張 鑫

（同濟大學(xué) 經(jīng)濟與管理學(xué)院，上海200092）

住房問題是幾乎所有國家在城市化進(jìn)程中都必須面臨的難題。制定并實施科學(xué)合理的住房政策，解決城市居民和進(jìn)城農(nóng)村人口的住房問題，對城市化的健康發(fā)展影響巨大。在我國已進(jìn)入城鎮(zhèn)化加速發(fā)展時期的背景下，研究住房政策對城鎮(zhèn)化的影響具有重大的現(xiàn)實意義。

一、對住房和住房政策的認(rèn)識

（一）住房的屬性

長期以來，經(jīng)濟學(xué)界對住房到底是投資品還是消費品一直存在很大的爭議。由于住房使用期限長，單位價值高，國家統(tǒng)計局和聯(lián)合國制定的《國民經(jīng)濟核算體系》（SNA）都把居民購房支出歸類為固定資產(chǎn)投資，把房屋作為投資品看待。但如果從消費行為看，住房是確保居民生存的基本物質(zhì)條件，是人們最基本的生活資料和第一必需品。它除了具有固定性、差異性和有限性外，還具有民生性。[1]再從消費和投資的含義看，消費是直接滿足人們的生活需要，投資則是放棄當(dāng)前的消費以期獲取未來的利得，以期實現(xiàn)更好的消費?？梢娮鳛橄M品的房屋也可以轉(zhuǎn)化為投資品。與一般投資品不同的是，住房投資并不能增加整個社會的財富，投機過度還會推高房價，并引發(fā)泡沫。所以，正確認(rèn)識住房的屬性必須從經(jīng)濟學(xué)范疇中跳出來，從社會公平和公民的基本權(quán)利中去把握，注重其民生性。[1]從推進(jìn)城鎮(zhèn)化來看，我們既不能把所有住房都當(dāng)作純投資品來對待，任其投機炒作導(dǎo)致房價高企，使城市低收入人群和農(nóng)民工買不起或租不起住房而居無定所；也不能把所有住房都當(dāng)作純消費品來對待，只能滿足人們的基本生活需要，而不能使其所有者獲得財產(chǎn)性收入，不斷提高住房等消費水平。

（二）住房政策及其制定的依據(jù)

學(xué)界對于住房政策有不同的理解。筆者認(rèn)為，住房政策是指政府對不同層次住房的供求進(jìn)行調(diào)節(jié)的政策，具體包括住房的稅收政策、土地政策、金融政策、保障房政策等。

住房政策的制定應(yīng)以住房的固有屬性和基本國情為依據(jù)。第一，住房作為投資品，不僅因其投資大、產(chǎn)業(yè)帶動性強，對拉動經(jīng)濟增長具有重大的作用，而且因其價格受預(yù)期影響大容易產(chǎn)生較大的波動。這要求住房政策既要科學(xué)合理又要保持一貫性，才能實現(xiàn)房地產(chǎn)業(yè)乃至整個國民經(jīng)濟的穩(wěn)定發(fā)展。我國房地產(chǎn)市場調(diào)控效果不顯著，重要原因就在于政策具有短期性和時效性，致使各市場主體存在房價上漲的預(yù)期。第二，住房的“民生性”決定了住房政策必須從維護(hù)和促進(jìn)人們最基本的居住權(quán)出發(fā)，以改善廣大城市居民的基本居住條件，實現(xiàn)“居者有其屋”為目標(biāo)。第三，住房是城市居民必不可少、消費支出大的生活資料，具有不同收入的居民對住房有不同的需求的差異性，因而要求制定不同的住房政策，以滿足各收入階層居民的住房需求。第四，住房政策的制定必須從基本國情出發(fā)，適應(yīng)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的要求，強調(diào)以人為本，構(gòu)建和諧的人居環(huán)境，促進(jìn)城市化的健康持續(xù)發(fā)展。

二、中外住房政策及其對城市化的影響

（一）國外住房政策及其對城市化的影響

城市化又稱城鎮(zhèn)化或都市化，是指農(nóng)村人口不斷轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)人口，導(dǎo)致城市人口規(guī)模和地域空間日益擴大、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)不斷改變等的過程。在城市化過程中，大量農(nóng)村人口向城市集聚，意味著首先要為他們提供相應(yīng)的住房?；蛘哒f，一個國家和地區(qū)的住房政策在很大程度上決定了住房市場的發(fā)展?jié)摿捌鋵θ丝诘募哿?，進(jìn)而決定了城市化的健康發(fā)展。在這方面，國外的做法為我們提供了可供借鑒的經(jīng)驗。

例如，德國在城市化高速增長過程中，始終把保障居民住房作為政府首要的政策目標(biāo)之一，通過充分發(fā)揮政府的作用，制定合理的住房政策，從而有效地解決了城市化過程的人口流動及其住房問題，實現(xiàn)了經(jīng)濟與城市的健康、協(xié)調(diào)發(fā)展。具體來說，在房地產(chǎn)金融政策上，德國建立了以中央銀行為核心、商業(yè)銀行為主體，專業(yè)銀行和其他金融機構(gòu)并存、共同發(fā)展的住房金融服務(wù)體系，其特有的先存后貸“合同儲蓄”住房金融模式，以及房貸的固定利率機制，也為穩(wěn)定房價提供了金融制度保障。在稅收政策上，德國規(guī)定自有自用的住宅不需要交納不動產(chǎn)稅，只交納宅基地的土地稅。用于出售的房地產(chǎn)要繳納不動產(chǎn)稅、交易稅和所得稅。在保障房政策上，德國自二戰(zhàn)以來大力興建“社會住房”，包括供出租的公寓樓和合作社住宅；還實施“住房金”資助政策，政府每年拿出?？睿鶕?jù)家庭人口、收入及房租支出情況給予居民購房補貼和租金補貼，保證每個家庭尤其是低收入家庭都能夠有足夠的住房支付能力，低收入者還可以申請租金低于成本的“福利住房”。在法律制度上，德國規(guī)定，對于肆意抬高房價、房租以賺取暴利者要承擔(dān)刑事責(zé)任。德國還鼓勵自建房、合作建房，以打破開發(fā)商對房屋供應(yīng)的壟斷，政府對合作建房給予低息貸款、稅收減免和補貼租金等多方面的政策支持，合作建房占每年新建住宅總數(shù)的比例超過30%。[2]（P33-35）

正是通過房地產(chǎn)金融政策、稅收政策、保障房政策以及相關(guān)法律制度，德國在城市化過程中，保持了房價的穩(wěn)定，使包括流動人口在內(nèi)的居民都可以獲得與其收入相宜的住房，從而有效防止了高房價帶來的問題。自1977年至今30多年以來，德國平均房價僅上漲60%，而同期個人收入增長3倍。過去10多年里，德國物價平均每年漲幅2%，而房價每年上漲1%，扣除物價因素，德國房價實際上在以每年1%的速度縮水。[3]（P18）

又如，美國、法國、韓國等國家主要通過稅收政策來抑制住房的投資投機性需求。其中美國對房地產(chǎn)有償轉(zhuǎn)讓獲得的收益增值部分征收15%到34%的累進(jìn)稅；法國除要求購房者要繳納高額地皮稅外，還需要支付住房稅或空房稅。韓國對出售第二套房產(chǎn)的賣主征收50%的資本收益稅，對擁有第三套住房的賣主征收60%的資本收益稅外，在上個世紀(jì)70年代后期還實行了嚴(yán)格的住房限購限價政策，加大了國家對住房供給的公共支持力度，建立了政府主導(dǎo)的住房公共支持體制，從而促進(jìn)了住房供給的快速增長，使居民的居住條件得到較普遍的提高，并大大促進(jìn)了居住城市化的進(jìn)程。[4]（P18-21）

在印度和拉美一些國家，法律規(guī)定人們享有完全的遷徙自由權(quán)，土地和住房實行私有制，加上政府甚至沒有探討過住房問題，對城市發(fā)展缺乏整體規(guī)劃，導(dǎo)致大量農(nóng)民進(jìn)入城市后，因得不到相應(yīng)的住房只能集聚在貧民窟中或露宿街頭，從而普遍出現(xiàn)過度城市化現(xiàn)象。印度直到20世紀(jì)90年代后期，政府才開始了住房制度的改革，通過制定相關(guān)的法律、搭建住房金融市場、實行財政刺激政策、增加政府投資等舉措，才開始扭轉(zhuǎn)原有的局面。但印度目前仍然有9000多萬人口居住在貧民窟中，與20年前相比翻了一番。在最大城市孟買，居住在貧民窟的人口超過60%。[5]

總的來看，發(fā)達(dá)國家的住房政策是鼓勵居民購買自用住房、建造社會福利住房、以及直接給低收入家庭提供租房補貼等。而亞洲和拉美國家的住房政策大都將重點都放在增加自用住房上，忽略了保障房的提供與對困難家庭的住房補助。住房政策的差異導(dǎo)致城市化發(fā)展出現(xiàn)了不同的結(jié)果，并對城市的可持續(xù)發(fā)展帶來了不同的影響。

（二）我國住房政策變遷及其對城鎮(zhèn)化的影響

考察建國以來我國城市化發(fā)展進(jìn)程后不難發(fā)現(xiàn)，建立在城鄉(xiāng)二元分割的戶籍制度基礎(chǔ)上的住房福利分配制度的形成與演變，對我國城市化的發(fā)展產(chǎn)生了直接的影響。

新中國成立初期，遷徙證制度的實行使農(nóng)村人口向城市遷徙比較自由，只要在城市有生存基礎(chǔ)的居民都準(zhǔn)予入戶。1954年第一屆人大通過的《中華人民共和國憲法》明文規(guī)定“公民有居住和遷徙的自由”。但隨著城鄉(xiāng)沖突的日趨激烈，國家加快了控制人口流動的各項法律制度建設(shè)的步伐，對農(nóng)民進(jìn)城的干預(yù)也越來越嚴(yán)厲。到1958年1月頒布《中華人民共和國戶口登記條例》，中國城鄉(xiāng)二元分割的戶籍管理制度以及對城市居民實行實物分配住房政策的形成，把城鄉(xiāng)完全隔離開來。城市的大門完全被關(guān)住了，農(nóng)民被束縛在土地上，自由流動受到嚴(yán)格的限制。隨后還出現(xiàn)了強制“收容遣送”滯留城市的農(nóng)民和大規(guī)模把城市人口向農(nóng)村轉(zhuǎn)移的“逆城市化”現(xiàn)象。這種城市住房福利分配政策和住房經(jīng)濟運行的計劃機制直到上世紀(jì)80年代初也沒有得到根本的改變。這就大大限制了農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移，進(jìn)而阻礙了城市化的發(fā)展。以致在1949年到1980年的30多年中，我國城市化道路走得非常艱難，城市化率一直維持在20%以下的水平，城市化進(jìn)程落后于工業(yè)化進(jìn)程和相應(yīng)的經(jīng)濟發(fā)展階段。

改革開放以來，我國戶籍制度出現(xiàn)了松動，人口流動速度加快。1982年國家明確提出 “允許農(nóng)民進(jìn)城”。1984年中共中央發(fā)出了《關(guān)于1984年農(nóng)村工作的通知》和《關(guān)于農(nóng)民進(jìn)集鎮(zhèn)落戶問題的通知》，進(jìn)一步肯定了農(nóng)民離土離鄉(xiāng)從事小工業(yè)和小服務(wù)業(yè)的做法，基本取消了農(nóng)民自發(fā)進(jìn)城務(wù)工的限制。尤其是隨著住房商品化改革的逐步展開，我國城市化水平也自1981年超過20%后，開始進(jìn)入緩慢上升時期，并持續(xù)了17年。1998年7月，國務(wù)院頒發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》，決定從這年的下半年開始停止住房實物分配，逐步實行住房商品化、社會化和分配的貨幣化。我國住房政策從完全福利化到完全市場化的急劇轉(zhuǎn)變，不但引發(fā)了城市房地產(chǎn)業(yè)的持續(xù)投入和高速增長，而且吸引了大量買房置業(yè)的流動人口，許多城市還實行了購買商品房給予藍(lán)印戶口的政策，從而極大地推動了我國城市化的發(fā)展。我國城市化率也在當(dāng)年再上一個臺階，達(dá)到30%以上的水平，又在2000年出現(xiàn)急劇拉升后，于2003年越過40%。國家統(tǒng)計局統(tǒng)計2012年1月公布的數(shù)據(jù)顯示，我國城鎮(zhèn)人口從1978年的1.7億增加到2011年的6.9億，30多年來增加了5億人，其中有相當(dāng)數(shù)量是進(jìn)城的農(nóng)民工。城鎮(zhèn)人口的比重由1978年的17.9%提高到2011年的51.3%；農(nóng)村人口比重由82.1%下降到48.7%。目前，我國城市化正處于世界城市化進(jìn)程公理性曲線——諾瑟姆曲線的中期階段，[5]（65-67）也就是加速發(fā)展階段。 下圖顯示，我國城市化進(jìn)程與住房政策的變遷具有高度一致性。

資料來源：根據(jù)《中國統(tǒng)計年鑒》繪制

三、城市化推高房價的效應(yīng)及其帶來的消極影響

（一）城市化推高房地產(chǎn)價格的原因

從理論上看，房地產(chǎn)價格主要是由房地產(chǎn)的供給與需求決定的。城市化過程導(dǎo)致住房需求擴大和土地供給緊張，從而對房地產(chǎn)價格上漲產(chǎn)生正向促進(jìn)效應(yīng)。具體表現(xiàn)在以下幾個方面。一是城市化水平的提高導(dǎo)致城市人口規(guī)模的不斷擴大，進(jìn)而增加對房地產(chǎn)的需求，包括對住宅、商業(yè)用房、寫字樓、工廠用房及其他物業(yè)的生活性消費和生產(chǎn)性消費的需求。二是隨著城市居民收入水平的提高，就會對住房條件、住房的品質(zhì)和配套環(huán)境建設(shè)等提出了更高的要求，從而使住房的改善需求顯著增加，帶來了住房價格上漲的壓力。例如，2002-2009年，我國城市化率年均提高1.12%，城鎮(zhèn)人口年均增長3.28%，人均住房面積年均增長1.15m2，但城鎮(zhèn)住房面積年均僅增長4.83%。如果新增城鎮(zhèn)人口70%的住房需求依靠新建，那新增城鎮(zhèn)住房面積為期初人口×人均住房面積增長+人口增長×人均面積×70%。由此可計算出城鎮(zhèn)住房的需求與供給之間的差距非常大。[7]（P11-12）三是城鎮(zhèn)居民在生活性消費用房的正常需求得到滿足后，又會產(chǎn)生對房地產(chǎn)的投資投機性需求。這三個方面的需求都會拉動房地產(chǎn)價格的上漲。四是城市人口的增加和城市道路等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)會占用更多的土地資源，加劇城鎮(zhèn)用地的緊張程度，從而拉動土地價格的持續(xù)上漲，進(jìn)而推動住房價格的上漲。國土資源部2009年6月公布的調(diào)查資料顯示，我國地價占房價15%-30%，平均比例為23.2%，雖然低于歐美及亞洲鄰國水平，但仍然是影響房價的重要因素之一。

大量的實證研究也表明，房地產(chǎn)價格呈現(xiàn)出與城市化水平基本一致的變動趨勢。例如，陳石清和朱玉林在考察了1991～2005年中國房地產(chǎn)價格與城市化水平之間的關(guān)系后，指出中國城市化水平的提高是導(dǎo)致房地產(chǎn)價格上升的主要原因。[8]（P47-49）又如，曾江輝對我國1997～2009年的城市化水平和房地產(chǎn)年度價格的數(shù)據(jù)進(jìn)行了研究，結(jié)果表明城市化水平每上升1%，可導(dǎo)致房地產(chǎn)價格上漲 117.27 元。[9]（P84-85）中國正處于城市化快速發(fā)展時期，由此產(chǎn)生的巨大住房需求加上對房地產(chǎn)的投資投機性，成為近年來推動房價上漲最主要的原因。

（二）高房價對城市化的阻礙作用

城市化推動了房地產(chǎn)價格的上漲，反過來，高房價也會對城市化產(chǎn)生一定的負(fù)面影響。首先，房地產(chǎn)價格的上漲不僅會增加城市居民的生活成本，降低對人才的吸引力，導(dǎo)致人才的流失，影響城市人口的生活質(zhì)量和素質(zhì)的提高，而且會提高農(nóng)村人口進(jìn)城的“門檻”，阻礙農(nóng)村人口向城市的流動。

其次，高房價、高租金不僅會增加企業(yè)尤其是中小型服務(wù)性企業(yè)的成本，還會形成工資水平上升的壓力，進(jìn)而引起商務(wù)成本的提高。這又會反過來帶動產(chǎn)業(yè)鏈相關(guān)產(chǎn)品和服務(wù)價格的上升，進(jìn)一步抬高城市的生產(chǎn)和生活成本。這樣的惡性循環(huán)會影響城市產(chǎn)業(yè)的聚集效應(yīng)，對城市競爭力的提高產(chǎn)生消極的影響。城市生活成本與商務(wù)成本高企，就不能吸引其他創(chuàng)新因素加入進(jìn)來，難以形成新的經(jīng)濟增長點，創(chuàng)造更多的就業(yè)機會，結(jié)果將導(dǎo)致城市發(fā)展的停滯甚至衰退。

第三，房價上漲形成了通過資產(chǎn)增值來積累財富的觀念和機制，同時也提高了財富積累的進(jìn)入門檻。這就會進(jìn)一步拉大貧富差距，進(jìn)而加快社會結(jié)構(gòu)的分化速度，并有可能引發(fā)其他社會矛盾，影響城市社會的穩(wěn)定。因為財富分布的初始狀態(tài)以及要素價值的重估，會使社會財富集中程度迅速提高。原先擁有住房的居民或者通過某種渠道獲得住房、土地的群體，可以享有資產(chǎn)快速升值帶來的收益，借此積累更多的財富，而后來者、缺房戶以及低收入人群被排除在通過資產(chǎn)積累財富之外，甚至因失去購房能力而居無定所。高房價還會使“一座房子消滅一個中產(chǎn)”變成了現(xiàn)實，中產(chǎn)階層的人群因購房而成為“負(fù)翁”，不僅影響了中產(chǎn)者的幸福指數(shù)，抑制了其他消費，而且變得緊張、惶恐、惴惴不安。這使得原本屬于社會穩(wěn)定和社會發(fā)展的中堅力量，有可能成為影響城市穩(wěn)定健康發(fā)展的不利因素，影響城市的穩(wěn)定。

第四，高房價容易助長經(jīng)濟泡沫化，由此加劇銀行的不良資產(chǎn)規(guī)模和比例的增長，危及整個金融系統(tǒng)的安全，并進(jìn)而對實體經(jīng)濟帶來重創(chuàng)，甚至引發(fā)整個經(jīng)濟的衰退。1991年日本房地產(chǎn)泡沫破滅使經(jīng)濟陷入長期的蕭條和低迷，1993年我國海南房產(chǎn)大崩盤，美國次貸危機引發(fā)的國際金融危機陰影還未散去，都是很好的證明。

理論和實踐都表明，城市化在客觀上確實會推動房地產(chǎn)價格的上漲，并給城市化的健康發(fā)展帶來消極的影響。同時，房地產(chǎn)的發(fā)展推進(jìn)城市的綜合開發(fā)，其本身就是城市化進(jìn)程的一部分。因此，從城市化的角度出發(fā)，需要科學(xué)認(rèn)識城市化與房地產(chǎn)價格的關(guān)系，并制定科學(xué)合理的住房政策，來有效地解決房價不斷上漲帶來的問題，實現(xiàn)房地產(chǎn)市場和城市的穩(wěn)定發(fā)展。

四、以科學(xué)合理的住房政策促進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展

（一）住房政策科學(xué)合理的標(biāo)準(zhǔn)

從微觀角度看，科學(xué)合理的住房政策不僅要使房地產(chǎn)投入與產(chǎn)出相匹配，能促進(jìn)房地產(chǎn)市場的健康發(fā)展；而且要從維護(hù)和促進(jìn)人們最基本的居住權(quán)出發(fā)，實現(xiàn)“居者有其屋”的目標(biāo)。從國家層面來看，科學(xué)合理的住房政策必須有利于推進(jìn)我國城市化的健康發(fā)展，以及由此決定的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整與優(yōu)化、經(jīng)濟發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變、縮小城鄉(xiāng)差異、培育中產(chǎn)階層、維護(hù)社會公平與穩(wěn)定等。[4]

中國城市居民的主體是中低收入者，他們難以負(fù)擔(dān)起高房價，需要增加大量公共住房來解決他們的基本住房問題。而大量農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移首先要解決的是就業(yè)和住房問題。在進(jìn)城農(nóng)民工就業(yè)壓力不大的現(xiàn)實情況下，能否提供與城市居民和農(nóng)民工收入相適應(yīng)的住房，就成為影響我國城市化進(jìn)程和水平的重要因素。或者說，我國住房政策在很大程度上決定了住房市場的發(fā)展?jié)摿捌鋵θ丝诘募?，進(jìn)而決定了城市的發(fā)展水平和可持續(xù)發(fā)展的能力。

城市化是必然的趨勢。未來我國城市化的進(jìn)程除取決于經(jīng)濟發(fā)展水平外，戶籍制度的改革和住房政策的調(diào)整仍將是最重要的影響因素。打破城鄉(xiāng)分割的戶籍制度必將大大激發(fā)農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移的意愿，而使這一愿望成為現(xiàn)實的決定性因素是城市為他們提供住房的能力。同時，住房建設(shè)將推進(jìn)城市的綜合開發(fā)，本身就是城市化進(jìn)程的一部分。這對我國住房政策的調(diào)整又會提出新的要求?；谧》康拿裆院妥》繂栴}對城市化的影響，制定科學(xué)合理的住房政策，讓房價合理回歸，是實現(xiàn)我國城市化健康發(fā)展必然而又唯一正確的選擇。

（二）構(gòu)建梯度住房政策體系實現(xiàn)居者有其屋

城市是人居住的地方，實現(xiàn)居者有其屋是城市發(fā)展的首要要求。在中國城市化快速發(fā)展的背景下，首先要解決的是如何實現(xiàn)居者有其屋的問題?；诔鞘胁煌杖肴后w對住房的不同需求和保障居民擁有住房的基本權(quán)利，相應(yīng)地需要構(gòu)建一個梯度的住房政策體系，對于滿足不同收入群體的住房市場進(jìn)行差別化的調(diào)控。[10]（103-108）

梯度住房政策體系的最大特點是，針對不同類型的住房市場進(jìn)行差別化的調(diào)控。例如，對用來滿足高收入群體住房需求的高檔商品房，主要應(yīng)以市場自發(fā)調(diào)節(jié)為主，以房產(chǎn)稅和住房用地政策調(diào)控為輔。其價格應(yīng)完全放開，更沒必要采取限購、限價和限貸等政策抑制其發(fā)展?；谖覈硕嗟厣俚默F(xiàn)實，對高檔商品的開發(fā)要加以控制，防止由此帶來的土地供給和金融風(fēng)險。對用來滿足中等收入者住房需求的中小型普通商品房和二手商品房，政府應(yīng)更多地通過優(yōu)惠的金融信貸政策和稅收政策，鼓勵中等收入家庭購買。因為中等收入家庭雖然在當(dāng)前購房確實存在一定的壓力，但運用購房金融工具，他們愿意而且能夠通過透支未來收入來滿足自住型住房的需求。同時，對中小型普通商品房還應(yīng)采取長期的限購政策，防止因投資投機拉高房價，增加這一群體的購房負(fù)擔(dān)，并抑制他們對其他商品的消費需求。中小型普通商品房的開發(fā)應(yīng)將改善小區(qū)居住環(huán)境作為重點，通過擴大公共空間和綠化面積，完善基礎(chǔ)設(shè)施配套和社區(qū)管理服務(wù)等來提高城市化的質(zhì)量和居住水平。經(jīng)濟適用房、公租房和廉租房則是用來滿足購房經(jīng)濟能力弱、無購房能力的低收入者住房需求的。對于這一群體的住房問題，只能通過政府提供保障性住房的方式來加以解決。這部分人群比重不會超過20%。各級政府如果確實能把基本解決民眾的住房問題作為一項基本職責(zé)，加大財政的投入力度，并以通過土地、信貸、財政等政策鼓勵和引導(dǎo)房地產(chǎn)商投資于經(jīng)濟適用房的開發(fā)，增加經(jīng)適房的供給，同時對經(jīng)適房、公租房和廉租房的分配和使用實行嚴(yán)格的監(jiān)管，限制其流通和轉(zhuǎn)讓，那么，保障民生的目標(biāo)就能夠?qū)崿F(xiàn)。

從當(dāng)前的實際情況看，在住房和小區(qū)的規(guī)劃設(shè)計中，要解決的關(guān)鍵問題是保障性住房的布局與建設(shè)。我國房地產(chǎn)市場發(fā)展不穩(wěn)定、住房價格過高的一個重要原因就在于保障性住房建設(shè)滯后。為此首先要制定住房保障法，完善保障性住房的相關(guān)法律法規(guī)，改變現(xiàn)行住房保障政策大多因以規(guī)范性文件形式發(fā)布而未能形成制度約束，以及政策邊界不清晰、利益調(diào)節(jié)和退出機制不完善等狀況。其次要克服保障房建設(shè)的資金瓶頸，在確保政策性資金（主要包括中央財政補助、土地出讓凈收益、公積金建房貸款和公積金增值凈收益）到位的前提下，努力尋找商業(yè)融資的有效途徑，多渠道解決資金問題。再次，要建立公平、公正、公開的保障性住房分配機制和運行管理制度，規(guī)范保障性住房分配的操作流程，加強監(jiān)督與管理。此外，政府還要制定合理的保障性住房土地政策和監(jiān)管政策，保證保障性住房的用地供給，提高管理水平，提升透明度和公平性，確保保障性住房建設(shè)的質(zhì)量和效率。

（三）住房政策要服從于國情和新型城鎮(zhèn)化要求

我國幅員廣闊，人口集中，經(jīng)濟發(fā)展已進(jìn)入中等收入國家行列，城鎮(zhèn)化進(jìn)入加速發(fā)展階段，但地區(qū)經(jīng)濟和居民收入差距都很大。因而，只有根據(jù)國情制定住房政策，才能兼顧效率與公平原則，促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的健康持續(xù)發(fā)展。具體說來：

第一，把握大城市的發(fā)展速度，科學(xué)合理地規(guī)劃城市布局。城市化過程既是農(nóng)村人口向城市集聚的過程，也可以是農(nóng)村人口就地轉(zhuǎn)化的過程。大型城市是經(jīng)濟活動的中心，對人口和產(chǎn)業(yè)的集聚效應(yīng)大，但如果任其發(fā)展，可能會帶來“城市病”。為此可以通過住房政策控制大城市的發(fā)展規(guī)模，加大對中小城鎮(zhèn)住房和公共設(shè)施的投資，縮小中小城鎮(zhèn)與大城市生活的差距，增強中小城鎮(zhèn)的吸引力。利用大城市的輻射效應(yīng)和發(fā)散效應(yīng)，通過發(fā)展快速交通網(wǎng)絡(luò)和信息網(wǎng)絡(luò)，實施都市圈發(fā)展戰(zhàn)略，來減輕農(nóng)村人口和中小城市人口向大城市轉(zhuǎn)移的壓力。

第二，實施城鄉(xiāng)一體化戰(zhàn)略，促進(jìn)中小城鎮(zhèn)規(guī)模的擴大。我國城鎮(zhèn)化不僅體現(xiàn)了城市化的主張，更突出了“鄉(xiāng)鎮(zhèn)化”的政策導(dǎo)向，即以小城鎮(zhèn)為依托，實現(xiàn)農(nóng)村人口就業(yè)和生活方式由農(nóng)村向城鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)換。[11]在這方面，住房政策也可以發(fā)揮應(yīng)有的作用。比如通過以農(nóng)村宅基地使用權(quán)和住房所有權(quán)置換城鎮(zhèn)公寓房等政策，鼓勵農(nóng)村人口集中居住，促進(jìn)小城鎮(zhèn)發(fā)展。又如對三線以下城鎮(zhèn)的住房問題應(yīng)給予足夠的關(guān)注，防止高房價阻礙農(nóng)民“就近城鎮(zhèn)化”。

第三，適應(yīng)新型城鎮(zhèn)化的要求，完善房地產(chǎn)市場調(diào)控政策，提高政策調(diào)控的執(zhí)行力。新型城鎮(zhèn)化是以人為本、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、兼顧公平、節(jié)約集約、生態(tài)文明、和諧發(fā)展的城鎮(zhèn)化。這對住房政策提出了許多要求。首先，要讓住房回歸消費品功能和民生性，充分運用金融、稅收等政策，抑制住房投資投機功能，引導(dǎo)合理的住房消費。完善住房保障政策，增加公共住房，以解決低收入群體住房短缺問題，實現(xiàn)“居者有其屋”。其次，在住宅區(qū)開發(fā)設(shè)計上，要控制別墅等高檔商品房的規(guī)模和保障房的標(biāo)準(zhǔn)和面積，協(xié)調(diào)好住宅供求結(jié)構(gòu)之間的關(guān)系；堅持資源節(jié)約型的人居發(fā)展模式，發(fā)展綠色生態(tài)住宅模式，要注重住房的適用性、安全性、耐久性、環(huán)境性和經(jīng)濟性，從住宅戶型更加多樣化、住區(qū)環(huán)境更加人性化等方面來提高城市化的水平和質(zhì)量。再次，為了防止房地產(chǎn)價格持續(xù)過快上漲，抑制住房城鎮(zhèn)化和土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化，必須改革現(xiàn)有土地財政模式，逐步實現(xiàn)房地產(chǎn)稅對土地財政的替代，同時通過增加居住用地的供應(yīng)等其他政策措施來平抑地價。

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