■陳力丹

（作者為中國人民大學(xué)新聞與社會(huì)發(fā)展研究中心教授）

今年夏天天氣酷熱，造成室外作業(yè)熱死人的案例，于是便有《安全生產(chǎn)法當(dāng)為“熱死”撐腰》的報(bào)紙?jiān)u論；上海幾名法官嫖娼，于是出現(xiàn)《禁法官生活糜爛須入法》的采訪記。記者被打了，有傳媒呼吁“將暴力侵害記者行為入刑”。某報(bào)采訪的一位律師認(rèn)為：“記者作為特殊人群，建議可以把他們列為像警察、公務(wù)員那樣的對(duì)象，對(duì)特殊人群加大關(guān)注保護(hù)力度，有利于我們的輿論監(jiān)督更加到位?！?/p>

中國屬于大陸法系，成文法覆蓋社會(huì)諸方面的事項(xiàng)是其特點(diǎn)。但是，約束人們行為的條律是有層次的，能在道德范圍內(nèi)解決的事項(xiàng)不宜上升到法規(guī)層面，能在法規(guī)層面解決的問題，不宜上升到法律層面。法律是建立在道德基礎(chǔ)上的行為規(guī)范的底線，而道德的約束遠(yuǎn)比法律寬泛得多，法規(guī)則處于兩者之間，進(jìn)一步劃分為國務(wù)院制定的法規(guī)和國家各部委辦制定的行政規(guī)章兩類。同樣的道理，行政規(guī)章能夠解決的事項(xiàng)，不宜上升至國家法規(guī)層面。社會(huì)上的一切事項(xiàng)，不分輕重緩急和問題的大小，若都要以法律和國家級(jí)法規(guī)的形式來規(guī)范，那么法律法規(guī)就會(huì)多到天文數(shù)字。人處理信息的能力是有限的，法律信息達(dá)到天文數(shù)字的時(shí)候，法律不可能得到尊重和真正被執(zhí)行，因?yàn)閳?zhí)行任何法律都是需要付出成本的（人力和財(cái)力、時(shí)間和空間），成本大到高于成效，法律就變成了擺設(shè)。

我國的法律體系已經(jīng)基本完善，全國有四千多部法律和國家級(jí)法規(guī)，其中有一部分法律法規(guī)尚沒有得到認(rèn)真執(zhí)行，甚至沒有被執(zhí)行。同時(shí)，涉及具體事項(xiàng)的行政規(guī)章很多，相近的內(nèi)容經(jīng)常重復(fù)頒布、強(qiáng)調(diào)?，F(xiàn)在被呼吁立法的事項(xiàng)，絕大多數(shù)都有行政規(guī)章和法規(guī)做了規(guī)范，并且多數(shù)對(duì)應(yīng)著相關(guān)的上位法條文。現(xiàn)在的主要問題是有法（包含最低級(jí)別的行政規(guī)章）不依，執(zhí)法不嚴(yán)。

例如，酷熱天的室外作業(yè)，我國去年就出臺(tái)了《防暑降溫措施管理辦法》，規(guī)定用人單位有義務(wù)停止、縮短或者避開高溫時(shí)段安排勞動(dòng)者的室外的露天作業(yè)。其依據(jù)是《勞動(dòng)法》、《職業(yè)病防治法》規(guī)定的勞動(dòng)者享有獲得勞動(dòng)安全衛(wèi)生保護(hù)的權(quán)利。主張這方面立法的理由是，已有的行政規(guī)章“級(jí)別太低，容易被用人單位漠視”。顯然，這種思路找錯(cuò)了解決問題的途徑。既然有行政規(guī)章，那主要問題是落實(shí)規(guī)章，而不是把具體的事項(xiàng)提升到法律。

我國多年來一直在“掃黃”，禁止嫖娼的法律法規(guī)很多，法官離開法庭就是普通公民，同樣得接受法律法規(guī)的約束，若這方面出現(xiàn)了問題，依法處置就是了，怎么還要專門為法官另外出臺(tái)一部禁止法官生活糜爛的法律？法治的特征是法律面前人人平等。若須加大處罰力度，也只能在已有法律法規(guī)的范圍內(nèi)采用處罰上限，除了警察、軍人外，另行為某類社會(huì)人群制定法律，不是法治的體現(xiàn)，而是人治思維的結(jié)果，盡管在以“法”的名義。

記者挨打了，就呼吁制定禁止打記者的法律，也是同樣的錯(cuò)誤邏輯。記者是一種普通社會(huì)職業(yè)。不管誰打人，已有完備的法律法規(guī)來約束，重的有《刑法》管，輕的有《治安管理?xiàng)l例》管。那位廣東的律師要求把記者視為警察、公務(wù)員那樣的對(duì)象，通過賦予記者特權(quán)來保護(hù)記者，這在法治理念上是說不通的。記者不該擁有特權(quán)，把公務(wù)員視為擁有特權(quán)的人，這種認(rèn)識(shí)至少在法治理念上也是不對(duì)的，只有警察、軍人等因?yàn)樯碡?fù)保護(hù)人民的職責(zé)，有專門保障他們特殊權(quán)益的法律法規(guī)，這是人們可以理解的。

現(xiàn)在關(guān)于立法的呼吁中，多數(shù)事項(xiàng)現(xiàn)有法規(guī)（特別是行政規(guī)章）已有規(guī)定，相關(guān)的法律一般是在中觀層面相對(duì)抽象地表述原則。行政規(guī)章作為下位的法規(guī)，其職能就是依據(jù)上位法，將相對(duì)抽象的法律規(guī)定具體化、可操作化。我們要把精力放到切實(shí)落實(shí)相關(guān)行政規(guī)章方面，解決無人執(zhí)行或執(zhí)行不利的問題。

目前較多的行政規(guī)章得不到認(rèn)真執(zhí)行，除了執(zhí)行成本外，較為普遍存在的問題還有：執(zhí)法主體不明確，進(jìn)而處罰權(quán)無歸宿；執(zhí)法主體不處于被執(zhí)法客體的上位，因而無法執(zhí)法；只提出必須、義務(wù)等，沒有處罰條款或處罰條款不足以制止違法行為的發(fā)生。所以，出現(xiàn)了新的社會(huì)沖突事項(xiàng)，我們首先要檢討已有的法規(guī)，特別是行政規(guī)章為什么不能得到執(zhí)行，如何修改它們，使得它們能夠得到執(zhí)行。沿著這個(gè)思路，有助于較快地解決面對(duì)的新問題。