地方干部的政治信任與政治效能感——一項(xiàng)以問卷為基礎(chǔ)的研究

陳雪蓮

當(dāng)今，“官民比”為1∶192的中國擁有龐大的官員隊(duì)伍 (未包括參照公務(wù)員管理的群眾團(tuán)體機(jī)關(guān)、事業(yè)單位工作人員)①中組部副部長王京清在2012年11月9日的中共十八大新聞發(fā)布會上公布，截至2011年底，全國公務(wù)員有702.1萬人(未包括參照公務(wù)員管理的群眾團(tuán)體機(jī)關(guān)、事業(yè)單位工作人員)，國家統(tǒng)計(jì)局《2011年國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》公布，截至2011年底，全國大陸總?cè)丝跒?34735萬人，由此計(jì)算得出，中國2011年底的“官民比”為1∶192。，官員是政府、政治體制運(yùn)行的核心支持力量，是影響一國政治生態(tài)的核心要素。官員對公眾、政府、政治體制的信任水平對中國政治體制的穩(wěn)定運(yùn)轉(zhuǎn)具有重要意義，尤其是地方干部對其他群體、政府以及政治體制的信任度和政治效能感，更能體現(xiàn)出這個(gè)政府的執(zhí)政能力和體制的生命力②“干部”在一般話語體系中有兩種含義，一是指黨政機(jī)關(guān)、軍隊(duì)、人民團(tuán)體中所有具有公務(wù)員身份的公職人員，另一是指在黨政機(jī)關(guān)、軍隊(duì)、人民團(tuán)體中擔(dān)任一定領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的公職人員。通常來說，高級干部指副部級以上官員，中層干部包括廳局級官員，基層干部指縣處級以下官員。本研究中的“地方干部”是指在市、縣 (區(qū))、鄉(xiāng)鎮(zhèn) (街道)三級黨政機(jī)關(guān)中具有公務(wù)員身份的公職人員，其中包括一般公職人員，也包括擔(dān)任一定領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)干部。。除了一些媒體調(diào)查、黨建研究調(diào)查③如《人民論壇》調(diào)查中心于2008、2010、2011年進(jìn)行的“干部新觀念調(diào)查”，中共中央黨校謝志剛、青連斌教授在2000年至2008年期間，每年以中央黨校地廳級干訓(xùn)班學(xué)員為對象進(jìn)行“黨政領(lǐng)導(dǎo)干部對中國社會形勢的評價(jià)”調(diào)查。這類調(diào)查以黨政領(lǐng)導(dǎo)干部對社會熱點(diǎn)問題的觀點(diǎn)為主要內(nèi)容。，以官員為對象，探索官員作為政治信任主體對相關(guān)信任客體的信任狀況的實(shí)證研究非常匱乏。以“官員”群體為對象的實(shí)證研究之所以缺乏，主要是由于在中國相對封閉的政治生態(tài)和官場文化的熏陶下，這一群體很難被研究者接觸到，尤其是全國范圍的大樣本問卷調(diào)查很難執(zhí)行④有些特定主題的區(qū)域性調(diào)查，如賈海薇于2010年在廣東部分地區(qū)進(jìn)行的“廣東各級黨政干部思想狀態(tài)大調(diào)查”，樣本量為593份，研究焦點(diǎn)是黨政干部的心理狀況和工作作風(fēng)。。

本研究依托“中國地方政府創(chuàng)新研究與獎(jiǎng)勵(lì)計(jì)劃”項(xiàng)目①“中國地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)”(以下簡稱“中國獎(jiǎng)”)創(chuàng)立于2000年，最初由中共中央編譯局比較政治與經(jīng)濟(jì)研究中心、中共中央黨校世界政黨研究中心和北京大學(xué)中國政府創(chuàng)新研究中心聯(lián)合舉辦，從第五屆開始由北京大學(xué)中國政府創(chuàng)新研究中心單獨(dú)舉辦。該獎(jiǎng)項(xiàng)是“中國地方政府改革創(chuàng)新研究與獎(jiǎng)勵(lì)計(jì)劃”的一個(gè)重要組成部分，是國內(nèi)第一個(gè)由專業(yè)機(jī)構(gòu)舉辦、以科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)和程序?qū)φ畡?chuàng)新進(jìn)行評估的民間獎(jiǎng)項(xiàng)。該“創(chuàng)新獎(jiǎng)”每兩年舉辦一次，主要評選對象是省以下各級地方政府。在過去的12年中，總共舉辦了6屆政府創(chuàng)新獎(jiǎng)的評選，有1750多個(gè)地方政府創(chuàng)新項(xiàng)目申報(bào)，每屆產(chǎn)生20—25個(gè)以下的入圍獎(jiǎng)項(xiàng)目，10個(gè)優(yōu)勝獎(jiǎng)項(xiàng)目，共產(chǎn)生了138個(gè)入圍獎(jiǎng)和60個(gè)優(yōu)勝獎(jiǎng)。本輪調(diào)查對象是入圍“第六屆中國地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)”的24個(gè)創(chuàng)新項(xiàng)目所在地的官員，全部為省級以下，以縣鄉(xiāng)兩級為主體。，在2011年11月至12月期間，以全國24個(gè)地區(qū)的720位地方干部 (縣鄉(xiāng)干部為主)為問卷調(diào)查對象，嘗試回答兩個(gè)問題:(1)地方干部對公眾、政府及政治制度的信任狀況，(2)地方干部的政治效能感如何。在回答這兩個(gè)問題的基礎(chǔ)上，本文將進(jìn)一步討論地方干部對上級官員、政府、政治體制的信任和支持程度對當(dāng)前政治體制“調(diào)適能力”增長的積極意義。

一、政治信任與政治效能感

關(guān)于政治信任對現(xiàn)代政體的重要性，已有很多研究從各個(gè)角度做出總結(jié)。沒有政治信任，民主社會不可能出現(xiàn) (Dahl 1971);信任讓日常生活更輕松、更簡單、更有秩序——提高社會穩(wěn)定、減少公眾不滿 (Barber 1983);信任使得公眾自愿遵紀(jì)守法——缺少這一點(diǎn)，民主政府也無法穩(wěn)定 (Tyler 1990，Tyler and Degoey 1995，Levi 1997，Scholz and Lubell 1998)?？傊?，信任使民主有效(Putnam 1993)②Joseph Gershtenson， “Trust in Government， 2006 American National Election Studies Pilot Report”， http://www.electionstudies.org/resources/papers/Pilot2006/nes011890.pdf.。這些研究從一開始就把政治信任研究集中于公眾對政治權(quán)威、政治機(jī)構(gòu)的信任。然而，作為公眾信任對象的政府官員同時(shí)也是信任主體，地方干部對政治權(quán)威、政治機(jī)構(gòu)的信任是被學(xué)術(shù)界長期忽視的一個(gè)問題。

有學(xué)者將大眾—精英和水平—垂直的二分法結(jié)合在一起，得到信任四個(gè)維度的內(nèi)涵:(1)公民彼此間的信任，社會資本研究的重點(diǎn)領(lǐng)域;(2)公民對政治精英的信任，政府信任研究的主題;(3)政治精英對其他社會精英的信任;(4)政治精英對公民的信任③K.F.Yang，“Public Administrators Trust in Citizens:A Missing Link in Citizen Involvement Efforts”，Public Administration Review.2005，65(3):273-285.。將這四個(gè)維度的關(guān)系用圖表展現(xiàn)出來 (見表1)，可以發(fā)現(xiàn)，有關(guān)政治信任的研究對象是:公眾對官員的信任、官員對公眾的信任、公眾間的信任、官員間的信任。結(jié)合戴維·伊斯頓對信任客體的三重劃分，從微觀到宏觀、從具象到抽象，政治信任的客體可以分為三個(gè)層次:政治行為者 (政治權(quán)威)、政府/政黨 (政治共同體)、政治制度 (政權(quán))。本文第三部分要探討的地方干部的政治信任包括地方干部對政治行為者 (公眾、官員群體)、政府/政黨 (各層級政府、中國共產(chǎn)黨)、政治制度(政權(quán))的信任。

表1 信任主客體關(guān)系圖

考察體制中的個(gè)人或群體對政治的態(tài)度，信任是一個(gè)重要的維度，政治效能感 (political efficacy)亦同樣不可忽略。政治信任是內(nèi)在心理感受，受傳統(tǒng)文化、人格特征等非現(xiàn)實(shí)因素的影響，以考察某一群體對所身處的政治體制的態(tài)度為目標(biāo)的實(shí)證研究無法止步于此。政治效能感是“一種個(gè)人認(rèn)為自己的政治行動(dòng)對政治過程能夠產(chǎn)生政治影響力的感覺，是值得個(gè)人去實(shí)踐其公民責(zé)任的感覺，是公民感受到政治與社會的改變是可能的，并且自己可以在這種改變中扮演一定的角色的感覺”①Angus Campbel，l“Gerald Gurin and Wariren Miller”，The Voter Decides.Westport，Connecticut:Greenwood Press，1954.p.187.。政治效能感在政治互動(dòng)中產(chǎn)生，作為政治結(jié)構(gòu)中能動(dòng)者的地方干部的政治效能感，不僅與其對制度的支持程度直接相關(guān)，而且將直接揭示這個(gè)制度實(shí)現(xiàn)調(diào)試能力(adaptation)增長和保持可持續(xù)性的根基所在②David Schambaugh，China's Communist Party:Atrophy ＆ Adaptation.University of California Press，2008.。這一問題將在本文第五部分中詳實(shí)論述。

二、數(shù)據(jù)來源與調(diào)查樣本

本研究的數(shù)據(jù)主要來源于2011年11月—12月期間進(jìn)行的“中國地方政府改革創(chuàng)新的現(xiàn)狀和發(fā)展”調(diào)查，該調(diào)查依托第六屆“中國地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)”執(zhí)行。本次調(diào)查在入圍“第六屆中國政府創(chuàng)新獎(jiǎng)”的24個(gè)項(xiàng)目組織方所在地進(jìn)行，共有23個(gè)地方政府 (其中2個(gè)項(xiàng)目均在深圳市)，22個(gè)是縣、市兩級政府，1個(gè)是鄉(xiāng)政府。本調(diào)查覆蓋的23個(gè)地區(qū)中，13個(gè)是東部地區(qū)、7個(gè)是西部地區(qū)、2個(gè)是中部地區(qū)、1個(gè)是東北地區(qū)。

問卷發(fā)放方式是由第六屆“中國地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)”調(diào)研小組在入圍單位調(diào)研期間，以地方政府職能部門官員為調(diào)查對象而隨機(jī)發(fā)放的。每個(gè)項(xiàng)目發(fā)放30份問卷，共發(fā)放720份問卷，回收有效問卷682份，回收率為95.1%。這682份有效問卷中，東部地區(qū)和西部地區(qū)受訪者所占比例最高，分別為59.8%和28.3%，男女性別比例為68.3∶30.2;年齡段分布均勻，85.2%的受訪者年齡在30歲至50歲之間;89.7%的受訪者受教育程度為大專以上，其中有13%為碩士以上;共產(chǎn)黨員占74.9%，民主黨派和無黨派人士占23.2%;受訪者中普通干部比例達(dá)到60%，部門中層領(lǐng)導(dǎo) (26.4%)和單位領(lǐng)導(dǎo)干部 (9.7%)均占一定比例。各地調(diào)查時(shí)，受訪者不記名自填問卷，當(dāng)場回收。92.4%的被訪者在問卷信度測量上認(rèn)為自己的回答是“全部真實(shí)”(77.7%)或“大部分真實(shí)”(14.7%)。

總的來說，本次調(diào)查的樣本在性別、受教育程度、黨派、職務(wù)級別上基本實(shí)現(xiàn)了全覆蓋，且與全國公務(wù)員隊(duì)伍在相關(guān)變量上的分布趨勢保持基本的一致。本研究引用了“世界價(jià)值觀調(diào)查”(WVS1981-2008)和“亞洲民主動(dòng)態(tài)調(diào)查”(Asia Barometer Survey，2012)的相關(guān)數(shù)據(jù)，考察公眾相關(guān)指標(biāo)的數(shù)據(jù)，作為對比樣本用以解釋本調(diào)查中的數(shù)據(jù)。

三、地方干部政治信任狀況

已有的實(shí)證研究中，對政治信任的測量主要有兩種具體化方式:一是美國全國選舉調(diào)查(NES)將政治信任具體歸納為4個(gè)一般性問題來測量:是否信任政府做的是正確的事，政府是否代表多數(shù)人的利益，多少稅金被政府浪費(fèi)，政府官員是否誠實(shí)正直③1958年至1980年期間的“美國全國選舉調(diào)查 (NES)”有五個(gè)問題與政治信任有關(guān)，但自1981年起，“政府官員是否聰明”的問題被取消。后來有研究者僅從該問卷中選擇一個(gè)問題的答案來測量公眾的政治信任水平，即“您有多少次認(rèn)為政府正在做正確的事情?”，可選答案有: “總是如此，多數(shù)時(shí)候，只是有時(shí)候。”(e.g.Alford 2001;Citrin and Luks 2001;Hibbingand Smith 2003)。。二是“世界價(jià)值觀調(diào)查”(World Values Survey)和“東亞晴雨表”(East Asia Barometer)中將問題具體化為對相關(guān)公共機(jī)構(gòu)和公共權(quán)威的信任，如政治精英的決定、軍隊(duì)、法院、政府、政黨、議會、公務(wù)員、聯(lián)合國等。對政治信任客體的分類和分層，可以區(qū)分公眾對不同層次機(jī)構(gòu)和人員的信任程度，有助于對一國政治信任狀況做更深入和全面的分析，如下文將提出的“差序信任”分布。為了使用“世界價(jià)值觀調(diào)查”以中國公眾為對象所得出的調(diào)查數(shù)據(jù)與地方干部數(shù)據(jù)做比較④本文使用的對比數(shù)據(jù)是“世界價(jià)值觀調(diào)查 (WVS)”1981年至2008年的整體數(shù)據(jù)，總樣本量為5515個(gè)。，本研究在問卷調(diào)查中對地方干部政治信任的考量基本沿用了“世界價(jià)值觀調(diào)查”的問題設(shè)計(jì)，將政治信任的客體具體化為地方干部對立法司法機(jī)關(guān)、意識形態(tài) (共產(chǎn)黨、媒體)、各級政府、官員群體等公共機(jī)構(gòu)、公共權(quán)威的信任，并設(shè)置了部分問題，考量地方干部對傳統(tǒng)社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的信任，以此考察社會信任與政治信任之間是否存在相關(guān)關(guān)系。

1.立法司法機(jī)關(guān)可信度

全國人民代表大會是國家最高權(quán)力機(jī)關(guān)，是行使國家立法權(quán)的機(jī)關(guān)，有權(quán)制定、修改和廢除法律。數(shù)據(jù)顯示，在地方干部看來，全國人大可信度為78%(計(jì)入完全可信和相當(dāng)可信)，這意味著，對全國人大“可信”持有不同意看法的達(dá)到22%。其中，明確表示全國人大不可信 (包括完全不可信、相當(dāng)不可信、有點(diǎn)不可信)或僅僅有點(diǎn)可信的比例達(dá)15.2%。

法院是司法 (審判)機(jī)關(guān)，是解決基本民事、行政、刑事案件糾紛的國家機(jī)構(gòu)，也是維系法律權(quán)威、解決社會矛盾的裁決機(jī)關(guān)。法院保障著法律的公平和公正。在地方干部群體中，59.1%的人認(rèn)為法院可信 (其中完全可信的比率為25.1%)，33.9%的人認(rèn)為法院僅是有點(diǎn)可信 (21.4%)或不可信 (12.5%)。本調(diào)查沒有區(qū)分地方各級人民法院、專門人民法院和最高人民法院，受訪者的回答一般是基于自身的經(jīng)驗(yàn)或聽聞，本數(shù)據(jù)體現(xiàn)的應(yīng)該主要是地方干部對地方法院的態(tài)度。

公安機(jī)關(guān)同時(shí)具有司法權(quán) (依法偵查刑事案件)和行政權(quán) (依法管理社會治安)，是維護(hù)法律權(quán)威和社會穩(wěn)定的權(quán)力機(jī)關(guān)。在司法機(jī)關(guān)中，公安部門是公眾與之打交道最多的部門。對于地方干部來說，公安機(jī)關(guān)是政府部門行政權(quán)力有效執(zhí)行的護(hù)衛(wèi)。數(shù)據(jù)顯示，在地方干部群體中，認(rèn)為公安部門可信的比例為48.7%(其中完全可信的比例為20.5%)，不太可信 (包括相當(dāng)不可信、有點(diǎn)不可信、有點(diǎn)可信)和完全不可信的比例共計(jì)44.6%。

雖然這三個(gè)立法司法機(jī)關(guān)在地方干部群體中的總體信任度不高，但從圖1可以看出，全國人大、法院和公安部門這三個(gè)維系現(xiàn)代國家運(yùn)行體系的根本——法律的權(quán)威機(jī)構(gòu)中，全國人大的信任度最高，法院次之，公安部門的信任度最低。在這個(gè)信任差序格局中，立法機(jī)關(guān)保持了相較于司法機(jī)關(guān)的更高信任度。

圖1 立法司法機(jī)關(guān)可信度比較 (%)

現(xiàn)代國家運(yùn)行的基礎(chǔ)是法治，立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)的權(quán)威是一個(gè)社會政治制度和社會制度良性平穩(wěn)運(yùn)行的根基。立法司法機(jī)關(guān)的權(quán)威不僅是針對公民個(gè)人而言，而且對行政機(jī)關(guān)內(nèi)的工作人員 (干部)來說，法律是他們職務(wù)行為的準(zhǔn)則，立法司法機(jī)關(guān)更應(yīng)具有最高的權(quán)威。但是，我們的數(shù)據(jù)顯示 (見圖2①“世界價(jià)值觀調(diào)查”將變量僅設(shè)置為4個(gè):完全可信、相當(dāng)可信、不太可信、完全不可信。為了使數(shù)據(jù)可比較，本次干部問卷中的變量也相應(yīng)整合為4類，其中“有點(diǎn)可信”、“有點(diǎn)不可信”、“相當(dāng)不可信”整合為“不太可信”。因“世界價(jià)值觀調(diào)查”在這三個(gè)問題上的回答缺失率最高達(dá)48.5%，本圖使用的是有效回答百分比。后文中干部與公眾的態(tài)度比較，均采用此處理方式。)，除了地方干部對公安部門的信任度略高于公眾之外，地方干部對人大和法院的信任度明顯低于公眾對這兩個(gè)立法司法機(jī)關(guān)的信任度。這表明地方干部對立法司法機(jī)關(guān)的權(quán)威認(rèn)可度低于公眾，實(shí)現(xiàn)依法執(zhí)政還有較大的努力空間。

圖2 立法司法機(jī)關(guān)可信度 (公眾與干部的態(tài)度比較，%)

2.意識形態(tài)信任度

地方干部對抽象的官方意識形態(tài)的信任程度可以通過他們對具體的執(zhí)政黨 (共產(chǎn)黨)的信任程度來體現(xiàn)。媒體是官方意識形態(tài)宣傳的主要陣地，受訪者對媒體的信任度可以間接反映其對官方意識形態(tài)的態(tài)度。因此，本研究通過調(diào)查受眾對共產(chǎn)黨和媒體的信任程度來考察地方干部對意識形態(tài)的信任度。

數(shù)據(jù)顯示 (見圖3)，共產(chǎn)黨在地方干部群體中的支持度 (完全可信和相當(dāng)可信共計(jì)83.3%)遠(yuǎn)高于公眾 (完全可信和相當(dāng)可信共計(jì)23.4%)，但地方干部對宣傳意識形態(tài)的媒體的信任度 (完全可信和相當(dāng)可信共計(jì)31.3%)不僅遠(yuǎn)低于對共產(chǎn)黨的信任度，而且也低于公眾對媒體的信任度 (完全可信和相當(dāng)可信共計(jì)42.4%)。在中央政府多年強(qiáng)調(diào)“依法執(zhí)政”、“民主監(jiān)督”的背景下，地方干部對地方人大的信任度 (完全可信和相當(dāng)可信共計(jì)78.0%)仍然略低于對共產(chǎn)黨的信任度 (見圖4)。這意味著，對于地方干部來說，對黨負(fù)責(zé)、對黨忠誠可能依舊要高于對法負(fù)責(zé)、對法忠誠。這一調(diào)查結(jié)論與一些學(xué)者20年前的研究結(jié)論保持一致①James D Seymour，“Cadre Accountability to the Law”，The Australian Journal of Chinese Affairs，No.21(Jan.，1989):pp.1-27.。

但要說明的是，因本調(diào)查74.9%的受訪者是共產(chǎn)黨員，在“一黨執(zhí)政”的制度環(huán)境下，地方干部身在體制內(nèi)，填答對共產(chǎn)黨的信任度時(shí)存在可信度偏低的可能性，受訪者對意識形態(tài)宣傳平臺的信任度也許更能反映地方干部對意識形態(tài)的真實(shí)態(tài)度。數(shù)據(jù)顯示，地方干部對媒體的信任度遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于公眾對媒體的信任度 (圖3)，對媒體的信任也遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于對人大和共產(chǎn)黨這些權(quán)威機(jī)構(gòu)和執(zhí)政黨的信任 (見圖4)。因?yàn)橹袊拿襟w主要是官方的意識形態(tài)宣傳載體，地方干部對意識形態(tài)宣傳載體的低信任度，在一定程度上表明官方意識形態(tài)的控制力在削弱和下降。但是，即使在無記名問卷調(diào)查中，共產(chǎn)黨依舊在卷面上獲得如此高的信任度，從某種程度上說，在地方干部的心目中，共產(chǎn)黨的權(quán)威性大于可信性。

圖3 共產(chǎn)黨、媒體可信度 (公眾與干部的態(tài)度比較，%)

圖4 共產(chǎn)黨、媒體可信度與全國人大可信度比較 (%)

3.各級政府信任度

有學(xué)者研究指出，我國公眾對政府的信任呈現(xiàn)出“差序政府信任”分布，即對行政級別較高政府的信任度高于對行政級別較低政府的信任度，對中央政府的信任度高于對地方政府的信任度①李連江:《差序政府信任》，《二十一世紀(jì)》，香港中文大學(xué)中國文化研究所主辦，2012年6月號。。以我們的數(shù)據(jù)與“亞洲民主調(diào)查第三波 (2012)”的數(shù)據(jù)相比較 (見圖5、圖6)，“差序信任分布”也存在于地方干部群體中，即對中央政府的信任比例 (83.0%)高于對地方政府的信任比例(69.1%)。但地方干部中質(zhì)疑中央政府可信度的比例 (10.9%，包括有點(diǎn)可信、有點(diǎn)不可信、相當(dāng)不可信、完全不可信)明顯高于普通公眾 (3.0%，包括不太可信和完全不可信)，地方干部中對中央政府持信任態(tài)度的比例 (83.0%，包括完全信任和相當(dāng)可信)也明顯低于公眾 (93.2%)。

圖5 地方干部對各級政府可信度比較 (%)

圖6 公眾對中央政府和地方政府的信任度 (%)

地方干部是地方政府的組成部分，似乎應(yīng)該更信任其所身處的地方政府。數(shù)據(jù)顯示，地方干部中認(rèn)為地方政府“完全可信”的比例 (37.1%)高于普通公眾 (19.5%)，但計(jì)入“相當(dāng)可信”后，地方干部中認(rèn)為地方政府的可信 (包括完全可信和相當(dāng)可信)的比例 (69.1%)竟略低于公眾的76.0%。地方干部中質(zhì)疑地方政府可信度的比例 (24.7%，包括有點(diǎn)可信、有點(diǎn)不可信、相當(dāng)不可信、完全不可信)也高于公眾 (18.6%)。

總的來說，數(shù)據(jù)顯示，地方干部群體對地方政府和中央政府的信任程度也存在一定的“差序信任分布”，但差序間距小于公眾的“差序信任分布”。地方干部對中央政府和地方政府的信任比例均小于公眾對后二者的信任比例。

在解釋公眾對政府信任呈現(xiàn)差序分布的原因時(shí)，已有研究提出諸多解釋因素。其中最重要的因素有四個(gè):第一，傳統(tǒng)政治文化中，皇權(quán)崇拜、權(quán)威服從的傳統(tǒng);第二，信息的不對稱，公眾對地方政府政績的知曉程度遠(yuǎn)高于對省級、中央政府的知曉程度，政治宣傳中的負(fù)面報(bào)道集中于地方官員，很少涉及到省部級以上官員;第三，公眾對政治體制和中央政府的高信任度源于其自身受教育程度和信息識別、價(jià)值判斷能力的有限性;第四，以“分稅制”和“轉(zhuǎn)移支付”為主體的財(cái)稅體制給公眾造成的印象，是經(jīng)濟(jì)增長和公共福利的改善都?xì)w功于中央政府。從這幾個(gè)解釋因素來看，地方干部因受教育程度和信息識別能力較高、直接參與地方政策的制定和執(zhí)行，對中央政策的理解力更高、對地方政府運(yùn)作更熟悉，其對各級政府的信任水平低于公眾，與群體特征有關(guān)。但是，地方干部因?yàn)楦私飧骷壵恼鎸?shí)信息而信任水平低于公眾，也表明地方干部認(rèn)識到自己所身處的政府部門存在問題，政府在地方干部中的權(quán)威性是低于公眾的。

4.官員群體內(nèi)信任度

除了對公共權(quán)力機(jī)構(gòu)的信任，地方干部對自己所身處的“政府官員群體”的信任度如何，不僅是一種自我評價(jià)，也是一種社會評價(jià)，體現(xiàn)出地方干部對政治人物權(quán)威的認(rèn)可程度。在“人情社會”傳統(tǒng)深厚的中國，地方干部對政府官員的信任度 (完全可信和相當(dāng)可信共計(jì)47.7%)低于對家人、親戚和朋友的信任度 (見圖7)，但明顯高于對“社會上大多數(shù)人”的信任度 (完全可信和相當(dāng)可信共計(jì)26.5%)。地方干部對其所服務(wù)的“社會上大多數(shù)人”的信任度較低，僅四分之一的被訪者覺得社會上大多數(shù)人可信 (完全可信和相當(dāng)可信)。

克里瑞 (Cleary)和斯托克斯 (Stokes)在分析阿根廷和墨西哥的政治信任狀況時(shí)，提出了人格信任和制度信任的區(qū)分 (Cleary and Stokes，2006)。人格信任是指民眾對政治的信任與期待主要指向公權(quán)力者的政治人格;制度信任指民眾對政治的相信與托付主要仰賴于制度的規(guī)范和約束。在中國的語境下，政治信任可以增加一類——意識形態(tài)信任。從上述分析可以看出，如果把政治信任分為人格信任、制度信任和意識形態(tài)信任三類，受地方干部信任的程度由高至低的排序?yàn)?意識形態(tài)信任、制度信任、人格信任;受公眾信任的程度由高至低的排序?yàn)?制度信任、意識形態(tài)信任和人格信任。前文已提出，意識形態(tài)在地方干部群體中有較高的信任度，更多是出于對意識形態(tài)權(quán)威的認(rèn)可而不一定是其自身信任度最高。對制度的信任高于對公共權(quán)力者的政治人格信任，對于官員和公眾來說都是如此。制度信任是韋伯對合法性三個(gè)來源劃分中的法理型合法性 (rational/legal legitimacy)的基礎(chǔ)。不同于一些研究得出的關(guān)于威權(quán)主義國家統(tǒng)治合法性主要源于意識形態(tài)權(quán)威或領(lǐng)導(dǎo)人的人格權(quán)威的結(jié)論，本調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，中國這一威權(quán)主義政體的法理型合法性已高于建立在人格基礎(chǔ)之上的魅力型合法性 (Charismatic Legitimacy)(Weber，1978)。另一方面也意味著，現(xiàn)代國家的根基——制度的合理性和有效性的提高成為這個(gè)政治制度維持下去的根本。然而，不論是公眾還是地方干部，他們對政府官員的信任度都是非常低的，如何以制度和規(guī)范來約束政府官員進(jìn)而提高政府官員的公信力，是執(zhí)政者不得不面臨的挑戰(zhàn)。

圖7 官員群體與社會群體信任度比較 (%)

四、地方干部的政治效能感 (political efficacy)

“差序信任格局”凸顯出一個(gè)奇怪的現(xiàn)象:在中央集權(quán)制的國家里，中央政府享有良好的聲譽(yù)，而地方政府幾乎成為“貪腐”和“低能”的代名詞。在“壓力型體制”里①楊雪冬:《壓力型體制:一個(gè)概念的簡明史》，《社會科學(xué)》2012年11期。，地方政府的自主空間有限，執(zhí)行的是中央政府、上級政府的政策和命令。為何上級政府的聲譽(yù)要好于地方政府?已有的研究認(rèn)為，地方干部因?yàn)樗嚼尿?qū)動(dòng)，基于現(xiàn)有制度設(shè)計(jì)給予的“基層自主性”(Street-Level Discretion)，實(shí)施選擇性的政策執(zhí)行②Li Lianjiang，“Selective Policy Implementation in Rural China”，Comparative Politics.Vol.31，No.2 January 1999，pp.167-186;Cai，Yongshun，“Irresponsible State:Local Cadres and Image-Building in China”，Journal of Communist Studies and Transition Policies，Vol.20，No.4 December 2004，p.22.。這些研究的結(jié)論意味著，地方干部在現(xiàn)有的體制中擁有一定的能動(dòng)空間和能力。地方干部如何看待自己的能動(dòng)空間?這涉及到地方干部的政治效能感 (political efficacy)問題。即，地方干部是否自認(rèn)為有能力影響政治過程?

政治效能感與政治信任密切相關(guān)，政治信任是主觀心理態(tài)度，政治效能感基于實(shí)際政治互動(dòng)產(chǎn)生，會直接影響政治信任程度的修正。反之亦然，二者互為因果。最早對政治效能感進(jìn)行研究的是美國密歇根大學(xué)調(diào)查研究中心 (SRC)的坎貝爾 (Campbell)等人。他們提出，政治效能感是一種個(gè)人認(rèn)為自己的政治行動(dòng)對政治過程能夠產(chǎn)生政治影響力的感覺。有學(xué)者進(jìn)一步將政治效能感區(qū)分為內(nèi)在政治效能感和外在政治效能感兩個(gè)層面，內(nèi)在政治效能感指是否認(rèn)為自己能參與政治、影響政治，外在政治效能感指相信政府會回應(yīng)自己的需求③Lane，Robert E.，Political Life:Why People Get Involved in Politics.New York:Oxford University.1959.。戴維·伊斯頓簡化了政治效能感問題，認(rèn)為政治效能感就是個(gè)體認(rèn)為自己能夠影響政府 (決策)、相信政府能夠回應(yīng)自己的需求④Easton，David ＆ Dennis Jacks，“The Child's Acquisition of Regime Norms:Political Efficacy.”American Political Science Review，Vol.61，No.1:25-38.1967.的一種感覺。

對應(yīng)于理論界定的逐步簡化，對政治效能感的測量也發(fā)生了同樣的發(fā)展趨勢。對政治效能感的測量始于美國密歇根大學(xué)調(diào)查研究中心 (SRC)于1952年設(shè)計(jì)出的第一套政治效能感測試量表，該套量表測試題目只有四個(gè):(1)有時(shí)政治和政府看起來很復(fù)雜，不是像我一樣的人可以了解的 (政治太復(fù)雜);(2)投票是對于像我這樣的人能夠?qū)φ\(yùn)作發(fā)表看法的唯一方式 (投票是唯一方式);(3)我認(rèn)為政府根本不會顧及像我這樣的人的想法 (官員不關(guān)心);(4)像我一樣的人根本不會影響政府的做法 (無法評判)。上述問題的答案均采用“同意”與“不同意”兩個(gè)選項(xiàng)，回答不同意則被認(rèn)為是具有政治效能感⑤該研究過程在李蓉蓉《海外政治效能感述評》(《國外理論動(dòng)態(tài)》2010年第9期)一文中有詳細(xì)論述。。此后，經(jīng)過諸多學(xué)者的效度、信度檢測，該量表被簡化。美國全國選舉調(diào)查 (NES)僅用三個(gè)問題來測量政治效能感:(1)像我這樣的人對政府作為沒有任何的影響力;(2)我認(rèn)為政府官員不會在意像我一樣的人的想法;(3)有時(shí)，政治太復(fù)雜，不是像我一樣的人能夠明白的。臺灣學(xué)者進(jìn)一步把效能感測量簡化為兩個(gè)問題:(1)您覺得市民對政府施政有沒有影響力?(2)您覺得政府官員會不會重視市民的想法?⑥陳陸輝、耿曙:《政治效能感與政黨認(rèn)同對選民投票抉擇的影響—以2002年北高市長選舉為例》，《臺灣民主季刊》，第5卷，第1期 (2008年3月)，第101頁。

本研究的調(diào)查對象是政府官員，采用伊斯頓對政治效能感的界定，參考美國全國選舉調(diào)查和臺灣學(xué)者的問題設(shè)計(jì)角度。本研究通過下列5個(gè)問題來測量地方干部的政治效能感:

·您對目前的工作感到滿意嗎?對工作滿意或不滿意的原因?

·事業(yè)對你的重要程度?

·政治對你的重要程度?

·您在單位里是否發(fā)表過您對改善管理、工作創(chuàng)新方面的意見?

·生活中，您是否對物價(jià)、居住環(huán)境、市政建設(shè)等你身邊出現(xiàn)的問題提過意見?反映意見的渠道?沒有反映過的原因?

因地方干部是政府的組成部分，受訪者對自己工作、事業(yè)的態(tài)度，可以反映出他對自我價(jià)值的判斷。本調(diào)查顯示，89.4%的被訪者表示滿意自己的地方政府干部的職業(yè)，滿意的原因里排在前兩位的是該職業(yè)“能夠發(fā)揮自己的專長”和“對社會貢獻(xiàn)大” (見圖8)。與此同時(shí)，高達(dá)94.2%的受訪者認(rèn)為事業(yè)對自己很重要。地方政府官員的職業(yè)身份獲得認(rèn)可，主要與個(gè)人價(jià)值能否實(shí)現(xiàn)有關(guān)，與福利待遇等因素的相關(guān)關(guān)系不突出。對自己所從事的地方政府工作的事業(yè)持高度認(rèn)可的狀況，可以反映出地方干部的職業(yè)認(rèn)同度很高，內(nèi)在政治效能感很強(qiáng)。

圖8 對工作滿意的原因 (%)

在外在政治效能感上，62.2%的受訪者在單位里發(fā)表過關(guān)于改善管理、工作創(chuàng)新方面的意見，59.5%的受訪者在生活中對物價(jià)、居住環(huán)境、市政建設(shè)等身邊出現(xiàn)的問題提過意見，提意見的渠道中，“通過正常途徑找有關(guān)部門”的比例大大高于私人渠道 (見圖9)。雖然在生活和工作中表達(dá)過自己關(guān)于公共事務(wù)意見的比例沒有超過2/3，但是高達(dá)80.2%的受訪者認(rèn)為“政治對自己很重要”。從這個(gè)角度來說，地方干部對政治的理解力和影響力都相對較高。

圖9 反映意見的渠道

中國政法大學(xué)2006—2008年“中國行政管理體制專項(xiàng)問卷調(diào)查”的數(shù)據(jù)顯示，54.9%的公眾表示愿意就社區(qū)公共事務(wù)向居民委員會或有關(guān)部門提出建議，33.9%的公眾表示比較愿意提建議，8.4%的公眾表示無所謂，1.7%的公眾表示不愿意提建議;39.7%的公眾沒有提過建議，60.3%的公眾提過建議①房寧:《中國政治參與報(bào)告 (2011)》，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2011年5月版，第31頁。。托馬斯·海貝勒等人在2002—2005年主持的“中國城市社區(qū)調(diào)查”中發(fā)現(xiàn)，城市居民對居民委員會工作提過建議或表達(dá)過自己意見的，沈陽的為51.7%，重慶的為43.8%，深圳的為40.0%。與上述這些可以反映出公眾政治效能感的數(shù)據(jù)相比較，我們的數(shù)據(jù)顯示，地方干部的內(nèi)在政治效能感和外在政治效能感均高于公眾的政治效能感。地方干部的政治效能感高，可以有兩方面的解釋:一是現(xiàn)有制度給地方干部提供了能動(dòng)空間，有進(jìn)一步變革的空間;二是意味著國家權(quán)力機(jī)構(gòu)的控制能力依舊較高，地方干部認(rèn)為自己有改變現(xiàn)實(shí)的能力。地方干部進(jìn)行政治改革的主觀控制能力和客觀作為空間較大，這正是現(xiàn)有政治體制的“調(diào)適”能力所在，也是現(xiàn)有政治體制的“調(diào)適”空間所在。

五、結(jié)論與討論

派伊和維爾巴在《政治文化與政治發(fā)展》中指出，考察一個(gè)群體或一個(gè)區(qū)域的政治文化，有四個(gè)要素決定了這個(gè)群體的政治價(jià)值觀導(dǎo)向，其中“信任文化”或“懷疑文化”是第一要素②L.W.Pye and S.Verba，Political Culture and Political Development，Princeton:Princeton University Press，1965.pp.3-25.四要素為:(1)信任 (或懷疑);(2)等級 (對上下級關(guān)系的看法);(3)自由;(4)國家忠誠度 (地方主義、個(gè)人主義)。。本研究顯示，在地方干部群體中，信任程度由高至低的排序?yàn)?意識形態(tài)信任、制度信任、人格信任。而在公眾那里，由高至低的排序?yàn)?制度信任、意識形態(tài)信任和人格信任。這意味著，執(zhí)政黨的意識形態(tài)控制力在官僚階層中依然較強(qiáng)，但官僚階層內(nèi)部基于人格信任的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威影響力和控制力已明顯下降。地方干部的制度信任程度高于人格信任，意味著制度權(quán)威的上升。制度權(quán)威在地方干部群體中的影響力，在本問卷調(diào)查的一個(gè)問題中有更直接的體現(xiàn)——“評價(jià)政府最重要的三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)”。地方干部認(rèn)為評價(jià)政府最重要的三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)依此是:依法行政、尊重公民個(gè)人自由、政府公開透明 (見表1)。在地方政府執(zhí)行者的眼中，制度權(quán)威 (依法行政和政府公開透明)的重要性遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于發(fā)展經(jīng)濟(jì)、提高工作效率等績效提升措施的重要性，這既證明這些年來的制度建設(shè)取得了良好成績，也為進(jìn)一步提升制度合法性提供了較強(qiáng)的制度權(quán)威基礎(chǔ)。但是，認(rèn)可程序民主重要性的被訪者數(shù)量只有認(rèn)可依法行政重要性的一半，這意味著，中國官員所理解的制度權(quán)威更多是成文的法律規(guī)章的權(quán)威。

相較于政治信任，政治效能感是更具有可測量性的指標(biāo)。我們的數(shù)據(jù)顯示，地方干部的政治效能感處于較高水平，地方干部對自己的政治影響力持樂觀態(tài)度和積極行為，既表明了地方干部對現(xiàn)行制度的支持程度，也意味著當(dāng)前制度有進(jìn)一步“調(diào)適”的官僚基礎(chǔ)。地方干部在意識形態(tài)上與中央政府保持較高的一致性，但同時(shí)也認(rèn)可新的執(zhí)政理念。我們的數(shù)據(jù)顯示，93.3%的受訪地方干部認(rèn)為，政治體制改革有利于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，73%的受訪地方干部認(rèn)為，國家應(yīng)該設(shè)法減少不平等，而只有18.6%的地方干部認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)先于社會公平。當(dāng)?shù)胤秸膱?zhí)行者已經(jīng)突破傳統(tǒng)意識形態(tài)，持有上述有利于緩解社會矛盾、促進(jìn)社會公平發(fā)展的執(zhí)政理念時(shí)，當(dāng)前政治制度的“調(diào)適能力”就有了更大的空間和更堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

在戴維·伊斯頓那里，政治信任是政治支持 (擴(kuò)散型支持)的一種。一個(gè)群體的政治信任程度高，則它對政治體制的支持程度就高。政治信任同時(shí)是 (外在)政治效能感的基礎(chǔ)，政治信任程度高，公眾相信政府會回應(yīng)自己的需求的可能性增加，則政治效能感就高。政治效能感是在實(shí)際政治互動(dòng)過程中產(chǎn)生的，政治效能感高，則意味著行動(dòng)者得到的制度性回應(yīng)就高。地方干部的政治信任中，制度信任發(fā)揮突出作用，這與地方干部因獲得制度性回應(yīng)較多而表現(xiàn)出較高的政治效能感相驗(yàn)證。地方干部對制度權(quán)威的信任與支持，突破了我們對中國官僚政治以“人治”為主的陳舊認(rèn)識。制度被官僚階層高度重視，是威權(quán)主義國家向現(xiàn)代國家、現(xiàn)代政治制度轉(zhuǎn)變的根本。如前文中所提到的那樣，我們對地方干部政治信任和政治效能感的考察，希望激發(fā)更多對政治信任和政治效能感的實(shí)證性研究，并對當(dāng)前關(guān)于中國政權(quán)“威權(quán)主義體制的彈性”(authoritarian resilience)和制度調(diào)適能力 (Adaption)的討論有所貢獻(xiàn)。

表1 評價(jià)政府最主要的三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)