論我國應(yīng)急管理機制的創(chuàng)新*——基于源頭治理、動態(tài)管理、應(yīng)急處置相結(jié)合的理念

童 星 陶 鵬

問題的提出

當(dāng)前我國業(yè)已形成以“一案三制”(即應(yīng)急預(yù)案和應(yīng)急體制、機制與法制)為基礎(chǔ)的多層次、多部門、多災(zāi)種的應(yīng)急管理體系?！吨腥A人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》作為突發(fā)事件應(yīng)對活動的行動總則，按照突發(fā)事件的種類性質(zhì)、演進過程、危害程度與影響范圍等因素，將突發(fā)公共事件分為自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件等四大類型以及特別重大、重大、較大和一般等四個等級，并將其應(yīng)對過程分為預(yù)防與準(zhǔn)備、監(jiān)測與預(yù)警、救援與處置、善后與恢復(fù)等四個階段?？梢哉f，我國從應(yīng)急制度層面已經(jīng)跨入了整合階段①，該制度體系通過中央、省、市、縣四級響應(yīng)系統(tǒng)串聯(lián)，在每一層級均形成了“四委員會、一應(yīng)急辦”②的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)。③

以2003年“SARS”事件為起點，我國新一代應(yīng)急管理體系創(chuàng)設(shè)至今，歷經(jīng)2008年南方凍雨雪災(zāi)和“汶川地震”、2010年西南五省(區(qū)、市)特大旱災(zāi)以及多起重大事故災(zāi)難和重大群體性事件等災(zāi)害危機事件的考驗。一方面，顯示出現(xiàn)有應(yīng)急管理體系對成功應(yīng)對各類災(zāi)害危機事件起到了基礎(chǔ)性作用;另一方面，也在一定程度上暴露出它的脆弱性。其一，在風(fēng)險社會特征愈發(fā)顯著、跨界越界④的復(fù)合型災(zāi)害危機愈發(fā)增多的背景下，上述政府主導(dǎo)的應(yīng)急管理分類分級模式遭到了新的挑戰(zhàn)，顯得很不適應(yīng);其二，重在救援與處置的應(yīng)急管理其功能極為有限，往往只能控制事態(tài)，并不能解決問題。以社會領(lǐng)域中的突發(fā)事件及其帶來的公共危機為例，成功的管理必須能夠發(fā)現(xiàn)真正導(dǎo)致危機的風(fēng)險，包括問題、矛盾、漏洞和“病根”，從而解決問題，化解矛盾，堵塞漏洞，挖除“病根”，以達到同類危機不再發(fā)生的效果。我們經(jīng)常看到，在處置城市逢雨就遭淹、渣土車闖紅燈撞死人、地溝油上餐桌害人以及群體性上訪等突發(fā)事件時，盡管能迅速控制住局面，但卻難除根、不見效，其原因就在于只是停留于旨在控制事態(tài)的應(yīng)急處置，忽視了事后的危機管理和事前的風(fēng)險治理。⑤有鑒于此，必須按照黨的十八大的要求，加快形成“源頭治理、動態(tài)管理、應(yīng)急處置相結(jié)合的社會管理機制”。

應(yīng)急管理機制模型:以災(zāi)害生命周期理論為基礎(chǔ)

應(yīng)急管理對象中的“急”，在中國就是指突發(fā)事件，而在國際上往往被稱為“災(zāi)害”。這是因為中國自古以來就有“天災(zāi)人禍”的說法，災(zāi)害特指自然災(zāi)害外加原因不明的火災(zāi)，外延比較窄，其他類型的突發(fā)事件則被稱為“人禍”;而在西方，災(zāi)害不僅僅被看做自然的或技術(shù)的風(fēng)險，還包括基于社會正常運行的例外，外延比較寬泛。⑥此外，還應(yīng)當(dāng)看到，“傳統(tǒng)的觀點用狹隘的‘時—空’(space－time)觀來看待災(zāi)害的背景、特點以及后果。而事實上，無論是災(zāi)前、災(zāi)中，還是災(zāi)后，均發(fā)生于一個廣泛聯(lián)系、相互鏈接、動態(tài)發(fā)展的復(fù)雜世界中”⑦。

應(yīng)急管理事務(wù)十分繁雜，需要通過全面而行之有效的政策設(shè)計來保障整體應(yīng)急體系的協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)。災(zāi)害生命周期理論作為人們認(rèn)識與管理災(zāi)害危機的重要基礎(chǔ)，引導(dǎo)著應(yīng)急管理制度的嬗變。以過程方法(processual approach)為基礎(chǔ)的災(zāi)害危機管理，首先將災(zāi)害過程視為周期性的循環(huán)，如斯蒂文·芬克(Steven Fink)的“危機生命周期”理論——征兆期(prodromal)、爆發(fā)期(breakout or acute)、延續(xù)期(chronic)、痊愈期(resolution);其次將災(zāi)害危機的演進過程與管理政策結(jié)構(gòu)化，劃分出目前被認(rèn)為是最具操作性且得到最普遍使用的災(zāi)害管理循環(huán)模型，即“減災(zāi)—整備(preparedness)—反應(yīng)—恢復(fù)”，如羅伯特·希斯(Robert Heath)的危機管理“4R”模型——縮減(reduction)、預(yù)備(readiness)、反應(yīng)(response)、恢復(fù)(recovery)?！皽p災(zāi)”是指針對各類災(zāi)害危機所提出的預(yù)防與消減方式;“整備”是指針對各類可能導(dǎo)致災(zāi)害危機的危險源進行檢測預(yù)警，以及應(yīng)對災(zāi)害危機所采取的管理體制、機制，尤其是在資源與協(xié)作上的整備情況;“反應(yīng)”是指針對災(zāi)害危機爆發(fā)后所進行的各項維持社會秩序、救護、避難等工作;“重建”則是指對災(zāi)害危機所影響到的區(qū)域、群體、制度所進行的一系列重建工作。在我國應(yīng)急管理體系建設(shè)中，災(zāi)害危機事件的應(yīng)對通常被劃分為預(yù)防與準(zhǔn)備、監(jiān)測與預(yù)警、救援與處置、善后與恢復(fù)等四個階段，這同上述研究災(zāi)害危機演化的周期理論及其管理的循環(huán)模型不謀而合。因此，應(yīng)急管理機制的內(nèi)容千頭萬緒，都分別貫穿于減災(zāi)、整備、反應(yīng)、恢復(fù)等各個階段(見表1)。

表1 全周期應(yīng)急管理機制

首先，減災(zāi)階段的機制構(gòu)成。減災(zāi)階段的工作重點旨在確認(rèn)危險源并構(gòu)建一系列管理措施。在減災(zāi)階段，必須結(jié)合本地特征而確認(rèn)相關(guān)危險源的存在，進而通過風(fēng)險溝通機制來了解風(fēng)險可能及其潛在影響，并將其納入政策議程。在對客觀風(fēng)險進行分析的同時，也應(yīng)該注意到脆弱性分析與評估的重要性，即對本地災(zāi)害危機應(yīng)對所需的管理制度、組織能力、關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施、群體抗災(zāi)能力、抗災(zāi)資源可得性與可及性等維度進行分析評估，以便清晰把握本地災(zāi)害危機應(yīng)對能力。減災(zāi)階段的政策工具作為風(fēng)險防范機制的核心，主要可分為結(jié)構(gòu)性減災(zāi)工具和非結(jié)構(gòu)性減災(zāi)工具，前者注重硬件基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與維護，后者注重政策設(shè)計對于減災(zāi)的重要意義，如對重大政策項目進行社會風(fēng)險評估等。同時，減災(zāi)階段還需要從文化層面提升應(yīng)急管理能力，通過宣傳和文化教育體系對個人安全文化、組織風(fēng)險文化、社會風(fēng)險文化進行有效干預(yù)與引導(dǎo)。

其次，整備階段的機制構(gòu)成。整備階段作為應(yīng)急管理中應(yīng)急反應(yīng)與恢復(fù)的基礎(chǔ)，整備的充分程度直接影響著應(yīng)急管理制度運轉(zhuǎn)的績效。預(yù)案編制是針對減災(zāi)階段所確認(rèn)的危險源的潛在后果而預(yù)先設(shè)定各種管理措施，其核心是構(gòu)建應(yīng)急管理的組織架構(gòu)、工作流程、協(xié)調(diào)方式、資源保障等，通過一系列常規(guī)制度安排來盡可能地消解由危機造成的無序與混亂;培訓(xùn)演練機制旨在通過桌面推演(tabletop)、功能演練(functional)、局部演練(partial scale)、全程演練(full scale)等方式，發(fā)現(xiàn)并評估現(xiàn)行預(yù)案存在的問題從而加以改進;組織建設(shè)機制旨在對應(yīng)急管理制度實施所需要的組織架構(gòu)進行建設(shè)與調(diào)整，資源整備機制則是將應(yīng)急管理所需要的各類資源體系進行分類、評估與整合，這二者構(gòu)成了組織能力體系的核心;應(yīng)急能力維持與更新機制則是對組織建設(shè)與資源整備所進行的定期評估與監(jiān)督，以保證組織能力發(fā)展與災(zāi)害危機動態(tài)變化相一致;預(yù)警機制便是視災(zāi)害危機信息為公共品，真實、快速、公平、全面地傳遞到危險暴露群體中，以便能夠做好各項準(zhǔn)備以應(yīng)對可能即將到來的災(zāi)害危機。

再次，應(yīng)急反應(yīng)階段的機制構(gòu)成。應(yīng)急反應(yīng)是應(yīng)急管理制度建設(shè)的核心，當(dāng)前預(yù)案體系建設(shè)的重點就是加強與完善應(yīng)急反應(yīng)所需的各項機制。在災(zāi)害危機事件中，以減災(zāi)與整備階段為基礎(chǔ)，首先需要做到對事件的先期處置，對事件進行及時救援與報送，而先期處置能力對于降低事件的負面影響有著至關(guān)重要的作用。對于災(zāi)害危機事件的分級、分類處置原則要求必須建立快速災(zāi)情評估機制，迅速、準(zhǔn)確地收集有關(guān)信息，通過應(yīng)急信息平臺來處理與分析相關(guān)信息，并依據(jù)分級方法確立所采取的響應(yīng)方式，從而在相應(yīng)層級上啟動應(yīng)急指揮和協(xié)調(diào)聯(lián)動機制;同時，該信息平臺也具有在政府內(nèi)部以及政府與公眾之間的溝通功能。在此基礎(chǔ)上，需要建立應(yīng)急指揮機制將各相關(guān)機構(gòu)和單位納入統(tǒng)一規(guī)范的行動框架。

最后，災(zāi)害危機恢復(fù)階段的機制構(gòu)成。災(zāi)害危機恢復(fù)階段的首要任務(wù)是恢復(fù)重建，主要包括工程性恢復(fù)重建與制度性恢復(fù)重建，旨在建立更具恢復(fù)力的社會。為了在短期內(nèi)從災(zāi)害危機中得到恢復(fù)，需要綜合協(xié)調(diào)與整合多方力量進行建筑物與基礎(chǔ)設(shè)施的恢復(fù)重建，利用保險、救助、慈善等手段對受災(zāi)群眾進行經(jīng)濟、心理與社會的重建和救助。此外，恢復(fù)階段的另一項重要任務(wù)就是對事件進行調(diào)查與反思，客觀評價應(yīng)急管理制度的績效，追究相關(guān)人員以及相關(guān)政策、制度、機構(gòu)、價值的責(zé)任，不僅有某些官員的去職、處分，而且有某些政策出臺或得到修訂，某些機構(gòu)、制度設(shè)立或調(diào)整，某個階層的利益得到尊重、滿足，某些價值得到弘揚、遵從，即同時進行官員問責(zé)和風(fēng)險問責(zé)。⑧風(fēng)險問責(zé)的結(jié)果必然引起對風(fēng)險管理的重視，這也就是一個新應(yīng)急管理循環(huán)的開始。

我國應(yīng)急管理機制設(shè)計與執(zhí)行困境分析

我國建立應(yīng)急管理機制的基本要求是:統(tǒng)一指揮、反應(yīng)靈敏、協(xié)調(diào)有序、運轉(zhuǎn)高效。近些年來，我國應(yīng)急管理機制建設(shè)步伐加快并取得了顯著成果，但相關(guān)核心管理機制的設(shè)計與執(zhí)行困境也阻滯著應(yīng)急管理績效的提升。

(一)應(yīng)急管理機制建設(shè)存在結(jié)構(gòu)性失衡，風(fēng)險治理特征不彰

從整體應(yīng)急管理機制建構(gòu)特征上看，普遍存在“重應(yīng)急，輕預(yù)防”現(xiàn)象。雖然“預(yù)防為主”已成為我國應(yīng)急管理體系建設(shè)的基礎(chǔ)理念，但在相關(guān)制度與技術(shù)設(shè)計層面仍缺乏足夠關(guān)注，從而導(dǎo)致應(yīng)急管理機制的結(jié)構(gòu)性失衡?，F(xiàn)代風(fēng)險管理從經(jīng)濟理性轉(zhuǎn)向風(fēng)險理性的實踐表明，在高風(fēng)險社會中，需要改造并重塑傳統(tǒng)風(fēng)險管理手段，全面識別、溝通與評估風(fēng)險，從而達成風(fēng)險治理格局。當(dāng)前我國應(yīng)急管理體系中的風(fēng)險管理仍然停留在管理主體單一、自上而下單向以及封閉的局面，尚未建起一套多主體、縱橫交錯、開放的網(wǎng)絡(luò)以達成風(fēng)險共治的管理機制。在具體運作機制上，脆弱性評估還未應(yīng)用于預(yù)案編制，作為一種有別于傳統(tǒng)風(fēng)險評估的機制，它強調(diào)將本地風(fēng)險特征與社會特征相結(jié)合，建構(gòu)具有本地化導(dǎo)向的測量指標(biāo)，將本地社會的應(yīng)災(zāi)能力置于應(yīng)急管理的首要位置，改變過去被動應(yīng)付的局面和忽視各地特點、搞“一刀切”的管理作風(fēng)。在風(fēng)險防范機制建設(shè)方面，結(jié)構(gòu)性風(fēng)險管理方式(如防災(zāi)基礎(chǔ)設(shè)施與工程建設(shè)等)已經(jīng)被普遍采用，但是對于這些設(shè)施的維護與更新則關(guān)注不夠，特別是對于非結(jié)構(gòu)性風(fēng)險管理方式如重大政策決策和重大建設(shè)項目的社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機制，仍然停留在學(xué)術(shù)討論和一般號召階段，尚未得到真正重視和認(rèn)真落實。

(二)預(yù)案編制與管理缺乏本地性、動態(tài)性、科學(xué)性，失靈情形頻現(xiàn)

誠然，預(yù)案編制是應(yīng)急整備工作的核心，但其并非應(yīng)急整備的全部。當(dāng)前應(yīng)急管理存在著嚴(yán)重的“預(yù)案化”傾向，即將完成預(yù)案文本編制視為應(yīng)急整備階段的完結(jié)，而且各地各單位編制預(yù)案的過程基本上是“下級抄上級”、同級之間“我抄你、你抄他”，結(jié)果編制出的預(yù)案，缺乏針對性和實用性。其實各級各地預(yù)案在預(yù)案體系中的功能定位是不同的，頂層預(yù)案關(guān)注指導(dǎo)性，需要確定應(yīng)急管理的原則與程序，基層預(yù)案則應(yīng)注重操作性，需要進行危險源與應(yīng)急資源的分析，制定行動協(xié)調(diào)的具體計劃;各地各單位的實際情況千差萬別，各自面臨的主要災(zāi)害危機也不盡相同，因此預(yù)案編制必須聚焦本地危險源與脆弱性，并隨危險源與脆弱性的變化而及時更新。

應(yīng)急管理信息與基礎(chǔ)數(shù)據(jù)平臺缺乏整合，導(dǎo)致災(zāi)害危機事件預(yù)案編制所需決策信息不充分。對災(zāi)害危機事件信息的充分掌握、全面分析與正確研判是各項應(yīng)急決策的基礎(chǔ)?；A(chǔ)數(shù)據(jù)平臺的缺失導(dǎo)致相關(guān)管理機制難以實現(xiàn)，如缺乏對地方救援能力數(shù)據(jù)的評估、錄入與使用導(dǎo)致預(yù)案編制只停留在原則、運作程序?qū)用?，而難以依據(jù)部門應(yīng)急能力進行調(diào)配，從而影響了救援效率，尤其是在“跨界越界危機”的處理中，缺乏基礎(chǔ)數(shù)據(jù)信息會導(dǎo)致行政轄區(qū)之間和部門系統(tǒng)之間的協(xié)調(diào)聯(lián)動缺乏運行基礎(chǔ)。

(三)組織應(yīng)急能力建設(shè)與管理機制薄弱，難以實現(xiàn)制度預(yù)期目標(biāo)

其一，政府對培訓(xùn)演練的支持不夠，演練手段單一。培訓(xùn)演練是修正預(yù)案和把握組織協(xié)作能力的重要方式。地方應(yīng)急演練常受到政府重視程度、財政支持力度以及部門單位參與度等因素的制約，因而往往停留在低層次重復(fù)、方式單一的路徑上，演練效果不佳。

其二，組織建設(shè)投入和評估機制缺失，能力更新維持困難。應(yīng)急管理作為政府部門的一項基本職能，應(yīng)當(dāng)形成有效的財政投入機制和評估考核機制，以解決本地應(yīng)急組織建設(shè)中所存在的問題。然而當(dāng)前對于各級政府部門應(yīng)急能力的評估仍停留在理論研討和實踐探索層面。

(四)應(yīng)急反應(yīng)機制一體化、地方化、多元化程度有待提升，相關(guān)保障機制仍需完善

其一，應(yīng)急指揮機制標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化、程序化建設(shè)滯后。盡管災(zāi)害危機種類繁多，但是對于災(zāi)害危機事件的應(yīng)急反應(yīng)存在一些普遍適用的原則與規(guī)范，如美國事故現(xiàn)場指揮系統(tǒng)(Incident Command System，ICS)便是從森林火災(zāi)應(yīng)對中所總結(jié)出的一套經(jīng)驗做法，現(xiàn)已成為美國國家應(yīng)變框架(National Response Framework，NRF)的核心部分，為應(yīng)急反應(yīng)體系一體化建設(shè)奠定了基礎(chǔ)。如今我國各級政府的應(yīng)急反應(yīng)中，指揮部(中心)作為臨時性協(xié)調(diào)組織被普遍設(shè)置，但亟待建立一套借鑒國外優(yōu)秀模式并結(jié)合本土社會特征的指揮機制，以避免2011年“7·23”動車追尾事件應(yīng)急處置中填埋遭毀車廂一類的事情再度發(fā)生。

其二，事件發(fā)生地先期處置機制的實現(xiàn)存在能力困境，從而影響整體應(yīng)急處置能力。先期處置機制在實際運作中往往只強調(diào)信息通報功能，對危機干預(yù)重視不夠，這與基層應(yīng)急處置能力欠缺有關(guān)。在應(yīng)急資源和能力“頭重腳輕”式的分配模式下，地方應(yīng)急能力建設(shè)嚴(yán)重滯后。在危機初期，地方應(yīng)急管理系統(tǒng)感知到各種應(yīng)急需要，但難以滿足救援需要，地方應(yīng)急處置能力的短缺嚴(yán)重影響了較大級別以上突發(fā)事件的整體處置能力。

其三，多元社會救災(zāi)機制缺乏創(chuàng)新，對現(xiàn)實社會發(fā)展特征缺乏整合。社會參與隨著網(wǎng)絡(luò)信息時代的到來而呈現(xiàn)出多元、松散耦合的新特征，傳統(tǒng)的政府包攬與應(yīng)急主體多元化不相適應(yīng)，難以在災(zāi)害危機發(fā)生之初就及時識別和吸納救災(zāi)志愿者與相關(guān)組織。⑨

其四，關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施保護機制缺失，應(yīng)急系統(tǒng)崩潰的風(fēng)險較高。關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施是社會功能正常運轉(zhuǎn)的硬件基礎(chǔ)，主要包括:農(nóng)業(yè)與食品系統(tǒng)、銀行與金融系統(tǒng)、化工產(chǎn)業(yè)、商業(yè)設(shè)施、通信系統(tǒng)、運輸系統(tǒng)、關(guān)鍵工業(yè)設(shè)施、水壩、國防工業(yè)基礎(chǔ)、緊急救護系統(tǒng)、能源供應(yīng)系統(tǒng)、政府運轉(zhuǎn)體系、公共醫(yī)療系統(tǒng)、資訊科技系統(tǒng)、郵政船務(wù)、水資源系統(tǒng)等。這些系統(tǒng)既是應(yīng)急管理能力的保障系統(tǒng)，又是危機脆弱系統(tǒng)，當(dāng)前應(yīng)急管理機制中尚未對這些設(shè)施予以特別保護，而關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施崩潰的直接結(jié)果便是社會功能系統(tǒng)與應(yīng)急功能系統(tǒng)的雙重失靈。

(五)災(zāi)后恢復(fù)機制的社會性、服務(wù)性、多樣性不足，危機調(diào)查與問責(zé)機制運行存在諸多阻滯

災(zāi)后恢復(fù)主要針對災(zāi)后公共救助、災(zāi)后重建、災(zāi)民生活風(fēng)險干預(yù)、經(jīng)濟恢復(fù)、文化心理恢復(fù)等方面展開。應(yīng)急管理的恢復(fù)機制應(yīng)當(dāng)注重政府、市場、社會的合作，注重災(zāi)后救助的服務(wù)性，豐富災(zāi)后救助的手段?？死锼雇懈ァず?Christopher Hood)曾提出一個“制式反應(yīng)”模型，其假設(shè)前提是政府官員有維護自我利益與規(guī)避咎責(zé)的傾向，導(dǎo)致他們按如下路徑行動:拒絕問題→承認(rèn)問題→承認(rèn)問題但拒絕責(zé)任→承認(rèn)問題也承認(rèn)責(zé)任。⑩避責(zé)博弈的目的是減少政治與政策壓力。在一場災(zāi)害危機事件過后，會出現(xiàn)地區(qū)或政府部門領(lǐng)導(dǎo)者引咎辭職，這作為一種符號意義的政治操作，可以緩解所面臨的外界指責(zé)，卻沒有深入到災(zāi)害危機問題的本質(zhì)。官員問責(zé)往往只限于災(zāi)害危機事件與組織應(yīng)對的表面關(guān)系，而沒有深入到“風(fēng)險制造”的層面，更沒有將問責(zé)導(dǎo)向內(nèi)化為切實的改革行動。

我國應(yīng)急管理機制優(yōu)化與創(chuàng)新

(一)更新價值理念，創(chuàng)新制度與技術(shù)，推行脆弱性評估機制，構(gòu)建風(fēng)險治理格局

“冰凍三尺非一日之寒”。災(zāi)害危機不能僅僅歸咎于“天災(zāi)”、“偶發(fā)”以及“突發(fā)”，更應(yīng)注意到事件背后的政治、經(jīng)濟、文化、社會等背景要素的作用，尋求出由風(fēng)險經(jīng)災(zāi)害(突發(fā)事件)到危機的演化規(guī)律。認(rèn)識背景要素在災(zāi)害危機動力演進過程中的影響，并有針對性地建構(gòu)相關(guān)的因應(yīng)策略，此乃應(yīng)急管理的基礎(chǔ)理念，即“源頭治理、動態(tài)管理與應(yīng)急處置相結(jié)合”。要樹立災(zāi)害危機風(fēng)險是可管理的理念，推動應(yīng)急管理制度變革與技術(shù)革新。在應(yīng)急管理整體機制設(shè)計層面，應(yīng)當(dāng)將災(zāi)害危機作為自然、科技系統(tǒng)與社會制度背景相互作用的產(chǎn)物，應(yīng)急管理的目標(biāo)在于消減自然與科技危險源，不斷消減導(dǎo)致危機后果出現(xiàn)的社會脆弱性。在進行應(yīng)急管理整體機制設(shè)計時，應(yīng)當(dāng)依據(jù)災(zāi)害生命周期過程，注重風(fēng)險階段的管理機制建構(gòu)，補強風(fēng)險管理與整備機制，優(yōu)化現(xiàn)有的應(yīng)急反應(yīng)與恢復(fù)相關(guān)機制，消除“應(yīng)急失靈”現(xiàn)象。

風(fēng)險管理手段的創(chuàng)新是未來應(yīng)急管理制度優(yōu)化升級的重要突破方向。應(yīng)當(dāng)構(gòu)建以社會脆弱性評估為基礎(chǔ)的災(zāi)害風(fēng)險管理，構(gòu)建一套符合國情的災(zāi)害危機脆弱性評估體系，其中包含脆弱群體的識別、應(yīng)急管理能力、本地災(zāi)害危機文化、經(jīng)濟社會發(fā)展?fàn)顩r等指標(biāo)的測量體系，全面檢視本地災(zāi)害危機管理水平，從而為應(yīng)急管理制度優(yōu)化提供政策參考。同時，在風(fēng)險社會背景下，通過多元參與的方式進行風(fēng)險溝通，摒棄經(jīng)濟理性思考模式，建構(gòu)更具風(fēng)險理性的結(jié)果分析原則，如在重大政策決策和建設(shè)項目論證設(shè)計過程中加入社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機制。2013年1月1日開始實施的“新交規(guī)”規(guī)定“闖黃燈罰200元、扣6分”，結(jié)果引起網(wǎng)絡(luò)和社會輿情陣陣反對，1月6日公安部交管局要求各地對于闖黃燈“以教育為主，暫不處罰”。盡管遲到的改正還是好的，但如果在法規(guī)出臺前廣泛征求公眾意見，認(rèn)真進行社會風(fēng)險分析，豈不更好!

(二)超越預(yù)案編制以真正達成預(yù)案動態(tài)管理，建立基礎(chǔ)信息平臺，提升預(yù)案管理績效

“預(yù)案(plan)”與“預(yù)案編制(planning)”是兩個不同概念，前者注重預(yù)案文本，后者涵蓋范圍更廣，既包括預(yù)案文本，又指預(yù)案動態(tài)循環(huán)的更新過程，從風(fēng)險管理到災(zāi)害反應(yīng)再到災(zāi)害恢復(fù)，均可視為預(yù)案制定、執(zhí)行、反饋、評估、修改的過程，即預(yù)案編制過程。預(yù)案編制過程中對危險源的識別、確認(rèn)以及分析，對災(zāi)變中社會行為的預(yù)測與分析，對應(yīng)災(zāi)能力的評估等，都是形成預(yù)案文本的分析基礎(chǔ)與決策來源。同時，還應(yīng)建立與整合應(yīng)急信息、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)平臺。先是要構(gòu)建應(yīng)急管理信息系統(tǒng)互通互聯(lián)與共享機制，突破部門、條塊所造成的信息系統(tǒng)的分割狀況，建立統(tǒng)一、多層次的區(qū)域應(yīng)急能力基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫;其次是要構(gòu)建災(zāi)害信息跨部門綜合評估、研判以及預(yù)測機制，在全面多元的思維下分析各項風(fēng)險災(zāi)害信息。

(三)創(chuàng)新應(yīng)急演練機制，完善組織建設(shè)與評估機制，夯實組織應(yīng)急管理能力

桌面推演、功能演練、局部演練、全程演練分別基于案例推演、專項功能測試以及部分或完全仿真事件對預(yù)案進行評估修正。危機演練也是同公眾系統(tǒng)溝通與教育的過程，可以讓大眾了解危險源及應(yīng)對方式，從而提升社區(qū)災(zāi)害恢復(fù)力。在制定危機演練政策中，需要提升應(yīng)急演練的有效性，在演練內(nèi)容設(shè)計上，要注重災(zāi)害危機環(huán)境的仿真性，針對應(yīng)急管理中的不同環(huán)節(jié)，考察動態(tài)環(huán)境中的應(yīng)急管理制度績效。需要強調(diào)的是，應(yīng)當(dāng)在公共財政中加強對應(yīng)急演練的投入機制設(shè)計，為應(yīng)急演練工作的持續(xù)順利開展提供財政支持。

應(yīng)急組織能力的培育、評估與維持更新已經(jīng)成為政府行政管理改革的重要議題。正如有學(xué)者指出，當(dāng)代政府管理面臨的重大挑戰(zhàn)是災(zāi)害危機的應(yīng)對，“危機與突發(fā)災(zāi)難的處理，將是未來政府行政人員面臨的最大挑戰(zhàn)”。應(yīng)急組織能力建設(shè)作為一項亟待提升的應(yīng)急管理制度環(huán)節(jié)，應(yīng)首先以預(yù)案中的應(yīng)急功能保障小組為基礎(chǔ)，對龐雜政府組織體系進行分類分析，考察各個組織在應(yīng)急管理中的職能與分工;再分析不同級別災(zāi)害危機條件下的災(zāi)區(qū)社會需要以及應(yīng)急響應(yīng)需要;在此基礎(chǔ)上，建構(gòu)應(yīng)急管理組織能力評估框架與相關(guān)評價指標(biāo)，以求全面衡量組織應(yīng)急能力狀況;最后，以評估結(jié)果為基礎(chǔ)，建構(gòu)并執(zhí)行組織應(yīng)急能力提升機制，監(jiān)督反饋組織能力建設(shè)狀況。

(四)推進應(yīng)急反應(yīng)機制一體化建設(shè)，強調(diào)地方能力、社會應(yīng)急參與機制建設(shè)，建立并推行關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施保護機制

其一，研究推進應(yīng)急指揮機制標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化、程序化建設(shè)，最大限度地減少由于術(shù)語、環(huán)境、災(zāi)種、組織差異所帶來的管理遲滯影響。應(yīng)急管理系統(tǒng)亟待建立一套借鑒國外優(yōu)秀模式并結(jié)合本土社會特征的指揮機制，如美國ICS模式將應(yīng)急反應(yīng)組織結(jié)構(gòu)劃分為計劃部門、作業(yè)部門、后勤部門、財務(wù)或行政部門，并配備資訊部門、安全部門、聯(lián)絡(luò)部門共同輔佐指揮官。應(yīng)當(dāng)分析總結(jié)各地現(xiàn)有應(yīng)急指揮機制模式，進行績效比較，對于應(yīng)急指揮機制的啟動、運行以及結(jié)束進行深入研究，探索出能夠在多災(zāi)種管理環(huán)境下有序運轉(zhuǎn)的應(yīng)急指揮機制。

其二，災(zāi)害危機的先期處置能力建設(shè)機制。需要將應(yīng)急管理資源能力向下轉(zhuǎn)移，在適度分權(quán)條件下提升基層應(yīng)急管理組織的能力，特別是提升災(zāi)害危機事件的先期處置能力。先期處置主體不僅有政府基層應(yīng)急部門，還包括事故現(xiàn)場的各類人員。先期處置機制應(yīng)當(dāng)注重災(zāi)害危機第一反應(yīng)群體的能力建設(shè)。為此，各類有關(guān)公民安全教育與自救互救的宣傳教育機制、基層政府應(yīng)急組織的救援能力、危機領(lǐng)導(dǎo)力均應(yīng)納入災(zāi)害危機先期處置能力建設(shè)之中。在群防群治理念下，注重非正式救災(zāi)能力在先期處置過程中的重要作用，同時加強基層應(yīng)急管理機構(gòu)的投入、培訓(xùn)、演練等相關(guān)支持政策的制定與執(zhí)行。

其三，把握現(xiàn)實社會發(fā)展特征，構(gòu)建多元應(yīng)急管理機制。政府在災(zāi)害危機應(yīng)對中具有主導(dǎo)作用，但是其影響范圍有限，需要社會公眾的積極參與。目前社會力量在應(yīng)急管理中的介入程度并不深，需要推動參與形式多元化、監(jiān)督透明化、體系整合化。在制度設(shè)計過程中，考慮到社會力量參與災(zāi)害危機救援恢復(fù)的能力多樣且不一，可通過建構(gòu)培育機制，將其塑造為政府傳統(tǒng)救援力量的有效補充;對于社會組織參與救援恢復(fù)，政府也必須建構(gòu)起相關(guān)社會監(jiān)督渠道;針對社會組織救援恢復(fù)力量的差異，為形成有效應(yīng)急管理合力，需要在信息、資源、分工上進行事前溝通與規(guī)劃，整合各方力量投入災(zāi)害危機應(yīng)對之中。多元社會應(yīng)急管理機制不僅存在于災(zāi)后社會救援過程中，在災(zāi)害危機前端環(huán)節(jié)也同樣重要。在政府減災(zāi)與風(fēng)險管理過程中，私部門的參與也必不可少。作為減災(zāi)行動的重要主體，私部門的行為轉(zhuǎn)變有助于整體風(fēng)險的消減。

其四，建立并推行關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施保護機制。關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施是社會功能正常運轉(zhuǎn)的“硬件”。隨著城市化步伐的加快，關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施成為城市社會經(jīng)濟生存與發(fā)展的命脈，也是城市災(zāi)害危機脆弱性的重要標(biāo)志。近年來，許多城市頻繁出現(xiàn)“淹城”以及應(yīng)急救援功能中斷現(xiàn)象，其重要原因就在于關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施保護機制缺失。應(yīng)當(dāng)補強關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施保護機制，重新評估關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施狀態(tài)及其風(fēng)險可能，并將其納入發(fā)展規(guī)劃與決策中。

(五)優(yōu)化災(zāi)后恢復(fù)機制，強化應(yīng)急管理評估與問責(zé)機制，維護應(yīng)急管理體系持續(xù)、健康發(fā)展

其一，災(zāi)后恢復(fù)中加強社會組織管理。政府、市場、社會是災(zāi)后社會服務(wù)的三大供給主體，社會組織是推進災(zāi)后恢復(fù)不可或缺的組成力量。災(zāi)后恢復(fù)的社會需要亦是多樣的，市場與社會組織可以彌補政府部門回應(yīng)性不足的缺陷。其二，注重應(yīng)急財政的公共性。以公共利益為目標(biāo)，堅守應(yīng)急財政過程、手段以及對象的公共性，保障應(yīng)急財政的社會效益。災(zāi)害脆弱群體一般屬于社會弱勢，為了保障他們在災(zāi)后有效獲取相關(guān)的社會服務(wù)，需要有針對性的政策設(shè)計。其三，創(chuàng)新災(zāi)害恢復(fù)的社會服務(wù)手段。災(zāi)害影響的多樣性要求災(zāi)后社會服務(wù)必須不斷創(chuàng)新以回應(yīng)社會需求。就業(yè)支持、個人心理服務(wù)、教育等災(zāi)后社會服務(wù)形式對于脆弱群體的災(zāi)后恢復(fù)至關(guān)重要。其四，消除阻滯因素，落實危機調(diào)查與問責(zé)機制。災(zāi)害問責(zé)作為災(zāi)害社會學(xué)習(xí)的重要手段，要避免被視作一項處理公共關(guān)系的政治符號，防止危機調(diào)查與問責(zé)停留在運動化、政治化層面，應(yīng)當(dāng)對社會制度、結(jié)構(gòu)、政策以及價值規(guī)范進行反思，進而彰顯災(zāi)害問責(zé)的實質(zhì)意義。［本文受到江蘇省優(yōu)勢學(xué)科“南京大學(xué)社會學(xué)學(xué)科”建設(shè)項目資助］

①童星、張海波:《基于中國問題的災(zāi)害管理分析框架》，《中國社會科學(xué)》2010年第1期。

②“四委員會”包括:防災(zāi)減災(zāi)委員會、安全生產(chǎn)委員會、食品安全委員會、社會管理綜合治理委員會。

③L．Xue，K．Zhong，“Turning danger to opportunities:Reconstructing china’s national system for emergency management after 2003”，in H．Kunreuther，M．Useem(eds．)，Learning from catastrophes，New Jersey:Pearson education Inc，2010，pp．198～201．

④一般來說，跨越種類性質(zhì)的復(fù)合型災(zāi)害危機如日本“3·11”地震、海嘯與核泄漏被稱為“跨界”;跨越行政區(qū)劃甚至國界而發(fā)生的災(zāi)害危機則被稱為“越界”。

⑤童星:《社會管理創(chuàng)新八議——基于社會風(fēng)險視角》，《公共管理學(xué)報》2012年第4期。

⑥Robert A．Stallings，“Disaster and the Theory of Social Order”，in E．L．Quarantelli，What Is a Disaster?Perspective on the Question，London:Routledge Press，p．137．

⑦E．L．Quarantelli，“Epilogue:Where We Have Been and Where We Might Go”，in E．L．Quarantelli，What Is a Disaster?Perspective on the Question，London:Routledge Press，p．244．

⑧張海波、童星:《公共危機治理與問責(zé)制》，《政治學(xué)研究》2010年第2期。

⑨童文瑩:《中國巨災(zāi)災(zāi)后救助動員模式比較》，《江海學(xué)刊》2010年第5期。

⑩ H．Christopher，“What Happens When Transparency Meets Blame－Avoidance?”Public Management Review，2007(2)，pp．191 ～210．