鄉(xiāng)政村治模式的困境與出路

張興權(quán)

鄉(xiāng)政村治模式的困境與出路

張興權(quán)

自20世紀(jì)80年代農(nóng)村實(shí)施以落實(shí)農(nóng)戶土地經(jīng)營(yíng)權(quán)為核心的家庭承包責(zé)任制始，政社合一的人民公社體制被取消,漸而形成鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)設(shè)政權(quán)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下村實(shí)行村民自治,二者并存的“鄉(xiāng)政村治”的鄉(xiāng)村治理模式。30多年的實(shí)踐表明, “鄉(xiāng)政村治”模式基本適應(yīng)我國(guó)鄉(xiāng)村治理,同時(shí)在具體運(yùn)行中暴露了不少問(wèn)題和不足,如何進(jìn)一步完善和改進(jìn),事關(guān)新農(nóng)村建設(shè)乃至我國(guó)政治體制改革大局。

鄉(xiāng)政村治;鄉(xiāng)村;村民自治

從20世紀(jì)90年代中期以來(lái)，農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民問(wèn)題日益成為人們密切關(guān)注和視為事關(guān)我國(guó)社會(huì)主義建設(shè)大局的重大問(wèn)題。進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，尤其是從2004年以來(lái)，中央連續(xù)幾年都以一號(hào)文件的形式將“三農(nóng)”問(wèn)題擺在突出的戰(zhàn)略地位，推出了一系列強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)的政策措施， 對(duì)促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展產(chǎn)生了廣泛而積極的影響，農(nóng)村面貌隨之發(fā)生了顯著的變化。同時(shí)不可否認(rèn)的是，各種問(wèn)題亦隨之而來(lái)，這就必然要求我們要認(rèn)真審視這些新變化，以便探求更好的發(fā)展道路。毫無(wú)疑問(wèn)，轉(zhuǎn)型期的“三農(nóng)”問(wèn)題是一個(gè)包含經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治等層面的綜合問(wèn)題,我們不僅要積極促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展,農(nóng)民增收,更應(yīng)在深入觀察了解的基礎(chǔ)上,努力尋求適合社會(huì)轉(zhuǎn)型要求的鄉(xiāng)村治理的新模式,從而全方位地使“三農(nóng)”問(wèn)題得到有效解決,順利實(shí)現(xiàn)我們的宏偉目標(biāo)。

一

當(dāng)前,我國(guó)正處在社會(huì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，社會(huì)轉(zhuǎn)型的方向日漸清晰，那就是由村落社會(huì)向城鎮(zhèn)社會(huì)轉(zhuǎn)化，由農(nóng)業(yè)社會(huì)向工業(yè)社會(huì)轉(zhuǎn)化，由農(nóng)業(yè)文明向工業(yè)文明轉(zhuǎn)化。伴隨這種轉(zhuǎn)變的不斷提速,當(dāng)前我國(guó)的鄉(xiāng)村治理也就呈現(xiàn)出一種較為復(fù)雜的狀況，對(duì)此我們應(yīng)該要有個(gè)明確的認(rèn)識(shí)。可以這樣說(shuō),只有我們對(duì)目前鄉(xiāng)村治理何以如此的緣由有了一個(gè)清晰的認(rèn)識(shí),那才有可能使我們?cè)诹⒆銓?shí)踐的前提下,創(chuàng)設(shè)出一整套順應(yīng)時(shí)代發(fā)展和切合鄉(xiāng)村實(shí)際的治理機(jī)制。

新中國(guó)成立伊始,通過(guò)土地改革,基本上摧毀了我國(guó)農(nóng)村傳統(tǒng)的權(quán)力結(jié)構(gòu),并在此基礎(chǔ)上,以漸次遞進(jìn)的合作化方式于20世紀(jì)50年代末走上了集體化道路,進(jìn)入了政社一體的人民公社時(shí)代,直至上世紀(jì)80年代,由于“人民公社體制作為國(guó)家以階級(jí)斗爭(zhēng)為綱整合控制農(nóng)村的方式,已經(jīng)無(wú)法擔(dān)當(dāng)起發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和管理農(nóng)村社會(huì)的職能”〔1〕。面對(duì)新的社會(huì)形勢(shì)，我們開(kāi)始主動(dòng)改革，尋求新的適合時(shí)代要求的鄉(xiāng)村治理機(jī)制。在各地不斷摸索的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，1982年12月，全國(guó)人大新修訂頒布的《憲法》中規(guī)定要設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)和人民政府，隨之，中央政治局通過(guò)《當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)政策的若干問(wèn)題》的決定，指出要對(duì)人民公社體制進(jìn)行改革。1983年，中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于實(shí)行政社分開(kāi)建立鄉(xiāng)政府的通知》要求撤社建鄉(xiāng)，就此以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制和政社分設(shè)為主要內(nèi)容的農(nóng)村改革開(kāi)啟了。

隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)恢復(fù)建立，農(nóng)村改革逐漸地深入展開(kāi)。1986年中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)工作的通知》對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)建設(shè)、改革做了全面部署，并對(duì)改革目標(biāo)作出了預(yù)期。此后20余年,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)建設(shè)和改革基本上以簡(jiǎn)政放權(quán)、黨政分開(kāi)、政企分開(kāi)以及整合鄉(xiāng)鎮(zhèn)等主要內(nèi)容而展開(kāi)、推進(jìn),作為國(guó)家最低一級(jí)政權(quán),鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)與改革從根本上說(shuō),是同上層體制改革密切相關(guān)的,受其制約的。由于各方面的原因, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)與改革取得了很大的進(jìn)展,但與當(dāng)初預(yù)期仍有不小差距,比如在形式上,實(shí)現(xiàn)了政企分開(kāi),但是基層政府仍然在介入甚至直接干預(yù)經(jīng)濟(jì)活動(dòng),這雖然推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展,“但也使得經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)發(fā)展脫節(jié),導(dǎo)致社會(huì)治理危機(jī)?！薄?〕進(jìn)入本世紀(jì),面對(duì)鄉(xiāng)村治理的新困局,最為突出的是,經(jīng)過(guò)30多年的改革,國(guó)家發(fā)展取得了舉世矚目的成績(jī),但與此同時(shí)農(nóng)民負(fù)擔(dān)依然過(guò)重,且嚴(yán)重影響到農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展,城鄉(xiāng)差距兩極化趨勢(shì)加劇。為此,2000年3月中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)出《關(guān)于進(jìn)行農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作的通知》,次年,國(guó)務(wù)院發(fā)出《關(guān)于進(jìn)一步做好農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作的通知》,2002年初國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)出《關(guān)于做好2002年擴(kuò)大農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作的通知》,在這幾個(gè)文件的推動(dòng)下, 農(nóng)村稅費(fèi)改革展開(kāi)試點(diǎn)工作。在此基礎(chǔ)上, 稅費(fèi)改革全面啟動(dòng),2006年全國(guó)實(shí)現(xiàn)了全面取消農(nóng)業(yè)稅。與此相對(duì),身處農(nóng)村綜合改革歷史背景中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府目前正面臨著如何定位、肩負(fù)何任、怎樣運(yùn)行等一系列復(fù)雜的問(wèn)題,從一定意義上說(shuō),這些問(wèn)題的合理而有效的解決,也是化解目前鄉(xiāng)村治理困局的題中應(yīng)有之意。

與此同時(shí),村莊作為鄉(xiāng)村治理當(dāng)中一個(gè)較為重要的因素和環(huán)節(jié)，其自身組織和管理得到了相應(yīng)的改進(jìn)和發(fā)展。在政社合一的人民公社時(shí)期,村莊作為一個(gè)生產(chǎn)單位(生產(chǎn)大隊(duì)或生產(chǎn)隊(duì))完全納入了公社體制中,其運(yùn)行根本上是為了執(zhí)行公社下達(dá)的各種生產(chǎn)任務(wù)及其他任務(wù)。改革開(kāi)放以來(lái),由原來(lái)的生產(chǎn)大隊(duì)或生產(chǎn)隊(duì)恢復(fù)為村的村莊也在不斷地發(fā)展變化著,并在實(shí)踐中摸索出了一條適合自身的自我管理的模式即村民自治。1998年全國(guó)人大通過(guò)的《村民委員會(huì)組織法》對(duì)村民自治進(jìn)行了規(guī)范,從而使得村民自治成為了鄉(xiāng)村治理的重要組成部分和不可或缺的環(huán)節(jié)。雖然這種模式還存在一些不足和缺陷,但隨改革的不斷深入,必將得到不斷完善,從而發(fā)揮出優(yōu)化鄉(xiāng)村治理,促進(jìn)鄉(xiāng)村發(fā)展的作用。

二

當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村建設(shè)的主要任務(wù)是社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè),這個(gè)宏偉使命必然要靠鄉(xiāng)村去執(zhí)行、落實(shí)。從鄉(xiāng)鎮(zhèn)方面來(lái)說(shuō)，這就要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要有較強(qiáng)的執(zhí)行力,但自國(guó)家全面取消農(nóng)業(yè)稅,深化農(nóng)村綜合改革以來(lái),鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府由于各種原因自身問(wèn)題重重,以其目前的狀況,實(shí)難擔(dān)此大任。對(duì)村莊而言，雖然它是新農(nóng)村建設(shè)的直接受益者，并且新農(nóng)村建設(shè)深受村民擁護(hù)，但由于在現(xiàn)實(shí)中，作為村民自治組織的村委會(huì)其運(yùn)行的準(zhǔn)行政化特征往往使其身陷既得不到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的支持又引起群眾的不滿的兩難境地。由此看來(lái),鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革如找不到突破,村莊的村民自治運(yùn)行機(jī)制與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政運(yùn)行機(jī)制之間的對(duì)接在制度設(shè)計(jì)上找不到合理而妥善的解決，就有可能使社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)裹足不前,進(jìn)而影響農(nóng)村社會(huì)的順利轉(zhuǎn)型。那么,“鄉(xiāng)政村治”的鄉(xiāng)村治理模式在實(shí)際中具體存在哪些問(wèn)題迫在眉睫需要解決？大致說(shuō)來(lái)，主要有以下幾個(gè)方面。

(一)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的體制環(huán)境

在一定意義上說(shuō)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所處的體制環(huán)境決定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的運(yùn)行邏輯。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為最低一級(jí)國(guó)家政權(quán)，它是連接國(guó)家與社會(huì)的決定性環(huán)節(jié)，它的健康運(yùn)行對(duì)國(guó)家整體發(fā)展而言無(wú)疑具有重要的意義。就鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的日常事務(wù)來(lái)說(shuō)，大致可分為上級(jí)的事和農(nóng)民的事。雖然這種劃分沒(méi)有嚴(yán)格的科學(xué)性，但也基本上能涵蓋鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的日常事務(wù)。從理論上講，對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)和對(duì)農(nóng)民負(fù)責(zé)是一致的，但在實(shí)際中，兩者的要求難免會(huì)有不同。在現(xiàn)行體制下，上級(jí)基本上控制了鄉(xiāng)鎮(zhèn)，從職位安排到業(yè)績(jī)考核，從工作內(nèi)容到工作過(guò)程，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只能以上級(jí)命令為中心轉(zhuǎn)。很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部都表示涉及農(nóng)民的事基本上都關(guān)系具體利益，因而也可說(shuō)是實(shí)事，但上級(jí)的事，未必都是實(shí)事，甚至有時(shí)虛實(shí)難辯。但由于現(xiàn)行體制下，農(nóng)民完全被排除在對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及其干部的考核問(wèn)責(zé)機(jī)制之外，這就必然決定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的運(yùn)行邏輯，那就是一切唯上級(jí)是從，在完成上級(jí)任務(wù)的前提下，方有可能為農(nóng)民解決一些理應(yīng)解決的事情。在調(diào)研中，有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部表達(dá)了這樣一種焦慮，想為農(nóng)民作點(diǎn)實(shí)事，但由于這些事基本不在上級(jí)考核范圍內(nèi)，干了白干，只能等到自己升遷無(wú)望，退休尚早的時(shí)候再說(shuō)。而在上級(jí)考核指標(biāo)范圍內(nèi)的大多又為虛事，但為了前途，也得當(dāng)作實(shí)事來(lái)干。據(jù)此看來(lái)，目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之招受非議，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部之飽受指責(zé)，決非單純個(gè)人原因，實(shí)為體制使然。

(二)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制

在形式上，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面是黨政機(jī)構(gòu)分設(shè)的，且在原則上，黨政也有分工，即黨委是領(lǐng)導(dǎo)和決策機(jī)構(gòu)，書(shū)記全面主持工作，政府負(fù)責(zé)執(zhí)行黨委決定，側(cè)重抓經(jīng)濟(jì)工作。黨委和政府之下，設(shè)有相關(guān)職能機(jī)構(gòu)，這些機(jī)構(gòu)大致可分為兩類，一類為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的內(nèi)部單位，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府直接管理的部門(mén)，如黨政辦公室、計(jì)劃生育服務(wù)中心等；另一類為垂直單位，即這些部門(mén)設(shè)置在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，名義上屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能部門(mén)，但實(shí)際由上級(jí)政府部門(mén)直接管理控制，如工商所、公安派出所等。但在日常運(yùn)作中，黨政是渾然一體的。并且由于在黨委和政府之間的權(quán)力關(guān)系在根本上是一種授權(quán)關(guān)系，而非制度上的分權(quán)關(guān)系。客觀地說(shuō)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)雖有一定的權(quán)力，但這不是制度意義上的分權(quán)所賦予的，他在事實(shí)上最主要的職責(zé)是作為黨委書(shū)記的第一助手，其權(quán)力大小完全取決于黨委書(shū)記的授權(quán)。對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)其他干部來(lái)說(shuō)，從所擔(dān)任的職務(wù)看似乎有一定職責(zé)，事實(shí)是他具體該負(fù)責(zé)什么亦由書(shū)記說(shuō)了算。由此可見(jiàn)，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面，實(shí)行的是黨委書(shū)記一元化的領(lǐng)導(dǎo)體制。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的一切工作無(wú)論黨務(wù)的還是行政的，無(wú)論是事業(yè)的還是社團(tuán)的，都得根據(jù)黨委的“中心工作”進(jìn)行安排。尤其是在“敏感時(shí)期”幾乎所有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部都會(huì)擱置日常工作轉(zhuǎn)而投身“中心工作”。這在事實(shí)上造成作為國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府難以預(yù)期的目標(biāo)向農(nóng)民提供必需的公共服務(wù)和公共產(chǎn)品，從而引起農(nóng)民的不滿。

與此同時(shí)，由于不斷有一些部門(mén)被上劃為垂直部門(mén)，且這些大多為公共管理職能更強(qiáng)的部門(mén)，一劃為垂直部門(mén)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)其即無(wú)權(quán)過(guò)問(wèn)，因而也就極大地弱化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)提供公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的能力，這無(wú)形中又為不明其中三昧的農(nóng)民對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)泄不滿提供了口實(shí)。面對(duì)這種情況，大多鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部均表示無(wú)可奈何。

更使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府感到進(jìn)退兩難的是，現(xiàn)有的財(cái)政體制嚴(yán)重制約了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為。由于理論上享有的事權(quán)與現(xiàn)實(shí)的財(cái)權(quán)不匹配，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府普遍有一種做事心有余而力不足的體會(huì)。

(三)村民自治的現(xiàn)實(shí)運(yùn)行

村民自治是農(nóng)民直接行使民主權(quán)利實(shí)現(xiàn)自我管理的制度安排。它的健康發(fā)展是我國(guó)民主政治發(fā)展必不可少的環(huán)節(jié)?？傮w上是好的，是積極的。但存在的問(wèn)題也是較為突出的。就其現(xiàn)實(shí)的運(yùn)行來(lái)說(shuō)，主要體現(xiàn)在：一是作為村民自治組織的村委會(huì)的性質(zhì)和功能定位。在理論上，這似乎不成為一個(gè)問(wèn)題，但在現(xiàn)實(shí)中，由于農(nóng)村的發(fā)展需要更大范圍內(nèi)的資源調(diào)配，這又不在村委會(huì)的能力范圍，因而村委會(huì)不得不以行政化運(yùn)作方式去謀求有益于農(nóng)村發(fā)展的各種資源。反過(guò)來(lái)這又助長(zhǎng)了上級(jí)行政部門(mén)以行政方式來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)村的控制。這就必然會(huì)導(dǎo)致村委會(huì)與村民的背離。理論界關(guān)于是“村民自治”還是“村委會(huì)自治”的討論，反映的正是這個(gè)問(wèn)題。二是村委會(huì)與村支部的關(guān)系。根據(jù)《村民委員會(huì)組織法》規(guī)定：村黨支部與村委會(huì)是領(lǐng)導(dǎo)和被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，在現(xiàn)實(shí)中，一方面，大多村支部尤其是村支書(shū)將這種領(lǐng)導(dǎo)被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系簡(jiǎn)單理解為，村支書(shū)可以領(lǐng)導(dǎo)村委會(huì)，將村委會(huì)當(dāng)作支部的一個(gè)部門(mén)，包攬村委會(huì)事務(wù)，使村民自治流于形式，實(shí)質(zhì)則成了村支書(shū)“一手遮天”；另一方面，有些村委會(huì)成員以《村民委員會(huì)組織法》為據(jù)，認(rèn)為村委會(huì)應(yīng)向村民負(fù)責(zé)，而不應(yīng)向村支部負(fù)責(zé)，從而使得兩者關(guān)系緊張。三是隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，出現(xiàn)了一些致富能人和經(jīng)濟(jì)強(qiáng)人，如果由于某種原因這些人一旦沒(méi)選入村委會(huì)，勢(shì)必會(huì)對(duì)村委會(huì)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)產(chǎn)生影響。四是一些傳統(tǒng)勢(shì)力和家族勢(shì)力同樣會(huì)對(duì)村委會(huì)產(chǎn)生影響。

(四)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村莊的對(duì)接方面存在的問(wèn)題

嚴(yán)格地講，二者秉承著不同的運(yùn)行邏輯。但由于在鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)中都具有不可替代的地位。因此兩者之間的合理對(duì)接的制度設(shè)計(jì)就顯得極為重要了。就目前而言，兩者對(duì)接方面存在的問(wèn)題主要體現(xiàn)在：一是由于較為普遍地采用“村財(cái)鄉(xiāng)管”模式，迫使村莊遷就鄉(xiāng)鎮(zhèn)，以行政化運(yùn)行的方式去迎合鄉(xiāng)鎮(zhèn)，以便為村莊(有時(shí)僅僅是為了村委會(huì)主任或成員)利益得到好處。二是由于國(guó)家的強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策的貫徹落實(shí)在根本上要依靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，由于有些項(xiàng)目的執(zhí)行缺乏必要的監(jiān)督，在落實(shí)過(guò)程中透明度不高，如一位鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員所說(shuō)，有些項(xiàng)目有些錢(qián)“給誰(shuí)不是給，為啥一定要給你”，可見(jiàn)，在這種情況下，村莊要真正想從國(guó)家政策中受惠，博得鄉(xiāng)鎮(zhèn)的好感無(wú)疑是最為便捷的方法了。三是目前大多鄉(xiāng)鎮(zhèn)推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部管片和包村制度，其初衷是為了更好地帶動(dòng)農(nóng)村發(fā)展。這些干部帶著上級(jí)的授權(quán)，肩負(fù)落實(shí)各種強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)項(xiàng)目的任務(wù)，是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村莊的有效互動(dòng)的重要渠道。但在現(xiàn)實(shí)中，他們的作用發(fā)揮由于缺乏制度性規(guī)定，往往事與愿違，甚至有人稱他們?yōu)椤吧线吪上聛?lái)的官老爺”。

(五)新近出現(xiàn)的諸多社會(huì)組織對(duì)鄉(xiāng)村治理的影響

近年來(lái)隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，為更好地適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)對(duì)農(nóng)民提出的新要求，一些社會(huì)組織應(yīng)運(yùn)而生，并且在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的各個(gè)方面日益發(fā)揮著它們的作用，如何進(jìn)一步引導(dǎo)它們的發(fā)展，進(jìn)而把它們整合到鄉(xiāng)村治理的有機(jī)結(jié)構(gòu)中，無(wú)疑是一個(gè)值得高度關(guān)注的問(wèn)題。

三

我們清楚當(dāng)前制約鄉(xiāng)村治理的因素不盡于此，但著眼農(nóng)村社會(huì)的順利轉(zhuǎn)型和“三農(nóng)”問(wèn)題的系統(tǒng)解決,理順鄉(xiāng)村治理體系,無(wú)疑具有重要的地位,甚至在一定意義上,合理且高效的治理是實(shí)現(xiàn)我們各項(xiàng)農(nóng)村社會(huì)建設(shè)的必要前提。綜合我們的走訪調(diào)研情況,提出如下建議:

一是進(jìn)一步深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)改革,合理設(shè)定工作部門(mén),明確職能事項(xiàng),加快政府建設(shè)的制度化進(jìn)程,使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作完全納入法制化軌道,逐步做到政務(wù)公開(kāi)化，逐步提高依法行政的能力,進(jìn)而作到權(quán)為民所用、情為民所系、利為民所謀,實(shí)現(xiàn)人民政府為人民的宗旨。就目前來(lái)說(shuō)要作到,首先要對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府之間的職責(zé)要進(jìn)行制度性規(guī)定，進(jìn)而完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面的責(zé)任機(jī)制，在制度建設(shè)上要將農(nóng)民的評(píng)價(jià)納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)的業(yè)績(jī)考核中，作為評(píng)價(jià)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的重要組成部分；其次明確各職能部門(mén)的責(zé)任負(fù)責(zé)機(jī)制,理順條條管理和塊塊管理之間的關(guān)系,避免日常管理中的部門(mén)利益化傾向，以及各部門(mén)之間有功就爭(zhēng)、有失就推的情況的發(fā)生；再次要加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的服務(wù)功能建設(shè)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的首要職責(zé)應(yīng)從發(fā)展經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，要轉(zhuǎn)變工作重心,我們?cè)谡{(diào)研中發(fā)現(xiàn)相當(dāng)一部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)都不重視教育醫(yī)療衛(wèi)生等事務(wù),這有違鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立政府的初衷。確立公共服務(wù)型政府，就要加強(qiáng)政府內(nèi)部以公共服務(wù)為中心的制度體系建設(shè)，使政府工作圍繞公共服務(wù)展開(kāi)，切實(shí)肩負(fù)起公共責(zé)任；再其次在鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村莊關(guān)系上，要從制度上合理安排兩者的地位和工作關(guān)系。就我們看來(lái)，目前普遍存在的這幾種現(xiàn)象應(yīng)盡可能避免，第一，不要強(qiáng)求村莊“麻雀雖小，五臟俱全”，組織健全固然是好事，但是否需要健全，應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況來(lái)定。實(shí)事求是地說(shuō)，有些村莊就那么幾個(gè)人就可將一切工作完成，無(wú)需為健全幾推幾選，增加成本；第二，不宜操控村委會(huì)選舉，但一定要盡指導(dǎo)之責(zé)，更不能不顧村民意愿靠財(cái)政供養(yǎng)村干部，村干部報(bào)酬應(yīng)由村民民主決定，以防村干部既不為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府做事亦不為村民服務(wù)；第三，不要過(guò)度干預(yù)民間社會(huì)組織事務(wù)，要善于跟它們溝通，引導(dǎo)它們發(fā)揮有助于鄉(xiāng)村治理的正能量。

二是要注重農(nóng)村自治的進(jìn)一步完善,鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政對(duì)村支部和村委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)方式方法要結(jié)合實(shí)際進(jìn)行創(chuàng)新,完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)接村莊的工作機(jī)制。鑒于村委會(huì)作為村民自治性組織,它的“選舉是社會(huì)主義民主建設(shè)的一個(gè)重要組成部分,也是城鄉(xiāng)基層政治民主和社會(huì)穩(wěn)定的基礎(chǔ)和保障,因而倍受黨和國(guó)家重視”〔3〕,所以,鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村之間的工作銜接必須要將尊重村委會(huì)的法定權(quán)利擺在突出的位置。在村兩委關(guān)系方面，積極探索更有效的工作機(jī)制，目前許多地方推行的兩委交叉任職模式，不失為是一種有益的嘗試。要積極引導(dǎo)村莊大力發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，為更好地完善村民自治構(gòu)筑堅(jiān)實(shí)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，對(duì)各種新型合作社經(jīng)濟(jì)要加強(qiáng)扶持和引導(dǎo)，集體經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展會(huì)為基層民主的有序進(jìn)步提供堅(jiān)實(shí)的保障。

三是積極培育扶持各種社會(huì)組織的健康有序發(fā)展,并將它們吸納到鄉(xiāng)村治理的有機(jī)結(jié)構(gòu)中，從而形成由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府主導(dǎo)的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府、村支部、村民委員會(huì)、社會(huì)組織以及村民相協(xié)調(diào)的多元互動(dòng)機(jī)制，各方面齊心協(xié)力，共同推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展、進(jìn)步。

總之，我們要在實(shí)踐中不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)不斷創(chuàng)新，在黨的正確領(lǐng)導(dǎo)下，積極推動(dòng)農(nóng)村綜合改革，優(yōu)化鄉(xiāng)村治理，我們的宏偉目標(biāo)就一定會(huì)變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)。

〔1〕〔2〕趙樹(shù)凱.鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理與政府制度化〔M〕.北京：商務(wù)印書(shū)館，2010.20,32.

〔3〕胡盛儀，陳小京，田穗生.中外選舉制度比較〔M〕.北京：商務(wù)印書(shū)館，2000.155.

國(guó)家社科基金一般項(xiàng)目“國(guó)家認(rèn)同與青海藏區(qū)社會(huì)穩(wěn)定研究”(11BZZ030)

張興權(quán)，青海民族大學(xué)政治學(xué)院教師， 青海 西寧 810007。

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1008-9187-(2013)05-0102-04

【責(zé)任編輯朱鳳霞】