陳開琦

我國(guó)地表水資源保護(hù)法律問題研究

陳開琦

在我國(guó)巨大的水量需求中，地表水的供給量占到了81%。在面臨全球性水危機(jī)的背景下，我國(guó)對(duì)地表水的開采量在不斷增大，污染地表水水質(zhì)的勢(shì)頭仍未扭轉(zhuǎn)。為實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，我們必須加強(qiáng)對(duì)地表水資源的保護(hù)。對(duì)此，應(yīng)該反思我們已經(jīng)建立的法律制度在應(yīng)對(duì)水資源危機(jī)中的功效。我國(guó)在地表水資源保護(hù)法律制度中存在很多問題，應(yīng)通過修訂法律完善相關(guān)法律制度，并在汲取外國(guó)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合中國(guó)實(shí)際，建立新的法律制度。

地表水；地表水保護(hù)制度；可持續(xù)發(fā)展；水環(huán)境權(quán)

一、引言

在我國(guó)每年巨大的水資源需求量中，地表水的供給量占了80%以上〔1〕。經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展、人口的持續(xù)增長(zhǎng)、居民消費(fèi)需求的逐漸變化，都對(duì)水資源產(chǎn)生了巨大的需求。而且，當(dāng)前我國(guó)水污染事件頻發(fā)，地表水污染嚴(yán)重的勢(shì)頭并未好轉(zhuǎn)。污染導(dǎo)致水質(zhì)下降，影響水資源的使用，進(jìn)而又造成水量供給緊張。如何保護(hù)水資源，從而支持我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，已成為一個(gè)緊迫而重要的問題。上世紀(jì)80年代，水污染問題已經(jīng)引起了國(guó)家的關(guān)注，我國(guó)于1979年制定了《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》(試行)(1989年頒布了《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》)，1984年制定了《中華人民共和國(guó)水污染防治法》(2008年修改)，1988年制定了《中華人民共和國(guó)水法》(2002年修改)?？梢哉f(shuō)，自改革開放以來(lái)，為解決水資源問題，我們從來(lái)沒有停止過腳步。但不無(wú)諷刺的是，問題還是發(fā)展到了今天！云南滇池具有云南九大高原明珠之稱，其污染治理的歷程，就具有典型性。為防治污染，改善生態(tài)環(huán)境，昆明市1988年經(jīng)批準(zhǔn)頒布了《云南省滇池保護(hù)條例》，并先后于2002年、2012年進(jìn)行了修改。法律制度在跟進(jìn)的同時(shí)，資金投入量也在增長(zhǎng)。從1993年到2007年，在不足300平方公里的滇池里，治理投入已高達(dá)47億元〔2〕。而如今，仍然藍(lán)藻頻發(fā)。有專家稱，“由于氣象因素和環(huán)境指標(biāo)為藍(lán)藻水華的發(fā)生創(chuàng)造了極佳的外部條件，未來(lái)幾個(gè)月滇池水體仍然具備暴發(fā)藍(lán)藻水華的環(huán)境條件，應(yīng)加大防范力度”〔3〕。

水資源量供給緊缺，水質(zhì)污染嚴(yán)重，這都跟人類的活動(dòng)分不開。我們應(yīng)該反思我們對(duì)水資源的污染、不合理開發(fā)利用活動(dòng)所造成的危險(xiǎn)，而且也應(yīng)該反思在解決水資源問題時(shí)所做工作的效益。水資源問題最終反映的雖是人類社會(huì)與自然之間的關(guān)系問題，但直接體現(xiàn)的卻是人類社會(huì)的關(guān)系或者人與人之間的關(guān)系問題。一片土地可能因水資源的豐貧而成為沙漠或綠野從而具有不同的價(jià)值，一座城市可能因水資源的豐貧而或大或小導(dǎo)致城里的房子具有不同的價(jià)格。雖然，從長(zhǎng)期看，智慧的人類總是能解決水資源問題的，但問題的解決辦法不會(huì)自己呈現(xiàn)，這需要我們?cè)趯?shí)踐中不斷探索。我國(guó)已建立了制度來(lái)解決水資源問題，但水資源的高消耗、高污染并沒有得到有效控制，我們必須反思我們所建立的制度，發(fā)現(xiàn)其存在的問題或不足，以為我們進(jìn)一步采取措施提供指引。本文研究地表水資源保護(hù)的法律問題，反思我國(guó)地表水資源保護(hù)的法律制度，指出不足，并提出建設(shè)性的建議。

二、我國(guó)地表水法律保護(hù)的現(xiàn)狀及問題分析

自然界的水，按其存在的部位可以分為大氣水、地表水及地下水〔4〕。地表水包括河流、湖泊、冰川、沼澤等，是水圈循環(huán)系統(tǒng)的一個(gè)環(huán)節(jié)，與大氣水和地下水進(jìn)行循環(huán)流動(dòng)，并在量上大體保持平衡。地表水和地下水是我國(guó)《水法》和《水污染防治法》的保護(hù)對(duì)象。因地表水直接暴露于地球表面，最易為人類開發(fā)利用，同時(shí)也最易遭污染破壞，需要根據(jù)其特點(diǎn)進(jìn)行特殊的保護(hù)。我國(guó)制定了一系列法律法規(guī)來(lái)保護(hù)地表水資源，這對(duì)解決我國(guó)的水資源危機(jī)起著重要作用。但就我國(guó)水資源急切需要保護(hù)的現(xiàn)實(shí)狀況而言，立法仍然存在不足，我們?nèi)孕枰ㄟ^不斷努力繼續(xù)健全和完善保護(hù)水資源的法律體系。

(一)我國(guó)地表水法律保護(hù)的現(xiàn)狀

1.法律體系

我國(guó)地表水資源保護(hù)法律體系主要包括三個(gè)層面的立法：首先，也是效力位階最高的是全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的法律。我國(guó)關(guān)于地表水資源保護(hù)的法律規(guī)定較為全面地涵蓋了水資源保護(hù)的相關(guān)問題，相繼出臺(tái)的關(guān)于地表水資源保護(hù)的法律主要有《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》、《中華人民共和國(guó)水法》、《中華人民共和國(guó)水污染防治法》、《中華人民共和國(guó)水土保持法》、《中華人民共和國(guó)防洪法》等。其中2002年修訂頒布的《中華人民共和國(guó)水法》是在總結(jié)我國(guó)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和借鑒域外水資源保護(hù)的經(jīng)驗(yàn)及理念的基礎(chǔ)上制定的，因此這部法律具有很強(qiáng)的科學(xué)性，同時(shí)對(duì)我國(guó)水資源的保護(hù)具有很強(qiáng)的針對(duì)性。此部法律強(qiáng)調(diào)我國(guó)應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)水資源的統(tǒng)一管理，法律中確定的排污總量管理制度、節(jié)水制度、水功能區(qū)劃制度、超計(jì)劃用水累進(jìn)加價(jià)制度以及相對(duì)應(yīng)的監(jiān)督檢查制度等制度具有進(jìn)步意義。其次，是國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)，這些行政法規(guī)從不同角度對(duì)法律的相關(guān)規(guī)定作出補(bǔ)充和細(xì)化，具有比法律更強(qiáng)的針對(duì)性和可操作性，且覆蓋范圍廣泛。我國(guó)關(guān)于地表水資源保護(hù)的行政法規(guī)主要有《水土保持法實(shí)施條例》、《全國(guó)生態(tài)環(huán)境建設(shè)規(guī)劃》、《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》、《水污染防治法實(shí)施細(xì)則》、《排污費(fèi)征收使用管理?xiàng)l例》、《取水許可管理辦法》等。最后，是地方性法規(guī)，這些地方性法規(guī)是各省、自治區(qū)、直轄市人大根據(jù)本地水資源保護(hù)的實(shí)際情況制定的，是在不違背相關(guān)法律的基礎(chǔ)上，對(duì)水資源保護(hù)相關(guān)法律的再細(xì)化。如《浙江省錢塘江管理?xiàng)l例》、《江西省水資源條例》等。這些地方性法規(guī)和相關(guān)法律以及其他規(guī)章制度組成了我國(guó)水資源保護(hù)法制體系，也對(duì)保護(hù)我國(guó)地表水資源起到重要作用。

2.水權(quán)制度

水權(quán)制度的實(shí)質(zhì)是水資源的有償使用。我國(guó)的水權(quán)制度包含兩項(xiàng)內(nèi)容：一是取水許可制度，二是征收水費(fèi)制度。我國(guó)于1993年頒布了《取水許可制度》，但僅是初步規(guī)定了取水人的權(quán)利和義務(wù)。之后隨著經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的發(fā)展，對(duì)水資源的保護(hù)日趨重要。因此，進(jìn)入21世紀(jì)后，我國(guó)開始著手全面建設(shè)水權(quán)制度。2002年頒布的《中華人民共和國(guó)水法》首次明確了取水權(quán)的概念，隨后，為了進(jìn)一步明晰取水權(quán)的權(quán)利內(nèi)容、完善水資源的配置制度，我國(guó)又于2006年出臺(tái)了《取水許可和水資源征收管理?xiàng)l例》。2007年出臺(tái)的《物權(quán)法》雖然不是針對(duì)水資源保護(hù)，但也有相關(guān)制度涉及。隨著相關(guān)法律制度體系的完善，我國(guó)逐步通過對(duì)開發(fā)利用水資源的行為進(jìn)行收費(fèi)，使得水資源的經(jīng)濟(jì)價(jià)值漸漸得到體現(xiàn)。水資源有償使用制度對(duì)扭轉(zhuǎn)過去在取水中出現(xiàn)的隨心所欲、亂采濫用的局面起到了重要的作用。

3.排污許可證和排污收費(fèi)制度

排污許可制度和排污收費(fèi)制度是有關(guān)我國(guó)水資源保護(hù)的兩項(xiàng)非常重要的法律制度。我國(guó)第三次環(huán)境保護(hù)工作會(huì)議首次提出排污許可證制度，該制度的實(shí)質(zhì)就是將排污單位的排污行為設(shè)置為行政許可事項(xiàng)。該制度的確立意味著排污單位若想排污必須先要申請(qǐng)《排污許可證》，政府通過這種行政許可的手段逐步實(shí)現(xiàn)控制污染物排放總量的目的。排污收費(fèi)制度在我國(guó)已經(jīng)有近三十年的歷史，該制度是在立足我國(guó)基本國(guó)情的基礎(chǔ)上，借鑒域外的“污染者付費(fèi)”原則設(shè)立的。該制度與排污許可制度在控制治理水資源污染，節(jié)約和綜合利用水資源方面發(fā)揮著重要作用。

4.生態(tài)系統(tǒng)監(jiān)測(cè)制度

生態(tài)系統(tǒng)監(jiān)測(cè)是一種系統(tǒng)的收集自然資源信息的方法。水資源保護(hù)相關(guān)法律確立的生態(tài)系統(tǒng)監(jiān)測(cè)制度，主要是指通過對(duì)地表水資源水質(zhì)和相關(guān)生態(tài)系統(tǒng)進(jìn)行監(jiān)測(cè)，以獲取信息指導(dǎo)的水資源保護(hù)工作。該制度的內(nèi)容包括兩個(gè)方面：一是對(duì)水環(huán)境的日常監(jiān)測(cè)。通過對(duì)水環(huán)境的日常監(jiān)測(cè)掌握水資源的信息，既有利于對(duì)水資源的開發(fā)利用，又對(duì)實(shí)施水功能區(qū)制度進(jìn)而評(píng)價(jià)水體具有關(guān)鍵作用。二是對(duì)水環(huán)境突發(fā)事件的安全預(yù)警，其又包括監(jiān)測(cè)突發(fā)事件和監(jiān)控特定區(qū)域水環(huán)境狀況。在有突發(fā)事件發(fā)生時(shí)，通過監(jiān)測(cè)，有利于政府相關(guān)部門第一時(shí)間作出反應(yīng)，有針對(duì)性做出工作部署，從而有利于盡快解決相關(guān)問題。綜上所述，生態(tài)系統(tǒng)監(jiān)測(cè)制度其本身是一項(xiàng)非常重要的水資源保護(hù)制度，而且是保護(hù)水資源不可或缺的技術(shù)手段，所以對(duì)于水資源保護(hù)工作來(lái)說(shuō)具有極其重要的意義。

5.水功能區(qū)域劃分制度

水功能區(qū)域劃分是指從水資源的合理開發(fā)及有效保護(hù)的角度出發(fā)，根據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展規(guī)劃和水資源綜合利用規(guī)劃，并結(jié)合開發(fā)利用現(xiàn)狀和社會(huì)經(jīng)濟(jì)需求，科學(xué)合理地劃定水域確定具有特定功能并能發(fā)揮最佳效益的水功能區(qū)域。通過“分功能依據(jù)基準(zhǔn)確定水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)和保護(hù)目標(biāo)”，“規(guī)定為確保某種用途的水環(huán)境質(zhì)量和不斷供給規(guī)定用途的用水應(yīng)滿足何種要求”，來(lái)“準(zhǔn)確判斷本水域水質(zhì)是否能做為某一功能使用”?！?〕我國(guó)由水利部負(fù)責(zé)組織全國(guó)水功能區(qū)域的劃分，并實(shí)行統(tǒng)一監(jiān)管。此制度的確立和實(shí)施對(duì)于水資源的綜合管理以及水資源的開發(fā)利用都起到了基礎(chǔ)性的作用。

(二)我國(guó)地表水法律保護(hù)存在的問題分析

1.地表水資源保護(hù)法律在意識(shí)層面存在的問題

首先表現(xiàn)為立法理念存在偏差?？茖W(xué)的立法理念是制定出科學(xué)的法律的根本保證，決定著一部法律的根本價(jià)值追求。但是長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)環(huán)境法保護(hù)領(lǐng)域一直受“經(jīng)濟(jì)利益為先”思想的影響，片面追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展，無(wú)視資源和環(huán)境的價(jià)值，最終導(dǎo)致資源的浪費(fèi)和環(huán)境的破壞。為了能夠真正扭轉(zhuǎn)當(dāng)前地表水資源缺乏保護(hù)、保護(hù)不當(dāng)?shù)默F(xiàn)狀，我國(guó)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持以“可持續(xù)發(fā)展”為立法理念，將可持續(xù)發(fā)展理念貫穿到環(huán)境保護(hù)立法的始終，讓這一理念影響到相關(guān)立法的每一個(gè)制度、每一個(gè)條文。其次表現(xiàn)為執(zhí)法層面的偏差。由于立法理念的偏差，反映到執(zhí)法層面則是唯經(jīng)濟(jì)利益是從。這就導(dǎo)致在地表水資源保護(hù)的執(zhí)法過程中，出現(xiàn)“有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、合法不護(hù)、違法不究”、“以罰代法”以及地方保護(hù)主義、部門保護(hù)主義等現(xiàn)象。最后是地表水資源保護(hù)公眾參與意識(shí)不到位。這也是由于環(huán)保意識(shí)、可持續(xù)發(fā)展意識(shí)不足造成的。

2.法律體系缺乏有機(jī)聯(lián)系

一方面，水資源管理和水體保護(hù)法律法規(guī)與其他資源保護(hù)方面的法律之間缺乏有機(jī)的聯(lián)系。水資源是與其他自然資源緊密聯(lián)系在一起的，是生態(tài)系統(tǒng)不可或缺的一環(huán)，水資源的利用方式往往會(huì)影響其他資源，其他資源的利用也會(huì)影響水資源。當(dāng)前水資源的立法往往只注重對(duì)水資源的保護(hù)而忽視了與其他相關(guān)法律制度的銜接。另一方面，水資源保護(hù)法律法規(guī)體系不健全。水資源保護(hù)法律法規(guī)體系貫穿水資源的開發(fā)和利用全過程，以實(shí)現(xiàn)水資源的可持續(xù)利用為目標(biāo)，既包括水量、水質(zhì)方面的可持續(xù)，也包括水生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)，但當(dāng)前我國(guó)的水資源保護(hù)法規(guī)體系不太重視對(duì)水生態(tài)環(huán)境的保護(hù)。而對(duì)水資源的管理，存在頒發(fā)許可證及征收水資源費(fèi)方面與水資源的規(guī)劃調(diào)整及安全保護(hù)方面失衡的現(xiàn)象，法律法規(guī)對(duì)后者重視不足?！艾F(xiàn)行水資源法律規(guī)定大多過于原則，甚至無(wú)法可依，缺乏可操作性，缺乏相應(yīng)的配套法規(guī)，特別是缺乏程序性規(guī)定，致使一些法律制度的適用范圍不明，具體實(shí)施時(shí)困難重重?！薄?〕

3.管理體制不健全

根據(jù)《水法》規(guī)定，我國(guó)水資源的管理既有行政區(qū)域管理，又有流域管理，既有專門的水行政主管部門統(tǒng)一管理，又有分部門按相關(guān)職責(zé)管理。具體表現(xiàn)為，我國(guó)設(shè)立有七個(gè)流域管理機(jī)構(gòu)，根據(jù)法律、法規(guī)的規(guī)定和水利部的授權(quán)管理流域水資源。各地方人民政府設(shè)置有水行政主管部門，負(fù)責(zé)水資源的開發(fā)利用等管理工作。地方縣級(jí)以上各級(jí)人民政府，除了水行政主管部門管理水資源外，環(huán)境保護(hù)部門負(fù)責(zé)水資源的污染和防治工作，國(guó)土資源部門負(fù)責(zé)地下水資源的監(jiān)測(cè)等工作，氣象局負(fù)責(zé)大氣水管理工作，農(nóng)業(yè)部門負(fù)責(zé)農(nóng)漁業(yè)用水管理工作，林業(yè)部門負(fù)責(zé)濕地保護(hù)工作。造成這種局面的主要原因在于我國(guó)目前行政機(jī)關(guān)的設(shè)立都沒有專門的組織法，各部門的職權(quán)都是由各部門先制定方案，后報(bào)經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，各部門難免從自身利益出發(fā)來(lái)考慮問題。以滇池治理為例，“由于各行政管理部門存在著保護(hù)部門利益的立場(chǎng)，當(dāng)它們的部門利益與滇池環(huán)境保護(hù)的整體利益發(fā)生沖突時(shí)，有時(shí)從維護(hù)自身利益的立場(chǎng)出發(fā)，就會(huì)發(fā)生回避法律所規(guī)定的義務(wù)和推卸責(zé)任的情況。”〔7〕。

4.政府責(zé)任缺失

我國(guó)制定了比較完整的水資源保護(hù)法律，但是水污染仍然嚴(yán)重的一個(gè)重要原因是政府責(zé)任缺失。政府保護(hù)地表水資源責(zé)任缺失的表現(xiàn)是：當(dāng)政府不履行保護(hù)水資源的職責(zé)、違反行使職權(quán)時(shí)不能有效地追究政府的責(zé)任。造成這種狀況的原因，既有政府部門人高于法的“人治思想”，也有法律法規(guī)對(duì)責(zé)任規(guī)定不明確和司法制度有缺陷。立法往往只強(qiáng)調(diào)對(duì)水資源保護(hù)的行政預(yù)防措施，缺少對(duì)政府權(quán)力的監(jiān)督。

5.水資源的刑事立法保護(hù)不夠全面

進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，隨著環(huán)保意識(shí)的提升，保護(hù)水資源的問題越來(lái)越多地受到人們的重視。民事責(zé)任和行政責(zé)任對(duì)保護(hù)水資源都存在局限性。行政責(zé)任強(qiáng)調(diào)事前預(yù)防，通過制定水環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)施水行政許可、征收水資源費(fèi)、排污費(fèi)等來(lái)預(yù)防水環(huán)境的污染。但經(jīng)常是上有政策，下有對(duì)策，使預(yù)防制度成一紙空文。民事責(zé)任強(qiáng)調(diào)對(duì)侵犯人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)的補(bǔ)償性責(zé)任，不具有懲罰性，對(duì)破壞水環(huán)境的行為威懾力小。在刑事責(zé)任方面，我國(guó)法律對(duì)水資源保護(hù)的重要罪名是刑法第338條規(guī)定的污染環(huán)境罪。污染水環(huán)境罪的犯罪構(gòu)成需要具備以下幾個(gè)條件，一是違反《水法》、《水污染防治法》及《水污染防治法實(shí)施細(xì)則》等法律法規(guī)的規(guī)定。二是向水體排放、傾倒或處置污染水環(huán)境的危險(xiǎn)物質(zhì)的行為。三是主觀方面要故意為之。“本罪原本為過失犯罪，但經(jīng)《刑法修正案(八)》修改后，本罪的責(zé)任形式應(yīng)為故意?！薄?〕四是要造成嚴(yán)重污染水環(huán)境的后果。對(duì)保護(hù)地表水資源，這個(gè)罪名存在以下問題：第一，犯罪構(gòu)成要件之一要求違反國(guó)家的規(guī)定，導(dǎo)致似乎本罪是在保護(hù)水資源的管理秩序，而不是在保護(hù)水環(huán)境，或者保護(hù)水環(huán)境只是間接的法律后果。第二，本罪要求犯罪者主觀上具有故意，即不能打擊過失行為導(dǎo)致水環(huán)境污染的行為，限縮了刑法打擊破壞水資源的行為范圍。第三，本罪是結(jié)果犯，構(gòu)成犯罪要有嚴(yán)重污染水環(huán)境的后果，即不能對(duì)僅僅違法排放危險(xiǎn)物的行為進(jìn)行制裁。但在實(shí)踐中，有些污染水環(huán)境的行為實(shí)施后，污染后果要經(jīng)過很長(zhǎng)的時(shí)間才能暴露出來(lái)。第四，對(duì)非法取水行為或超過許可取水的行為沒有規(guī)定刑事責(zé)任。即使非法取水或超過許可量取水行為導(dǎo)致水(污染物濃度增高)轉(zhuǎn)污染，也不能適用污染環(huán)境罪。

6.司法保護(hù)方面的缺陷

水資源司法保護(hù)，是指通過司法程序，對(duì)違反水資源法律法規(guī)的行為加以懲罰，保護(hù)合法的取用水行為。從實(shí)踐來(lái)看，水資源司法保護(hù)主要存在以下問題:(1) 跨行政區(qū)域的水污染案件受理存在障礙，跨區(qū)域水資源司法保護(hù)難以實(shí)現(xiàn)，如大江大湖污染導(dǎo)致的跨行政區(qū)域污染。在水流域污染案件中常常是上游污染、下游遭殃，而上下游往往又不屬于同一個(gè)行政區(qū)域，因而增加了水資源司法保護(hù)的難度。(2) 水資源污染案件的證據(jù)規(guī)則和損害賠償標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定不明確，導(dǎo)致水污染案件訴訟啟動(dòng)難、審理難。(3) 水資源污染損害賠償糾紛案件繁多，案件的執(zhí)行困難重重。(4) 缺少專門審理水資源糾紛案件的法庭。關(guān)于水資源糾紛的案件，需要水文科學(xué)和環(huán)境科學(xué)的專業(yè)知識(shí)，法律關(guān)系復(fù)雜，既有民事法律關(guān)系、行政法律關(guān)系，也有刑事法律關(guān)系。如果按照當(dāng)前法院的法庭設(shè)置，分別由民事、行政、刑事法庭進(jìn)行審判，無(wú)法形成保護(hù)水資源的合力，既不利于提高水資源案件的審理水平，也不利于全方位和深層次保護(hù)水資源環(huán)境。

三、域外地表水法律保護(hù)考察及趨勢(shì)分析

(一)域外地表水保護(hù)立法模式

水資源的法律保護(hù)是新興的法律問題，而且比較復(fù)雜，各國(guó)立法實(shí)踐中“往往是根據(jù)需要和當(dāng)時(shí)的認(rèn)識(shí)和實(shí)際情況進(jìn)行立法”〔9〕，由此經(jīng)常是循序漸進(jìn)，先針對(duì)實(shí)際問題制定單行法律，待時(shí)機(jī)成熟后再制定綜合性的法律，對(duì)水資源進(jìn)行全面保護(hù)和管理。比如英國(guó)對(duì)水資源的立法，1876年制定了《河流防污法》，1960年制定了《河流潔凈法》，1963年制定了《水資源法》，對(duì)水資源進(jìn)行了全面管理。

(二)域外地表水保護(hù)法律制度

1.產(chǎn)權(quán)制度

明確界定水資源的權(quán)屬，對(duì)于高效合理利用和管理水資源的重要意義，可謂不言而喻?？v觀世界上對(duì)地表水資源保護(hù)較好的國(guó)家，絕大多數(shù)都明確規(guī)定了地表水資源的權(quán)屬。從歷史上看，水資源的權(quán)屬大致有私有和公有兩種模式。在水資源私有模式下，水資源的所有權(quán)為私人所有，與土地所有權(quán)或使用權(quán)是不可分離的?？梢哉f(shuō)，在20世紀(jì)中葉以前，“水資源所有權(quán)”這一概念都還不成立，因?yàn)樗Y源總是與毗鄰的土地不可分割，是土地的一部分，從而不可能成為獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)權(quán)或物權(quán)的客體?！斗▏?guó)民法典》、《日本民法典》以及《瑞士民法典》等法律都規(guī)定了河岸所有權(quán)制度，即緊挨水體或水域的土地所有者有權(quán)使用水資源，只要流回湖河的水沒有實(shí)質(zhì)的質(zhì)和量的變化。隨著人類對(duì)水資源價(jià)值認(rèn)識(shí)的拓展，當(dāng)代大多數(shù)國(guó)家的通行做法是，立法明確規(guī)定水資源屬于國(guó)家所有，將其與土地所有權(quán)分離。如，1970年蘇聯(lián)制定的《蘇聯(lián)各加盟共和國(guó)的水立法綱要》以及保加利亞、羅馬尼亞的水法，1992年法國(guó)的《水法》、1995年日本的《河川法》等法律都明確規(guī)定水資源屬于國(guó)有；以色列、西班牙、北美等國(guó)家的水法制度規(guī)定也以水的公有性為主。美國(guó)、加拿大、澳大利亞等英美法系國(guó)家，在水資源法改革進(jìn)程中也紛紛明確界定水資源的所有權(quán)，并將其歸屬于國(guó)家、州或者王室?？傊瑥氖澜缟洗蠖鄶?shù)國(guó)家的普遍做法來(lái)看，水資源公有幾乎成為共識(shí)。

2.使用制度

如何公平高效地利用水資源，是水資源保護(hù)工作的重點(diǎn)之一。世界上大多數(shù)國(guó)家都立法明確規(guī)定了水資源的使用制度。關(guān)于具體的使用制度，總結(jié)起來(lái)，有以下幾種：

取水許可制度。一般情況下，申請(qǐng)取水許可要符合以下幾個(gè)條件：(1)用水活動(dòng)符合國(guó)家政策，有益于國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展；(2)取用水活動(dòng)以不破壞河流水體正常功能為原則；(3)新的用水權(quán)不得對(duì)抗在先取得的用水權(quán)；(4)由于發(fā)生不可抗拒的原因而導(dǎo)致可用水量減少，國(guó)家可以依法限制、甚至?xí)和：屯Ｖ钩肿C者取水，并且不需要因此向持證人賠償?！?0〕但對(duì)于取水許可的權(quán)利性質(zhì)，取水許可權(quán)是否可以轉(zhuǎn)讓或交易，各國(guó)立法卻有不同的規(guī)定。為使閑置的水資源得到高效利用，以緩解水資源的供需不平衡，有些國(guó)家，如美國(guó)、澳大利亞允許取水許可權(quán)的轉(zhuǎn)讓和交易。而有些國(guó)家則嚴(yán)格禁止取水許可權(quán)的轉(zhuǎn)讓和交易，如日本就明令禁止取水許可權(quán)轉(zhuǎn)讓。

有償用水制度。有償用水制度即政府為了提高供水質(zhì)量并且促成公民節(jié)約用水的意識(shí)，對(duì)用水者征收一定數(shù)量的水費(fèi)的制度。《歐盟地下水指令》就強(qiáng)調(diào)各種用水服務(wù)都要遵循成本回收這一原則。成本包括供水的直接成本、處理污水的環(huán)境成本、開發(fā)新水源滿足未來(lái)需求的資源成本。用水的成本至少分解為生活、工業(yè)和農(nóng)業(yè)用水成本，要求一個(gè)部門用水不應(yīng)由另外一個(gè)部門來(lái)補(bǔ)貼。

節(jié)約用水制度。節(jié)約用水制度是關(guān)于節(jié)約用水管理和措施等方面法律規(guī)定的統(tǒng)稱。節(jié)約用水包括供水環(huán)節(jié)的節(jié)水和用水環(huán)節(jié)的節(jié)水，既要提高水資源的利用效益，又要通過各種有效措施減少用水?？v觀世界上水資源保護(hù)較好國(guó)家的立法，都有節(jié)約用水相關(guān)制度的規(guī)定。如捷克就通過《國(guó)家水利管理法》、《水資源法》兩部法律明確規(guī)定節(jié)約用水為水資源保護(hù)的基本原則。法國(guó)于20世紀(jì)60年代制定了《水資源管理法》，規(guī)定水資源為國(guó)家所有，任何個(gè)人不得浪費(fèi)，確立節(jié)約用水為一項(xiàng)基本國(guó)策。以色列則是通過立法限制用水量來(lái)促進(jìn)節(jié)約用水，具體的做法是實(shí)行用水配額制度，超過用水配額則征收較高的水費(fèi)。美國(guó)由于對(duì)于節(jié)水的管理和研究較早，不僅有全國(guó)統(tǒng)一的節(jié)水相關(guān)立法，各州縣也有自行制定的法案。我國(guó)也早在70年代后期就開始把厲行節(jié)約用水作為一項(xiàng)基本政策，在以后的水資源相關(guān)立法中多有體現(xiàn)。

3.分區(qū)保護(hù)制度

水資源保護(hù)區(qū)制度。很多國(guó)家都根據(jù)特定水體的功能用途劃定了水資源保護(hù)區(qū)。羅馬尼亞的水法規(guī)定在自然湖泊、水庫(kù)周邊、江河沿岸建立保護(hù)區(qū)；保加利亞、匈牙利、俄羅斯要求在醫(yī)療衛(wèi)生用水附近設(shè)立衛(wèi)生保護(hù)帶；法國(guó)規(guī)定，飲用水汲水的區(qū)域均要設(shè)立水源保護(hù)區(qū)，并將保護(hù)區(qū)劃分為正中、中間和邊緣區(qū)三部分，分別適用不同的保護(hù)措施；《塞爾維亞共和國(guó)水法》也有專章對(duì)飲用水的保護(hù)作出規(guī)定；《美國(guó)公共健康服務(wù)法》對(duì)安全飲用水源保護(hù)區(qū)的計(jì)劃作出規(guī)定。

流域管理制度。根據(jù)水體的自然特征，以流域?yàn)閱卧獙?duì)水資源進(jìn)行統(tǒng)一管理。美國(guó)的《田納西流域管理法》、《特拉華河流域協(xié)定》、《阿巴拉契科拉-查特胡奇-弗林特河流域法》、《上密西西比河管理法》等法律都規(guī)定了流域管理制度。1992年法國(guó)新修訂的《水法》將全國(guó)水系劃分為六大流域，并且在各流域建立流域委員會(huì)和流域水資源管理局，實(shí)現(xiàn)了對(duì)水資源的統(tǒng)一規(guī)劃管理和高效開發(fā)利用。日本《河川法》規(guī)定了對(duì)流域進(jìn)行綜合管理的流域管理制度。

4.管理體制

各國(guó)水法或水資源保護(hù)法都規(guī)定了水資源保護(hù)機(jī)構(gòu)或管理體制，并且在篇幅上占有很大比例。《西班牙水法》規(guī)定了“統(tǒng)一管理、分別對(duì)待”，“國(guó)家控制水源與地區(qū)的規(guī)劃發(fā)展、環(huán)境保持和保護(hù)以及修復(fù)自然”等管理職責(zé)。英國(guó)1963年《水資源法》規(guī)定了一個(gè)較為完善的水資源管理體系，包括主管大臣、水資源委員會(huì)和河流管理局。1964年的《法國(guó)水法》力求改革實(shí)現(xiàn)流域區(qū)域管理，將全國(guó)分成六個(gè)流域和流域組合?！霸诜▏?guó)的水資源管理機(jī)構(gòu)中，流域機(jī)構(gòu)才是最主要的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，而國(guó)家一級(jí)和縣一級(jí)的機(jī)構(gòu)都只起協(xié)調(diào)作用。美國(guó)水資源政策比較全面的法案是《水土資源規(guī)劃的原則與標(biāo)準(zhǔn)法案》，其內(nèi)容主要便是水資源之管理制度。”〔11〕

(三)域外地表水法律保護(hù)趨勢(shì)分析

近些年來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，以及人們環(huán)保意識(shí)的不斷提升，世界上所有的國(guó)家和地區(qū)對(duì)于水資源的保護(hù)工作都給予了越來(lái)越多的重視。無(wú)論是發(fā)達(dá)國(guó)家還是發(fā)展中國(guó)家對(duì)于完善水資源保護(hù)的法制建設(shè)工作都是不遺余力，并呈現(xiàn)出一致的態(tài)勢(shì)。

1.保護(hù)理念

隨著水資源的短缺和污染給人們帶來(lái)的危害越來(lái)越嚴(yán)重，合理開發(fā)和利用水資源、改善水環(huán)境、管理水資源的重要性就越來(lái)越多引起各國(guó)的關(guān)注。當(dāng)代社會(huì)水資源保護(hù)的新的理念和方法，逐漸體現(xiàn)到各國(guó)的水資源保護(hù)的相關(guān)立法中。保護(hù)理念的提升總體呈現(xiàn)出的特點(diǎn)是：保護(hù)水資源的宗旨和目標(biāo)確定為“可持續(xù)發(fā)展”。以此理念為指導(dǎo)，在追求水資源經(jīng)濟(jì)效用的同時(shí)更加注重對(duì)水資源的保護(hù)，盡量平衡經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)之間的關(guān)系，將管理水資源環(huán)境和預(yù)防水資源污染的工作放到極其重要的位置。同時(shí)，受可持續(xù)發(fā)展理念的影響，各國(guó)的水資源管理理念也有較大的轉(zhuǎn)變，不僅僅關(guān)注水資源的消費(fèi)價(jià)值，也開始強(qiáng)調(diào)水資源的非消費(fèi)性價(jià)值，維護(hù)支撐整個(gè)國(guó)家的良性發(fā)展的水資源生態(tài)系統(tǒng)。

2.機(jī)構(gòu)設(shè)置

各國(guó)通過水資源管理工作的實(shí)踐逐漸認(rèn)識(shí)到，完備而良善的機(jī)構(gòu)設(shè)置對(duì)于高效的水資源管理具有極其重要的意義。目前，世界上主要有三種水資源管理機(jī)構(gòu)設(shè)置體制:“一是按行政分區(qū)管理為主的水資源管理體制，二是按流域管理為主的水資源管理體制，三是流域管理與行政分區(qū)管理相結(jié)合的水資源管理體制”〔12〕。各國(guó)的水資源保護(hù)相關(guān)立法都有大量的條文來(lái)對(duì)水資源管理機(jī)構(gòu)設(shè)置做出明確規(guī)定，有的國(guó)家甚至還通過立法明確設(shè)立了為水資源保護(hù)提供咨詢建議的咨詢機(jī)構(gòu)。政府機(jī)關(guān)的權(quán)力來(lái)源于法律的明確規(guī)定，只有通過立法明確賦予水資源管理機(jī)關(guān)相應(yīng)的水資源管理工作的權(quán)力，才能保證將水資源保護(hù)的相關(guān)政策、法律落到實(shí)處，促進(jìn)政府高效管理水資源。

3.管理模式

水資源綜合管理，是一種一體化的管理模式，其將影響整個(gè)水環(huán)境生態(tài)系統(tǒng)的各個(gè)要素納入其管理范圍之中進(jìn)行統(tǒng)一的管理。相比傳統(tǒng)的管理方式，其更加重視水系統(tǒng)各組成元素之間的相互作用，以及這些元素與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)的關(guān)系。此種管理模式，站在可持續(xù)發(fā)展的高度，以水資源生態(tài)系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)與功能為基礎(chǔ)，選定流域?yàn)榛A(chǔ)尺度，綜合協(xié)調(diào)不同行政區(qū)域相關(guān)部門的管理，進(jìn)行水、土、生物等資源的協(xié)調(diào)開發(fā)、利用與保護(hù)，遵守自然規(guī)則，最大程度發(fā)揮生態(tài)系統(tǒng)功能，以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境福利的最大化，最終實(shí)現(xiàn)水資源可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)人與自然的和諧共處〔13〕。經(jīng)過一段時(shí)間的發(fā)展，此管理模式發(fā)揮出了傳統(tǒng)模式無(wú)法比擬的優(yōu)勢(shì)，得到了世界大部分國(guó)家的認(rèn)可。一些國(guó)家如美國(guó)、澳大利亞、加拿大以及歐盟各國(guó)，在20世紀(jì)末就著手進(jìn)行水資源管理的立法，并將此種綜合管理模式確定下來(lái)作為水管理的基本模式，對(duì)水資源進(jìn)行一體化的管理。

4.法律制度體系化

無(wú)論是對(duì)整個(gè)自然生態(tài)資源的保護(hù)，還是僅僅對(duì)其中地表水資源的保護(hù)，建立良善而完備且能夠支撐整個(gè)社會(huì)的法律制度體系，已經(jīng)成為當(dāng)前世界各國(guó)通行的做法。經(jīng)過多年的經(jīng)驗(yàn)積累，通過各國(guó)立法人員的不斷努力，都已基本建成適應(yīng)本國(guó)國(guó)情的水資源保護(hù)法律制度體系。相關(guān)法律制度的出臺(tái)，使得水資源保護(hù)的工作更加明確化、系統(tǒng)化、規(guī)范化。當(dāng)前世界各國(guó)已通過立法明確確立的制度主要包括：一是水的許可證制度，其具體內(nèi)容涉及用水、排水以及污染物處理設(shè)施經(jīng)營(yíng)的種種許可；二是水的登記申報(bào)制度，主要包括水權(quán)、用水情況、排水情況的登記等，以及現(xiàn)場(chǎng)檢查制度；三是水的分區(qū)制度，包括水的功能性分區(qū)、水資源管理區(qū)以及水保護(hù)區(qū)等等；四是水資源事故預(yù)警與處理制度，包括水文監(jiān)測(cè)、污染物監(jiān)測(cè)、水環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度、水事故緊急處理制度等內(nèi)容；五是計(jì)劃用水與節(jié)約用水制度，其中也包括水資源的調(diào)度與合理分配；六是破壞水資源的法律責(zé)任制度。在這一系列制度中，水資源流域保護(hù)制度與公眾參與制度應(yīng)該算是近些年來(lái)發(fā)展最快、成果最顯著的制度。

5.水環(huán)境權(quán)

環(huán)境權(quán)的定義為：“一切單位和個(gè)人都有享用清潔、健康環(huán)境的權(quán)利?！薄?4〕與此對(duì)應(yīng)，水環(huán)境權(quán)就是“一切單位和個(gè)人都有享用清潔、健康水環(huán)境的權(quán)利?！痹谝酝?，世界上大多數(shù)國(guó)家都比較重視經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而忽略對(duì)水資源環(huán)境的保護(hù)。有關(guān)法律規(guī)定的水資源的相關(guān)權(quán)利，大多也是為了有利于實(shí)現(xiàn)水資源的經(jīng)濟(jì)效用。比如居民生活用水、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用水、工業(yè)生產(chǎn)用水、商業(yè)活動(dòng)開展及旅游用水、航運(yùn)用水、漁業(yè)養(yǎng)殖用水等等。隨著水資源的短缺和污染給人們帶來(lái)的危害越來(lái)越嚴(yán)重，人們開始把目光轉(zhuǎn)移到水資源的生態(tài)功能上來(lái)，水資源的價(jià)值不僅包括經(jīng)濟(jì)價(jià)值還包括生態(tài)價(jià)值。與此同時(shí)，水環(huán)境和水環(huán)境權(quán)的概念應(yīng)運(yùn)而生。此處的水環(huán)境權(quán)是廣義的環(huán)境權(quán)，不單單指公民合理占有和使用水資源的權(quán)利，而且包含保護(hù)和管理水資源的權(quán)利以及防止他人污染和破壞水資源的權(quán)利。隨著社會(huì)的進(jìn)步，各國(guó)的水資源保護(hù)相關(guān)立法和國(guó)際社會(huì)相關(guān)法律為了更好地保障公民的水環(huán)境權(quán)，都已經(jīng)規(guī)定了具體的水環(huán)境權(quán)，如親水權(quán)、清潔水權(quán)、凈水權(quán)等。有些國(guó)家甚至還具體規(guī)定了水環(huán)境權(quán)保障機(jī)制和救濟(jì)機(jī)制，如明確規(guī)定限制濫用水資源所有權(quán)、使用權(quán)和產(chǎn)權(quán)，還具體規(guī)定了污染和破壞水資源的具體法律責(zé)任，當(dāng)公民的水環(huán)境權(quán)遭受侵犯時(shí)可以尋求相關(guān)機(jī)關(guān)懲治侵權(quán)人，以保障水環(huán)境權(quán)的實(shí)現(xiàn)。

四、完善地表水資源保護(hù)法律制度體系

法律體系，是國(guó)家制度的載體，同時(shí)也是國(guó)家價(jià)值觀的載體。水資源保護(hù)法律體系是國(guó)家保護(hù)水資源的制度載體，承載著國(guó)家科學(xué)發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展的價(jià)值觀。我國(guó)當(dāng)前在水資源保護(hù)制度體系建設(shè)方面存在缺陷，不能通過制度的有效實(shí)施以緩解水資源危機(jī)。結(jié)合國(guó)內(nèi)外水資源保護(hù)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)加強(qiáng)地表水資源保護(hù)立法，完善法律制度，實(shí)現(xiàn)我國(guó)水資源永續(xù)利用的發(fā)展目標(biāo)。

(一)提升《環(huán)境保護(hù)法》地位

1.將《環(huán)境保護(hù)法》提升為基本法

《環(huán)境保護(hù)法》是綜合性的保護(hù)環(huán)境的法律，但是該法卻是1989年由人大常委會(huì)制定的，與《水污染防治法》和《水法》的制定機(jī)關(guān)相同而處于同一法律位階，具有同等的法律效力，這顯然與《環(huán)境保護(hù)法》所調(diào)整的領(lǐng)域及重要性不相稱?！董h(huán)境保護(hù)法》的地位應(yīng)該是我國(guó)環(huán)境資源保護(hù)法律體系中的基本之法。原因有三，第一，國(guó)家將環(huán)境資源保護(hù)放在重要地位的需要。環(huán)境資源保護(hù)意義重大，環(huán)境資源質(zhì)量的好壞關(guān)系國(guó)民的身體健康、財(cái)產(chǎn)安全和國(guó)家的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，這就需要國(guó)家為此慎重制定法律，有效調(diào)節(jié)人民在開發(fā)利用自然資源過程中的行為，需要將環(huán)境保護(hù)法作為一個(gè)獨(dú)立的大法律部門。第二，實(shí)現(xiàn)環(huán)境資源保護(hù)法律體系化的需要。環(huán)境資源保護(hù)涉及面廣，環(huán)境資源保護(hù)不僅保護(hù)各類環(huán)境要素，而且還要保護(hù)各環(huán)境要素共同構(gòu)成的環(huán)境系統(tǒng)，以為人類的生存發(fā)展提供優(yōu)質(zhì)的空間。由此，調(diào)整各環(huán)境要素之間的法律需要協(xié)調(diào)配合，以實(shí)現(xiàn)環(huán)境的整體效益，這需要一部基本法來(lái)協(xié)調(diào)各單行法律之間的關(guān)系。比如，水資源和土地資源關(guān)系密切，要保護(hù)好水資源，就要協(xié)調(diào)好水資源保護(hù)的法律制度與土地資源保護(hù)的法律制度。第三，國(guó)外的立法實(shí)踐為《環(huán)境保護(hù)法》成為基本法提供了經(jīng)驗(yàn)。比如，美國(guó)1969年制定了《國(guó)家環(huán)境政策法》，日本1993年制定了《環(huán)境基本法》，俄羅斯2002年制定了《環(huán)境保護(hù)法》等，都是將環(huán)境資源保護(hù)法律作為國(guó)家的基本法。鑒于此，我們應(yīng)該“緊密結(jié)合中國(guó)環(huán)境法制建設(shè)的實(shí)踐，將《環(huán)境保護(hù)法》修改成為體現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展觀和綜合生態(tài)系統(tǒng)方法的《中華人民共和國(guó)環(huán)境基本法》，促進(jìn)中國(guó)環(huán)境法律體系向可持續(xù)發(fā)展和生態(tài)法的方向發(fā)展?！薄?5〕將《環(huán)境保護(hù)法》提升為環(huán)境資源法保護(hù)體系的基本法，水資源保護(hù)法律就成為環(huán)境資源保護(hù)法律體系子體系，這一方面有利于實(shí)現(xiàn)環(huán)境資源保護(hù)的價(jià)值，另一方面可以有效協(xié)調(diào)水資源保護(hù)和其他環(huán)境要素保護(hù)制度之間的關(guān)系。

2.完善《環(huán)境保護(hù)法》相關(guān)制度

(1)在環(huán)保法總則部分規(guī)定“可持續(xù)發(fā)展”原則。我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》是1989年制定的，至今已經(jīng)20年沒有修訂過。在這20多年的發(fā)展中，可持續(xù)發(fā)展原則已基本上獲得普遍認(rèn)可，《水污染防治法》和《大氣污染防治法》中都明確規(guī)定了可持續(xù)發(fā)展原則。修訂《環(huán)境保護(hù)法》，可以將第一條“促進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的發(fā)展”改為“實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展”。

(2)建立環(huán)境權(quán)制度，為水權(quán)制度奠定基礎(chǔ)。“到2006年，公民環(huán)境權(quán)至少已經(jīng)被53個(gè)國(guó)家憲法明文確認(rèn)為基本人權(quán)。”〔16〕2012年4月25日，溫家寶在瑞典斯德哥爾摩“+40可持續(xù)發(fā)展伙伴論壇”上就講道：“人不僅有基本的政治、經(jīng)濟(jì)和發(fā)展權(quán)利，還應(yīng)當(dāng)有基本的環(huán)境權(quán)利，有權(quán)獲得良好的生活環(huán)境，有權(quán)不遭受污染的危害，有權(quán)參與對(duì)影響環(huán)境行為的監(jiān)督管理。要提高公民的環(huán)境權(quán)利意識(shí)和責(zé)任意識(shí)，加強(qiáng)對(duì)公民環(huán)境權(quán)利的保障，以更加合理地利用環(huán)境，更加自覺地保護(hù)環(huán)境，為可持續(xù)發(fā)展注入強(qiáng)大而持久的動(dòng)力?！?004年我國(guó)憲法修正案增加了國(guó)家尊重和保障人權(quán)的條款，環(huán)境權(quán)作為人權(quán)的構(gòu)成部分，應(yīng)該在具體法律中獲得承認(rèn)和保護(hù)。

(3)規(guī)定排污許可證制度。排污許可證制度在我國(guó)運(yùn)作已久，是成熟和成功的經(jīng)驗(yàn)。《水污染防治法》規(guī)定了排污許可證制度，在實(shí)踐中得到了有效貫徹和執(zhí)行，多年的經(jīng)驗(yàn)證明這是一項(xiàng)行之有效的制度。通過頒發(fā)排污許可證，可以將排放污水的總量控制目標(biāo)有效地分解、落實(shí)，在我國(guó)的減排工作中發(fā)揮了重要作用。為了實(shí)現(xiàn)水資源保護(hù)制度和環(huán)境保護(hù)制度的有效銜接，有必要在《環(huán)境保護(hù)法》中規(guī)定排污許可證制度。

(4)完善公眾參與制度。公眾參與對(duì)規(guī)劃決策、水污染防治、監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政、體現(xiàn)人民當(dāng)家作主具有重要意義。公眾有效參與環(huán)境資源保護(hù)需要有制度上的保障，首先要建立信息公開制度，滿足公眾知情權(quán)，為有效參與提供可能。其次要建立聽證制度，為公眾參與提供程序上的保障。最后，還應(yīng)完善公益訴訟制度，以有效追究環(huán)境違法行為，保障公眾的環(huán)境權(quán)。

(二)《水法》與《水污染防治法》的修訂

1.修訂完善《水法》

(1)建立統(tǒng)一的水資源管理體制。根據(jù)《水法》、《水污染防治法》等法律法規(guī)的規(guī)定，我國(guó)水資源的管理既有流域管理機(jī)構(gòu)的管理、又有行政區(qū)域管理機(jī)構(gòu)的管理，既有專門的統(tǒng)一監(jiān)管機(jī)構(gòu)的管理，又有分部門按相關(guān)職責(zé)的管理，由此造成了職責(zé)不清管理混亂的問題。應(yīng)該修訂完善水法，明確管理機(jī)構(gòu)的管理職責(zé)，完善管理體制。由于水資源的流動(dòng)性、與其他資源環(huán)境的相關(guān)性，很難講水資源的管理統(tǒng)一納入一個(gè)專門部門進(jìn)行管理，通常需要其他相關(guān)機(jī)構(gòu)的配合管理，比如環(huán)保部門、土地管理部門等，但是必須明確水資源管理中的專門負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)的職責(zé)，使其他機(jī)構(gòu)只是處于配合協(xié)調(diào)的地位。配置管理機(jī)構(gòu)管理職責(zé)方面應(yīng)堅(jiān)持在水資源的全國(guó)統(tǒng)一監(jiān)督和管理中，國(guó)務(wù)院水行政主管部門應(yīng)當(dāng)起統(tǒng)籌和主導(dǎo)作用，其他相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)依法配合水行政主管部門的工作；在流域水資源管理中，流域管理機(jī)構(gòu)應(yīng)該處于主導(dǎo)地位，統(tǒng)一負(fù)責(zé)流域內(nèi)水資源的管理，而地方政府應(yīng)處于輔助性的地位，協(xié)助流域管理機(jī)構(gòu)管理流域水資源；在地方水資源的管理中，地方水行政管理機(jī)構(gòu)應(yīng)該統(tǒng)一負(fù)責(zé)該地區(qū)水資源的管理，其他的相關(guān)機(jī)構(gòu)應(yīng)該在職責(zé)范圍內(nèi)協(xié)助水資源管理機(jī)構(gòu)的管理。這一方面明確了水資源保護(hù)的負(fù)責(zé)主體，避免了遇事相互推諉的局面，另一方通過領(lǐng)導(dǎo)層級(jí)的劃分，避免了部門利益競(jìng)爭(zhēng)和地方保護(hù)主義的情況。

(2)明晰水權(quán)，完善水權(quán)制度。我國(guó)《水法》明確規(guī)定了水資源的國(guó)家所有、國(guó)務(wù)院依法代表國(guó)家行使所有權(quán)的制度，但在實(shí)踐中我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)對(duì)水資源采取的是較為自由的管理，對(duì)水資源的使用是十分開放，由此社會(huì)主體已經(jīng)習(xí)慣了對(duì)水資源的無(wú)償或者低價(jià)的甚至是無(wú)限期的使用。這種開放性的使用往往會(huì)發(fā)生“公地悲劇”，不利于水資源的可持續(xù)利用。在加強(qiáng)水資源行政管理的同時(shí)，我國(guó)應(yīng)建立水權(quán)登記制度以明晰水權(quán)，完善相應(yīng)機(jī)制，建立水權(quán)交易市場(chǎng)。通過市場(chǎng)機(jī)制這一條路徑來(lái)實(shí)現(xiàn)水資源配置的最優(yōu)化。制定水權(quán)制度的單行法規(guī)，合理分配水權(quán)，明晰水權(quán)，保障國(guó)家對(duì)全國(guó)水資源的統(tǒng)一監(jiān)督和管理，完善政府對(duì)水資源的宏觀調(diào)控制度，規(guī)定水權(quán)在流域內(nèi)和流域間流轉(zhuǎn)應(yīng)遵循的規(guī)則，促進(jìn)水權(quán)市場(chǎng)的形成。完善水資源制度可以從三個(gè)方面入手：第一，明確界定水權(quán)。明確界定水權(quán)不僅是水權(quán)制度研究的起點(diǎn)和理論基石，而且也是建立水權(quán)市場(chǎng)的基礎(chǔ)。水權(quán)應(yīng)當(dāng)是對(duì)水的使用和收益的權(quán)利，而不包括水資源所有權(quán)在內(nèi)。因?yàn)橐?guī)定水權(quán)的目的在于特定的水能為權(quán)利人帶來(lái)利益，能依法使用和收益即可，所以將水資源所有權(quán)納入水權(quán)沒有多大意義，而水資源所有權(quán)屬于國(guó)家所有，其他主體不具有所有的資格。第二，合理配置初始水權(quán)。初始水權(quán)關(guān)系到民眾對(duì)國(guó)家所有的水資源的平等使用權(quán)，是水權(quán)制度有效配置水資源的首要環(huán)節(jié)和關(guān)鍵點(diǎn)。合理配置初始水權(quán)，需要建立科學(xué)的用水指標(biāo)體系。用水指標(biāo)體系包括地區(qū)用水總量指標(biāo)和行業(yè)用水量指標(biāo)。地區(qū)用水量分配的指標(biāo)通過考察地區(qū)用水量、地區(qū)水資源情況、地區(qū)經(jīng)濟(jì)布局等合理分配地區(qū)的用水總量。行業(yè)用水量指標(biāo)，通過考察行業(yè)的科學(xué)技術(shù)水平、對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的重要性等因素合理確定一些重要行業(yè)的最高耗水量。在建立指標(biāo)體系的過程中，必須保證地區(qū)的生態(tài)基本用水。用水指標(biāo)體系為國(guó)家宏觀調(diào)控水資源提供了技術(shù)支撐，可以促進(jìn)水權(quán)市場(chǎng)的建立。第三，完善水權(quán)交易法律制度。水權(quán)交易法律制度是水權(quán)制度的必然發(fā)展。水權(quán)能為權(quán)利者帶來(lái)利益，通過交易流轉(zhuǎn)，使這些利益變成財(cái)產(chǎn)，在社會(huì)范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)水資源的合理配置，彌補(bǔ)僅僅依靠行政手段配置水資源的不足。完善水權(quán)交易制度需要建立水權(quán)登記制度、水權(quán)合同制度、水權(quán)交管制度等。

(3)完善公眾參與制度。通過制度設(shè)計(jì)建立讓公眾參與到水資源保護(hù)當(dāng)中，一方面體現(xiàn)了群眾主人翁的民主觀念，加強(qiáng)民眾珍惜保護(hù)水資源的意識(shí)；另一方面民眾的參與對(duì)水資源執(zhí)法部門形成監(jiān)督，可以確保國(guó)家權(quán)力的依法行使，“通過社會(huì)監(jiān)督、輿論監(jiān)督和公眾參與，加強(qiáng)水域污染的監(jiān)督管理”〔17〕。公眾參與水資源保護(hù)應(yīng)建立和完善以下幾方面的制度，完善信息披露制度，加強(qiáng)對(duì)地表水資源的監(jiān)測(cè)，及時(shí)公布相關(guān)信息，群眾只有掌握了信息才能有效參與水資源的保護(hù)；設(shè)置公眾參與的程序，為公眾有序參與提供保障；加強(qiáng)水知識(shí)的宣傳和普及，提高公眾的節(jié)水護(hù)水意識(shí)，減少公眾參與的成本。

(4)完善流域水生態(tài)補(bǔ)償制度。流域生態(tài)補(bǔ)償是指流域生態(tài)保護(hù)的受益者向保護(hù)者支付一定的費(fèi)用，以激勵(lì)流域人民積極保護(hù)水生態(tài)環(huán)境，強(qiáng)化費(fèi)用支付者保護(hù)水環(huán)境意識(shí)?！端廴痉乐畏ā芬?guī)定國(guó)家以轉(zhuǎn)移支付等方式建立健全飲用水水源保護(hù)區(qū)和河湖上下游地區(qū)的水生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，正式確立了我國(guó)的水生態(tài)補(bǔ)償制度?，F(xiàn)在這一制度面臨著缺乏長(zhǎng)效機(jī)制保證、水生態(tài)補(bǔ)償資金不足、補(bǔ)償方式單一、地方政府間缺乏合作等問題，阻礙著這一機(jī)制的健康發(fā)展。建立水流域生態(tài)補(bǔ)償制度應(yīng)該立足長(zhǎng)遠(yuǎn)，在補(bǔ)償模式的選擇上，應(yīng)堅(jiān)持政府宏觀調(diào)控，以資金補(bǔ)償為主，同時(shí)輔以政策性的補(bǔ)償。完善流域水生態(tài)補(bǔ)償制度，首先需要建立水權(quán)市場(chǎng)。水權(quán)市場(chǎng)是水資源保護(hù)政策補(bǔ)償?shù)囊豁?xiàng)重要內(nèi)容，通過確認(rèn)水權(quán)、水權(quán)交易，給水資源的保護(hù)者、節(jié)約者帶來(lái)收益，激勵(lì)大家保護(hù)水資源、節(jié)約用水。其次，需要拓寬水資源補(bǔ)償?shù)馁Y金來(lái)源。這就需要合理設(shè)計(jì)財(cái)政制度，使中央財(cái)政資金、受益區(qū)財(cái)政資金和環(huán)境資源稅等為生態(tài)補(bǔ)償資金提供保障。再次，需要建立多元水生態(tài)補(bǔ)償機(jī)方式?！端廴痉乐畏ā返?條規(guī)定“財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等方式”進(jìn)行補(bǔ)償，在實(shí)踐中也主要通過資金補(bǔ)償。補(bǔ)償方式除了資金補(bǔ)償外，還有政策補(bǔ)償、技術(shù)補(bǔ)償、實(shí)物補(bǔ)償?shù)?，需要采用多種補(bǔ)償方式或多種方式結(jié)合的補(bǔ)償方式完善補(bǔ)償制度。最后，強(qiáng)化流域生態(tài)補(bǔ)償管理體制。法律對(duì)水生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的規(guī)定過于原則，需要在制定法律時(shí)明確規(guī)定具體的負(fù)責(zé)機(jī)關(guān)及監(jiān)管機(jī)關(guān)，以確保制度的有效貫徹和實(shí)施。

2.修訂完善《水污染防治法》

我國(guó)于2008年對(duì)《水污染防治法》進(jìn)行修訂，在立法目的和一些基礎(chǔ)性的制度建設(shè)方面都有相當(dāng)?shù)倪M(jìn)步，但仍然存在著可操作性不強(qiáng)、不能有效解決當(dāng)前水資源污染嚴(yán)重的問題。修訂完善《水污染防治法》，首先，應(yīng)重視防治農(nóng)業(yè)污染。《水污染防治法》重視對(duì)城市、工業(yè)水污染防治措施制度的規(guī)定，而對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村地區(qū)水污染防治措施制度規(guī)定不足，所以需要從立法上糾正這種不足，加強(qiáng)監(jiān)控農(nóng)業(yè)用水、加強(qiáng)監(jiān)督農(nóng)藥的使用、嚴(yán)格管理畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)用水排水，減輕農(nóng)村農(nóng)業(yè)水污染，并推廣節(jié)水技術(shù)，鼓勵(lì)節(jié)約用水。其次，合理配置流域管理機(jī)構(gòu)和地方水資源管理機(jī)構(gòu)對(duì)水污染防治的職責(zé)。與《水法》的規(guī)定相協(xié)調(diào)，明晰流域管理機(jī)構(gòu)和地方水資源管理機(jī)構(gòu)在水污染防治領(lǐng)域的權(quán)限劃分，協(xié)調(diào)促進(jìn)水污染防治工作的有序展開，保障水資源的可持續(xù)利用。最后，完善公眾參與權(quán)?！端廴痉乐畏ā冯m然規(guī)定了公眾參與水污染防治管理的知情權(quán)、檢舉權(quán)和訴訟權(quán)等權(quán)利，但是在實(shí)踐中因缺乏程序的指引和保障，使得這些權(quán)利僅僅停留在法條上。需要規(guī)定知情權(quán)、檢舉權(quán)、訴訟權(quán)的權(quán)利行使程序，以保障公眾參與權(quán)的實(shí)現(xiàn)。

(三)建立健全配套的法律法規(guī)

我國(guó)水資源保護(hù)法律體系包括《憲法》、法律、行政法規(guī)、地方法規(guī)、規(guī)章等五個(gè)法律位階。法律規(guī)定了水資源保護(hù)的基本原則和基本制度，但通常較為原則，需要制定相應(yīng)的配套法規(guī)以確保有效實(shí)施。當(dāng)前，我國(guó)水資源保護(hù)法律體系既有法律層面的空白，也有配套法規(guī)層面的空白，需要制定法律及配套法規(guī)加以完善。

1.加強(qiáng)制定法律，填補(bǔ)水資源保護(hù)法律空白

第一，制定《節(jié)約用水法》。我國(guó)水法從國(guó)家整體、政府、單位和個(gè)人三個(gè)層面規(guī)定了節(jié)約用水制度。國(guó)家主要從兩個(gè)方面推行節(jié)約用水政策，一是技藝方面，大力推廣新技術(shù)、新工藝以促進(jìn)節(jié)約用水；二是產(chǎn)業(yè)方面，大力發(fā)展節(jié)水型工農(nóng)業(yè)、服務(wù)業(yè)以建立節(jié)水型社會(huì)。相應(yīng)地，各級(jí)人民政府從大力開發(fā)、推廣節(jié)約用水技術(shù)和培育、發(fā)展節(jié)約用水產(chǎn)業(yè)來(lái)落實(shí)國(guó)家節(jié)約用水政策。每個(gè)單位和個(gè)人作為水資源的直接開發(fā)者和用水者，有節(jié)約用水的義務(wù)。但這些規(guī)定過于原則，可操作性不強(qiáng)。我們需要制定一部綜合工農(nóng)業(yè)、服務(wù)業(yè)、技術(shù)的節(jié)約用水法律，來(lái)推動(dòng)全國(guó)建立節(jié)約用水制度，形成人人節(jié)約用水的意識(shí)。

第二，加強(qiáng)流域水資源保護(hù)立法。地表水資源流動(dòng)性的特點(diǎn)要求對(duì)其保護(hù)不能僅僅以行政區(qū)劃為單位，在借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，我國(guó)《水法》規(guī)定了水資源的流域管理原則。但是我國(guó)當(dāng)前保護(hù)水資源的法律都是些綜合性的，適用于所有的水資源保護(hù)，這樣就不能針對(duì)各個(gè)流域的具體特點(diǎn)建立適合的制度，制定合適的措施。對(duì)此應(yīng)該改變這種原則性的零散的立法方式，以我國(guó)的七大江河流域?yàn)榛A(chǔ)，分別立法，比如制定《長(zhǎng)江法》、《黃河法》等。針對(duì)流域，制定單項(xiàng)法律，將不同流域水資源保護(hù)職責(zé)分配給所屬地區(qū)負(fù)責(zé)水資源管理的機(jī)構(gòu)，還可以解決水資源管理實(shí)踐中發(fā)生的多龍治水、權(quán)責(zé)不清的問題。

第三，制定《水利工程保護(hù)法》。水利工程是用于控制和調(diào)配自然界的水資源，達(dá)到除害興利目的而修建的工程，包括防洪、除澇、灌溉、發(fā)電、供水、圍墾、水土保持、移民、水資源保護(hù)等工程(包括新建、擴(kuò)建、改建、加固、修復(fù))及其配套和附屬工程。在管理上，根據(jù)所有者的不同而進(jìn)行不同的管理。國(guó)家所有的水利工程，按照國(guó)務(wù)院的規(guī)定劃定管理和保護(hù)范圍。其他水利工程按照省、自治區(qū)、直轄市人民政府的規(guī)定，劃定工程保護(hù)范圍和保護(hù)職責(zé)。這種管理模式顯得混亂，而且經(jīng)常是職責(zé)不清。這需要國(guó)家統(tǒng)一立法，來(lái)建立管理制度，加強(qiáng)水利工程的管理。

第四，制定刑法修正案，強(qiáng)化對(duì)破壞地表水資源行為的刑事責(zé)任。一是在刑事立法理念上應(yīng)該確定水生態(tài)環(huán)境獨(dú)立的價(jià)值，即刑法制裁的是破壞水生態(tài)環(huán)境的行為而非是破壞水資源管理秩序的行為。二是制定污染事故罪，將過失造成水環(huán)境嚴(yán)重污染的行為仍納入刑事制裁的范圍。三是擴(kuò)大刑法338條環(huán)境污染罪打擊范圍，對(duì)有嚴(yán)重污染環(huán)境危險(xiǎn)的行為也規(guī)定刑事責(zé)任。四是將超過取水許可量取水行為入罪?？梢詫⒊^取水許可一定比例作為入刑的標(biāo)準(zhǔn)，參照適用盜竊罪的規(guī)定。

2.制定配套法規(guī)，完善地表水資源保護(hù)法律體系

配套法規(guī)在確保地表水資源保護(hù)法律的實(shí)施方面具有重要作用。在水資源保護(hù)法律體系內(nèi)，制定配套法規(guī)的權(quán)力來(lái)源主要有兩種類型。一是就某一具體條文的實(shí)施制定具體辦法或者專門授權(quán)，比如《水污染防治法》規(guī)定，排污許可的具體辦法和實(shí)施步驟由國(guó)務(wù)院規(guī)定。二是法律規(guī)定了某一原則和制度，至于如何操作執(zhí)行并未規(guī)定，需要實(shí)施機(jī)關(guān)制定配套規(guī)定。如果沒有這些配套規(guī)定，法律的實(shí)施要么會(huì)不全面，要么隨意性太大，有的甚至?xí)唛w。

(1)國(guó)務(wù)院應(yīng)加強(qiáng)制定行政法規(guī)。為統(tǒng)一管理和保護(hù)地表水資源，應(yīng)加強(qiáng)制定出臺(tái)《水資源使用權(quán)和水資源市場(chǎng)管理?xiàng)l例》、《節(jié)水型企業(yè)條例》、《節(jié)水型城市條例》、《節(jié)水型農(nóng)村條例》、《節(jié)水技術(shù)促進(jìn)條例》、《水價(jià)條例》、《灌區(qū)管理?xiàng)l例》，《排污許可證條例》等。

(2)加強(qiáng)制定地方法規(guī)。當(dāng)前，地方法規(guī)在水資源保護(hù)中不僅量大，而且具有重要意義。我國(guó)水資源分布、人口分布、產(chǎn)業(yè)分布等差異很大，地方水資源占有量、使用情況、污染情況也有很大的差異。要實(shí)現(xiàn)地表水資源保護(hù)目標(biāo)，有效貫徹國(guó)家水資源政策，確保國(guó)家水資源保護(hù)制度有效實(shí)施，需要地方結(jié)合實(shí)際情況制定地方法規(guī)。地方在制定法規(guī)時(shí)應(yīng)該以地方具體情況為立法根本，在確保國(guó)家法制統(tǒng)一的基礎(chǔ)上，也應(yīng)體現(xiàn)地方立法的自主性，大膽探索創(chuàng)新，對(duì)那些存在立法空白或立法滯后但又急需管理規(guī)范的地表水資源保護(hù)問題，應(yīng)加強(qiáng)地方立法。地方立法還應(yīng)該充分考慮水資源立法的特殊性，建立多元咨詢機(jī)制和動(dòng)態(tài)信息系統(tǒng)，增強(qiáng)規(guī)則的可操作性。

(3)加強(qiáng)制定行政規(guī)章。由于我國(guó)制定法律長(zhǎng)期實(shí)行開始粗略一點(diǎn)、逐步完善的做法，法律規(guī)定得很原則，在貫徹執(zhí)行中經(jīng)常遇到困難，需要制定規(guī)章來(lái)保證法律的統(tǒng)一、正確實(shí)施。水資源的保護(hù)貫穿水資源的開發(fā)、利用、節(jié)約、管理、污染治理，涉及農(nóng)業(yè)、漁業(yè)、建設(shè)、土地、航運(yùn)等行業(yè)，是一項(xiàng)極其復(fù)雜的工程。相應(yīng)地，我國(guó)地表水資源保護(hù)職責(zé)涉及各級(jí)人民政府、水行政主管部門、環(huán)保部門、農(nóng)業(yè)部門、建設(shè)部門等行政機(jī)關(guān)，其中職責(zé)設(shè)置復(fù)雜，尤其需要制定規(guī)章，將各機(jī)關(guān)的職責(zé)具體化明晰化，確保權(quán)責(zé)明確，保證行政權(quán)力的依法行使。另外，由于水資源保護(hù)是一個(gè)新興的、發(fā)展很快的領(lǐng)域，新情況不斷出現(xiàn)、新的法律不斷出臺(tái)，舊的法律也不斷修訂，各行政部門需要結(jié)合實(shí)際經(jīng)驗(yàn)和掌握的知識(shí)信息及時(shí)修訂不合時(shí)宜的、與新出臺(tái)的或新修訂的法律相抵觸的行政規(guī)章等規(guī)范性文件。

〔1〕2011年中國(guó)水資源公報(bào)〔EB/OL〕.中國(guó)水利部網(wǎng).http://www.mwr.gov.cn/zwzc/hygb/.

〔2〕云南昆明滇池暴發(fā)藍(lán)藻〔EB/OL〕.中國(guó)水工業(yè)門戶網(wǎng).http://www.cnsgy.com/news/19738916.html.

〔3〕2012上半年云南滇池累計(jì)清除藍(lán)藻富藻水域近109萬(wàn)立方米 〔EB/OL〕.http://www.zhb.gov.cn/zhxx/gzdt/201208/t20120808_234519.htm.

〔4〕萬(wàn)國(guó)江,王華東,等.水環(huán)境污染概論〔M〕.北京師范大學(xué)出版社，1984.7.

〔5〕夏青.中國(guó)地表水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)導(dǎo)引〔J〕.給水排水,1999,(11).

〔6〕 陳開琦.我國(guó)水資源安全法律對(duì)策研究〔J〕.中共四川省委省級(jí)機(jī)關(guān)黨校學(xué)報(bào),2012,(5).

〔7〕李杰,李俊梅.現(xiàn)代新昆明與治理滇池污染〔J〕.創(chuàng)造,2004,(12).

〔8〕 張明楷.刑法學(xué)(第四版)〔M〕.法律出版社，2011.995.

〔9〕〔11〕蔡守秋.國(guó)外水資源保護(hù)立法研究〔A〕.環(huán)境資源法論叢:(第三卷)〔C〕.186,190-191.

〔10〕秦天寶.世界水資源保護(hù)立法之實(shí)踐及其啟示〔J〕.中共濟(jì)南市委黨校學(xué)報(bào),2006,(3).

〔12〕 景向上,劉旭,魏敬熙.借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)優(yōu)化我國(guó)水資源管理模式〔J〕．中國(guó)水運(yùn)，2008,(8)

〔13〕楊桂山.流域綜合管理導(dǎo)論〔M〕．北京：科學(xué)出版社，2004.10.

〔14〕蔡守秋.關(guān)于將公民環(huán)境權(quán)納入《環(huán)境保護(hù)法修正案(草案)》的建議〔EB/OL〕.http://www.riel.whu.edu.cn/article.asp?id=31151.

〔15〕蔡守秋.完善我國(guó)環(huán)境法律體系的戰(zhàn)略構(gòu)想〔J〕.廣東社會(huì)科學(xué),2008,(2).

〔16〕蔡守秋.關(guān)于將公民環(huán)境權(quán)納入《環(huán)境保護(hù)法修正案(草案)》的建議,附件二：國(guó)內(nèi)外法律有關(guān)公民環(huán)境權(quán)的規(guī)定〔EB/OL〕. http://www.riel.whu.edu.cn/article.asp?id=31151.

〔17〕蔡守秋.論加強(qiáng)水域污染司法的重要意義和途徑〔J〕.中國(guó)環(huán)境法治,2011,(2).

陳開琦，四川省社會(huì)科學(xué)院法學(xué)所研究員，四川 成都 610071。

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1008-9187-(2013)05-0112-11

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