■ 蘇楊珍（山東交通學(xué)院管理學(xué)院 濟(jì)南 250023）

轉(zhuǎn)型期我國公共支出規(guī)模和結(jié)構(gòu)的演變

一個國家公共支出的水平、結(jié)構(gòu)、模式由于受到政治因素、經(jīng)濟(jì)因素、制度因素的綜合影響而不斷發(fā)生調(diào)整和變化，我國公共支出從1978年公共財政體制改革以來，在政府職能轉(zhuǎn)變、經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段、經(jīng)濟(jì)周期更替、國家制度變遷等多種因素影響下，經(jīng)歷了以下重大變化。

（一） 公共支出規(guī)模的變化和發(fā)展

公共支出總量增長趨勢明確，GDP占比有下降趨勢且呈現(xiàn)周期波動特點(diǎn)。衡量公共支出的現(xiàn)狀和發(fā)展趨勢可以從公共支出的絕對額指標(biāo)和相對額指標(biāo)進(jìn)行測度。從絕對量來看，我國公共支出總量逐年增長趨勢明顯，從1978年到2010年，絕對額從1122.09億元增長到89874.16億元，增長了80.09倍。從相對量（公共支出占GDP的比重）來看則出現(xiàn)下降的趨勢，并且表現(xiàn)出較為明顯的周期性變動特征，從1978年的公共支出占GDP比重為30.78%下降到1996年的11.15%，到了1998年和2007年在國際經(jīng)濟(jì)周期波動的影響下環(huán)境的影響，由于積極財政政策的施行，我國公共支出占GDP的比重出現(xiàn)明顯上升的趨勢，從1998年13.8%上升到2010年的22%。具體變動情況和發(fā)展趨勢如圖1所示。

（二） 公共支出結(jié)構(gòu)的變化和發(fā)展

公共支出的結(jié)構(gòu)主要以各項目指標(biāo)與GDP的比例和各項指標(biāo)與公共支出總量的比例進(jìn)行衡量，對于1978年到2006年的數(shù)據(jù)，直接參照《中國統(tǒng)計年鑒》的分類方法，將我國公共財政公共支出劃分為經(jīng)濟(jì)建設(shè)費(fèi)、社會文教費(fèi)、國防費(fèi)、行政管理費(fèi)和其他支出五項進(jìn)行分析，數(shù)據(jù)情況如表1所示。2007年之后由于公共支出統(tǒng)計口徑發(fā)生了很大的變化，具體情況依據(jù)新的分類和統(tǒng)計方法進(jìn)行。通過對1978年以來數(shù)據(jù)的分析可以看出我國公共支出結(jié)構(gòu)變遷主要有以下特點(diǎn)：

經(jīng)濟(jì)建設(shè)費(fèi)占比前高后低，呈下降趨勢。從經(jīng)濟(jì)建設(shè)費(fèi)占財政支出的比例情況來看，1978年經(jīng)濟(jì)建設(shè)費(fèi)占我國財政總支出的比例高達(dá) 64.08%，隨著改革開放的逐漸深入，這一比例不斷下降，到2006年已經(jīng)降為26.56%（見圖1）。這種下降趨勢表明：隨著市場化經(jīng)濟(jì)改革的不斷深入，我國財政資源中直接用于生產(chǎn)性領(lǐng)域投資的比例在下降，政府漸進(jìn)地退出了競爭性項目，我國公共支出的結(jié)構(gòu)正在進(jìn)行積極改革和調(diào)整，政府從建設(shè)型財政向公共服務(wù)型財政轉(zhuǎn)型。

文化教育支出占比穩(wěn)中有增，但沒有發(fā)生根本性突破。我國文化教育支出自20世紀(jì)80年代以來逐年穩(wěn)定增長，投入已經(jīng)由1978年的146.96億元增長至2006年的10846億元，在公共總支出中的比重也由1978年的13.1%上升到2006年的26.83%。1996年到2006年期間，由于受到“教育產(chǎn)業(yè)化”政策思路的影響，出現(xiàn)短暫的下滑勢頭，GDP占比從1996 年的17.84%下降到2006 年的13.39%，不過在2001 年以后教育支出GDP占比不斷下降的態(tài)勢基本得到控制，開始穩(wěn)定在13%以上。

我國文化教育投資雖然穩(wěn)中有增，但是該項支出占GDP的比重沒有發(fā)生根本性突破，2002年到2007年國家教育經(jīng)費(fèi)投入的比例維持在4.8%左右、始終沒有得到根本突破，目前世界平均水平為7%，欠發(fā)達(dá)國家也達(dá)到4%?？梢娢覈幕逃顿Y比例仍有進(jìn)一步提升和優(yōu)化的空間。

行政經(jīng)費(fèi)支出逐年攀升，已超平均增長水平。改革開放以來，我國行政經(jīng)費(fèi)支出比重一直不斷攀升，已經(jīng)由20世紀(jì)80年代初期占總支出比重的7%上升到近年來的近20%，2004年，行政費(fèi)用已到占總支出比重的19.38%高點(diǎn)，同期我國公共支出占GDP的比重由1980年27.03%下降為2006年的19.17%，這說明行政支出的膨脹已經(jīng)超過了公共支出的平均增長水平，部分程度上擠占了其他方面的公共支出。

圖1 1978-2010年我國公共財政支出的變化

社會保障和福利支出占比呈現(xiàn)起點(diǎn)低增長高的趨勢。我國社會保障支出和福利支出從1996年的182.68 億元增加到2006 年4361.78 億元，增長了22.88 倍，占公共支出的比例從1996年的2.3%增長到2006 年的10.79%，占GDP比重從1996年的0.26%增長到2006年的2.26%。2007年之后政府公共支出的統(tǒng)計口徑發(fā)生了變化，但是我們依然可以看到2007年以后社會保障和福利支出繼續(xù)保持穩(wěn)定增長的勢頭，到2011年我國社會保障和就業(yè)的公共支出為11109.40，占GDP比重提高到2.35%。并且保障性住房項目在2009年之后作為一個獨(dú)立的項目被單列出來，占2009年財政支出的0.95%。

公共財政支出結(jié)構(gòu)變化的新特點(diǎn)：向公共服務(wù)均等化方向發(fā)展。2007年之后，公共財政支出在項目邊界和結(jié)構(gòu)上發(fā)生了明顯的變化，由2006年的11個項目調(diào)整到23個項目，一些原有的預(yù)算科目已經(jīng)不見，如“基本建設(shè)支出”、“行政管理費(fèi)支出”這樣的字眼不再出現(xiàn)，而代之以“一般公共服務(wù)”、“交通運(yùn)輸”、“工業(yè)商業(yè)金融等事務(wù)”；同時，一些新的項目出現(xiàn)，如“城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)”、“環(huán)境保護(hù)”、“社會保險基金支出”等，并且保障性住房項目在2009年之后作為一個獨(dú)立的項目被單列出來。從我國公共財政支出項目數(shù)量和結(jié)構(gòu)的調(diào)整可以看出我國公共財政支出正在進(jìn)行結(jié)構(gòu)性的轉(zhuǎn)變，更加重視和關(guān)注教育科學(xué)、社會保障與就業(yè)、環(huán)境保護(hù)以及農(nóng)村發(fā)展等民生問題，我國公共財政支出正向十七大提出的公共服務(wù)均等化方向發(fā)展。

表1 1978-2006年我國政府公共支出結(jié)構(gòu)情況表 (單位：億元)

我國公共支出規(guī)模和結(jié)構(gòu)變遷的新政治經(jīng)濟(jì)學(xué)分析

新政治經(jīng)濟(jì)學(xué)是從經(jīng)濟(jì)學(xué)的方法和角度切入政治學(xué)領(lǐng)域，分析由于國家和市場的并存及動態(tài)上的相互作用而產(chǎn)生的各種問題，試圖解釋總體的經(jīng)濟(jì)政策中政治和經(jīng)濟(jì)力量之間的相互作用。公共支出的規(guī)模和結(jié)構(gòu)表明一個國家干預(yù)和介入市場的程度，既是一個有關(guān)經(jīng)濟(jì)學(xué)的概念，也是一個有關(guān)政治學(xué)的概念，可以從以下政治經(jīng)濟(jì)學(xué)原理進(jìn)行解讀和分析。

（一）瓦格納法則與公共支出的增長

19世紀(jì)80年代德國著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家阿道夫·瓦格納（Adolph Wagner）對英、美、法、德、日等國的工業(yè)化現(xiàn)狀進(jìn)行研究之后，提出了“公共支出增長法則”，認(rèn)為一國工業(yè)化經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與本國財政支出之間存在著一種函數(shù)關(guān)系：隨著人均國民生產(chǎn)總值（GNP）的提高， 財政支出占GNP的比重相應(yīng)提高，這就是財政支出的相對增長。這一思想首先由瓦格納提出，又被后人繼承并發(fā)展歸納為瓦格納法則，其內(nèi)容可以歸納如下：政府支出的增長幅度大于經(jīng)濟(jì)增長是一種必然趨勢，政府消費(fèi)性支出占國民所得的比例會不斷增加；隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人均所得的上升，政府對經(jīng)濟(jì)活動的干預(yù)以及從事的生產(chǎn)性活動也會隨著經(jīng)濟(jì)的工業(yè)化而不斷擴(kuò)大，政府公共支出也就逐漸增加；導(dǎo)致財政支出增加的原因主要是市場機(jī)制的失靈需要政府干預(yù)和調(diào)節(jié)，人口的增加，城市的迅速發(fā)展，各種矛盾的激化，使得政府的一般行政、公安司法、經(jīng)濟(jì)管理、社會協(xié)調(diào)等方面支出擴(kuò)大；不完全競爭的市場結(jié)構(gòu)需要政府對資源進(jìn)行有效的再配置；教育、娛樂、文化、保健以及福利服務(wù)的需求收入彈性較大，隨著國民收入的增加，政府對文化、福利方面的投資將會成倍增加。

瓦格納法則認(rèn)為公共支出不斷增長的原因分為政治因素和經(jīng)濟(jì)因素，其中國家活動規(guī)模擴(kuò)大是公共支出不斷增長的政治因素；工業(yè)化、城市人均收入的提高是公共支出增長的經(jīng)濟(jì)因素，在這兩種政治和經(jīng)濟(jì)因素的作用下，公共支出呈現(xiàn)出一種不斷上升的長期性趨勢。從我國公共支出特征和趨勢的具體情況來看，單從公共支出總量增長這一方面看是符合并驗證了這一定律的，但是從公共支出所占GDP比重變化情況來看并不與瓦格納定律一致，而是正好相反。其原因是瓦格納定律的研究是以西方資本主義國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式為依據(jù)的，對于不同體制和制度的國家，對于不同發(fā)展模式的國家來說這一定律并不完全適用。

（二）經(jīng)濟(jì)危機(jī)理論與公共支出的短時周期變動

經(jīng)濟(jì)危機(jī)理論也稱為經(jīng)濟(jì)周期理論，是指經(jīng)濟(jì)總量沿著其自然趨勢的波動，或?qū)嶋H國民收入增長率沿著充分就業(yè)國民收入增長率的波動。經(jīng)濟(jì)周期可以分為兩大階段：擴(kuò)張階段與收縮階段。擴(kuò)張階段由復(fù)蘇、繁榮組成；收縮階段則由衰退、蕭條組成。其中繁榮、蕭條是經(jīng)濟(jì)周期的兩個主要階段，衰退和復(fù)蘇是兩個過渡階段。經(jīng)濟(jì)危機(jī)產(chǎn)生的根源學(xué)說主要分為外生經(jīng)濟(jì)周期理論和內(nèi)生經(jīng)濟(jì)周期理論。凱恩斯從經(jīng)濟(jì)體系內(nèi)部因素出發(fā)，認(rèn)為經(jīng)濟(jì)危機(jī)是一種由有效需求不足導(dǎo)致的短期非均衡狀態(tài)，并提出經(jīng)濟(jì)危機(jī)時期，政府可以通過實施積極的財政政策，提升投資需求和消費(fèi)需求，使總需求和總供給重新回到平衡的狀態(tài)，由于政府公共支出在危機(jī)時期能夠起到有效配置資源、公平收入分配、穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟(jì)的重要作用，所以經(jīng)濟(jì)危機(jī)時期，各國政府的公共支出往往會出現(xiàn)急劇增加的狀態(tài)。英國經(jīng)濟(jì)學(xué)家皮科克和懷斯曼提出外在因素是影響政府財政支出增長的重要方面，在正常情況下，公共支出呈現(xiàn)一種漸進(jìn)的上升趨勢，當(dāng)社會經(jīng)歷“激變”時，公共支出會急劇上升。從我國實際情況來看，我國公共支出受到國際經(jīng)濟(jì)危機(jī)的影響而呈現(xiàn)明顯的短時周期波動的趨勢，在1997年和2008年前后，我國公共支出在國家擴(kuò)張性財政干預(yù)政策的影響下明顯提高，事實也證明，非常態(tài)時期我國財政干預(yù)政策起到了積極的作用，政府公共支出的擴(kuò)張帶動了需求和消費(fèi)的增長，起到穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重大作用。

（三）經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段理論與公共支出結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變

經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段理論由馬斯格雷夫和羅斯托提出，他們把經(jīng)濟(jì)發(fā)展分為三個階段，即初期階段、中期階段和成熟階段。他們認(rèn)為在經(jīng)濟(jì)發(fā)展初期，公共積累支出應(yīng)占較高的比重，交通、通訊、水利等基礎(chǔ)的建設(shè)不僅影響國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而且影響私人部門生產(chǎn)性投資的效益，具有極大的外部性，而這些基礎(chǔ)設(shè)施投入資本大、周期長、收益小，私人部門不愿或不能投資，因此政府部門必須加大對基礎(chǔ)設(shè)施的投資力量，克服可能出現(xiàn)的基礎(chǔ)設(shè)施“瓶頸”效應(yīng)，所以經(jīng)濟(jì)起飛時期公共資本投入彈性作用很大。經(jīng)濟(jì)發(fā)展中期，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)已經(jīng)基本完成，公共積累支出增長率會暫時放緩，比重會下降；當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入成熟期，公共支出的主要目標(biāo)會由提供社會基礎(chǔ)設(shè)施轉(zhuǎn)向提供教育、衛(wèi)生和福利等方面的服務(wù)，該時期，用于社會保障和收入再分配方面的轉(zhuǎn)移支出規(guī)模將超過其他公共支出，占GDP比重也會較大幅度提高。

從我國具體情況來看，由于我國目前正處在市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)的初級階段，政府公共支出中用于啟動和建設(shè)經(jīng)濟(jì)的費(fèi)用支出一直占據(jù)較高比重，尤其是在改革開放的前幾年，經(jīng)濟(jì)建設(shè)費(fèi)占據(jù)了55%以上的比例，直到2002年我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)的瓶頸逐步得到緩解，國民經(jīng)濟(jì)得到穩(wěn)定增長以后比重才降到30%以下，在我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)費(fèi)支出比重逐步降低的同時，我國農(nóng)村發(fā)展、教育衛(wèi)生、社會保障、環(huán)境保護(hù)等一直投入不足的公共支出項目也得到了重視，到2006年我國公共財政支出從投資型向公共服務(wù)型轉(zhuǎn)變后，關(guān)于三農(nóng)、教育、社會保障和環(huán)境保護(hù)等得到進(jìn)一步的改善。

隨著我國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型發(fā)展和政府職能的轉(zhuǎn)變，我國公共支出的規(guī)模和結(jié)構(gòu)在不斷發(fā)生著變遷，但一直以來都只屬于量變的積蓄，沒有發(fā)生根本質(zhì)變，2006年我國政府財政體制的轉(zhuǎn)型和收支分類體系的建立正預(yù)示著公共支出從量變到質(zhì)變的一次飛躍，我國公共支出正在向公共服務(wù)均等化的方向發(fā)展。

（四）公共選擇學(xué)派視角下的公共支出增長理論

公共選擇理論中對政府公共支出增長理論中有代表性的是官僚行為增長論。其代表人物尼斯坎南認(rèn)為官僚是以追求機(jī)構(gòu)最大化為目標(biāo)，機(jī)構(gòu)規(guī)模越大，官僚權(quán)力越大。官僚機(jī)構(gòu)通常具有提供公共給產(chǎn)品的壟斷權(quán)，比如環(huán)境保護(hù)、國防、社會保障等都是由專門機(jī)構(gòu)來提供，正因為官僚以機(jī)構(gòu)規(guī)模最大化為目標(biāo)，導(dǎo)致公共支出規(guī)模不斷擴(kuò)大，甚至?xí)^公共產(chǎn)品最優(yōu)生產(chǎn)水平所需的公共支出規(guī)模。

近年來我國公共支出中行政費(fèi)用支出現(xiàn)了不斷攀升，甚至超過公共支出占GDP比例平均水平的現(xiàn)象，其原因除了政府職能擴(kuò)大的本身客觀需求外，公共選擇學(xué)派中“理性經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)基礎(chǔ)上的“官僚行為增長理論”也做出了很強(qiáng)的解釋，政府要加強(qiáng)外在和自身的監(jiān)督，明確行政費(fèi)用支出的公共服務(wù)目的，減少官僚服務(wù)的過度提供，公共投入的濫用，提高公共投入和產(chǎn)出過程中的有效行為。

政治經(jīng)濟(jì)學(xué)中關(guān)于解釋公共支出發(fā)展和變遷的原理很多，除了以上分析的幾種理論之外還有保險支出理論、利益集團(tuán)增長理論和政府規(guī)模定律等。我國公共支出變遷的實際情況和發(fā)展趨勢，一方面證實了這些原理的合理解釋性，另一方面又體現(xiàn)出自身的發(fā)展特點(diǎn)，對原理提出了挑戰(zhàn)性，比如我國公共支出規(guī)模從與GDP占比的相對量來看，正好與對瓦格納定理相背離，對該定理提出了很大的挑戰(zhàn)；又比如羅斯托經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段理論中，我們并不總能清晰地劃分出經(jīng)濟(jì)發(fā)展的每個階段和界限。盡管如此， 這些原理為我們思考政府公共支出問題提供了一些基準(zhǔn)的理論， 有利于加深我們從政治經(jīng)濟(jì)學(xué)角度對公共財政支出問題的認(rèn)識。

政治經(jīng)濟(jì)雙重特征下促進(jìn)我國公共支出優(yōu)化發(fā)展的思考

在對我國公共支出的規(guī)模和結(jié)構(gòu)變遷進(jìn)行政治經(jīng)濟(jì)學(xué)原理分析之后發(fā)現(xiàn)：我國公共支出規(guī)模和結(jié)構(gòu)變化是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，是國家職能擴(kuò)張的需要，是國家干預(yù)經(jīng)濟(jì)的需要，是國家人口和環(huán)境保護(hù)壓力的需要，是社會保障和社會福利改善等公共服務(wù)供給的需要。公共支出規(guī)模和結(jié)構(gòu)的發(fā)展變遷具有經(jīng)濟(jì)性和政治性的雙重特征，公共支出實質(zhì)上是在現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)體制下的一種民主決策支出，這就決定了公共支出發(fā)展變遷主要通過以下兩種途徑來實現(xiàn)：

首先，公共支出變遷的根本途徑是由市場經(jīng)濟(jì)自發(fā)調(diào)節(jié)實現(xiàn)的。在公共需求發(fā)展變化和經(jīng)濟(jì)規(guī)律的作用下，公共支出的變遷按照自身的發(fā)展軌跡實現(xiàn)自我調(diào)節(jié)的功能，并在發(fā)展變遷的過程中體現(xiàn)穩(wěn)定性和變動性的統(tǒng)一。

其次，由于市場外部性和政府官僚經(jīng)濟(jì)預(yù)算的最大化，公共支出的優(yōu)化發(fā)展需要政府的積極調(diào)控。政府干預(yù)公共支出同樣需要遵從經(jīng)濟(jì)政治發(fā)展規(guī)律，比如在經(jīng)濟(jì)周期變動理論的指導(dǎo)下，積極調(diào)控我國公共支出的規(guī)模和結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)公共支出穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)發(fā)展的職能；比如在官僚經(jīng)濟(jì)增長理論啟發(fā)下建立公共支出的法制監(jiān)督制度，提高公共投入和產(chǎn)出的效率，提高政府的行政效率和決策水平，實現(xiàn)政府的政治職能；比如在經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段理論的指導(dǎo)下，積極促進(jìn)公共支出結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變和優(yōu)化，在合理的經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出比例的基礎(chǔ)上不斷提高文化教育支出、社會保障和福利支出，實現(xiàn)政府公共支出的社會職能。此外公共支出的邊界和范圍是不斷變化發(fā)展的，比如隨著社會工業(yè)化程度的不斷提高和人類活動領(lǐng)域的不斷延伸，人類對自身所處的生態(tài)環(huán)境影響越來越大，生態(tài)環(huán)境保護(hù)成為公共需求也越來越強(qiáng)烈，因此公共支出的邊界和范圍就應(yīng)該及時作出調(diào)整，把生態(tài)環(huán)境保護(hù)支出納入公共支出的范圍，實現(xiàn)政府的生態(tài)環(huán)境保護(hù)新職能。

總之，無論是市場自發(fā)調(diào)節(jié)的途徑還是政府宏觀調(diào)控的干預(yù)，公共支出都是實現(xiàn)政府職能的手段，應(yīng)該以政府職能界定為前提和依據(jù)，公共支出的最終目標(biāo)是實現(xiàn)效率和公平的統(tǒng)一，更進(jìn)一步說是實現(xiàn)公共支出效率基礎(chǔ)上的社會公平，實現(xiàn)政府政治、經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)等各種職能，增進(jìn)社會福利。

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