轉(zhuǎn)變管理機(jī)制 保護(hù)港口岸線

□黃飛舟

（作者系海南省港航管理局局長(zhǎng)）

港口岸線是岸線資源之一，是指可以用于港航設(shè)施建設(shè)的一定范圍的海域與陸域。合理高效地利用我省有限的港口岸線資源，對(duì)于充分發(fā)揮港口強(qiáng)大的輻射功能和經(jīng)濟(jì)帶動(dòng)作用，更好地促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展，具有十分重要的作用。

目前海南港口岸線使用存在的問題

眾所周知，我省海岸線總長(zhǎng)1618公里，但是，規(guī)劃建設(shè)港口使用岸線只有184.03公里（根據(jù)（瓊府函〔2006〕153號(hào)）《海南省人民政府關(guān)于海南省港口總體布局規(guī)劃的批復(fù)》），僅占全省海岸線總長(zhǎng)的10%左右。而廣西沿海適合建萬(wàn)噸以上碼頭泊位的深水岸線超過200公里，江蘇省沿海、沿江港口岸線約600公里。相較之下，我省港口岸線資源并不富余。在當(dāng)前港口岸線資源“寸岸寸金”的情況下，部分港口企業(yè)對(duì)港口岸線占而不用、多占少用等圈地、占地的現(xiàn)象卻越來越嚴(yán)重。具體表現(xiàn)如下：

（一）部分岸線使用單位超過實(shí)際使用需求多占岸線

由于我省港口岸線長(zhǎng)期無(wú)償使用，許多岸線使用單位常超過其實(shí)際需求申請(qǐng)岸線使用，多占少用、占而不用的現(xiàn)象非常普遍；部分使用單位甚至通過多占灘涂岸線、少占縱深陸域的方式，減少繳納征地費(fèi)用帶來的成本，嚴(yán)重影響了岸線資源的有效利用，造成岸線使用效率低下。本來100米可以解決的工程，卻占用了幾百米甚至上千米，可建萬(wàn)噸級(jí)碼頭的岸線卻建了千噸級(jí)，造成寶貴岸線資源的極大浪費(fèi)。港航部門在岸線審批環(huán)節(jié)會(huì)對(duì)岸線使用合理性進(jìn)行評(píng)估，在一定程度上遏制了岸線的浪費(fèi)使用。但是，由于省級(jí)法律法規(guī)以及收費(fèi)制度的缺失，多占少用、利用率低等現(xiàn)象仍大量存在，浪費(fèi)了稀缺的岸線資源。

（二）港口岸線使用結(jié)構(gòu)不合理，公用泊位與貨主泊位配比不合理

目前，全省業(yè)主碼頭泊位共33個(gè)，占全省碼頭泊位總數(shù)的26%，卻占用61.4%的港口岸線資源，僅僅承擔(dān)了全省港區(qū)吞吐量的40.6%，導(dǎo)致目前可以成片、成規(guī)模開發(fā)的優(yōu)良港口岸線資源已經(jīng)所剩無(wú)幾，造成港口岸線資源緊缺，同時(shí)降低了公共港口的使用效率。

《港口法》僅說明了使用港口岸線需向港口管理部門進(jìn)行申請(qǐng)，沒有制定詳細(xì)規(guī)定，而我省目前也尚未對(duì)岸線管理進(jìn)行立法。由于缺乏法律依據(jù)，行業(yè)管理部門無(wú)法在項(xiàng)目立項(xiàng)前對(duì)港口岸線的選址、岸線使用集約化程度提出專業(yè)意見，而地方政府為追求轄區(qū)經(jīng)濟(jì)利益，以岸線資源作為吸引企業(yè)在當(dāng)?shù)赝顿Y的籌碼，造成當(dāng)前我省大多數(shù)港口岸線資源掌握在少數(shù)企業(yè)手里。若不及時(shí)采取對(duì)港口岸線有效的保護(hù)措施，隨著國(guó)際旅游島建設(shè)的不斷深入，港口岸線資源也將不斷流失。

（三）房產(chǎn)、酒店等項(xiàng)目占用港口岸線以及港口發(fā)展所需的后方陸域

當(dāng)前，許多適宜建設(shè)深水港口的地方，例如?？?、三亞、澄邁等地區(qū)，許多岸線資源和土地資源也正在逐漸被非港航產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目占用。且由于我省地方立法對(duì)港口岸線保護(hù)的缺失，港口岸線后方土地在出讓的環(huán)節(jié)中，規(guī)劃、立項(xiàng)、國(guó)土部門無(wú)需征求港口岸線管理部門的意見，導(dǎo)致許多可建大型深水港口的岸線資源以及為發(fā)展所預(yù)留的土地資源被房產(chǎn)、酒店項(xiàng)目占用。另外，鑒于房地產(chǎn)、酒店項(xiàng)目對(duì)地方財(cái)政的貢獻(xiàn)立竿見影，而港口建設(shè)的投資回收期長(zhǎng)，部分地方政府為追求短期經(jīng)濟(jì)效益，將預(yù)留的建港岸線或者港口預(yù)留的發(fā)展用地出讓給房地產(chǎn)、酒店項(xiàng)目，若當(dāng)前海南仍不采取對(duì)港口岸線有效的保護(hù)措施，將來經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展將由于岸線、土地資源的短缺而受到嚴(yán)重阻礙。

合理保護(hù)利用港口岸線的建議

為提高港口岸線資源的使用效率，遏制低水平開發(fā)港口岸線資源，需盡快建立港口岸線保護(hù)機(jī)制。針對(duì)我省港口岸線使用現(xiàn)狀，提出如下建議。

（一）盡快出臺(tái)相關(guān)地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章和規(guī)范性文件

當(dāng)前，在中央立法層面，尚未對(duì)港口岸線使用審批制度做出明確規(guī)定，而海南也尚未出臺(tái)港口岸線管理的法律法規(guī)，導(dǎo)致目前港口岸線低水平開發(fā)。國(guó)內(nèi)許多沿海省市都意識(shí)到保護(hù)岸線資源的重要性和緊迫性，紛紛出臺(tái)相應(yīng)法律法規(guī)規(guī)范岸線使用管理。例如，上海市早在1992年就出臺(tái)了《上海港口岸線管理辦法》，浙江省于2007年、2010年分別出臺(tái)了《浙江省港口管理?xiàng)l例》和《浙江省港口岸線管理辦法》，利用立法形式，加強(qiáng)對(duì)港口岸線的集約化管理。

鑒于此，為保護(hù)岸線資源，確保我省岸線資源的節(jié)約利用。建議加快開展相關(guān)的地方性法規(guī)、地方性政府規(guī)章和配套的規(guī)范性文件的立法工作，建立港口岸線使用審批、準(zhǔn)入、有償使用制度。在具體制度內(nèi)容上，相關(guān)立法應(yīng)明確以下幾點(diǎn)內(nèi)容。

一是確定港口岸線使用以及后方土地的保護(hù)機(jī)制。為遏制房地產(chǎn)、酒店等項(xiàng)目占用港口岸線或港區(qū)土地的現(xiàn)象，浙江省出臺(tái)了《浙江省港口管理?xiàng)l例》，其中第十九條規(guī)定，“港區(qū)內(nèi)新建建筑物、構(gòu)筑物，規(guī)劃行政主管部門在核發(fā)建設(shè)項(xiàng)目選址意見書、建設(shè)用地規(guī)劃許可證前，應(yīng)當(dāng)征求港口管理部門意見”?！蛾P(guān)于加快廣州港發(fā)展的意見》明確提出，“確立港口發(fā)展優(yōu)先原則，優(yōu)先滿足港口建設(shè)特別是深水泊位建設(shè)所需用地和用海；港口規(guī)劃范圍內(nèi)的水域和陸域，原則上不能改變性質(zhì)和用途，以確保港口可持續(xù)發(fā)展。”因此，建議在保護(hù)港口岸線資源立法時(shí)，應(yīng)同時(shí)確定后方陸域資源的保護(hù)內(nèi)容，確保港口的可持續(xù)發(fā)展。

二是明確港口岸線使用審批程序?！墩憬「劭诠芾?xiàng)l例》規(guī)定了港口岸線立項(xiàng)時(shí)應(yīng)征求岸線管理部門的意見?！洞筮B市港口岸線管理辦法》規(guī)定，港口岸線使用申請(qǐng)人應(yīng)在項(xiàng)目立項(xiàng)前，應(yīng)向政府（管委會(huì)）港口行政管理部門提出選址申請(qǐng)。因此，建議將岸線管理部門的審查前置，加大行業(yè)主管部門對(duì)港口岸線資源的保護(hù)力度。

（二）出臺(tái)相應(yīng)的岸線使用費(fèi)征收細(xì)則，推動(dòng)港口岸線資源的優(yōu)化配置

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，市場(chǎng)主體都在追求以盡可能低的成本獲得盡可能高的經(jīng)濟(jì)收益。在港口岸線無(wú)償使用的當(dāng)下，對(duì)港口岸線多占少用、占而不用等行為不會(huì)增加使用者的任何成本，致使使用者缺乏節(jié)約利用岸線資源、提高岸線使用效率的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力。通過征收港口岸線使用費(fèi)，能夠推動(dòng)岸線使用者在使用岸線過程中進(jìn)行岸線價(jià)值的成本核算。從岸線使用者的角度來看，使用岸線資源越少、使用效率越高，越經(jīng)濟(jì)，越符合岸線使用者的利益。因此，征收港口岸線使用費(fèi)，將促使經(jīng)營(yíng)人從自身利益出發(fā)，用盡可能少的岸線資源獲取盡可能高的經(jīng)濟(jì)收益，從而促進(jìn)港口岸線資源的節(jié)約利用和使用效率的提高。目前，國(guó)內(nèi)其他省市對(duì)岸線的有償使用基本分為兩種方式。

一是以浙江省為代表的收費(fèi)方法，即將港口岸線資源體現(xiàn)在陸域、水域資源的征收費(fèi)用上?！墩憬「劭诎毒€管理辦法》第十五條規(guī)定，“以招標(biāo)、拍賣或者掛牌等公開競(jìng)爭(zhēng)方式提供國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)、海域使用權(quán)的港口設(shè)施項(xiàng)目需要使用港口岸線的，國(guó)土資源、海洋與漁業(yè)行政主管部門應(yīng)當(dāng)會(huì)同港口管理部門，將使用港口岸線的有關(guān)要求納入國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)以及海域使用權(quán)出讓方案。國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)、海域使用權(quán)的出讓底價(jià)應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)港口岸線的使用價(jià)值?！?/p>

二是以上海市為代表的收費(fèi)方法，即制定使用港口岸線的使用單價(jià)或根據(jù)港口類型制定科學(xué)的使用費(fèi)計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)?！蛾P(guān)于征收上海港口岸線使用費(fèi)的通知》第五條規(guī)定，“岸線使用費(fèi)根據(jù)使用岸線的碼頭前沿水深條件，確定每米岸線每季分別以下征收標(biāo)準(zhǔn)：（一）8米及以上水深，按15元計(jì)征；（二）5米及以上至8米以下水深，按10元計(jì)征；（三）2米及以下水深，按2元計(jì)征?！?/p>

目前，國(guó)內(nèi)各省市對(duì)港口岸線使用費(fèi)征收方式不一，且各有優(yōu)劣。建議海南由省政府牽頭，組織相關(guān)職能部門，對(duì)國(guó)內(nèi)岸線有償使用的港口城市進(jìn)行實(shí)地調(diào)研，結(jié)合經(jīng)濟(jì)社會(huì)和港口事業(yè)發(fā)展的實(shí)際情況，出臺(tái)相應(yīng)的岸線使用費(fèi)征收細(xì)則。

（三）設(shè)立港口岸線保護(hù)基金，?？顚ｍ?xiàng)用于港口基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和維護(hù)

由于岸線是不可再生資源，通過建立港口岸線保護(hù)基金，建立獎(jiǎng)優(yōu)罰劣的機(jī)制，鼓勵(lì)港口岸線使用效率較高的單位。將征收的港口岸線使用費(fèi)，用于港口岸線使用效率較高的單位的港口基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、維護(hù)上，提高港口的使用效率。引導(dǎo)企業(yè)對(duì)港口岸線的使用從重復(fù)低水平開發(fā)，到集約化使用港口岸線資源，保護(hù)港口岸線資源。H