李 麗，張 林

1.Jianghan University，Wuhan 430056，China；2.Shanghai University of Sport，Shanghai 200438，China.

20世紀90年代以前，我國財政是典型的建設財政，財政支出結構以經濟建設為重心。之后，逐步走向公共財政，支出安排指向市場不能提供的公共服務和公共產品。黨的十七大上，胡錦濤總書記提出了“加快推進以改善民生為重點的社會建設”的戰(zhàn)略目標，標志著我國民生時代的來臨，財政運行模式開始了新的時代。本研究試從民生財政的角度，詮釋民生體育的本質，分析我國民生體育發(fā)展的現狀及存在的問題，進而提出相應的對策。

1 民生財政與民生體育

1.1 民生財政

“民生財政”與“公共財政”是兩個不同的概念，公共財政是與市場經濟體制相適應的一種財政管理體制，存在于市場經濟形成和存在全過程，與市場經濟相伴隨已有數百年。它是一種國際現象，其職能除了對社會公平關注外，還注重經濟效率和穩(wěn)定。民生財政是我國體制轉軌時期對公共財政承擔民生職責的高度概括，其目的是解決我國現階段出現的特殊問題，主要著眼于社會不公問題，進而緩解社會矛盾。民生財政是我國在現階段改革和經濟發(fā)展背景下對公共財政的繼承與發(fā)展，是公共財政的具體化和深化。

當前，我國已進入構建社會主義和諧社會的新階段，民生問題是構建和諧社會的核心問題。民生問題能否順利解決，需要多方面的努力，其中，財政是最重要的主線，這就需要相應的財政制度和政策安排——民生財政的保障。民生財政是以人為本的財政，保障的是公民的基本需求，實現的是公民基本消費均等化，旨在提高社會的總福利水平，著眼于人的全面發(fā)展。因此，民生財政更能體現社會主義的本質屬性，是與社會主義市場經濟體制相匹配的財政運行模式。

1.2 民生體育

民生的“民”是指普通百姓，“生”指的是普通百姓的生存事宜。民生就是人民的生活、生計問題。體育之“民生”在于民眾的生命健康。民生體育是近3年體育界人士才提出的新名詞，指的是體育層面的人民生計，是人民大眾對于自身體育權益的一種呼喚，是政府提供的以增進公民的身心健康為目的，為滿足公民健康權和幸福感而舉行的體育活動，是群眾最迫切的體育需求。由此可見，群眾體育是民生體育之本［10］。

20世紀70年代末、80年代初，我國為迅速提高在國際上的威望及影響力，體育事業(yè)的發(fā)展選擇了以競技體育為先導，帶動群眾體育和學校體育全面發(fā)展的戰(zhàn)略，政府的體育事業(yè)經費大部分投向了競技體育，競技體育超前發(fā)展。2008年北京奧運會上我國取得了51 枚金牌，以超出金牌榜排名第二的美國15 枚金牌的絕對優(yōu)勢位居第一，競技體育的發(fā)展取得了前所未有的輝煌；2012年倫敦奧運會我國獲得38枚金牌，居于金牌榜第二的位置，向世人再次證明了中國競技體育的實力。然而，競技體育的輝煌成績難以掩蓋國民體質下降的事實，雖然民生財政下我國民生體育問題的解決取得新成效，但由于長久以來我國群眾體育投入較少，導致群眾體育與競技體育發(fā)展不平衡，致使與民生關系密切的群眾體育場地設施、群眾體育組織、公益性社會體育指導員、國民體質監(jiān)測等仍滿足不了廣大人民群眾的健身需求，群眾體育的落后薄弱已成為我國體育強國建設的短板。

2 民生財政下民生體育發(fā)展所取得的成就

2.1 國家對民生體育的投入呈增長趨勢

民生時代下政府為逐步改善民生問題，用于民生的財政支出日益增多，民生體育的財政支出也呈增長趨勢。由于2008年①由于2007年以前的體育事業(yè)統(tǒng)計年鑒沒有設立群眾體育的科目，故本研究只能對2008年以來的群眾體育經費數據進行分析。是奧運年，為使奧運會在我國舉辦成功，政府全力支持北京奧運會，多渠道籌集體育經費，大幅度增加體育投入，群眾體育的投入也以倍數增長，體育事業(yè)經費中群眾體育的支出達到了691 053 萬元②本研究有關民生體育的相關數據均來自于體育事業(yè)統(tǒng)計年鑒，故不在文中及表格中另外標注說明。。雖然2009年的群眾體育支出較2008年群眾體育的支出有了較大幅度的下降，僅211組944.4組萬組元，但組從2009組年組到2011組年組的組群眾體育經費支出來看，呈增長趨勢（圖1）。

發(fā)行體育彩票是國家為支持體育等社會事業(yè)的發(fā)展，拓展體育等各項事業(yè)的經費來源而實行的一項特殊政策。體育彩票公益金是從體育彩票銷售額中按規(guī)定比例提取的資金，按預算外資金管理辦法納入財政專戶，主要用于實施“全民健身計劃”和“奧運爭光計劃”，是我國體育事業(yè)經費的重要來源。從表1可以看到，我國體育事業(yè)經費中體育彩票公益金收入逐年增多，體育彩票公益金收入占事業(yè)收入的比重呈增長趨勢，年均比重達到了63.9%，是事業(yè)收入的主要來源；體育彩票公益金收入占體育事業(yè)經費本年收入的比重也不斷增加，年均比重為17.5%。2011年，體育事業(yè)經費中體育彩票公益金收入達到了885 921.9萬元，比上年增長了32.7%，占事業(yè)收入的比重達到86.7%，占體育事業(yè)經費本年收入的比重為20.8%。隨著體育彩票公益金收入的不斷增加，體育系統(tǒng)內彩票公益金對群眾體育的支出也呈增長趨勢，2008年彩票公益金中群眾體育支出為213 877.5萬元，2011年增加到288 917.0萬元，年均增長速度達到10.5%，可見，民生體育的發(fā)展有了穩(wěn)定可靠的經費來源（圖1）。

圖1 2008—2011年我國群眾體育經費支出示意圖Figure 1.The Expenditure of Mass Sports Funds

2.2 民生體育公共產品的供給不斷增多

隨著國家對民生體育經費支出的不斷增多及《全民健身條例》的頒布實施，群眾體育場地、群眾體育組織、群眾體育活動、社會體育指導員及國民體質監(jiān)測等民生體育公共產品供給不斷增多，民生體育公共產品的供給與需求矛盾得到了一定程度的緩解。

2.2.1 群眾體育場地

群眾體育場地作為國家全面貫徹《全民健身條例》和實施《全民健身計劃（2011—2015年）》的重要物質基礎，是廣大群眾進行體育鍛煉、豐富人們文化生活的重要物質條件。隨著我國經濟的快速發(fā)展和人民生活水平的不斷提高，居民的健身需求與群眾體育場地供給不足的矛盾日益突出。為解決居民健身場地不足的問題，2008年至2011年我國新建體育場地共5 341 個，建筑面積達到1 021.478萬m2，場地面積1 582.764 萬m2，總組投組資組額組為1組894.199億元，而第五次全國體育場地普查中體育場地建設歷年累計投入資金才1 914.5億元（表2）。

表1 2008—2011年我國體育事業(yè)經費中體育彩票公益金收入比重一覽表Table 1 The Ratio of Sports Lottery Public Welfare Incomes in Sports Business Funds

我國新建的體育場地重點向群眾體育場地傾斜，主要用于全民健身。2008年我國新建的體育場地數量為1 106個，其中用于全民健身的體育場地數量為864 個，占新建體育場地數量的比重為78.12%；2009年我國新建的體育場地數量為1 416個，用于全民健身的場地1 215 個，占當年新建體育場地數量的85.81%；2010年我國新建的體育場地數量為1 622個，用于全民健身的場地為1 449個，占當年新建體育場地數量比重達到了89.33%；2011年新建的體育場地數為1 197 個，用于全民健身的場地為969個，占當年新建體育場地數量的81.0%。2008年以來用于全民健身的新建體育場地占新建體育場地數量的比重年均值達到了83.6%（表3），由此可見，民生財政下我國體育場地建設的重點已向群眾體育場地建設傾斜。

表2 我國2008年以來新建體育場地情況一覽表Table 2 Construction Situation of the New Sport Venues in China

表3 我國2008—2011年新建體育場地用途一覽表Table 3 Usage of the New Sport Venues in China

除了新建體育場地外，政府每年還籌集資金興建政府命名群眾體育場地和政府援建體育場地，以滿足群眾的健身需求。政府命名群眾體育場地，是指各級政府部門命名的，專用于向公眾提供公益性體育健身服務，開展群眾性體育健身活動，具有一定規(guī)模的多功能綜合性體育設施，場地的類型包括全民健身中心、體育公園、全民健身基地和其它群眾體育場地。政府命名群眾體育場地的資金，來源于各級地方政府的撥款、企事業(yè)單位和社會的投資。2008年以來，政府命名群眾體育場地總投資額達到了15 150 394.8萬元，年組均組投組入3組787組598.7組萬元；政組府組命組名群眾體育場地建造數量總計101 988 個，年均興建25 497個。政府援建體育場地是由各級政府體育行政部門以投資、資助等方式組織修建的體育場地，但其產權和管理權不歸屬體育系統(tǒng)，其類型包括健身路徑、籃球場、乒乓球臺和小籃板等，用于全民健身。2008年以來，政府援建體育場地的總投資額達到9 919 326 萬元，年均投入2 479 831.5萬元；政府援建體育場地建造總數達到1 000 435個，年均興建約250 109個（表4），政府命名群眾體育場地和政府援建體育場地的建設，有效地緩解了我國居民健身需求與公共體育場地供給不足的矛盾。

表4 2008—2011年政府命名群眾體育場地及政府援建體育場地的投資金額及數量一覽表Table 4 Investment Amount and Quantity of Government Named Sports Venues and Government Aided Sports Venues

2.2.2 群眾體育組織

2.2.2.1 體育俱樂部

體育俱樂部伴隨著現代工業(yè)興起和社會文明的發(fā)展而產生并逐漸發(fā)展壯大，已有200 多年的發(fā)展歷史，現已成為世界各地最盛行的一種基層體育組織形式。我國自2004年國家體育總局開始使用體育彩票公益金開展創(chuàng)建社區(qū)體育健身俱樂部試點工作以來，體育俱樂部迅速發(fā)展起來。2008年我國體育俱樂部有17 340 個，2011年增長到19 548個，年均增長速度為4.1%。俱樂部會員年均約8 291 036人，每年指導會員參加健身鍛煉的教練員約有51 066人，體育俱樂部年均辦培訓班的次數為42 813 次，年均參加培訓班的人數達到4 658 806 人；體育俱樂部年均組織體育健身活動93 984 次，年均27 107 906 人參加體育俱樂部組織的體育健身活動（表5）。我國體育俱樂部的發(fā)展在提高居民的健康水平，豐富居民的體育文化生活，增強居民的社會交往等方面起到了積極作用。

表5 2008—2011年我國體育俱樂部情況一覽表Table 5 Situation of Sports Clubs

2.2.2.2 體育社團

本研究所指的體育社團，是指群眾為達到強身健體的需求和滿足體育愛好，自發(fā)或人為組織起來的由各級體育總會批準并在民政部門登記的體育組織，是體育活動的重要組織形式之一。隨著我國體育管理體制改革的不斷深化及各種社會體育活動的不斷興起，在政府的引導和推動下，我國體育社團發(fā)展速度增快。自2009年國務院頒布的《全民健身條例》中提出，鼓勵體育社團開展全民健身活動，體育社團發(fā)展更為迅猛。2008年年終審批注冊的體育社團有22 727個，而2009年年終審批注冊的體育社團增加到33 735 個，比上年增長了48.4%；2010年年終審批注冊的體育社團數雖比2009年下降了14.4%，為28 868個，但2011年年終審批注冊的體育社團數又增加到31 118個，比上年增長了7.8%（圖2）。我國體育社團的發(fā)展對提高我國群眾體育的組織化水平發(fā)揮著重要作用。

圖2 2008—2011年我國體育社團發(fā)展示意圖Figure 2.Development of Sports Associations in China

2.2.3 公益性社會體育指導員

隨著人民生活水平的不斷提高，群眾的健身熱情不斷提高，對公益性社會體育指導員的需求不斷增多。為滿足人們的體育健身指導需求，我國頒布了一系列體育法律法規(guī)，為社會體育指導員的培養(yǎng)提供了政策支持。1993年國家體委頒布了《社會體育指導員技術等級制度》，對社會體育指導員的作用和職責、條件與素質、培訓和考核、等級稱號的申請和審批等做了明確規(guī)定；1995年我國頒布的《中華人民共和國體育法》明確規(guī)定：“國家實行社會體育指導員技術等級制度。社會體育指導員對社會體育活動進行指導?！?009年頒布的《全民健身條例》規(guī)定：“國家加強社會體育指導人員隊伍建設，對全民健身活動進行科學指導?！薄皣覍Σ灰允杖蟪隇槟康南蚬娞峁﹤魇诮∩砑寄堋⒔M織健身活動、宣傳科學健身知識等服務的社會體育指導人員實行技術等級制度?？h級以上地方人民政府體育主管部門應當免費為其提供相關知識和技能培訓，并建立檔案”。這些政策法規(guī)的制定確立了我國公益性社會體育指導員的社會地位，保障了這支隊伍的鞏固和發(fā)展，2002年以來，我國公益性社會體育指導員本年度認證人數以年均17.0% 的速度保持逐年增加，累計人數以年均17.4% 的速度保持增長。隨著公益性社會體育指導員人數的不斷增長，人均公益性社會體育指導員指導的人數逐漸減少，2002年一名公益性社會體育指導員要指導3 898人，2011年人均指導的人數下降到968人，減少到約1／4，有效地提高了廣大居民的鍛煉效果（表6）。

表6 2002—2011年我國公益性社會體育指導員情況一覽表Table 6 Situation of Public Social Sports Instructors in China

2.2.4 國民體質監(jiān)測

國民體質監(jiān)測是民生體育的重要內容，是檢驗《全民健身計劃綱要》和《全民健身條例》實施的有效手段，是科技興體在群眾體育中的重要體現。為系統(tǒng)掌握我國國民體質現狀和變化規(guī)律，我國于2001年及2003年分別發(fā)布了《國民體質監(jiān)測工作規(guī)定》和《國民體質測定標準施行辦法》，國民體質監(jiān)測工作得到了各級體育行政部門、教育部門、衛(wèi)生部門等的重視，并且定期以抽樣的方式在全國范圍內對居民進行測試，既提高了廣大人民群眾對體育鍛煉的重視程度，促進其健康生活方式的形成，又可為我國有效開展民生體育工作提供科學依據。從表7 可以看到，2008年以來，我國每年建立監(jiān)測站，組建測試隊，對居民進行體質監(jiān)測，測試達標率呈增長趨勢。2008年我國國民體質測試達標率為81.85%，2011年我國國民體質測試達標率增加到85.40%?？梢?，我國的國民體質監(jiān)測工作在提高國民身體素質和健康水平方面已初見成效。

表7 2008—2011年我國國民體質監(jiān)測一覽表Table 7 National Physique Monitoring in China

3 民生體育公共財政保障存在的問題

3.1 民生體育的財政投入

3.1.1 民生體育財政投入的相對規(guī)模呈減少趨勢

我國民生體育財政支出的絕對規(guī)模雖不斷增長，但民生體育財政支出的相對規(guī)模卻呈下降趨勢。2009年我國體育事業(yè)支出比2008年的事業(yè)支出降低了5.82%，但2009年體育競賽費、體育訓練費及體育場（館）支出經費反而比上年增加，由此導致當年群眾體育經費支出的絕對規(guī)模急劇下降，即由2008組年的691組053組萬元銳減到211組944.4萬元，下降的幅度達到了69.3%；群眾體育支出的相對規(guī)模組也組由2008組年組的22.5%下組降組到7.3%。2010組年群眾體育財政支出為223組684.8組萬元，比上年增長了5.5%，但群眾體育財政支出占事業(yè)支出的比重只有6.9%，相對規(guī)模比上年下降了0.4%；2011年群眾體育財政支出的相對規(guī)模雖有所提高，回升到2009年的相對規(guī)模水平，但占事業(yè)支出的比重僅為7.3%（表8），由此可見，民生體育仍然沒有得到政府體育職能部門的充分重視，競技體育仍是體育行政部門發(fā)展的重點，競技體育優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略格局仍未改變。

表8 2008—2011年我國體育事業(yè)主要支出科目一覽表Table 8 Main Subjects of Sports Business Expenditure in China

3.1.2 體育彩票公益金使用的民生性不強

體育彩票公益金為我國體育事業(yè)，尤其是為民生體育的發(fā)展所做出的貢獻有目共睹，但體育彩票公益金在促進我國體育事業(yè)騰飛時，其公益金使用的民生性仍不強。根據《體育彩票公益金管理暫行辦法》，國家體育總局使用的年度公益金總額的60%用于落實《全民健身計劃》，40%用于《奧運爭光計劃綱要》，省級以下（含省級）可根據實際情況參照上述比例使用年度體育彩票公益金。從我國體育系統(tǒng)公益金的使用情況來看，雖然2009年的彩票公益金支出總額比2008年減少了將近一半，可用于群眾體育的支出卻由2008組年的213組877.5組萬元增長到2009組年的255組972.3組萬組元，支組出組比組重組由2008組年組的20.7%增組加組到2009年的45.9%；2010年彩票公益金中群眾體育的支出比重增加到46.6%，民生性日漸彰顯，但仍沒有達到《體育彩票公益金管理暫行辦法》所規(guī)定總額的60%用于落實《全民健身計劃》的規(guī)定，而且2011年群眾體育的支出占體育彩票公益金的支出又下降到38.0%，比上年的比重降低了8.6%（表9），體育彩票公益金使用的民生性有待進一步加強。

3.2 中央與地方財權與體育事權配置不合理

隨著我國財稅體制改革的不斷深化，財政過多集中在中央層面的格局得以改變，中央將財權逐步下放，地方的財權逐年增多，由2008年的46.7%增加到50.6%，但中央和地方財力與體育事權仍不匹配。由于群眾體育各項工作的開展都需要一定的經費投入，因此中央和地方的群眾體育經費支出可近似為中央和地方政府各自所承擔的民生體育事權。2008年我國中央和地方的財力比重為53.3∶46.7，但當年群眾體育事權完全由地方政府承擔，2009年起，地方的財權雖逐年增加，但增加的幅度非常有限，地方群眾體育事權雖比2008年有所減少，但平均比重仍達到了96.9%，幾乎仍由地方政府承擔（表10）。由于地方政府承擔了幾乎全部的民生體育事權，而地方的財政支出增長速度基本與地方政府的財政收入增長速度持平，地方財政收支缺口并沒有減少，導致地方政府尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)村民生體育公共產品供給不足。

表9 2008—2011年我國體育彩票公益金支出情況一覽表Table 9 Expenditures of Sports Lottery Public Welfare Funds in China

表10 2008—2011年我國中央和地方的財政收支及群眾體育經費支出比重一覽表Table 10 Ratio of Fiscal Revenue and Expenditure and Funds Expenditure for Mass Sports Between Central Governments and Local Governments（%）

中央和地方的財權與民生體育事權不匹配可進一步通過我國政府命名群眾體育場地的投資情況來論證。從2008年至2011年我國政府命名的群眾體育場地投資情況來看，中央的投資金額比重雖不斷增加，但增加的幅度非常少，即使是投資金額比重最高的2011年，中央在政府命名群眾體育場地的投資金額比重也只有1.63%，相對于中央的財權而言，投資比重太低。2008 至2011年縣級在政府命名群眾體育場地投資中承擔的事權比重逐年增加，由2008年的44.48%增長到2010年的74.43%，事權年均增長速度達到了29.4%。2011年縣級群眾體育場地投資比重雖然比上年有所降低，但也達到了55.23%，縣級政府仍然承擔與其財政不匹配的體育事權（表11）。財權重心上移，致使縣級以下政府財力捉襟見肘，而民生體育事權層層下放，可我國現行的體育財政轉移支付又不完善，城鄉(xiāng)基本公共體育服務均等化仍任重道遠。

表11 2008—2011年我國政府命名群眾體育場地投資金額及比重一覽表Table 11 Investment Funds and Ratio of Government Named Masses Sports Venues in China

3.3 區(qū)域民生體育發(fā)展不平衡

群眾體育是增強國民體質的民生大計，群眾體育的發(fā)展規(guī)模、速度和水平歸根結底取決于經濟發(fā)展水平。我國自實行“西部大開發(fā)戰(zhàn)略”和“中部崛起”戰(zhàn)略以來，區(qū)域經濟發(fā)展差距逐漸縮小，但東部與中西部地區(qū)經濟發(fā)展差距仍很明顯，反映在群眾體育發(fā)展上，表現為區(qū)域間群眾體育經費投入差距較大。由于人均群眾體育經費能較客觀地反映各地民生體育的發(fā)展水平，故本研究選取東中西部18個?。ㄊ校┑娜司罕婓w育經費支出進行分析比較。從表12可以看到，2008年以來，東部六?。ㄊ校┡c中西部的12個省的人均群眾體育經費支出的差距還是非常明顯的，東部的人均群眾體育支出明顯好于中西部。東部和中西部的民生體育發(fā)展差距雖有不斷縮小的趨勢，但即使是差距最小的2010年，東部的人均群眾體育支出是中部的2.47倍，是西部的2.68 倍，差距仍較顯著（表13）。

3.4 民生體育公共產品供給

由于長期以來我國民生體育投入不足，導致與廣大群眾體育權益密切相關的公共體育場地設施、公益性社會體育指導員、群眾體育組織、國民體質監(jiān)測等民生體育公共產品供給不足，影響了我國體育強國的建設進程及社會主義和諧社會的構建。

表12 2008—2011年我國東、中、西部?。ㄊ校┤司罕婓w育經費情況一覽表Table 12 Per Capita Mass Sports Funds between East，Central－Western Area in China （元）

表13 2008—2011年我國東、中、西部區(qū)域人均群眾體育經費比較一覽表Table 13 Comparison of Per Capita Mass Sports Funds between East，Central－Western Area in China（元）

3.4.1 我國的公共體育場地設施滿足不了人們日益增長的健身需求

新中國成立以來，特別是改革開放以來，隨著人們健身熱情的不斷提高，我國持續(xù)加大體育場地設施的建設，體育場地數量不斷增加，但我國人均體育場地設施仍較少。2003年我國平均每萬人擁有6.58 個體育場地，德國平均每萬人擁有的體育場地是我國人均體育場地數的2倍多［5］。2008年我國有104萬個體育設施［9］，平均每萬人擁有體育設施7.83 個，而日本平均每萬人擁有體育設施17.43（2008年日組本組總的體育組設組施組數組量組為222組533組處組［4］，人口數為12 770萬人［13］），日本人均體育設施數是我國的2.23倍。雖然近年來我國新建的體育場地越來越向農村（尤其是村莊）傾斜，如2010年農村新建場地數為1 198個，占當年新建體育場地數的比重達到了73.86%；建在村莊的場地數為1 072個，占新建總場地數的66.09%，但由于長久以來，農村體育場地數的嚴重匱乏（第五次全國體育場地數據普查顯示分布在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村的體育場地只占全國體育場地總數的8.18%），新建在農村的體育場地數杯水車薪，難以有效解決農民健身場地難的問題（表14）。此外，我國新建體育場地仍然沒有得到充分的利用，不開放的體育場地年均比例仍達到6.45%，部分開放的比例年均達到5.13%（表15）。新建體育場地開放不足，影響了新建體育場地的使用效益。

表14 2008—2011年我國新建體育場地分布情況一覽表Table 14 Distribution of the New Sport Venues in China（個）

表15 2008—2011年我國新建體育場地對外開放情況一覽表Table 15 Opening to Outside of New Sport Venues in China

3.4.2 公益性社會體育指導員滿足不了人們的健身指導需求

進入新千年以來，我國公益性社會體育指導員數雖以較快的速度增長，可相對于人們日益增長的體育健身指導需求，公益性社會體育指導員仍顯不足，與國外大眾體育發(fā)達國家相比，仍有較大的差距。2010年，日本約14.7萬人通過了社會體育指導員的認證［4］，占當年日本人口數的比組重組為0.12%（日組本2010組年組的組人組口組數組為12組745.1萬人［14］），而該年我國認證的公益性社會體育指導員人數是272 007人，占我國人口數的比重僅為0.02%；雖然我國人均公益性社會體育指導員的人數在不斷降低，但到2011年，我國平均每名公益性社會體育指導員仍要指導968人，而日本在2007年時每名社會體育指導員平均只指導553人［6］。

我國公益性社會體育指導員不僅數量有限，而且水平不高、城鄉(xiāng)分配不均。我國高級別的公益性社會體育指導員很少，2008年至2011年國家級和一級社會體育指導員占公益性社會體育指導員總數的比重年均各為0.12%和6.96%，三級公益性社會體育指導員占公益性社會體育指導員總數的比重年均達到了66.70%，社會體育指導員的水平不高，影響了其健身指導的科學性及居民的健身效果（表16）。

我國公益性社會體育指導員城鄉(xiāng)分布不均衡。公益性社會體育指導員城鄉(xiāng)分配不均衡，可通過城鄉(xiāng)晨晚練站（點）配置的社會體育指導員來體現。從表17 可以發(fā)現，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)數量是街道數量的2倍多，可鄉(xiāng)鎮(zhèn)晨晚練站（點）配置的社會體育指導員平均比重只有45.2%，遠遠少于城市街道晨晚練站（點）配置的社會體育指導員數量。而農村的公益性社會體育指導員更少，所占比重僅為我國公益性社會體育指導員總數的10%［6］，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)村的社會體育指導員數與其所占的人口比重及健身指導需求極不相稱，影響到我國城鄉(xiāng)統(tǒng)籌戰(zhàn)略目標的實現。

表16 2008—2011年我國各等級公益性社會體育指導員情況一覽表Table 16 Each Level Public Social Sports Instructors in China（%）

表17 2008—2011年我國晨晚練站（點）配置社會體育指導員情況一覽表Table 17 Public Social Sports Instructors of Morning and EveningExercises Stations

3.4.3 我國體育的組織化水平不高

群眾性體育組織的發(fā)展程度體現著一國大眾體育發(fā)展水平的高低，既與該國體育社會化程度有關，也與政府的支持密切相關。雖然我國群眾體育的組織化水平在不斷的提高，體育俱樂部和體育社團的數量都呈增加趨勢，體育俱樂部及體育社團與人口數的比值也不斷地降低，但從表18的數據來看，我國群眾體育的組織化水平還非常低。2011年我國每68 925 人才能參加一個體育俱樂部，每43 298 人才能參加一個體育社團；2009年我國每71 605人才能參加一個體育俱樂部，而當年德國每902 人就能參加一個體育俱樂部（2009組年德國有90組767組家體育俱樂部［3］，而組當組年組德組國組的組人組口組數組為8組188組萬組人［15］）；2010年德國的9萬多個體育俱樂部擁有會員2 700 萬人，相當于德國總人口的三分之一［16］，而當年我國體育俱樂部的會員數只有9 767 784人，只占我國總人口數的0.73%。由上可見，我國與德國的體育組織化水平相差甚遠，較低的組織化水平，影響了我國全民健身組織網絡的建設進程，制約了我國群眾體育的發(fā)展。

表18 2008—2011年我國體育組織數情況一覽表Table 18 Number of Sports Organizations in China

3.4.4 我國國民體質監(jiān)測人數的覆蓋率還非常有限

我國的國民體質監(jiān)測工作在監(jiān)測國民體質變化情況、修訂全民健身實施計劃、指導國民科學健身及提高全民族的身體素質等方面成效顯著。但從我國國民體質監(jiān)測的人數來看，國民體質監(jiān)測的覆蓋范圍還非常有限。2008年至2010年我國國民體質監(jiān)測累計受測人員數雖不斷增加，累計受測人員數占總人口數的比例由2008年的0.95%增加到2010年的1.26%，但增長過慢，國民體質監(jiān)測累計受測的人員非常少。2011年我國當年受測的人員數為2 011 712 人，比2010年當年受測的人員數減少了1 416 938人；2011年累計受測人員數占總人口數的比重只有0.97%，比上年下降了0.29%，過低的國民體質監(jiān)測覆蓋率，不利于我國體育行政部門準確判斷我國國民體質狀況，進而影響到我國全民健身計劃的修定及實施工作和民生體育工作的開展（表19）。

表19 2008—2011年我國國民體質監(jiān)測人數情況一覽表Table 19 Number of National Physique Monitoring in China

4 民生體育發(fā)展的對策

民生體育的發(fā)展需要民生財政的保障，民生財政實施到體育事業(yè)財政支出結構上，主要應向民生體育傾斜，使民生財政成為我國體育強國建設中強有力的物質保障。

4.1 提高民生體育的財政支出比重

民生體育是我國體育強國建設中的短板，為推動我國由體育大國向體育強國邁進，政府部門應轉變體育事業(yè)公共財政的基本理念，以“民生體育”為基點和中心形成新的體育事業(yè)公共財政運作模式，將群眾體育作為體育事業(yè)發(fā)展的重心，調整和優(yōu)化體育事業(yè)公共財政支出的結構。具體的調整方式有兩種：一是存量調整，即改變政府現有體育事業(yè)公共財政支出規(guī)模，對體育事業(yè)各項支出進行有增有減的調整，如增加民生體育的財政支出，減少競技體育投入和體育財政供給人員經費等；二是增量調整，即在不改變體育事業(yè)公共財政存量支出結構的基礎上用未來體育事業(yè)財政收入的增量部分加大對民生體育財政支出的投資力度，提高民生體育在體育事業(yè)公共財政支出中的比重。由于體育事業(yè)公共財政支出的存量調整會觸及一些體育單位或部門的既得利益，從而遇到較大的阻力，為保證改革的順利進行，政府部門在對體育事業(yè)公共支出的存量部分做出適當調整的基礎上，主要對體育事業(yè)公共財政支出的增量部分進行調整，加大對群眾體育場地設施、群眾體育組織、公益性社會體育指導員及國民體質監(jiān)測等民生體育公共產品的投入力度，以促進群眾體育和競技體育協調發(fā)展，逐步縮小我國與國外發(fā)達國家提供體育公共服務的差距。在安排體育事業(yè)財政支出時，要優(yōu)先保障民生體育發(fā)展所需的資金，逐步提高群眾體育事業(yè)經費占體育事業(yè)經費的比重，有計劃地保持長期、穩(wěn)定、合理的群眾體育支出比例。

4.2 堅持多渠道籌措資金，增加全社會對民生體育投入

促進民生體育的迅速發(fā)展，僅靠有限的政府財力支持，難于滿足人們多樣化的體育需求。因此，在民生體育的發(fā)展方面，要提倡群眾自愿籌資或捐資開展民生體育，形成政府和社會共同籌措體育資金，多種形式發(fā)展民生體育的發(fā)展模式。對私人提供的民生體育公共產品，政府給予相應的政策優(yōu)惠或補貼，以調動私人投資興辦民生體育的積極性，緩解我國體育事業(yè)資金的不足，提高我國體育公共服務的供給水平。

4.3 完善財政轉移支付制度，促進民生體育公共服務的均等化

民生財政實現的是公民基本消費的均等化，而目前城鄉(xiāng)體育和區(qū)域體育發(fā)展不平衡是我國和諧體育構建中的不和諧音符，是制約我國體育現代化進程的主要障礙之一。為逐步縮小城鄉(xiāng)體育和區(qū)域體育的差距，實現城鄉(xiāng)及區(qū)域間民生體育公共服務的均等化，我國應完善縱向體育轉移支付制度和進行體育財政資金的橫向轉移支付的試點。

4.3.1 完善縱向轉移支付制度，增強鄉(xiāng)級財政財力

建立長期、穩(wěn)定的中央和省級政府對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的縱向體育財政轉移支付制度，減少財政層次，使體育財政轉移支付資金直接安排落實到廣大的農村，以增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)民生體育的財政能力。縱向轉移支付采取一般性轉移支付為重點，專項轉移支付為補充的形式，堅持財權和事權相匹配的原則，加大對鄉(xiāng)鎮(zhèn)民生體育的財政投入力度，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)有充足的財力辦好民生體育。此外，還應創(chuàng)新公共財政政策，充分發(fā)揮民生體育財政支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)資金的導向作用，積極采取財政貼息、補助、獎勵、配套等形式，形成以民生體育財政投資為引導、社會投資為主體、外資為補充的多元化鄉(xiāng)鎮(zhèn)民生體育投資機制，逐步實現群眾體育城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

4.3.2 進行體育財政資金的橫向轉移支付的試點

我國各地區(qū)財力差距大，富裕地區(qū)具有體育財政資金橫向轉移支付的條件，具有實行體育財政資金橫向轉移支付的基礎，有可能、也有能力向貧困地區(qū)轉移體育財政資金。盡管目前我國還沒有規(guī)范化的、公式化的、直接的橫向轉移支付方式，但是，多年來我國發(fā)達地區(qū)已開始對口支援欠發(fā)達地區(qū)，這實質上就具有橫向轉移支付的性質。我國發(fā)達地區(qū)的體育局也已開始支持欠發(fā)達地區(qū)體育事業(yè)，為了促進西藏和新疆體育事業(yè)的發(fā)展，國家體育總局于2010年制定頒發(fā)了《國家體育總局關于支持促進西藏體育事業(yè)發(fā)展的指導意見》、《國家體育總局體育援藏工作實施方案及責任分工》、《國家體育總局關于支持促進新疆體育事業(yè)發(fā)展的指導意見》、《國家體育總局體育援疆工作實施方案及責任分工》，以推動全國體育系統(tǒng)開展支援西藏及新疆體育工作，促進西藏及新疆體育事業(yè)的更快發(fā)展。2010年天津市體育局援助昌都地區(qū)30 萬元體育基金，2011年江蘇省體育局撥出50 萬元資金援助拉薩市體育事業(yè)發(fā)展；廣東省體育局援助林芝地區(qū)20 萬元，用于支持業(yè)余體校建設［12］；浙江體育局向浙江援藏的對口單位那曲地區(qū)教體局捐資價值80 萬人民幣的健身器材50 套和現金70萬元［2］；重慶市體育局向對口援助工作的昌都地區(qū)體育部門捐贈了價值35 萬元的健身器材和30 萬元資金［8］，這些援建工作對促進西藏、新疆體育事業(yè)的發(fā)展、滿足當地的體育公共服務需求發(fā)揮了重要作用，這表明，地區(qū)之間完全有可能進行體育資金橫向轉移支付，是應當積極嘗試的一種制度創(chuàng)新，從而實現區(qū)域間民生體育均衡發(fā)展。

4.4 構建民生體育財政的績效評價機制

民生財政承載的歷史使命與基本宗旨是改善民生、增進福利。民生財政下，政府部門應重新制定體育行政部門工作績效考評體系，提高群眾體育指標體系考評的權重，讓各級體育行政部門跳出金牌至上、競技運動成績?yōu)橹氐乃季S框架，工作重心由“政績體育”轉向“民生體育”。民生體育的發(fā)展需要民生財政的保障，民生體育財政的有效運行需構建相應的績效評價機制，包括四個方面：1）民生體育財政績效評價的多元化主體體系。多元化主體應包括立法機構、審計部門、社會公眾、社會中介機構及相關領域專家。立法機構、審計部門是法定的預算、決算監(jiān)督主體，應當是體育民生財政的績效評價主體；社會公眾是民生體育財政的最重要的利益相關者，具有對體育行政部門的服務績效水平進行評價的直接話語權；社會中介機構及專家作為具備相關專業(yè)知識的第三方，能客觀、公正及理性的對績效進行分析。2）民生體育財政的績效評價指標體系。指標體系的確定應突出其個性化特征，注重定性指標與定量指標相結合，評價指標體系應確保開放性與動態(tài)性。3）民生體育財政績效評價的特殊方法體系。公眾評價法是最契合民生財政基本宗旨的方法，但使用該方法要注意完善政府信息公開制度，同時應建立來源廣泛的信息采集機制，以防止信息失真、績效評價失效。4）民生體育財政績效評價的結果運用體系?？冃гu價結果應作為制定或調整年度預算及落實財政問責制的依據，以達到強化民生體育財政績效評價的激勵約束作用，從而使群眾體育優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略能貫徹落實到各級政府及體育行政部門的實際工作中去。

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