非政府組織在農(nóng)村居民點用地整治中運(yùn)行成效分析*——以新農(nóng)村建設(shè)理事會為例

何維佳，彭麗娜，陳美球，賴華榕

(1.江西農(nóng)業(yè)大學(xué)國土學(xué)院，南昌 330045;2.湖北金土規(guī)劃勘測有限公司，武漢 430060;3.江西省石城縣國土資源局，石城 342700)

在建設(shè)社會主義新農(nóng)村和推動農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新形勢下，農(nóng)村居民點用地管理的滯后和粗放浪費(fèi)利用已經(jīng)成為制約農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的主要瓶頸［1］。新農(nóng)村建設(shè)和農(nóng)村居民點用地整治遭遇難題之初，新的非政府組織——新農(nóng)村建設(shè)理事會應(yīng)運(yùn)而生，并在協(xié)助政府管理村務(wù)、村莊改造、農(nóng)村居民點用地整治等各方面發(fā)揮了積極有效的作用［2-5］。當(dāng)前農(nóng)村居民點用地整治主要依托新農(nóng)村建設(shè)工作開展和進(jìn)行，是新農(nóng)村建設(shè)的核心內(nèi)容。研究新農(nóng)村建設(shè)理事會在農(nóng)村居民點用地整治中的作用機(jī)制，不僅是有效促進(jìn)農(nóng)村居民點用地集約節(jié)約利用的重要內(nèi)容，也是破解長期以來中國鄉(xiāng)村社會治理制度創(chuàng)新問題的關(guān)鍵［6-8］。為探討農(nóng)村居民點用地整治運(yùn)行現(xiàn)況，該文以非政府組織——新農(nóng)村建設(shè)理事會為研究對象，通過研究和分析，解析當(dāng)前新農(nóng)村建設(shè)理事會的作用機(jī)制，揭示新農(nóng)村建設(shè)理事會對引導(dǎo)和推動農(nóng)村居民點用地整治的成效。

1 調(diào)研方法和調(diào)研對象

1.1 調(diào)研方法

調(diào)研組于2009年9～11月開展了“非政府組織在農(nóng)村居民點用地整治中的作用研究”專題調(diào)研。調(diào)研分兩個階段進(jìn)行:第一階段主要是訪談、座談和實地觀察，調(diào)研小組先后到各行政村的新農(nóng)村建設(shè)點進(jìn)行了實地調(diào)研，同時召開由國土資源管理部門、新農(nóng)村建設(shè)管理部門、鄉(xiāng)村干部、新農(nóng)村建設(shè)理事會會員、農(nóng)戶代表等人員參加的座談會，深入村干部、理事會成員和農(nóng)戶家中訪談，摸清農(nóng)村居民點用地整治和新農(nóng)村建設(shè)理事會運(yùn)作的基本情況;第二階段是問卷調(diào)查和典型案例分析，向農(nóng)戶發(fā)放問卷調(diào)查表300份，回收有效問卷275份，有效回收率為91.7%。同時選擇了代表性強(qiáng)的3個行政村展開案例分析，通過對農(nóng)村居民點用地現(xiàn)狀、整治情況和村民對新農(nóng)村建設(shè)理事會的意見和看法進(jìn)行了初步調(diào)查匯總比較，發(fā)現(xiàn)石城縣琴江鎮(zhèn)濯坑村新農(nóng)村建設(shè)理事會在農(nóng)村居民點用地整治運(yùn)行中成效明顯。

1.2 調(diào)研對象

省市琴江鎮(zhèn)位于石城縣中部，是縣政治、經(jīng)濟(jì)、文化中心的所在地。濯坑村是石城縣新農(nóng)村建設(shè)的首個示范點，最早開展農(nóng)村居民點用地整治。2004年啟動，5年來共完成了7個新村點的改造工作 (表1)。在農(nóng)村居民點用地整治前，耕地面積66.47hm2，整治后為79.93hm2，增加了20.26%;7個村小組共新建房屋257棟，其中只有一個村小組由于村莊地處山地、村民居住分散、難以集中連片耕種，且每年易遭受山洪侵?jǐn)_，不得不另外選址重建，但同時在舊址開展了土地整理;其余3個村小組為原址全部拆舊建新，3個部分拆舊建新，部分保留原房屋、進(jìn)行整治美化。經(jīng)整治后，濯坑村舊村換新貌，節(jié)約集約用地，同時通過重新規(guī)劃和土地整理、復(fù)墾增加了耕地面積。

表1 琴江鎮(zhèn)濯坑村農(nóng)村居民點用地整治基本情況

2 非政府組織在農(nóng)村居民點用地整治中運(yùn)行成效的分析

2.1 新農(nóng)村建設(shè)理事會在農(nóng)村居民點用地整治中運(yùn)行實例

2.1.1 運(yùn)行前

位于琴江鎮(zhèn)的濯坑村，地處山區(qū)丘陵地帶，緊靠206國道，以油茶種植為主要產(chǎn)業(yè)。在農(nóng)村居民點用地整治運(yùn)行前，為謀求交通便利，人們不斷沿著國道建房，原先130戶人家的村莊，只散居著30多戶人家，且大部分是孤寡老人，整個村莊破爛不堪，建筑雜而無序，農(nóng)村的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢。由于村莊數(shù)據(jù)獲取的局限性，表2調(diào)查選取了濯坑村1997年與2001年的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和用地情況進(jìn)行比較分析。

表2 濯坑村1997年與2001年的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和用地情況

不難發(fā)現(xiàn)，隨著村莊經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，村莊用地方式極其粗放。一是宅基地占地大幅擴(kuò)張的同時，閑置土地和閑置房屋亦呈現(xiàn)加速上升趨勢，說明建新房、拋舊房成為農(nóng)村居民點用地的普遍利用模式。從閑置房屋面積與宅基地面積之比的情況來看，閑置率也有擴(kuò)大的趨勢。二是農(nóng)村生活環(huán)境并沒有隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而得到顯著改善。農(nóng)村居民點布局零亂分散，新舊村莊生活環(huán)境反差鮮明，并在逐漸擴(kuò)大。臟亂差的舊建筑、老宅基地與設(shè)施完備磚混結(jié)構(gòu)的新房形成鮮明對比。盡管農(nóng)民人均收入水平在逐步提高，但根據(jù)調(diào)查當(dāng)前多數(shù)農(nóng)村在公共基礎(chǔ)設(shè)施、公服配套設(shè)施等方面的建設(shè)和投入極少，整體人文環(huán)境與生活面貌未得到充分重視。

2.1.2 運(yùn)行后

當(dāng)?shù)卣谛罗r(nóng)村建設(shè)理事會的協(xié)助下，早發(fā)現(xiàn)、早重視、早治理，在新農(nóng)村建設(shè)中開展了針對“空心村”的農(nóng)村居民點用地的專項整治工作，著力改變村莊落后面貌。濯坑村新農(nóng)村建設(shè)理事會提議，采取“以地?fù)Q地，撤小并大”的方法，由琴江鎮(zhèn)國土所出面與當(dāng)?shù)匾患覍嵙π酆竦泥l(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)簽訂耕地開墾協(xié)議，按照“誰投資，誰受益”的原則，雙方簽訂30年無償使用合同。投資方負(fù)責(zé)協(xié)助國土部門選好新居位置，平整好土地，同時根據(jù)原居住戶面積大小，支付給原戶主適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)補(bǔ)償。通過這一舉措，使上、中、下村合三為一，建成新村后節(jié)約土地1.5萬余m2，舊村整治墾出耕地約1.2萬m2，并將原有的油茶種植地集中連片，產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益上百萬元。正是得益于理事會的群策群力，為村莊整治提出了許多寶貴的治理建議，帶領(lǐng)廣大村民克服艱難并最終取得村莊用地整治的成功。經(jīng)整治后，雖然仍存在少量閑置土地、閑置房屋和舊房，但在數(shù)量上均出現(xiàn)大幅回落;治理前的閑置房面積與宅基地面積之比由21.6%降為治理后的8.3%。同時通過農(nóng)村居民點用地的合理規(guī)劃，廣大農(nóng)民的人均收入也大幅增長，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)也呈現(xiàn)良好的發(fā)展，農(nóng)村風(fēng)貌煥然一新。

表3 濯坑村2001年與2007年的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和用地情況

2.2 新農(nóng)村建設(shè)理事會在農(nóng)村居民點用地整治中運(yùn)行成效的分析

第一，從產(chǎn)生背景看，它在農(nóng)村居民點用地整治陷入困境的情況下，迅速扭轉(zhuǎn)了局面，推動了工作的順利開展。村委會在新農(nóng)村建設(shè)理事會的幫助下，諸如資金籌集、調(diào)解糾紛等很多問題得到了妥善解決，并有更多時間和精力投入到建設(shè)農(nóng)村、發(fā)展農(nóng)村、服務(wù)農(nóng)民的工作中去;試點村的面貌煥然一新，取得了始料不及的巨大成效。由表4可見，91.27%的被調(diào)查者認(rèn)為新農(nóng)村建設(shè)理事會的出現(xiàn)是十分必要的，從一定程度上也表明理事會的工作得到了廣大農(nóng)民的認(rèn)可。

第二，從運(yùn)作層面看，它充分地發(fā)揮了農(nóng)民的主體作用，最大程度地尊重了農(nóng)民的意愿，極大地調(diào)動了農(nóng)民的主觀積極性和客觀積極性［9］。涉及補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)劃方案、實施辦法等問題都由理事會召集農(nóng)民商量，村民有積極性的點先搞，沒積極性的先放下來，絕不勉強(qiáng)。從表5調(diào)查中可知，13.09%的農(nóng)民表示自己的意見得到了“完全尊重”，56%的農(nóng)民表示自己的意見得到了“比較尊重”，說明新農(nóng)村建設(shè)理事會充分體現(xiàn)了政府對農(nóng)民意見的重視，并在政府與農(nóng)民協(xié)商機(jī)制的建設(shè)中發(fā)揮了一定作用。在理事會的組織下，農(nóng)民更加愿意也敢于發(fā)表自己的意見，農(nóng)民主體意識也更加強(qiáng)烈。通過調(diào)查，有81.82%的農(nóng)民都愿意發(fā)表自己的意見，有將近70.18%的農(nóng)民都參加了本村的農(nóng)居點整治建設(shè)項目，可見理事會的出現(xiàn)對于培養(yǎng)農(nóng)村的公眾參與起到了不可忽視的作用，農(nóng)民參與農(nóng)村公共事務(wù)中的積極性在逐年提高。

表4 新農(nóng)村建設(shè)理事會產(chǎn)生的必要性

表5 農(nóng)民意見受尊重程度

表6 發(fā)表意見的積極性

表7 參加農(nóng)居點整治建設(shè)的積極性

表8 新農(nóng)村建設(shè)理事會的運(yùn)作效果

第三，從運(yùn)行方法看，充分調(diào)動村委會、理事會及農(nóng)民參與的積極性，在推動農(nóng)村居民點整治中逐步探索和創(chuàng)新工作方法，并提出了“三步走”的模式:“自主籌備，定點申報”、“成本核算，自求平衡”、“規(guī)劃約束、自主建設(shè)”。在應(yīng)對農(nóng)村居民點整治資金需求量大、籌措難的現(xiàn)實問題，“成本核算，自求平衡”這一基本模式就發(fā)揮了巨大作用。首先根據(jù)規(guī)劃對農(nóng)村宅基地待盤活區(qū)進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施配置建設(shè)的投資估算，然后對區(qū)域內(nèi)原住戶進(jìn)行“拆一補(bǔ)一”的面積安置，由新搬入或新建的農(nóng)戶按面積對基礎(chǔ)設(shè)施配置建設(shè)資金進(jìn)行分?jǐn)?，從形式上看，就是那些獲得新宅基地的農(nóng)戶通過交納類似于城鎮(zhèn)土地使用費(fèi)的方式，來解決區(qū)域的基礎(chǔ)設(shè)施投資。這種“村委會+非政府組織理事會”的合作模式，為農(nóng)村公共事務(wù)的解決提供了良好途徑，極大地發(fā)揮了村莊自治村民自理的功效。整個過程由理事會組織和管理，體現(xiàn)了自主的特點，既盤活了大量閑置宅基地，又解決了農(nóng)村宅基地改造的資金來源問題。堅持規(guī)劃先行原則，做好村莊規(guī)劃，編制村莊建設(shè)規(guī)劃時，盡量以拆舊建新、“空心村”改造為主，充分利用老宅基地、村內(nèi)空閑地和荒山，按照規(guī)劃集中建設(shè)。通過強(qiáng)調(diào)村鎮(zhèn)規(guī)劃龍頭作用，進(jìn)行農(nóng)村居民點用地內(nèi)部挖潛，從而提高土地利用效率，已在實踐中表現(xiàn)出其無法替代的重大作用。

第四，從運(yùn)作效果看，琴江鎮(zhèn)濯坑村前后共完成7個新村點的用地整治，以“布局合理，設(shè)施配套，環(huán)境整潔，村莊美化”為標(biāo)準(zhǔn)，穩(wěn)步推進(jìn)三清三改整治優(yōu)化工作，新建房屋257間，拆除破舊豬、牛欄110余間，獲益農(nóng)戶696戶。濯坑村是首個新村改造示范小組，當(dāng)時無經(jīng)驗借鑒，相關(guān)優(yōu)惠和扶持政策尚不完備，可謂困難重重。在農(nóng)村居民點整治過程中，農(nóng)村理事會主要協(xié)助村委會做好規(guī)劃的協(xié)調(diào)工作并帶頭落實;負(fù)責(zé)劃分“三清”責(zé)任區(qū)并帶頭承擔(dān)“三清”義務(wù);負(fù)責(zé)制定村規(guī)民約并帶頭遵守;負(fù)責(zé)建房及配套公共設(shè)施建設(shè)用地丈量，協(xié)調(diào)好土地流轉(zhuǎn)等工作。在村委會和理事會的共同組織領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮農(nóng)民主體作用，7個村的農(nóng)村居民點整治項目均在計劃時間內(nèi)順利完成，盤活了大量存量閑置用地，改造完善了農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施，村莊面貌煥然一新，同時理事會也充分尊重農(nóng)民意愿，使得村民的利益得到最大的保護(hù)。廣大村民也對新農(nóng)村建設(shè)理事會表示認(rèn)可和贊同，有94.55%的農(nóng)民對理事會的運(yùn)作感到滿意，并希望理事會和村委會能夠更好的合作。在對村民的隨機(jī)走訪中，當(dāng)問及新農(nóng)村建設(shè)理事會的具體作用時，農(nóng)民普遍認(rèn)為理事會有助于齊心協(xié)力搞好村務(wù)，能夠表達(dá)和體現(xiàn)村民訴求，可見理事會的運(yùn)作具有成效。

3 結(jié)語

農(nóng)村居民點整治是當(dāng)前發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)和建設(shè)節(jié)約型社會的重要內(nèi)容之一，也是農(nóng)村土地管理的一項重點工作。作為新農(nóng)村建設(shè)的“第三方”力量，農(nóng)村非政府組織新農(nóng)村建設(shè)理事會產(chǎn)生于新農(nóng)村建設(shè)中以治理農(nóng)村居民點用地為主的工作遇到重重阻力的背景下，其成員主要由德高望重的農(nóng)村長者構(gòu)成，由農(nóng)民選舉產(chǎn)生，為農(nóng)民說話，替農(nóng)民辦事，是完完全全的農(nóng)民自己的民主組織。新農(nóng)村建設(shè)理事會作為農(nóng)村居民點用地整治的重要組織者和政府工作的協(xié)助者、決策的執(zhí)行者、管理者，對用地整治乃至整個新農(nóng)村建設(shè)是否取得成效在很大程度上具有不可忽視的影響和作用，是對中國鄉(xiāng)村社會治理的一種制度創(chuàng)新。探討和摸索農(nóng)村理事會建設(shè)的長效機(jī)制對于深化農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)改革和農(nóng)村公共事務(wù)管理有著深遠(yuǎn)意義［10］。通過分析，要充分發(fā)揮農(nóng)村理事會自主管理自主運(yùn)作的能力，推動和激發(fā)農(nóng)村居民點用地整治等事務(wù)的制度改革，可從以下幾個方面采取措施:一是抓住新農(nóng)村建設(shè)的良好契機(jī)，進(jìn)一步加強(qiáng)理事會與村委會的合作治理。實證分析表明，村委會在理事會的協(xié)助下工作開展更為順利，農(nóng)民對理事會與村委會合作處理農(nóng)村事務(wù)是十分支持和肯定的。加強(qiáng)理事會和村委會的相互合作，推進(jìn)農(nóng)村居民點用地整治項目，共同服務(wù)于農(nóng)村的建設(shè)發(fā)展。二是不斷完善理事會的運(yùn)行機(jī)制，創(chuàng)新農(nóng)村公共事務(wù)的管理方法和手段。當(dāng)前理事會成員普遍是村中德高望重的“長者”，他們的一些傳統(tǒng)經(jīng)驗和創(chuàng)新能力鑒于年長的原因已經(jīng)不太適宜農(nóng)村的發(fā)展。發(fā)揮理事會的長效機(jī)制，必須要不斷創(chuàng)新工作方法和開拓工作思路，健全理事會的運(yùn)行體制。三是培育新時代農(nóng)民，打造新農(nóng)村新文化新文明。充分認(rèn)識農(nóng)民才是農(nóng)村居民點用地整治的主體，只有調(diào)動了農(nóng)民的積極性，由“被動整治”到“主動參與”，農(nóng)村風(fēng)貌、農(nóng)民生活和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)才能實現(xiàn)根本性的改變。積極培育新時代的農(nóng)民，采取多種形式加大節(jié)約集約利用土地的重要性，營造新農(nóng)村新文化新文明。

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