應(yīng)當(dāng)推進(jìn)健康城鎮(zhèn)化新戰(zhàn)略——防止“土地城鎮(zhèn)化”冒進(jìn)

姚士謀 薛鳳旋 燕 月

城鎮(zhèn)化是社會(huì)經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)力與科學(xué)技術(shù)高度發(fā)展的集聚區(qū)，是人類聚居文明發(fā)源地和商貿(mào)輻射的集中地。目前，我國(guó)城鎮(zhèn)化率已達(dá)到52%，城鎮(zhèn)化是擴(kuò)大內(nèi)需的最大潛力，新一屆政府領(lǐng)導(dǎo)層已將城鎮(zhèn)化作為我國(guó)未來(lái)幾十年發(fā)展的重大引擎。那么，中國(guó)的城鎮(zhèn)化道路到底怎么走？我們就國(guó)內(nèi)外城鎮(zhèn)化中建設(shè)與治理、經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，選編若干文章，供閱讀。

城鎮(zhèn)化是我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)的歷史任務(wù)，如何提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，走出新型城鎮(zhèn)化道路，是個(gè)重大議題。

31年中國(guó)新增城市434個(gè)

我國(guó)的城鎮(zhèn)化全面推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的巨大發(fā)展，并在很大程度上改善了城鄉(xiāng)人民的生活水平和住房條件。但，這些年來(lái)，城鎮(zhèn)化超出了正常的發(fā)展軌道。

1980年，我國(guó)的城鎮(zhèn)化水平僅有19.5%，全國(guó)的城市數(shù)量?jī)H有223個(gè)，城市人口9035萬(wàn)人；到2011年，全國(guó)城鎮(zhèn)化水平達(dá)到52.1%，說(shuō)明了我國(guó)城鎮(zhèn)人口占全國(guó)之半，已有城市657個(gè)，建制鎮(zhèn)1.9萬(wàn)個(gè)，全國(guó)城鎮(zhèn)人口有6.91億人（其中包括1.5億農(nóng)民工），并在全國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)形成了6大城市群與8個(gè)城鎮(zhèn)密集區(qū)，為全國(guó)經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)的地區(qū)。

城鎮(zhèn)化速度過(guò)快帶來(lái)諸多社會(huì)問(wèn)題：有的省市大量市政基礎(chǔ)設(shè)施、房屋建筑和公共設(shè)施存在質(zhì)量問(wèn)題，橋梁、房屋倒塌的也不少，造成基本建設(shè)投資浪費(fèi)很大。

最大問(wèn)題是就業(yè)，與城市建設(shè)速度相對(duì)應(yīng)，每年需要安排2500萬(wàn)人的農(nóng)轉(zhuǎn)非人員就業(yè)，特別是當(dāng)年大專院校畢業(yè)生超過(guò)750多萬(wàn)人的就業(yè)壓力尤為突出。

吳良鏞院士認(rèn)為無(wú)序發(fā)展的城市化過(guò)程中，我們付出了高昂的代價(jià)，人口猛增，用地失控，環(huán)境禍患正威脅著人類的生存空間。特別是每年來(lái)自農(nóng)村的打工農(nóng)民，他們辛辛苦苦為城市建設(shè)貢獻(xiàn)了很大力量，但還沒(méi)有城市的戶籍，很多福利待遇享受不到。

全國(guó)進(jìn)城的1.5億農(nóng)民工占全國(guó)城鎮(zhèn)化人口6.9億人的21.5%，但至今仍然是暫住人口，并未進(jìn)入城鎮(zhèn)化范疇。

城鎮(zhèn)化過(guò)度發(fā)展還帶來(lái)交通、環(huán)境等方面的巨大壓力。我國(guó)人口眾多，人均耕地資源、水資源、森林與有用的礦產(chǎn)資源和一些西方國(guó)家比較，差距很大。在這種國(guó)情背景下，我國(guó)城鎮(zhèn)化的生存空間、抵御自然災(zāi)害的能力都是相當(dāng)脆弱的。

近幾年來(lái)的重大事件可以證實(shí)，不少地區(qū)只追求工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的速度，造成用地失控、環(huán)境破壞，每年所消耗的各類資源越來(lái)越多，生態(tài)環(huán)境越來(lái)越差。陸大道院士認(rèn)為，我國(guó)雖然地大物產(chǎn)也豐富，但還有260萬(wàn)平方公里的不毛之地（高原、沙漠半干旱地區(qū)）和生存條件較差的高寒缺水地區(qū)。缺乏像美國(guó)、加拿大、俄羅斯、巴西等擁有尚未開(kāi)發(fā)的土地資源和豐富的耕地資源。因此，健康城鎮(zhèn)化是中國(guó)的長(zhǎng)遠(yuǎn)戰(zhàn)略，也是大力保護(hù)我國(guó)各種資源環(huán)境的重要因素。

土地城鎮(zhèn)化冒進(jìn)現(xiàn)象

改革開(kāi)放30多年間，我國(guó)城鎮(zhèn)化速度提高了31個(gè)百分點(diǎn)，特別是1996年后，每年提升了1.2個(gè)百分點(diǎn)。

但從全國(guó)大部分城鎮(zhèn)的蔓延、擴(kuò)張速度分析，“土地城鎮(zhèn)化”的速度更快，出現(xiàn)了冒進(jìn)式的土地失控。不少地方未經(jīng)省、市、區(qū)批準(zhǔn)，擅自建設(shè)占地很大的度假村、高爾夫球場(chǎng)與旅游休閑區(qū)等。自1996～2008年，全國(guó)每年流失的土地約一千萬(wàn)畝。開(kāi)發(fā)區(qū)總面積已達(dá)到2.6萬(wàn)km2，開(kāi)發(fā)區(qū)內(nèi)很多用地不集約化，土地丟荒很多。

城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的冒進(jìn)現(xiàn)象，有兩個(gè)明顯特征：一是土地的城市化快于人口的城市化，許多城市郊區(qū)化泛濫，許多單位大量占用土地，尤其是開(kāi)發(fā)區(qū)、大學(xué)城；二是經(jīng)營(yíng)城市管理城市的沖動(dòng)超越了客觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律，政出多門(mén)，相互攀比。

國(guó)土資源部的資料顯示，“十一五”期間，全國(guó)土地出讓每年平均達(dá)660萬(wàn)畝，還有農(nóng)林水各部門(mén)每年占用近千萬(wàn)畝良田，這對(duì)于我國(guó)有限的土地資源是一個(gè)嚴(yán)重的挑戰(zhàn)。

各地區(qū)紛紛提出把高指標(biāo)的城鎮(zhèn)化率作為政府的政績(jī)目標(biāo)，追求國(guó)民生產(chǎn)總值GDP的快速增長(zhǎng)，并在工業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)、新城建設(shè)上相互攀比，形成了盲目競(jìng)爭(zhēng)與發(fā)展之勢(shì)，缺乏科學(xué)指導(dǎo)與監(jiān)督管理。

2001~2010年中，我國(guó)地級(jí)以上的大中城市，建成區(qū)面積平均增長(zhǎng)85~90%，但城市人口增長(zhǎng)僅有36%。城鎮(zhèn)化率提升都有突出的人為拉動(dòng)的因素，不少地方的市長(zhǎng)都奢望將自己管轄的城市規(guī)模不斷擴(kuò)大，越大越好，在相當(dāng)程度上脫離了我國(guó)人多地少、自然資源脆弱的國(guó)情，脫離了城市與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀規(guī)律。

健康城鎮(zhèn)化應(yīng)提倡“精明增長(zhǎng)”新理念

健康城鎮(zhèn)化道路重中之重，是我國(guó)的城鎮(zhèn)用地，特別是開(kāi)發(fā)區(qū)與小城鎮(zhèn)建設(shè)中，要提高用地的集約化緊湊度，倡導(dǎo)混合使用土地的新理念。

根據(jù)住建部中國(guó)城市設(shè)計(jì)研究院專家調(diào)查分析，我國(guó)70%的城市人均用地指標(biāo)為90m2~110m2；22%的城市為110m2~150m2（人均用地指標(biāo)過(guò)高）；僅有8%的城市為人均80m2~90m2（比較合理，但占的比例太?。?/p>

按全國(guó)656個(gè)城市計(jì)算，全國(guó)現(xiàn)有城市建成區(qū)占地3.81萬(wàn)km2，今后在改造老城區(qū)，提高容積率，充分利用地下空間等方面加強(qiáng)措施，增加投入，起碼可以挖潛、置換出用地面積的16%~18%，即節(jié)約土地資源5800 km2~6600 km2（約870萬(wàn)畝 ~990萬(wàn)畝）。

全國(guó)1.9萬(wàn)個(gè)建制鎮(zhèn)，北方地區(qū)大部分小城鎮(zhèn)人均用地超過(guò)160 m2~170 m2（如河北、山東、河南、內(nèi)蒙、陜西、甘肅等），南方地區(qū)相當(dāng)部分小城鎮(zhèn)中人均用地超過(guò)130 m2~145 m2，還有不少農(nóng)村老的宅基地未改造使用。若根據(jù)國(guó)外城鎮(zhèn)節(jié)約用地經(jīng)驗(yàn)，集中緊湊發(fā)展小城鎮(zhèn)（合理用地指標(biāo)：北方省區(qū)120 m2~135 m2/人；南方省區(qū)100 m2~110 m2/人），通過(guò)計(jì)算，全國(guó)也可以節(jié)約用地或置換出用地空間9860 km2~11250 km2。

此外，還有全國(guó)2800多個(gè)開(kāi)發(fā)區(qū)、城鄉(xiāng)道路、農(nóng)田水利與其他方面的節(jié)約用地，起碼也有15200 km2~16500 km2可以節(jié)約挖潛的用地空間，作為今后各類建設(shè)用地遠(yuǎn)期之用。

發(fā)達(dá)國(guó)家，除美國(guó)、加拿大和澳大利亞等國(guó)之外，多數(shù)國(guó)家的城鎮(zhèn)用地相對(duì)比較集中緊湊（例如日本、荷蘭、西班牙等），城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)多數(shù)為90m2~105m2/人，而且他們的用地產(chǎn)出率比我國(guó)要高6~8倍之多，高速公路、重要的地區(qū)公路每公里占地60~70畝地；而我國(guó)目前的高速公路四車道每公里占地約80~110畝地，還不包括寬闊閑置的綠化帶。

今后應(yīng)大力提倡城鎮(zhèn)化“精明增長(zhǎng)”的理念，嚴(yán)格控制城市的無(wú)序盲目擴(kuò)展，倡導(dǎo)混合使用、節(jié)約利用土地的方法，提高城鎮(zhèn)用地的效率和潛力。

住建部、農(nóng)業(yè)部和國(guó)土資源部依據(jù)全國(guó)多名專家、學(xué)者的分析研究，按照我國(guó)人多地少，水土資源有限、生存空間有限，以及生態(tài)環(huán)境脆弱的國(guó)情，從國(guó)家的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益出發(fā)，提出了我國(guó)大中小城市以及小城鎮(zhèn)的人均合理用地指標(biāo)，具有重大的指導(dǎo)意義。

任何一個(gè)國(guó)家的城鎮(zhèn)化水平，遵循該國(guó)該地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的條件與基礎(chǔ)，都有一定歷史時(shí)期內(nèi)的客觀發(fā)展規(guī)律的。國(guó)內(nèi)學(xué)界普遍認(rèn)為，今后20~30年間，中國(guó)的城鎮(zhèn)化發(fā)展速度不宜過(guò)高，應(yīng)當(dāng)走一條穩(wěn)定、健康、可持續(xù)發(fā)展之路，切忌冒進(jìn)、大躍進(jìn)。

從我國(guó)的資源環(huán)境、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度和國(guó)際間的合作態(tài)勢(shì)分析，我們認(rèn)為，2010~2020年，我國(guó)的城鎮(zhèn)化過(guò)程會(huì)逐步進(jìn)入平穩(wěn)較快的發(fā)展階段，關(guān)鍵在于“十二五”規(guī)劃的實(shí)施，如果我國(guó)每年GDP保持在8%左右增長(zhǎng)速度，城鎮(zhèn)化水平每年增長(zhǎng)0.85個(gè)百分點(diǎn)（沿海省區(qū)可以稍快些），是比較科學(xué)合理與現(xiàn)實(shí)的。