軒傳樹，聶大富，門小軍

當前，我國正處于經(jīng)濟社會大發(fā)展、大轉(zhuǎn)型、大調(diào)整時期，傳統(tǒng)與現(xiàn)代、計劃與市場、國內(nèi)與國際等各種因素復(fù)雜交織，新興階層大量涌現(xiàn)，社會動員和社會流動持續(xù)增多，公民政治參與訴求不斷增加。黨和政府已經(jīng)充分意識到滿足公民政治參與訴求的重要性，并明確將“擴大公民有序政治參與”作為實現(xiàn)全面建設(shè)小康社會奮斗目標的一個新要求。但問題是，如何在現(xiàn)有制度框架下實現(xiàn)“擴大”而又保證“有序”。為此，本文擬以政治系統(tǒng)論為方法，以上海市靜安區(qū)公民參與人大工作為個案，對當前我國公民政治參與途徑的有效供給進行研究，以期在“擴大”和“有序”之間找到平衡點。

一、“政治參與”理論與模型

現(xiàn)代意義上的“政治參與”概念始于二戰(zhàn)后西方學(xué)界，是指普通公民通過各種合法方式參加政治生活，并影響政治體系的構(gòu)成、運行方式、運行規(guī)則和政策過程的行為。[1]（P207）在我國現(xiàn)實政治生活中，“政治參與”是指人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟和文化事業(yè)，管理社會事務(wù)。①參見《中華人民共和國憲法》第二條、第三條。盡管國內(nèi)外對政治參與的表述有所不同，但在主要內(nèi)涵指涉上卻是基本一致的：第一，政治參與的主體是普通公民或是由公民組成的團體，而職業(yè)政治人士如政府官員、黨派要員以及國外的院外活動分子并不構(gòu)成政治參與主體；第二，政治參與的客體是政府活動，也包括與政府活動相關(guān)的公共政治生活；第三，政治參與的方式不僅包括主動參與，也包括行動者受他人動員而發(fā)生的影響政府決定的活動，因此，政治參與是一種活動而不包括態(tài)度，但是公民有關(guān)政治的知識、動機、態(tài)度、興趣以及政治責(zé)任感、政治效能感①“政治效能感”是指一個人認為他自己的參與行為影響政治體系和政府決策的能力。一般來說，政治效能感強的人比政治效能感弱的人會更多地參與政治。對于個人來說，政治效能感是影響其政治參與的最主要因素。參見王浦劬編：《政治學(xué)基礎(chǔ)》，北京大學(xué)出版社1995年版，第222-223頁。等主觀因素均對其構(gòu)成影響；第四，政治參與的性質(zhì)是一種合法的非暴力行為，主要目標在于影響政府決定，表達利益訴求，而非推翻政府本身，現(xiàn)有法律框架是政治參與行為的外在邊界。[1]（PP.214-220）

公民通過政治參與表達自己的政治意愿，使直接或間接影響自身利益的政府政策更多地以民意為基礎(chǔ)。一個參與渠道暢通、能夠以系統(tǒng)內(nèi)大多數(shù)民眾的利益和意愿為依歸的政治系統(tǒng)，必然增強民眾對該系統(tǒng)的信任感和歸屬感，也會增強該系統(tǒng)的統(tǒng)治能力和政治秩序的穩(wěn)定性。但是，在具體實踐上，政治參與和政治秩序之間并非總是呈正相關(guān)關(guān)系，它可以增強政治秩序，也可以破壞政治秩序。因此，有序的政治參與就顯得極為重要了，這對于轉(zhuǎn)型國家尤其如此。轉(zhuǎn)型國家往往處于急速的社會變革中，隨著各種利益的分化，各種社會群體都被充分動員起來，他們對經(jīng)濟發(fā)展和社會發(fā)展的渴望急劇增多，政治參與訴求也相應(yīng)增加；但轉(zhuǎn)型國家相對落后的政治體系往往難以提供相應(yīng)的制度保障，來滿足和規(guī)范新出現(xiàn)的政治參與訴求。因此，保證政治參與的有序化和制度化往往成為轉(zhuǎn)型國家的棘手問題。[2]（PP.37-51）所謂“有序政治參與”，就是指公民在認同現(xiàn)有制度的前提下，為促進國家與社會的發(fā)展，提高政府管理公共事務(wù)的能力和績效，維護公民的合法權(quán)益等而進行的各種有序的政治活動，包括各種利益表達、利益維護的行動。[3]

如果根據(jù)美國政治學(xué)者D.伊斯頓的政治系統(tǒng)理論，政治參與過程也可以被看作是一個由社會系統(tǒng)提出需求、政治系統(tǒng)提供政治產(chǎn)品、對社會系統(tǒng)發(fā)生作用并形成反饋的過程 （如圖1所示）。其中，“社會系統(tǒng)”主要是指作為參與主體的普通公民及其所處社會的經(jīng)濟水平、政治制度、政治文化和階層結(jié)構(gòu)等，它們提出或者說決定政治參與要求；“政治系統(tǒng)”是指包括政府等權(quán)力部門，它們是權(quán)威性政策的制定者，也是具體政治參與途徑的供給者，它們決定政治參與途徑的數(shù)量、類別、架構(gòu)、創(chuàng)設(shè)和廢止等；這里的“政治產(chǎn)品”，就是指權(quán)力部門根據(jù)社會需求所提供的政治參與途徑，它們會對社會系統(tǒng)發(fā)生作用，然后為社會系統(tǒng)所接受或拒絕。就整個過程來看，實際上就是權(quán)力部門在面對社會系統(tǒng)的“輸入”并權(quán)衡自己利益之后作出相應(yīng)的“輸出”；然后，通過“反饋”又引發(fā)新的一輪“輸入”和“輸出”。前者強調(diào)參與途徑的需求與供給，后者強調(diào)參與途徑的效果和改進。在這個過程中，如果權(quán)力部門所提供的參與途徑為社會系統(tǒng)所普遍接受并滿足了他們的參與要求，那么就可以說實現(xiàn)了“有序參與”。否則，權(quán)力部門就需要考慮改進供給，包括供給的數(shù)量和具體結(jié)構(gòu)。在我國，就政治系統(tǒng)而言，人民代表大會制度是我國根本政治制度，人民具體行使國家權(quán)力的機關(guān)是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會，因此公民參與人大工作應(yīng)是最重要、最具體的一種公民政治參與形式。上海市作為我國經(jīng)濟社會最發(fā)達的一個地區(qū)，它在擴大公民政治參與方面的做法和經(jīng)驗也應(yīng)具有一定的代表性和前瞻性。因此，下文根據(jù)政治參與系統(tǒng)模型，以上海市靜安區(qū)公民參與人大工作為個案，對當前我國公民政治參與途徑的有效供給進行研究。

圖1 政治參與系統(tǒng)模型

二、參與途徑供給

從政治參與系統(tǒng)的“輸入”環(huán)節(jié)來看，一般而言，受過高等教育的人、獲得高職位和高收入階層的成員、有政治信仰的個人與團體、男性公民，較多地參與政治活動。[4]（P241）就整個社會層面而言，基本上呈現(xiàn)出這樣的趨勢：經(jīng)濟發(fā)展水平越高，公民政治參與的要求也越高；政治制度的民主化程度越高，為公民提供的政治參與形式和途徑也越多；離政治權(quán)力核心越近、組織化程度越高的社會階層，其政治參與要求和政治參與度也越高。

上海市靜安區(qū)作為中心城區(qū)，下轄5個街道，73個居委會，3136個居民小組，戶籍人口30.84萬人；根據(jù)2010年統(tǒng)計數(shù)據(jù)，經(jīng)濟總量實現(xiàn)增加值155.2137億元，在9個中心城區(qū)中排名第3位，人均增加值50328元（按戶籍人口計算），在上海市各區(qū)、縣排名第1位；全區(qū)經(jīng)濟主要由以第三產(chǎn)業(yè)為主，其中，商貿(mào)流通業(yè)、專業(yè)服務(wù)業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)、賓館會展旅游業(yè)和文化生活服務(wù)業(yè)等五大支柱產(chǎn)業(yè)實現(xiàn)增加值132.15億元，占第三產(chǎn)業(yè)的比重達95.3%。[5]發(fā)達的經(jīng)濟水平和獨特的區(qū)位優(yōu)勢，使靜安區(qū)人口結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出一些特點。一是人口密度高。全區(qū)土地面積7.62平方公里，常住人口總數(shù)24.84萬人 （其中，外來人口3.05萬人），人口密度為32598人/平方公里；二是男女結(jié)構(gòu)不平衡。靜安區(qū)戶籍人口中，男性149631人，女性158774人，男女人口比為0.94；三是“人戶分離”現(xiàn)象嚴重。截至2009年底，靜安區(qū)人戶分離數(shù)量已達19.3萬，人戶分離程度比“十一五”初期的2005年增加了8.41個百分點；四是老年人口激增。60歲及以上老年人口比重從2005年的22.90%提高到2009年的25.91%，位居全市前列；五是高文化程度人口較多。大學(xué)?？萍耙陨衔幕潭热丝谡汲Ｗ∪丝诘?5.19%（全市平均數(shù)為22.8%）；六是專業(yè)技術(shù)人員特別集中。靜安區(qū)不存在第一產(chǎn)業(yè)，第二產(chǎn)業(yè)所占比重也非常小，就業(yè)人口主要集中于以現(xiàn)代服務(wù)業(yè)為主體的第三產(chǎn)業(yè)。

總體來看，靜安區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平和城市化程度高，尤其是發(fā)達的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)使該區(qū)集中了大批高學(xué)歷、高收入和對社會具有高期望值的從業(yè)人員，他們對自身的經(jīng)濟利益和政治參與需要有明確的認知和較強的政治效能感；他們所在的經(jīng)濟組織數(shù)量巨大、類型龐雜，也非常關(guān)心政策供給和變化。受利益驅(qū)動，他們以及他們所在的經(jīng)濟組織對于參與人大工作這樣的政治參與具有一定的動力和自覺性。但是，人戶分離和人口老齡化現(xiàn)象嚴重，以及和其他地區(qū)一樣普遍存在的社會階層結(jié)構(gòu)日益分化等，又使本區(qū)公民對于參與人大工作具有不同層次的認知和需求水平。

針對上述社會系統(tǒng)所反映出來的情況，靜安區(qū)人大機關(guān)充分認識到，在現(xiàn)行體制下公民僅僅通過代表來間接參與人大工作已不能滿足社會需求，也不足以完全發(fā)揮人民代表大會制度的優(yōu)越性，因此，必須不斷探索，不斷“擴大”參與途徑，逐步建成公民參與人大工作途徑體系。歸納起來，主要有：1.選舉人大代表。定期參加本區(qū)人大代表直接選舉，是公民有序參與人大工作的一種最基本途徑。2.監(jiān)督人大代表。為強化選民對代表的監(jiān)督，自2003年9月起，以選區(qū)為單位落實一名選民作為聯(lián)絡(luò)員與本區(qū)代表保持聯(lián)系。3.網(wǎng)民意見征詢平臺。建立門戶網(wǎng)站，不僅及時發(fā)布人大會議和常委會會議信息、立法監(jiān)督工作信息等，還設(shè)立了“網(wǎng)上咨詢”和“人大網(wǎng)上信箱”兩個欄目，作為人大收集民意和了解民情的平臺。4.人大常委會主任信箱。通過門戶網(wǎng)站和公告欄向公眾公布人大常委會主任信箱，本區(qū)公民可以通過電子郵件或書信形式與人大常委會主任交流，而人大常委會主任也會定期有選擇地回復(fù)信件。5.人大代表聯(lián)系社區(qū)。由區(qū)人大常委會代表工作室負責(zé)協(xié)調(diào)，從多層次、多界別和多職業(yè)等角度，安排每位區(qū)人大代表與對應(yīng)的社區(qū)和選民進行定時、定點的聯(lián)系。6.人大代表接待日。每月15日，由區(qū)人大常委會代表工作室安排5名左右市人大代表到街道黨員服務(wù)中心開展接待日活動。7.旁聽人大會議和常委會會議。設(shè)立區(qū)人大會議旁聽席，旁聽人員一般為10名，凡是年滿18周歲，具有完全民事行為能力且戶籍在本區(qū)或在本區(qū)工作的中國公民，都可以被推薦參加旁聽。公民在旁聽時，沒有發(fā)言權(quán)和表決權(quán)，但可在會后以書面形式向區(qū)人大常委會辦公室提出意見。8.中學(xué)生走進人大。人大常委會注重加強與本區(qū)內(nèi)各所中學(xué)合作，定期舉行中學(xué)生模擬人大常委會會議，對中學(xué)生進行人大工作宣傳。

三、效果及影響因素

顯然，面對權(quán)力部門提供的參與途徑，參與主體會做出相應(yīng)的反饋?！胺答仭毙Ч笾卤憩F(xiàn)為“接受”或“拒絕接受”兩種形式，“接受”還是“拒絕”一般通過參與主體對于參與途徑的“知曉”、“參與”、“認同”等幾個維度而得以反映。因此，對上海市靜安區(qū)公民對于參與人大工作現(xiàn)有途徑的反應(yīng)進行抽樣問卷調(diào)查和分析，不僅可以看出實際途徑供給效果，還可以看出影響途徑供給效果的一般因素。

1.大量參與途徑只為少數(shù)人所使用

就靜安區(qū)公民對于參與人大工作現(xiàn)有途徑的“知曉度”和“參與度”①所謂“知曉度”，就是“知道”該途徑的人相對于受訪者的比率；所謂“參與度”，就是“參與”該途徑的人相對于受訪者的比率。括號中的百分數(shù)，均為做該項選擇的人相對于全部受訪者的比率。而言，除“選舉”、“監(jiān)督”以外，知曉度最高的途徑是 “人大代表聯(lián)系社區(qū)”（69.00%），然后分別是 “公民旁聽區(qū)人大會議和常委會會議”（58.14%）、“人大代表接待日”（50.68%）、“網(wǎng)民意見征詢平臺”（37.56%）、“人大常委會主任信箱”（33.94%）等；“參與度”最高的途徑是“人大代表接待日”（28.51%），然后依次為“公民旁聽區(qū)人大會議和常委會會議”（10.86%）、“網(wǎng)民意見征詢平臺”（5.66%）、“人大常委會主任信箱”（1.36%）等。 可見，基本上“知曉度”高的途徑，其“參與度”也同樣比較高；而且，如果以知曉者為考察基數(shù)的話，那么“參與度”都要大幅度提升（如圖2所示）。顯然，“知曉”是“參與”的前提，知道才會參與。但是，不管對這些途徑了解與否，除“選舉”、“監(jiān)督”以外的其他具體途徑始終只為少數(shù)人所使用，即使是“選舉”這一基礎(chǔ)性參與途徑，其參與度也不是很高。

圖2 部分途徑“參與度”對比

2.“參與”明顯有利于提高“認同度”

所謂“認同度”，也就是公民對于該途徑的認可、接受程度。這不僅可以從“知曉度”、“參與度”上得到反映，而且還可以根據(jù)受訪者的“主觀評價”進行檢測。在靜安區(qū)公民參與人大工作的現(xiàn)有途徑中，“人大代表聯(lián)系社區(qū)”和“人大代表接待日”等直接接觸式參與途徑的知曉度、參與度最高，主觀評價也最好；而且，不管什么途徑，公民親身參與后，對于其主觀評價都有明顯提升（如圖3所示）。這說明，當代公民仍然喜歡同權(quán)力部門及其成員面對面的直接接觸；而且主觀上的效果評價普遍與“參與度”存在正相關(guān)關(guān)系。換言之，公民的實際參與和切身體驗明顯有利于提升公民對該途徑的認同度，對于有些途徑，人們一旦實際經(jīng)歷過，其效果評價提升還相當明顯（如“主任信箱”和“征詢平臺”）。當然，這也是符合一般政治心理形成規(guī)律的。

3.“選舉”等基礎(chǔ)性途徑的落實情況明顯影響其他途徑的參與度

顯然，在所有參與途徑中，公民對于選舉和監(jiān)督人大代表等憲法所賦予的基礎(chǔ)性參與途徑的知曉度、參與度都最高，但是，問卷調(diào)查所顯示的“選舉參與率”遠低于人大換屆時的實際選舉參與率。①問卷調(diào)查顯示“選舉參與率”為56.79%，但是，據(jù)2011年靜安區(qū)人大代表換屆選舉統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，登記選民總數(shù)為223688人，參加投票人數(shù)為209466人，參選率達93.6%。參見“靜安區(qū)人大代表換屆選舉工作總結(jié)大會隆重舉行”，上海人大網(wǎng)http://www.spcsc.sh.cn/qxrd/content/2011-11/24/content_80512.htm。這種現(xiàn)象的存在，客觀上主要是由于當前“人戶分離”、人口流動頻繁所致，主觀上也可能從側(cè)面反映了廣大公民對于選舉的冷漠（實際上，“冷漠”也是“拒絕接受”的一種表現(xiàn)），他們即使參加過選舉也未能在心中留下什么印記。但是，凡承認參加過選舉的公民，則更有可能通過其他渠道參與人大工作，反之，則更少（如圖4所示）。這說明，“選舉”等基礎(chǔ)性參與途徑的落實狀況影響其他途徑的參與度，換言之，“選舉”落實的好壞，直接影響公民其他政治參與的積極性和有效性。

圖3 受訪者對參與途徑效果的主觀評價

圖4 “選舉”同其他途徑參與度的相關(guān)性

4.不同群體的政治參與需求和參與機會明顯不均

總的來看，無論是就公民對于人大工作本身的“關(guān)注度”而言，還是從他們對于現(xiàn)有參與途徑的“知曉度”、“參與度”來看，在人群結(jié)構(gòu)上都大致呈現(xiàn)出：女性高于男性；中老年人高于年輕人；“公務(wù)員”、“事業(yè)單位”等同政治權(quán)力核心比較接近的從業(yè)者高于其他從業(yè)者；共產(chǎn)黨員、民主黨派成員等組織化程度比較高的群體高于普通非黨群眾等特征，但是，在受教育程度上并沒有表現(xiàn)出明顯的分化。這種不均衡，在參與選舉的人群結(jié)構(gòu)上表現(xiàn)得尤為明顯。在年齡段上，選舉參與率最高是“50-60歲”公民，達到79.66%，其次是“60歲以上”公民，達到70%，參與率最低的是“18-25歲”公民，僅為10.53%；在職業(yè)群體上，選舉參與率最高的是“退休”人員，達到75.34%，其次是公務(wù)員，達到60.38%，參與率最底的是待業(yè)或失業(yè)人員，僅為30%。這種現(xiàn)象的存在，從理論上講是由于年輕人、待業(yè)者等處于社會底層的人們對自己在政治系統(tǒng)中的影響力沒有足夠的信心，其政治效能感也相對較低，因此對政治活動態(tài)度冷淡、行為消極；實際上，也有可能是由于時間、精力上的客觀原因所致。但是，不管怎么說，不同群體政治參與需求和參與機會明顯是不均衡的。

5.政治責(zé)任感和政治效能感是影響公民政治參與“動機”的首要因素

總的來看，不管什么群體，絕大多數(shù)公民都認為“有必要”參與人大工作（88.01%），他們參與人大工作的首要動機是“履行公民義務(wù)”（74.66%），其次是“維護自身利益”（59.05%）。但是，認為人大工作與自身利益“密切相關(guān)”的受訪者不到一半（49.32%），普通民眾在維權(quán)時最先想到的也不是人大，而是信訪、公安、媒體等（當然，據(jù)人大辦公室統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，近年來公民對人大來信呈上升趨勢，而且基本上都是在訴諸政府、法院等無效的情況下才訴求人大的）。這說明，當前公民對于參與人大工作在主觀上還是表現(xiàn)出比較高的熱情，這主要是基于公民義務(wù)或者說已經(jīng)形成的政治責(zé)任感以及對于政治參與的價值期望。但是，事實上，公民對于政治參與效應(yīng)的期望和公民參與后的實際感受之間尚有距離。如果這種距離繼續(xù)存在或進一步放大，那么就會影響公民的政治效能感，進而影響政治責(zé)任感，這樣一來，要么導(dǎo)致公民政治參與熱情受損，要么促使他們另覓其他途徑。

四、擴大公民有序政治參與，需要正確處理幾對關(guān)系

政治系統(tǒng)根據(jù)社會系統(tǒng)的要求輸出政治產(chǎn)品，然后再根據(jù)社會系統(tǒng)的反應(yīng)調(diào)整思路、重新“輸出”，這是理論的必然，也是實踐的現(xiàn)實選擇。所以，鑒于上述靜安區(qū)公民參與人大工作途徑的供給效果及其背后影響因素，如果由個案推及一般，那么我們可以看出，當前我國要實現(xiàn)“擴大公民有序政治參與”，就權(quán)力部門而言，關(guān)鍵是在途徑供給上處理好以下幾對關(guān)系。

1.參與的廣度和深度

從靜安區(qū)公民參與人大工作的“人群結(jié)構(gòu)”特征來看，不同群體的政治參與需求和參與機會并不均衡。因此，要“擴大公民有序政治參與”，就需要權(quán)力部門根據(jù)社會發(fā)展需要，進一步拓展參與途徑的覆蓋面，使各個群體都能找到參與途徑，尤其是要注重年輕人、待業(yè)者等弱勢群體的參與渠道。事實上，每個公民都想通過某種政治參與來表達訴求和獲取利益，他們的利益也的確能夠通過參與而全部或部分地得到實現(xiàn)，而實現(xiàn)了的利益正是各種利益訴求博弈的結(jié)果。如果某個群體長期游離于政治參與之外或參與渠道供給不足、不暢，那么他們的訴求在現(xiàn)有政治系統(tǒng)中就得不到應(yīng)有回應(yīng)，他們的利益在博弈過程中就會受損或者說得不到應(yīng)有維護，他們就會在政治系統(tǒng)之外尋求表達渠道，顯然這是不利于現(xiàn)有政治秩序穩(wěn)定的。但是，問題的另一面是，參與途徑也不是越多越好。權(quán)力部門還要考慮參與過程的實效性，拓展公民政治參與的深度，使廣大民眾真正享有“知情、參與、表達、監(jiān)督”等公民權(quán)利，重點是在重大決策尤其是事關(guān)老百姓切身利益，事關(guān)全局的重大問題上保障公民的“四權(quán)”。如果參與過程僅僅停留在“知情”、“參與”等形式階段，而不能在事關(guān)自身利益的問題上充分表達，也不能就權(quán)力部門的政策過程和實施結(jié)果進行有效監(jiān)督，那么，這種形式大于內(nèi)容的參與，往往也會導(dǎo)致民眾的反感和排斥，結(jié)果適得其反。問卷調(diào)查中所反映的包括選舉在內(nèi)的各種途徑參與率普遍偏低，某種程度可以說明這一點?？梢?，在政治參與途徑供給上，務(wù)必處理好參與的廣度和深度的關(guān)系，兼顧參與機會的公平性和參與過程的實效性。

2.認知宣傳和參與激勵

從靜安區(qū)公民對于現(xiàn)有途徑的 “知曉度”、“參與度”、“認同度”等之間的相關(guān)性來看，“知曉”才可能“參與”，參與后的“認同度”普遍提高。事實上，也是政治參與途徑只有得到廣大公民的積極參與和認同，才能發(fā)揮應(yīng)有作用。因此，要“擴大公民有序政治參與”，就需要權(quán)力部門擴大對現(xiàn)有參與途徑的宣傳力度，提高公民對于現(xiàn)有途徑的知曉度，讓公民了解各種參與途徑，并認識到“參與”同“維護自身利益”之間關(guān)系，以便提高公民政治參與的自覺性。但是，問題的另一方面是，我國公民政治參與途徑基本上都是權(quán)力部門動員下發(fā)起和安排的，公民參與具有一定的被動和盲目性，結(jié)果他們即使了解這些參與途徑，也不一定具有參與熱情。因此，權(quán)力部門更需要對公民尤其是社會團體通過政治參與途徑所表達的利益訴求給予及時回應(yīng)和維護，不斷滿足廣大公民的利益訴求，增強公民的政治信賴感和政治效能感，進而激發(fā)公民政治參與的積極性和動力?？梢姡谡螀⑴c途徑供給上，務(wù)必處理好認知宣傳和參與激勵之間的關(guān)系，在強調(diào)宣傳尤其是對年輕人和遠離政治權(quán)力者進行宣傳教育以便提高政治責(zé)任感的同時，更加重視對廣大民眾的訴求的受理、回復(fù)、解決，通過參與激勵將各個社會群體的訴求納入現(xiàn)有政治參與途徑之中。從本質(zhì)上講，公民政治參與熱情的高低決定于政治責(zé)任感和政治效能感的強弱，而且后者相比之下更具本源性。

3.核心途徑和外圍途徑

從靜安區(qū)公民參與人大工作現(xiàn)有途徑之間的“相互關(guān)系”來看，各種途徑的地位和作用并不均衡。“選舉”這一基礎(chǔ)性參與途徑始終處于核心地位，“選舉”落實的好壞，直接影響公民政治參與的積極性。因此，要“擴大公民有序政治參與”，就需要權(quán)力部門在原則上堅持“黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當家作主和依法治國”有機統(tǒng)一的社會主義民主政治，健全代表候選人提名制度和差額選舉制度，逐步擴大直選層級，真正賦予人民“作主”權(quán)利，提升他們的政治效能感，進而激發(fā)他們參與選舉的熱情；在具體操作層面上，重視“人戶分離”當前這一普遍現(xiàn)象，重視“夾心層”①這里的“夾心層”，主要是指三類人口：一是“工作和居住地在，但戶口不在”的常住人口；二是“工作在，但戶口和居住地不在”的流動人口；三是“工作和居住地都不在，但戶口在”的戶籍人口。這三類人口，雖然都同當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展息息相關(guān)，但是，實際上很容易成為選舉的夾心層或空白點。公民參與選舉，提高公民選舉參與率。當然，權(quán)力部門除了要落實“選舉”這一基礎(chǔ)性途徑并發(fā)揮其核心作用之外，還需要強化其他具體途徑，以之為“外圍”而對前者進行必要補充和推進。比如“人大代表聯(lián)系社區(qū)”，就為選舉之后通過代表反映訴求并監(jiān)督代表履職提供有效平臺?？梢姡谡螀⑴c途徑供給上，務(wù)必處理好基礎(chǔ)性途徑和其他具體途徑之間的關(guān)系，充分考慮途徑間的協(xié)調(diào)和配套，做到統(tǒng)籌兼顧。

4.制度設(shè)計和政策法規(guī)

從靜安區(qū)公民參與人大工作現(xiàn)有途徑的實際操作效果來看，沒有政策法規(guī)保障或者與我國現(xiàn)行法律法規(guī)相抵觸的參與途徑，即使制度設(shè)計再完善也難以常態(tài)化。比如“中學(xué)生走進人大”，盡管民眾反映較好，但是其參與主體是“中學(xué)生”，是未成年人，將其視為公民參與人大工作的一種途徑在法理上很難講得通，所以，它至多只是一種民主政治教育平臺而非參與途徑，更不要說“常態(tài)化”了。另一方面，只有政策法規(guī)保障而沒有明確的參與規(guī)則和程序，任何參與途徑都可能徒具虛名。比如“監(jiān)督人大代表”，盡管我國憲法明確規(guī)定公民享有對人大代表的監(jiān)督權(quán)，監(jiān)督人大代表也理所當然成為我國公民政治參與的一種途徑，但是沒有人大代表的定期述職、民眾評議等詳細的制度性安排，公民對人大代表的監(jiān)督是很難落到實處的。因此，要“擴大公民有序政治參與”，權(quán)力部門務(wù)必處理好制度設(shè)計和政策法規(guī)之間的關(guān)系，既要建立健全政策法規(guī)，又要完善參與程序和參與機制，使政治參與有法可依，有章可循，尤其是要在既定政策法規(guī)的框架下，在制度設(shè)計和內(nèi)涵規(guī)定上使公民政治參與途徑具體化、規(guī)范化。

[1]王浦劬.政治學(xué)基礎(chǔ)[M].北京：北京大學(xué)出版社，1995.

[2][美]塞繆爾·S.亨廷頓.變化社會中的政治秩序[M].王冠華,等，譯.北京：三聯(lián)書店,1989.

[3]魏星河.我國公民有序政治參與的涵義、特點與價值[J].政治學(xué)研究.2007,（2）.

[4]楊光斌編.政治學(xué)導(dǎo)論[M].北京：中國人民大學(xué)出版社,2000.

[5]上海市統(tǒng)計局.上海統(tǒng)計年鑒2010[Z].北京：中國統(tǒng)計出版社，2010.