體現(xiàn)在法規(guī)管制和發(fā)展規(guī)劃兩個(gè)方面。如2006年出臺的《可再生能源發(fā)電有關(guān)管理規(guī)定》要求:對可再生能源發(fā)電項(xiàng)目管理、電網(wǎng)企業(yè)責(zé)任和發(fā)電企業(yè)責(zé)任作出相關(guān)規(guī)定。2007年出臺的《電網(wǎng)企業(yè)全額收購可再生能源電量監(jiān)管辦法》，要求電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)對電網(wǎng)企業(yè)建設(shè)可再生能源發(fā)電項(xiàng)目情況進(jìn)行監(jiān)管;同年，《關(guān)于印發(fā)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展“十一五”規(guī)劃的通知》要求擴(kuò)大能源材料生產(chǎn)，發(fā)展太陽能電池用高純硅材料，發(fā)展太陽能建筑一體化設(shè)備。

消費(fèi)階段的政策措施，主要運(yùn)用法規(guī)管制和資金及金融支持等手段。如2006年，《可再生能源發(fā)電價(jià)格和費(fèi)用分?jǐn)偣芾韺?shí)行辦法》規(guī)定，實(shí)行政府定價(jià)，由國務(wù)院價(jià)格主管部門核定;2009年出臺的《關(guān)于實(shí)施金太陽示范工程的通知》，對金太陽示范工程財(cái)政補(bǔ)助資金支持范圍和支持條件、補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)、資金申報(bào)和下達(dá)等方面作了相關(guān)規(guī)定;2010年，《關(guān)于加強(qiáng)金太陽示范工程和太陽能光電建筑應(yīng)用示范工程建設(shè)管理的通知》規(guī)定，中央財(cái)政對示范項(xiàng)目建設(shè)所用關(guān)鍵設(shè)備，按中標(biāo)協(xié)議供貨價(jià)格的一定比例給予補(bǔ)貼。

三、對現(xiàn)行光伏產(chǎn)業(yè)政策的評價(jià)

近年來我國制定的一系列光伏產(chǎn)業(yè)政策，反映了國家對光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重視，但諸多政策在促進(jìn)光伏產(chǎn)業(yè)做大的同時(shí)，并未有效引導(dǎo)光伏產(chǎn)業(yè)做強(qiáng)、做優(yōu)。

(一)現(xiàn)行政策實(shí)施效果

1．產(chǎn)業(yè)規(guī)模不斷擴(kuò)大，使我國實(shí)現(xiàn)了成為光伏生產(chǎn)大國的目標(biāo)。光伏產(chǎn)業(yè)是以硅材料的應(yīng)用開發(fā)形成的產(chǎn)業(yè)鏈條，包括上游的原材料供應(yīng)、電池片生產(chǎn)、太陽能光伏電站建設(shè)及相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等環(huán)節(jié)。[8]自2007年國家頒布《關(guān)于印發(fā)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展“十一五”規(guī)劃的通知》的政策措施以來，能源材料生產(chǎn)不斷擴(kuò)大，在多晶硅、光伏電池產(chǎn)量和光伏電站裝機(jī)總量方面取得重大成就。處于產(chǎn)業(yè)鏈上游的多晶硅原料，是光伏產(chǎn)業(yè)最重要的基礎(chǔ)性原材料，從2006年開始，國際市場對多晶硅需求一路走高(見表2)，價(jià)格不斷上漲，我國多晶硅項(xiàng)目呈現(xiàn)井噴式發(fā)展，產(chǎn)量規(guī)模不斷擴(kuò)大。

表1 2003—2011年我國一次能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)(單位:百萬噸油當(dāng)量)

表2 2006—2011年我國多晶硅供需平衡表(單位:噸)

近年來，受西班牙、德國等歐盟地區(qū)國家政策刺激的影響和國內(nèi)需求的上升，太陽能光伏電池產(chǎn)量也呈現(xiàn)爆發(fā)式增長。雖然在2008年金融危機(jī)之后國際市場需求下滑，但國內(nèi)生產(chǎn)由于規(guī)模不斷擴(kuò)大，大量企業(yè)上馬。2010年，隨著全球宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境的逐步好轉(zhuǎn)，全球光伏產(chǎn)業(yè)在金融危機(jī)中受到抑制的需求又重新被激發(fā)出來，國內(nèi)產(chǎn)量持續(xù)增長。

長期以來，光伏發(fā)電成本一直遠(yuǎn)高于傳統(tǒng)化石能源發(fā)電，因此很難得到普及，光伏電站的建設(shè)一直處于慢速發(fā)展?fàn)顟B(tài)。自2009年以來，受國家“太陽能屋頂計(jì)劃”及“國家金太陽示范工程”等一系列政策的激勵，國內(nèi)光伏裝機(jī)量有了一個(gè)大幅度的攀升?？梢灶A(yù)期，在未來幾年，隨著光伏發(fā)電成本的進(jìn)一步下降和政策支持，光伏裝機(jī)量將持續(xù)大幅度增長。

2．產(chǎn)業(yè)集聚現(xiàn)象明顯，并且生產(chǎn)地區(qū)進(jìn)一步增加。據(jù)中國新能源產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展年會發(fā)布的數(shù)據(jù)，在2011年中國新能源產(chǎn)業(yè)百強(qiáng)縣中，東部沿海的江蘇、山東、浙江三省占44家，產(chǎn)業(yè)集聚現(xiàn)象明顯。光伏產(chǎn)業(yè)遍及全國23個(gè)省、自治區(qū)和直轄市，這說明目前全國各地都在大力引進(jìn)和發(fā)展太陽能光伏產(chǎn)業(yè)。另外，西北地區(qū)太陽光充足，擁有豐富的太陽能資源，該地區(qū)的太陽能光伏產(chǎn)業(yè)獲得了比較快的發(fā)展，甘肅、新疆等西北省份占據(jù)百強(qiáng)縣中的15席，并且可以預(yù)期在政策扶持下該地區(qū)將獲得更大規(guī)模的發(fā)展。

(二)政策漏洞引發(fā)的問題

1．支持研發(fā)投入的政策不足，導(dǎo)致缺乏產(chǎn)業(yè)核心競爭力和產(chǎn)業(yè)鏈不完善。從產(chǎn)業(yè)鏈角度看，政府在光伏產(chǎn)業(yè)各個(gè)環(huán)節(jié)的政策出現(xiàn)失衡，對上中游的多晶硅、太陽能光伏電池的生產(chǎn)激勵政策非常充分，而下游的光伏應(yīng)用等問題遲遲不能很好地解決。另外，在產(chǎn)業(yè)研發(fā)階段對核心技術(shù)和關(guān)鍵生產(chǎn)裝備等方面資金投入不足，關(guān)鍵技術(shù)嚴(yán)重依賴國外。雖然在2010年，財(cái)政部、科技部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部以及國家能源局四部門宣布，將在未來幾年借助財(cái)政補(bǔ)貼、“太陽能屋頂”項(xiàng)目等一系列舉措，強(qiáng)力推動太陽能光伏發(fā)電在國內(nèi)的大規(guī)模應(yīng)用，但由于光伏發(fā)電成本過高，加上政府對民眾光伏產(chǎn)品使用中的補(bǔ)貼力度不夠，國內(nèi)需求一直低迷，產(chǎn)品嚴(yán)重依賴于國際市場。

2．管制規(guī)劃類政策過多，經(jīng)濟(jì)激勵政策不足。從上文我們可以看出，法規(guī)管制、策略性措施和目標(biāo)規(guī)劃的運(yùn)用過于頻繁，而用于激勵的金融支持和稅收優(yōu)惠只占很小一部分。法規(guī)管制運(yùn)用的頻率過高，先前的某項(xiàng)措施未被切實(shí)執(zhí)行，而在之后又被反復(fù)提出，使政策過多過濫。這表明到目前為止，我國太陽能光伏產(chǎn)業(yè)的國家標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的完整體系尚未完全建立，導(dǎo)致光伏產(chǎn)品在國際市場缺乏競爭力。[9]

3．政策宏觀化程度嚴(yán)重，光伏并網(wǎng)電價(jià)遲遲不能確定。由于成本問題，目前各界爭論的熱點(diǎn)依舊是關(guān)于光伏并網(wǎng)電價(jià)的競標(biāo)問題。光伏并網(wǎng)發(fā)電特許權(quán)項(xiàng)目一直頗受各界關(guān)注，它不僅為光伏廠商提供市場，同時(shí)也是國內(nèi)光伏上網(wǎng)標(biāo)桿電價(jià)的前奏。自2010年第二季度以來，多晶硅及組件價(jià)格維持上漲趨勢，使發(fā)電成本只升不降，加上海外企業(yè)大量進(jìn)駐國內(nèi)市場，我國光伏企業(yè)并沒有真正嘗到光伏發(fā)電所帶來的甜頭。對于很多企業(yè)來說，他們所期望的投資回報(bào)，更多的來源于競標(biāo)成功后所帶來的政府扶持和在業(yè)內(nèi)極高的名望，這就需要政府進(jìn)行強(qiáng)有力的引導(dǎo)和調(diào)節(jié)。[6]

4．出口市場單一，受國際環(huán)境影響大。我國光伏產(chǎn)品的出口市場主要集中在歐盟成員國，其中西班牙、德國和意大利所占比例最大。受2008年金融危機(jī)的影響，西班牙、德國光伏產(chǎn)業(yè)政策發(fā)生變化，我國光伏產(chǎn)品出口難度進(jìn)一步加大，加上國內(nèi)企業(yè)盲目上馬，產(chǎn)能過?，F(xiàn)象十分嚴(yán)重，產(chǎn)品價(jià)格一步步走低。近期的歐盟“雙反”可能引起一系列連鎖反應(yīng)，美國、印度均對我國光伏產(chǎn)品出口開展反傾銷調(diào)查。據(jù)國際能源署的統(tǒng)計(jì)，全球前十大太陽能模組制造商中，有7家是我國內(nèi)地的企業(yè)，國際市場的變化造成國內(nèi)競爭加劇，價(jià)格競爭的結(jié)果是利潤的持續(xù)走低，企業(yè)瀕臨破產(chǎn)。

四、光伏產(chǎn)業(yè)政策調(diào)整的思路與方向

我國現(xiàn)行光伏產(chǎn)業(yè)政策十分繁雜，雖然在一定程度上促進(jìn)了我國光伏產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展，但在實(shí)施過程中各種問題突出，光伏產(chǎn)業(yè)政策調(diào)整勢在必行。

(一)進(jìn)一步完善行業(yè)協(xié)會，發(fā)揮行業(yè)組織在市場經(jīng)濟(jì)中的作用

在經(jīng)濟(jì)全球化條件下，企業(yè)市場化、國際化程度越來越高。按照國際慣例和市場原則，行業(yè)協(xié)會在維護(hù)國內(nèi)同業(yè)權(quán)益、加強(qiáng)行業(yè)自律、與海外同業(yè)交流等方面發(fā)揮著重要作用。行業(yè)組織還可以整合國內(nèi)分散的供應(yīng)量和購買力，提升國際議價(jià)能力。另外，行業(yè)協(xié)會可以充當(dāng)政府與企業(yè)之間的橋梁，幫助政府制定更了解市場、有利于產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策。目前，歐盟、美國均對我國光伏產(chǎn)品出口展開反傾銷調(diào)查，行業(yè)協(xié)會可以進(jìn)一步發(fā)揮作用，在國內(nèi)加強(qiáng)與政府的溝通，在國際市場為我國光伏產(chǎn)業(yè)提供強(qiáng)有力的支持和引導(dǎo)。

(二)加強(qiáng)政策引導(dǎo)和支持，培育完整的產(chǎn)業(yè)鏈體系

光伏產(chǎn)業(yè)的起步是從某一特定的環(huán)節(jié)切入的，較快進(jìn)入垂直整合階段，然后形成完整的產(chǎn)業(yè)鏈體系。目前，我國在產(chǎn)業(yè)鏈上游的多晶硅、中游的太陽能電池產(chǎn)量均達(dá)到了很大的規(guī)模，因此應(yīng)完善下游的營銷體系，將產(chǎn)業(yè)鏈和市場緊密聯(lián)系起來，建立健全光伏市場的服務(wù)體系。從產(chǎn)業(yè)鏈下游看，在原有的比較優(yōu)勢的基礎(chǔ)上，延伸具有發(fā)展前景和市場潛力的新的產(chǎn)業(yè)鏈，分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)全面發(fā)展。在空間整合方面，依托重點(diǎn)集聚區(qū)域，充分發(fā)揮現(xiàn)有規(guī)模產(chǎn)業(yè)的集聚效應(yīng)。此外，政府在政策制定上，應(yīng)該統(tǒng)籌兼顧，對產(chǎn)業(yè)鏈各個(gè)環(huán)節(jié)的政策支持不斷傾斜，引導(dǎo)其平衡發(fā)展。

(三)進(jìn)一步加大財(cái)政和金融支持力度

在財(cái)稅補(bǔ)貼方面，我國在2009年出臺了《太陽能光電建筑應(yīng)用財(cái)政補(bǔ)助資金管理暫行方法》及實(shí)施“太陽能屋頂計(jì)劃”等政策，旨在促進(jìn)農(nóng)村及偏遠(yuǎn)地區(qū)示范推廣光電技術(shù)在建筑領(lǐng)域的應(yīng)用。這些政策在一定程度上推動了建筑光電一體化進(jìn)程，但相比德國、意大利等光伏應(yīng)用的發(fā)達(dá)國家，我國在對光伏產(chǎn)業(yè)財(cái)稅投入的力度和范圍上還是不夠的。因此，政府應(yīng)該對多晶硅生產(chǎn)與光伏裝機(jī)項(xiàng)目進(jìn)行初始投資補(bǔ)貼，提高私人投資和中小企業(yè)光伏項(xiàng)目的補(bǔ)貼力度，尤其加大對公共建筑和非盈利項(xiàng)目和建筑光伏一體化項(xiàng)目提供補(bǔ)貼。[10]此外，對太陽能發(fā)電系統(tǒng)給予較高的稅收抵免，對于已經(jīng)安裝發(fā)電的項(xiàng)目進(jìn)行退稅鼓勵。另外，繼續(xù)建立健全金融市場，拓寬光伏企業(yè)的融資渠道，提高光伏企業(yè)的融資規(guī)模。

(四)加快光伏產(chǎn)品期貨的推出

期貨市場具有發(fā)現(xiàn)價(jià)格、規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)等功能，按照國際慣例，大宗商品貿(mào)易都是在基準(zhǔn)價(jià)格的基礎(chǔ)上調(diào)整升貼水幅度而得到最終交易價(jià)格，而期貨市場一般是形成大宗商品基準(zhǔn)價(jià)格的中心。光伏產(chǎn)品期貨的推出，可以給我國光伏企業(yè)提供一個(gè)規(guī)避價(jià)格風(fēng)險(xiǎn)與經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)的工具，它可以幫助光伏企業(yè)掌握市場庫存情況、價(jià)格行情、市場趨勢等，從而理性地作出生產(chǎn)決策，避免產(chǎn)能過剩、惡性競爭等局面的出現(xiàn)，起到穩(wěn)定價(jià)格的作用。因此，國家應(yīng)加快我國期貨交易市場的發(fā)展步伐，加大專業(yè)人才的培養(yǎng)，盡快推出光伏產(chǎn)品期貨并完善光伏產(chǎn)品期貨交易品種。

(五)積極開拓海外市場

隨著歐盟對我國光伏產(chǎn)品的“雙反”，加之市場需求趨于飽和，我國光伏廠商必須在海外開拓新興市場，分散市場單一的風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)市場多元化局面的形成。面對龐大的海外市場以及目前存在的貿(mào)易爭端，直接在進(jìn)口國建廠或者與當(dāng)?shù)毓夥鼜S商合作不失為一種很好的策略。這樣既能規(guī)避貿(mào)易制裁的威脅，還能進(jìn)一步擴(kuò)大國內(nèi)廠商的銷售渠道。另外，對于光伏產(chǎn)業(yè)薄弱的印度、泰國等東南亞國家，可以借助低廉的價(jià)格優(yōu)勢擊敗競爭對手，從而占領(lǐng)更大的市場份額。

[1]李雷，郭焱．中國光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀及若干問題的思考[J]．中外能源，2010，(15)．

[2]吳茜薇，王振波．金融危機(jī)背景下中國光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀及對策[J]．首都師范大學(xué)學(xué)報(bào)，2012，(1)．

[3]王發(fā)明．全球價(jià)值鏈下的產(chǎn)業(yè)升級:以我國光伏產(chǎn)業(yè)為例[J]．經(jīng)濟(jì)管理，2009，(11)．

[4]李園紅，高明．基于產(chǎn)業(yè)鏈視角的中國光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展思路[J]．亞太經(jīng)濟(jì)，2010，(4)．

[5]于力宏，郁義鴻．光伏產(chǎn)業(yè)政策體系評估:多層次抑或多元化[J]．企業(yè)發(fā)展，2012，(8)．

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