災(zāi)后基礎(chǔ)設(shè)施重建中公眾參與的行為框架及路徑分析

段志成，陳 通，楊秋波，2

(1．天津大學(xué)管理與經(jīng)濟(jì)學(xué)部，天津300072;2．天津大學(xué)教育學(xué)院，天津300072)

世界銀行將基礎(chǔ)設(shè)施定義為“永久的成套的工程構(gòu)筑、設(shè)備、設(shè)施和它們所提供的為所有企業(yè)生產(chǎn)和居民生活共同需要的服務(wù)”［3］，包括公用事業(yè)(電力、管道煤氣、電信、供水、環(huán)境衛(wèi)生設(shè)施和排污系統(tǒng)、固體廢棄物的收集和處理系統(tǒng))，公共工程(大壩、灌渠和道路)以及其他交通部門(鐵路、城市交通、海港、水運(yùn)和機(jī)場(chǎng))?；A(chǔ)設(shè)施大多屬于公共物品或準(zhǔn)公共物品，外部性特征明顯，服務(wù)對(duì)象是社會(huì)公眾，其建設(shè)過程也因此得到了公眾的廣泛關(guān)注。近年來，港珠澳大橋、南京地鐵、廣州番禺垃圾焚燒廠等眾多基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目由于公眾反對(duì)而暫停、遷址或終止。公眾對(duì)于關(guān)系切身利益的相關(guān)政策制定和大型項(xiàng)目決策中表現(xiàn)出更強(qiáng)的參與意識(shí)和表達(dá)傾向。公眾參與作為一種在社會(huì)分層、公眾需求多樣化、利益集團(tuán)介入情況下的利益協(xié)調(diào)機(jī)制，體現(xiàn)了利益相關(guān)或感興趣的個(gè)人、團(tuán)體或組織對(duì)影響其發(fā)展的決策和資源進(jìn)行影響和分享控制的過程。

災(zāi)后重建是在特殊的情況下，以相對(duì)比較特殊的手段和方法而得以展開的。災(zāi)后基礎(chǔ)設(shè)施重建要求同時(shí)實(shí)現(xiàn)恢復(fù)功能和優(yōu)化升級(jí)，具有工期要求緊、技術(shù)和施工難度大、社會(huì)關(guān)注度高等特殊性。為提高災(zāi)后基礎(chǔ)設(shè)施重建的效率，并且保證其過程及結(jié)果的公正性，本文將基于參與式發(fā)展的視角，應(yīng)用利益相關(guān)者理論構(gòu)建公眾參與的行為框架;引入Thomas的公眾參與有效決策模型，探討災(zāi)后基礎(chǔ)設(shè)施重建中公眾參與的機(jī)制設(shè)計(jì)。

一、災(zāi)后基礎(chǔ)設(shè)施重建中公眾參與問題的提出

災(zāi)后重建中公眾參與的興起源于對(duì)政府主導(dǎo)和市場(chǎng)主導(dǎo)重建模式的批判和反思:一是政府相比于當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)行動(dòng)的低效率;二是自上而下方法的失敗，公眾參與可以提高政策的執(zhí)行力。對(duì)美國(guó)、日本、印尼、伊朗、巴基斯坦、印度等國(guó)災(zāi)后重建的大量實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)［4-6］，基于公眾參與的災(zāi)后重建在進(jìn)度、質(zhì)量、滿意度等方面優(yōu)勢(shì)顯著。公眾參與可以協(xié)助確定科學(xué)的重建目標(biāo)，在重建過程中強(qiáng)化溝通提供信息支持，并且確保當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的支持，眾多研究均將災(zāi)民的積極參與作為重建成功的關(guān)鍵影響因素［7-8］。公眾(特別是受災(zāi)群眾)在災(zāi)后重建中參與的程度越深，災(zāi)后重建的效率與質(zhì)量越高。

伊朗巴姆大地震災(zāi)后重建中，強(qiáng)調(diào)災(zāi)民不應(yīng)是“消極的被施舍者”，而是“積極的參與者”，使公眾參與到整體規(guī)劃和具體重建工作之中，取得了很好的效果。巴基斯坦南亞大地震災(zāi)后重建中強(qiáng)調(diào)以公眾權(quán)利為基礎(chǔ)，突顯非歧視性原則，關(guān)注最弱勢(shì)的群體;吸納公民社會(huì)和私有部門參與;強(qiáng)調(diào)透明與責(zé)任;推動(dòng)權(quán)力的分散化。美國(guó)新奧爾良的災(zāi)后重建計(jì)劃出臺(tái)前后，都要通過公示、討論會(huì)、數(shù)據(jù)調(diào)查和網(wǎng)絡(luò)宣傳等方式讓社區(qū)居民廣泛參與，在決策中多方聽取公眾的意見。日本阪神大地震災(zāi)后重建過程中十分尊重災(zāi)民的意愿，政府通過“社區(qū)建設(shè)小組”制度鼓勵(lì)災(zāi)民參與重建，政府派遣一些專家和技術(shù)人員，為“社區(qū)建設(shè)小組”提供指導(dǎo)和咨詢服務(wù)，同時(shí)向?yàn)?zāi)民介紹政府制定的重建方案供災(zāi)民選擇，居民的意愿被充分納入到重建方案中。正如Mileti［9］所指出，可持續(xù)的災(zāi)后重建必須基于所有團(tuán)體和個(gè)人利益相關(guān)者的充分參與，并且參與過程的本身與其結(jié)果同樣重要。

災(zāi)后重建中必須實(shí)施有效的公眾參與逐漸得到認(rèn)可，世界銀行［10］鼓勵(lì)災(zāi)后重建過程中公眾個(gè)人及團(tuán)體的參與，特別是弱勢(shì)群體的參與。Pardasani［2］基于案例分析了馬爾代夫海嘯之后的重建過程中公眾參與，提出了恢復(fù)與重建中公眾參與的組織框架，其中非政府組織非常關(guān)鍵。關(guān)于如何保證災(zāi)后重建中公眾參與的效率與效果，謝金林［11］對(duì)于災(zāi)后重建中公眾參與的功能進(jìn)行了詳細(xì)分析，并探討了如何建構(gòu)政府與社會(huì)的良性互動(dòng)合作體系以保障公眾的有效參與。丁烈云［12］提出“社區(qū)主導(dǎo)”和“基層參與”的原則，讓災(zāi)民和相關(guān)群體在民主協(xié)商、民主決策和民主管理的基礎(chǔ)上提出災(zāi)區(qū)的項(xiàng)目需求和規(guī)劃，政府及專業(yè)技術(shù)部門提供必要的服務(wù)和指導(dǎo)。孫施文［13］基于都江堰災(zāi)后城市住房重建案例討論了災(zāi)后重建規(guī)劃中公眾參與的過程及特征。目前，災(zāi)后重建中公眾參與的研究主要集中于兩個(gè)方面:一是宏觀視角下探討災(zāi)難管理體系中的公眾參與，強(qiáng)調(diào)其防災(zāi)、減災(zāi)方面的作用和方法;二是基于利益相關(guān)者視角討論社區(qū)層面災(zāi)后住宅重建中的公眾參與。在災(zāi)后基礎(chǔ)設(shè)施重建方面，如何設(shè)計(jì)有效的公眾參與機(jī)制以保證其效率和效果，尚缺乏深入研究。

二、災(zāi)后基礎(chǔ)設(shè)施重建中公眾參與的行為框架

亞洲開發(fā)銀行、世界銀行等于2005年提出了適用于東亞地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展新框架(見圖1)，將包容性發(fā)展作為核心，強(qiáng)調(diào)協(xié)調(diào)、問責(zé)制和風(fēng)險(xiǎn)管理。政府部門應(yīng)通過所有參與者之間的良性互動(dòng)以實(shí)現(xiàn)利益均衡，從而具備將政策、戰(zhàn)略和措施轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的能力;通過強(qiáng)調(diào)公眾參與以保證問責(zé)制的有效實(shí)施，從而保證責(zé)任的明確與落實(shí);通過良好的風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制，避免與緩和基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展過程中帶來的環(huán)境、社會(huì)和金融風(fēng)險(xiǎn)。

(2)冀北、冀東和太行山區(qū)年產(chǎn)礦量均衡。2017年河北省持證礦山企業(yè)年產(chǎn)礦量冀北、冀東和太行山區(qū)分別為9 989.97、9 020.99、9 043.47萬t，分別占全省年產(chǎn)礦量的31.56%、28.50%、28.57%，三地區(qū)年產(chǎn)礦量比較均衡。

圖1 東亞地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展新框架

災(zāi)后基礎(chǔ)設(shè)施重建的目標(biāo)是使災(zāi)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)水平和能力達(dá)到或超過災(zāi)前水平，必然要求在其規(guī)劃及建設(shè)的全過程中進(jìn)行科學(xué)決策。眾多研究表明，項(xiàng)目利益相關(guān)者利益訴求的實(shí)現(xiàn)很大程度上影響著項(xiàng)目的成功。Turner［14］總結(jié)項(xiàng)目成功的5個(gè)關(guān)鍵因素，包括項(xiàng)目開始前利益相關(guān)者對(duì)項(xiàng)目成功的標(biāo)準(zhǔn)取得共識(shí)，項(xiàng)目實(shí)施過程中與利益相關(guān)方就成功標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行反復(fù)檢驗(yàn)，項(xiàng)目業(yè)主和項(xiàng)目經(jīng)理保持伙伴關(guān)系，項(xiàng)目經(jīng)理應(yīng)被充分授權(quán)，業(yè)主應(yīng)該對(duì)項(xiàng)目實(shí)施有足夠的興趣。項(xiàng)目利益相關(guān)者辨識(shí)以及實(shí)現(xiàn)其利益訴求的過程即是公眾參與的過程，包容性發(fā)展也要求在災(zāi)后基礎(chǔ)設(shè)施重建中必須強(qiáng)調(diào)公眾參與。

災(zāi)后基礎(chǔ)設(shè)施重建的過程也是一個(gè)公眾參與的過程，公眾參與不僅是災(zāi)后重建的社會(huì)基礎(chǔ)和動(dòng)力源泉，也是實(shí)現(xiàn)災(zāi)區(qū)恢復(fù)與改善的重要條件。災(zāi)后基礎(chǔ)設(shè)施重建中公眾參與的行為框架(見圖2)，主體、客體、環(huán)境三者相互作用。

圖2 災(zāi)后基礎(chǔ)設(shè)施重建中公眾參與的行為框架

1．公眾參與的主體分析

公眾參與的主體是指“應(yīng)當(dāng)參與的公眾”，屬于利益相關(guān)者的范疇。Freeman［15］提出，“利益相關(guān)者是能夠影響一個(gè)組織目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，或者受到一個(gè)組織實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)過程影響的所有個(gè)體和群體”，并基于所有權(quán)、經(jīng)濟(jì)依賴性和社會(huì)利益3個(gè)維度進(jìn)行了分析。目前，應(yīng)用最為廣泛的利益相關(guān)者界定方法是Mitchell［16］提出的評(píng)分法，按照合法性、權(quán)力性和緊急性3個(gè)屬性將其劃分為確定型利益相關(guān)者(符合3個(gè)屬性)、預(yù)期型利益相關(guān)者(符合2個(gè)屬性)和潛在型利益相關(guān)者(符合1個(gè)屬性)。合法性是利益相關(guān)者的需求是合法的、正確的，是有合約保證或者符合社會(huì)道德的程度;權(quán)力性是指利益相關(guān)者獨(dú)自開展某種行動(dòng)的能力;緊急性是指利益相關(guān)者訴求的緊急程度。

災(zāi)后基礎(chǔ)設(shè)施重建中利益相關(guān)者辨識(shí)的過程也是識(shí)別公眾參與主體的過程。為了更好的識(shí)別公眾參與主體，Creighton［17］開發(fā)了一套識(shí)別指標(biāo):一是位置因素，即活動(dòng)范圍處于項(xiàng)目附近;二是經(jīng)濟(jì)因素，即財(cái)務(wù)收益或損失;三是資源因素，即項(xiàng)目或計(jì)劃的實(shí)施將限制使用某些資源;四是社會(huì)因素，即項(xiàng)目或計(jì)劃的實(shí)施可能會(huì)威脅某個(gè)傳統(tǒng)或文化，或者會(huì)極大地改變當(dāng)?shù)氐娜丝?五是價(jià)值因素，即當(dāng)行動(dòng)與價(jià)值相關(guān)時(shí)，一些群體的人會(huì)受到影響。Rietbergen和Narayan［18］提出了以下幾個(gè)選擇公眾的問題:一是誰(shuí)是可能的受益者;二是誰(shuí)會(huì)受到不利的影響;三是弱勢(shì)群體是否被明確識(shí)別;四是支持者及反對(duì)者是否被明確識(shí)別;五是利益相關(guān)者之間的關(guān)系如何。綜合眾多關(guān)于公眾參與的研究，公眾參與的主體應(yīng)包括被項(xiàng)目直接或潛在影響的、能為項(xiàng)目提供重要知識(shí)或信息的、能夠影響項(xiàng)目實(shí)施的以及對(duì)項(xiàng)目感興趣的組織、群體或個(gè)人。基于上述原則及過程，災(zāi)后基礎(chǔ)設(shè)施重建的利益相關(guān)群體及其利益訴求如表1所示。

政府相關(guān)部門和機(jī)構(gòu)包括中央政府和地方政府的規(guī)劃、國(guó)土、環(huán)保、交通、通訊、水利以及建設(shè)等行政主管部門，在災(zāi)后基礎(chǔ)設(shè)施重建中不僅具有合法性和權(quán)力性，更具有緊急性，因而屬于確定型利益相關(guān)者。項(xiàng)目開發(fā)、建設(shè)及運(yùn)營(yíng)相關(guān)單位包括開發(fā)商、金融機(jī)構(gòu)、特許經(jīng)營(yíng)商、咨詢單位、施工承包商、運(yùn)營(yíng)商和供貨商等。災(zāi)區(qū)居民包括城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民，其中需重點(diǎn)關(guān)注貧困戶、少數(shù)民族、移民和婦女等弱勢(shì)群體。利益相關(guān)的社會(huì)群體或組織包括災(zāi)區(qū)城鎮(zhèn)社區(qū)組織、災(zāi)區(qū)農(nóng)村村委會(huì)、當(dāng)?shù)叵嚓P(guān)行業(yè)協(xié)會(huì)和工會(huì)等。表1中的災(zāi)區(qū)居民、利益相關(guān)的社會(huì)群體或組織、感興趣的社會(huì)群體或組織便是災(zāi)后基礎(chǔ)設(shè)施重建中公眾參與的主體。

2．公眾參與的客體分析

災(zāi)后基礎(chǔ)設(shè)施重建中公眾參與的客體包括兩個(gè)層面:一是建設(shè)程序?qū)用妫ㄒ?guī)劃、決策、實(shí)施、驗(yàn)收與評(píng)價(jià)等階段，規(guī)劃階段需要進(jìn)行規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)，決策階段包括項(xiàng)目建議書編制與批準(zhǔn)、項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)和項(xiàng)目可行性研究等，實(shí)施階段包括設(shè)計(jì)、采購(gòu)、施工等，驗(yàn)收與評(píng)價(jià)則包括竣工驗(yàn)收、資金使用審核和后評(píng)價(jià)等;二是重建對(duì)象層面，即電網(wǎng)、公路、鐵路、民航、城鎮(zhèn)供水和污水處理、通信等領(lǐng)域。Thomas［19］引入了“質(zhì)量約束”和“公眾可接受性”兩個(gè)核心變量，用于分析公眾參與行為。前者指決策受到技術(shù)、規(guī)章和預(yù)算等約束的程度大小，質(zhì)量約束要求越高，公眾參與的限制性越大;后者則涉及到公眾對(duì)決策的態(tài)度和配合程度，公眾的可接受性要求越高，則參與的力度越大。公眾參與的程度及范圍取決于二者之間的相互限制。因此，災(zāi)后基礎(chǔ)設(shè)施重建公眾參與的客體中，規(guī)劃、決策、驗(yàn)收與評(píng)價(jià)等階段的要求較高。

災(zāi)后基礎(chǔ)設(shè)施重建中公眾參與的優(yōu)勢(shì)及劣勢(shì)如表2所示，優(yōu)勢(shì)主要體現(xiàn)于改善行動(dòng)和社會(huì)發(fā)展兩個(gè)方面。

表1 災(zāi)后基礎(chǔ)設(shè)施重建中的利益相關(guān)主體與相關(guān)利益要求

表2 災(zāi)后基礎(chǔ)設(shè)施重建中公眾參與的優(yōu)勢(shì)、劣勢(shì)分析

3．公眾參與的環(huán)境分析

如上所說，公眾參與雖然有利于災(zāi)后重建的順利實(shí)施，但同時(shí)也面臨著效率、決策科學(xué)性、公平性等要求與參與之間的矛盾，必須根據(jù)不同的環(huán)境選擇公眾參與的程度及方式，實(shí)現(xiàn)公眾參與現(xiàn)實(shí)性平衡觀點(diǎn)與隨環(huán)境變化的隨機(jī)性觀點(diǎn)的結(jié)合。

公眾參與的環(huán)境包括顯性的制度環(huán)境和隱性的文化環(huán)境。制度環(huán)境可劃分為三個(gè)層面，即公眾參與的基礎(chǔ)性制度、程序性制度和支持性制度［20］。公眾參與的基礎(chǔ)性制度包括政府信息公開和公眾利益的組織化，后者涉及憲法所規(guī)定的結(jié)社權(quán)。公眾參與的程序性制度應(yīng)保證參與程序滿足均衡的利益代表、平等和有效的協(xié)商、理性和負(fù)責(zé)任的選擇，參與程序的設(shè)計(jì)要滿足不同參與強(qiáng)度的需求，提供合理的意見表達(dá)、回饋以及說明理由制度。公眾參與的支持性制度包括公益代表制度、專家知識(shí)的支持制度、利用司法審查有效監(jiān)督?jīng)Q策的制度等。文化環(huán)境內(nèi)容十分廣泛，包括公眾的參與意識(shí)、公眾的參與能力水平、政府部門對(duì)于公眾參與的態(tài)度、新聞媒體獨(dú)立水平等。

此外，隨著近年來公民社會(huì)、WEB2.0社會(huì)、風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)等社會(huì)思潮的興起，公眾對(duì)于關(guān)系切身利益的相關(guān)政策制定和大型項(xiàng)目決策中表現(xiàn)出更強(qiáng)的參與意識(shí)和表達(dá)傾向，但同時(shí)也存在著諸多矛盾:一是多數(shù)選擇與正義原則之間存在沖突;二是個(gè)人理性與集體理性之間存在沖突，若賦權(quán)公眾進(jìn)行決策，則可能會(huì)為了追求自身利益而犧牲公共利益;三是公眾參與中平等與霸權(quán)的矛盾，強(qiáng)勢(shì)的利益團(tuán)體可能假借公眾參與的名義，利用知識(shí)等方面的優(yōu)勢(shì)，操縱參與過程，制造社會(huì)壓力，迫使弱勢(shì)團(tuán)體讓步或被收買，達(dá)到合理化其訴求的目的;四是公眾參與的無限擴(kuò)張導(dǎo)致決策效率低下甚至無法決策。因此，根據(jù)托馬斯的理論，災(zāi)后基礎(chǔ)設(shè)施重建中必須根據(jù)“質(zhì)量約束”和“公眾可接受性”兩個(gè)指標(biāo)的約束，選擇適宜的模式以保障有效的公眾參與。

三、災(zāi)后基礎(chǔ)設(shè)施重建中公眾參與的路徑分析

如前面所述，災(zāi)后基礎(chǔ)設(shè)施重建各階段中公眾參與程度的要求均不相同，如何在災(zāi)后重建的實(shí)踐中實(shí)施有效的公眾參與，需要結(jié)合公眾參與的過程進(jìn)行機(jī)制設(shè)計(jì)，包括參與程度設(shè)置、參與模式選擇及路徑分析等內(nèi)容。

1．公眾參與的程度設(shè)置

在災(zāi)后基礎(chǔ)設(shè)施重建各階段的公眾參與過程中，首先應(yīng)根據(jù)公眾參與的目標(biāo)確定公眾參與的策略及詳細(xì)計(jì)劃。Coenen［21］認(rèn)為，公眾參與的程度必須與參與工具相匹配才能不斷提升決策質(zhì)量，反之亦然。公眾參與的程度設(shè)置取決于政府機(jī)構(gòu)授權(quán)的程度，在參與工具的選擇及實(shí)施中得以實(shí)現(xiàn)，因此二者成為公眾參與過程的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。Sherry［22］通過對(duì)公眾參與實(shí)踐的分析，提出了公眾參與階梯的概念，將公眾參與分為8級(jí)、3個(gè)層次，從操縱式參與到公眾控制。公眾參與階梯的劃分基本采用了垂直、分級(jí)的思路，Dorcey等［23］認(rèn)為，一系列公眾參與的程度如同一個(gè)“頻譜”，而且根據(jù)不同的決策目標(biāo)，每個(gè)參與程度均可能是合理的，無優(yōu)劣之分。國(guó)際公眾參與協(xié)會(huì)(international association for public participation，IAP2)沿用了“頻譜”的思想，將公眾參與的程度劃分為通告、咨詢、介入、協(xié)商以及賦權(quán)5個(gè)類型。

根據(jù)參與程度的不同，約翰·克萊頓·托馬斯構(gòu)將公眾參與劃分為以獲取信息為目標(biāo)的公眾參與、以強(qiáng)化公眾對(duì)決策理解的公眾參與和以構(gòu)建政府與公眾強(qiáng)有力的合作關(guān)系為目標(biāo)的公眾參與，并開發(fā)了公眾參與的有效決策模型［19］，提出了自主式管理決策(A1)、改良式自主管理決策(A11)、分散式的公眾協(xié)商(C1)、整體式的公眾協(xié)商(C11)和公共決策(G11)等5種公眾參與模式。A1指管理者在沒有公眾參與的情況下獨(dú)自解決問題或者制定政策;A11指管理者從不同的公眾群體中搜尋信息，然后獨(dú)自決策，公眾群體的要求可能會(huì)得不到反映;C1指管理者分別與不同的公眾團(tuán)體探討問題，聽取其觀點(diǎn)和建議，然后制定反映這些團(tuán)體要求的決策;C11指管理者與作為一個(gè)單一集合體的公眾探討問題，聽取其觀點(diǎn)和建議，然后制定反映公眾團(tuán)體要求的決策;G11指管理者同整合起來的公眾探討問題，而且管理者和公眾試圖在問題解決方案上達(dá)成共識(shí)。前2種是管理者自主決策，不考慮公眾對(duì)政策的接受性;后3種決策方式是與公眾共同決策的方式。

2．公眾參與的模式選擇

本文根據(jù)災(zāi)后基礎(chǔ)設(shè)施重建的特征和要求，對(duì)托馬斯提出的模型進(jìn)行修正，設(shè)計(jì)了災(zāi)后基礎(chǔ)設(shè)施重建中公眾參與的模式選擇模型，如圖3所示。根據(jù)模型中5個(gè)問題的判斷，可以選擇相應(yīng)的公眾參與模式，問題具體內(nèi)容如下。

Q1:災(zāi)后基礎(chǔ)設(shè)施重建中政府是否擁有足夠且充分的信息進(jìn)行高質(zhì)量的決策?

Q2:災(zāi)后基礎(chǔ)設(shè)施重建的決策問題是否被結(jié)構(gòu)化?

Q3:災(zāi)后基礎(chǔ)設(shè)施重建中公眾對(duì)決策的接受程度是否對(duì)有效執(zhí)行至關(guān)重要?

Q4:災(zāi)后基礎(chǔ)設(shè)施重建的中公眾與政府的目標(biāo)是否一致?

Q5:災(zāi)后基礎(chǔ)設(shè)施重建公眾參與的過程中，公眾內(nèi)部是否會(huì)產(chǎn)生沖突?

以災(zāi)后垃圾處理設(shè)施重建方式的選擇為例，參照?qǐng)D3的路徑指向來選擇公眾參與模式。

(1)對(duì)于Q1，災(zāi)后垃圾處理設(shè)施重建中政府決策所需信息充分，選擇“是”。

(2)對(duì)于Q2，災(zāi)后垃圾處理設(shè)施重建決策結(jié)構(gòu)化程度較高，供選擇的方式有“垃圾焚燒”、“衛(wèi)生填埋”、“垃圾堆肥”等，選擇“是”。

(3)對(duì)于Q3，災(zāi)后垃圾處理設(shè)施重建中公眾的可接受性要求較高，公眾態(tài)度影響決策的執(zhí)行，選擇“是”。

(4)對(duì)于Q4，災(zāi)后垃圾處理設(shè)施重建中政府與公眾的目標(biāo)并不完全一致，選擇“不是”。

(5)對(duì)于Q5，災(zāi)后垃圾處理設(shè)施重建中公眾內(nèi)部沖突不明顯，選擇“否”。

基于上述路徑分析，應(yīng)選擇的公眾參與模式是“分散式的公眾協(xié)商”(C1)。如果難以確定公眾與政府的目標(biāo)是否一致，可選擇圖4中標(biāo)示“?”的路徑。

圖3 公眾參與的模式選擇

四、結(jié) 語(yǔ)

盡管在災(zāi)后基礎(chǔ)設(shè)施重建的過程中，各級(jí)政府是最重要的組織和指揮力量，但公眾在整個(gè)重建過程中的參與始終是非常關(guān)鍵的，不僅能夠推動(dòng)政府更有效、更公平地運(yùn)作，還可以處理好政府越位和缺位的問題，而且從實(shí)踐上也證明了可以充分發(fā)揮非政府組織的作用，促進(jìn)公民社會(huì)的完善與發(fā)展。在災(zāi)后基礎(chǔ)設(shè)施重建各階段的活動(dòng)之中，應(yīng)增強(qiáng)重建的透明度，真正構(gòu)建起多元化的信息溝通機(jī)制，實(shí)施完整的公眾參與過程，真正做到參與推動(dòng)發(fā)展，民意影響決策。災(zāi)難管理是一個(gè)系統(tǒng)的過程，包括災(zāi)前預(yù)防、災(zāi)后應(yīng)急和災(zāi)后重建，災(zāi)后重建中公眾參與的有效性取決于前期的參與過程對(duì)參與環(huán)境的適應(yīng)和完善，前期參與過程也能提升公眾參與的積極性，積累社會(huì)資本。關(guān)于災(zāi)后基礎(chǔ)設(shè)施重建中公眾參與績(jī)效評(píng)價(jià)以及實(shí)證分析，參與過程中各類型公眾之間的關(guān)系以及其如何影響決策的機(jī)理等問題均有待于進(jìn)一步的討論。

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