陸佳

我國公眾參與國家財政投入監(jiān)管的司法實現(xiàn)路徑
——納稅人訴訟制度的構(gòu)建

陸佳

司法所具有的獨立公正的內(nèi)生特質(zhì)促使法官不易受制于利益集團的影響，加之現(xiàn)代社會要求司法功能由原有的“解決微觀個體之間糾紛的功能”逐漸向“公共干預(yù)的功能”進行轉(zhuǎn)變，因此，納稅人訴訟成為我國現(xiàn)有政治體制下更為高效和更為直接的公眾參與國家財政投入監(jiān)管的實現(xiàn)路徑。在具體構(gòu)建我國納稅人訴訟制度時，有兩個問題需特別注意:一是應(yīng)從效率的角度考慮賦予納稅人集團以訴訟主體資格，二是在我國現(xiàn)有用稅監(jiān)督基本法律制度缺位的情況下，考慮司法組織創(chuàng)新。

納稅人訴訟;集團訴訟;司法組織創(chuàng)新

一、現(xiàn)代社會司法職能的拓展是構(gòu)建納稅人訴訟制度的必要條件

依照傳統(tǒng)人們對立法、行政和司法的認知，三者應(yīng)該是界限分明，各司其責。其中“立法”主司傳達或表達國家意志的功能，“行政”主要負責執(zhí)行的國家意志，而“司法”則具有依據(jù)體現(xiàn)國家意志的法律規(guī)范解決具體糾紛的功能。〔1〕簡而言之，司法是一種以國家強制力為后盾的糾紛解決機制，它的職能限定于對個案的裁決，通過審理查明具體的事實和法律問題，以國家強制力對雙方當事人的具體權(quán)利義務(wù)進行調(diào)整，從而實現(xiàn)具體案件中的司法正義。因此，傳統(tǒng)意義上的司法原則上是不能介入其他權(quán)力機制的界域，尤其是本由立法權(quán)力機制作用的公共財政之監(jiān)管領(lǐng)域。

然而，立法是一個由立法者、納稅人、代議代表以及利益集團不斷博弈互動而達成所謂公共意志的過程。在由立法對國家財政投入進行監(jiān)管的過程中，由于立法融入了多方主體的利益，其監(jiān)管目標呈現(xiàn)出分散化狀態(tài)，各方利益主體因為與被監(jiān)管對象存在不同的關(guān)聯(lián)關(guān)系，因此會對被監(jiān)管對象的合理性做出相互沖突甚至完全相反的判斷。這種多元化利益沖突反映在意見表達環(huán)節(jié)，如每年人大開會時對來年國家財政投入決策的決定情況和上年的國家財政投入決策執(zhí)行狀況的審議期間，各方意見會形成交鋒，由此形成信息多向流動的局面。相應(yīng)地，國家財政投入決策和決策執(zhí)行情況將受到各方的審視和考察，最后審定的意見一般是少數(shù)服從多數(shù)平衡妥協(xié)后的意見。因此，立法對國家財政投入監(jiān)管是否有效關(guān)鍵在于立法機關(guān)是否充分地代表了公眾的意志，否則無法體現(xiàn)“公共意志的集合”這一立法權(quán)力的本質(zhì)特征。

司法則具有完全不同的權(quán)力運行機制。通常，法官不是由人大代表選任，司法獨立公正的內(nèi)生特質(zhì)要求法官不應(yīng)受制于選民和利益集團的影響，而應(yīng)遵從內(nèi)心良知和職業(yè)素養(yǎng)對個案糾紛做出獨立公正的裁判。由此司法也營造出這樣的映像:“法官正襟危坐，聆聽原被告當事人在其引導(dǎo)下所做出的舉證、質(zhì)證和辯論，并根據(jù)立法者提供的法律法規(guī)做出裁判。”〔2〕司法的權(quán)力被限定于對個案糾紛的解決，包括民事、刑事和行政個案糾紛，主要功能被界定為“保護”和“懲罰”，而不會闖入立法、行政等“促進公共政策”的界域?！?〕

隨著工業(yè)化進程的加速，現(xiàn)代社會出現(xiàn)了巨大的變遷，對司法職能的傳統(tǒng)認知也在不斷改變。當今世界很多國家都以規(guī)?；?jīng)濟為特征，而這一特征使得經(jīng)濟發(fā)展不再局限于經(jīng)濟部門本身，還影響到了人與人之間的社會關(guān)系，人們的情感、行為等，從而使社會變得日益復(fù)雜，每一個體的行為可能造成的影響面也越來越廣。在此社會轉(zhuǎn)型下的法院之“僅為雙方當事人解決個案糾紛”的傳統(tǒng)訴訟模式也面臨挑戰(zhàn)。國家財政收支狀況、環(huán)境問題、危害健康的食物等可能對眾多社會成員，甚至整個社會造成影響?！?〕在這一社會背景的制約下，司法原有的職能被拓展，以公益訴訟為代表的現(xiàn)代訴訟請求將司法權(quán)力引入到公共領(lǐng)域，使其開始對原本應(yīng)有立法權(quán)力約束的社會公共事務(wù)做出司法評價，從而發(fā)展出了司法的“公共干預(yù)”功能?！?〕

司法能動主義對于國家財政投入監(jiān)管方面的影響力最早是在司法權(quán)力強大的美國得以體現(xiàn)。當社會出現(xiàn)一些社會變革的苗頭時，它們往往是以社會精英階層的理念開始萌發(fā)并逐步發(fā)展為希望改變既有的法律或社會慣例為特征。這些社會變革的勢力雖然逐漸壯大，但是仍然難以在立法機關(guān)形成多數(shù)力量以便通過政治的方式進行社會變革。于是，認可這種進步理念的法院開始進行司法干預(yù)，并努力使這種進步理念成為社會公共政策的基礎(chǔ)。進步理念一旦經(jīng)過司法裁決，并最終以法律形式確定下來，相應(yīng)的社會變革的進程就得以加速，公眾的觀念也會加速改變。例如，美國聯(lián)邦法院的Flast v.Cohen一案就確定了較為寬松的納稅人訴訟資格，改變了過去納稅人總是因為不具備所謂的訴訟資格而無法對政府違法使用國家財政投入行為申請司法救濟的狀況?，F(xiàn)在，納稅人訴請法院對當?shù)卣倪`法使用國家財政投入資金的行為進行司法干預(yù)已經(jīng)變成美國社會平常的事情。一個有爭議的社會進步理念通過法院裁決合法化后，它會逐漸成為人們可接受的道德理念，進而也將逐步消減社會中抵制它的諸多力量?？梢哉f，司法能動主義的踐行能夠有效推動國家財政投入監(jiān)管的社會變革 (而這一變革在現(xiàn)有政治程序中受到過多阻礙)，能夠打破在國家財政投入監(jiān)管領(lǐng)域各種力量之間的無效率均衡，它不但可以引起短期政策的變革 (如法律上確認納稅人訴訟的資格)，還能促進一個社會長期態(tài)度的改變 (如尊重納稅人權(quán)利，由現(xiàn)在對納稅人的“義務(wù)本位主義”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皺?quán)利本位主義”)?！?〕

二、我國構(gòu)建納稅人訴訟制度的路徑

(一)納稅人訴訟方案的選擇

在建立公眾參與國家財政投入監(jiān)管的納稅人訴訟制度時，我們可以設(shè)計出以下兩種訴訟方案:一種是越權(quán)之訴，另一種是違憲審查之訴。

1.越權(quán)之訴

越權(quán)之訴體現(xiàn)了司法權(quán)對行政權(quán)的制約，該訴訟從保護公共利益出發(fā)，針對具體行政行為而不是針對具體行為主體，其判決結(jié)果發(fā)生對具體行政行為的效果。例如法國早在規(guī)定設(shè)立第三共和國行政法院的1872年法律中就明確規(guī)定:“行政法院享有審理所有行政法案件的最高權(quán)力并有權(quán)根據(jù)‘越權(quán)行為無效’原則而宣布各行政機構(gòu)的行為無效。”〔7〕該條法律規(guī)定賦予了納稅人通過司法途徑監(jiān)督行政機關(guān)具體使用國家財政投入行為的權(quán)利，即當納稅人發(fā)現(xiàn)政府所為的具體使用國家財政投入的行為中可能存在違法不當情形時，就可以“越權(quán)行為”向行政法院提起訴訟，由行政法院對其訴訟客體進行合法性審查。越權(quán)之訴具有以下兩個特點:第一，訴訟利益范圍寬泛，即只要是公民以公共利益遭到侵害為由都可以提起訴訟，不要求這種公共利益是原告直接的特殊利益;第二，訴訟審查范圍寬泛，行政法院的法官有權(quán)從形式和實質(zhì)兩方面對被訴行政行為進行合法性審查。以2008年的“4萬億經(jīng)濟刺激計劃”①2008年11月5日，國務(wù)院“以擴大內(nèi)需”為由，召開常務(wù)會議，決定至2010年底將向社會投入4萬億元的資金。2009年1月7日，上海律師嚴義明向財政部和發(fā)改委提出申請，要求其向社會公眾公開4萬億元的具體支出使用情況。2009年1月21日，財政部以“上述信息在全國人大的審批前不宜對外公開”為由拒絕了其申請。為例，法官審查其形式合法性就是要查明國務(wù)院是否有權(quán)做出此行為，如果法律規(guī)定該行政行為屬于全國人大經(jīng)過法定程序才能做出的，那么法官就可以判定此計劃的出臺行為不具有形式合法性。而對具體行政行為實質(zhì)合法性的審查要求法官對被訴行為的目的性進行審查，如果查明被訴行政行為目的違背公共利益的訴求，帶有追求個體利益的話，法官就會判定撤銷該被訴行政行為;第三，如果行政法院判定撤銷被訴行政行為，就產(chǎn)生該行政行為自始無效的法律效力。以2006年的“蔣時林狀告市財政局超預(yù)算購買2臺小車”②2006年4月3日，湖南省常寧市農(nóng)民蔣石林狀告常寧市財政局，理由是:常寧市財政局隨意變更預(yù)算項目，違反政府采購規(guī)定，違法使用財政資金超標購車。湖南省常寧市人民法院以“該案不屬于行政訴訟受案范圍”為由，裁定“不予受理”。為例，當蔣時林以納稅人身份向法院提起越權(quán)之訴后，法官經(jīng)過審理查明財政局購買小車之行為既沒有通過合法程序——超預(yù)算，又損害了公共利益——完全是為了財政局單個團體的利益，即可判定該超預(yù)算購買小車的行政行為因為程序和實質(zhì)違法而被撤銷，那么該購買小車的行政行為自始至終沒有任何效力，財政局應(yīng)該退回已經(jīng)購買的小車，并應(yīng)對相關(guān)負責人進行行政處分。

2.違憲審查訴訟

憲法如果將越權(quán)之訴定位為公眾參與國家財政投入監(jiān)管的直接司法訴訟救濟途徑，那么憲法訴訟將是保障公眾監(jiān)管國家財政投入的最終性司法救濟途徑。所謂“國家財政投入監(jiān)管憲法訴訟”是指立法機關(guān)、或司法機關(guān)、或?qū)ｉT成立的憲法監(jiān)督機關(guān)經(jīng)由納稅人提請，對行政機關(guān)的使用國家財政投入資金的行為 (包括國家財政投入決策行為和具體使用財政投入資金行為)是否違反憲法作出解釋或裁決。具體而言，可以從國家財政投入違憲的兩種基本形態(tài)，即國家財政投入決策違憲和一般使用國家財政投入資金的行為違憲出發(fā)，分別構(gòu)建國家財政投入決策違憲訴訟制度和使用國家財政投入資金行為違憲訴訟制度，并建立二者之間的整合連接機制，以便形成我國的國家財政投入憲法監(jiān)督訴訟制度。目前我國已經(jīng)初具規(guī)模的憲法監(jiān)督制度，基本上可歸為一種立法違憲監(jiān)督，《立法法》的有關(guān)程序方面的規(guī)定使得其無論在監(jiān)督主體、監(jiān)督對象和方式，還是在監(jiān)督程序和違憲責任等方面都形成了較為完備的機制，因此，現(xiàn)在完善我國公眾參與國家財政投入憲法監(jiān)督制度的關(guān)鍵，是應(yīng)盡快建立使用國家財政投入資金行為違憲監(jiān)督制度，而實現(xiàn)這一目標的重要途徑就是逐步實現(xiàn)憲法的司法適用，建立和不斷完善我國公眾參與的納稅人訴訟制度。

國家財政投入監(jiān)管的憲法訴訟應(yīng)當遵循“窮盡其他救濟原則”，即國家財政投入監(jiān)管憲法訴訟是保障公眾參與國家財政投入監(jiān)管權(quán)利的終極性的救濟途徑。憲法中的公眾參與國家財政投入監(jiān)管中的各項子權(quán)利首先通過部門法的形式得以有程序性保障，如《信息公開法》對公眾參與監(jiān)管的知情權(quán)的保障等。然而部門法的規(guī)定終究不能涵蓋憲法所言的公眾參與監(jiān)管的全部權(quán)利集合。因此，當公眾的參與監(jiān)管權(quán)利得不到有效保障或受到侵害時，首先適用部門法進行救濟，但是在窮盡一切能用之部門法救濟手段后，公眾的參與監(jiān)管的權(quán)利仍然得不到有效保障的，可以最后啟動憲法訴訟作為保障其參與監(jiān)管權(quán)利的最后手段和最終性司法保障。

“窮盡其他救濟原則”具體運用于以下兩種情形:第一是法院主動將一般的訴訟案件轉(zhuǎn)化為憲法訴訟案件的情形，即要求法院在受理和審理具體納稅人所提出的參與監(jiān)管國家財政投入案件時，首先應(yīng)該考慮其他救濟，而非憲法救濟。法院在受理案件后，應(yīng)首先以普通的程序?qū)徖恚绻谄鋵徖磉^程中發(fā)現(xiàn)現(xiàn)行的法律仍不能解決納稅人提出的參與監(jiān)管國家財政投入的爭議，合議庭應(yīng)當提出自己的意見，逐級報上級法院適用憲法解決此參與監(jiān)管國家財政投入爭議，如果上級法院同意以憲法受理并審理此案，這樣參與國家財政投入爭議案件就由普通案件轉(zhuǎn)化為憲法案件。〔8〕第二是納稅人在起訴前就認定其提起的參與國家財政投入監(jiān)管的訴訟是一個憲法訴訟，那么其就應(yīng)當做出充分的法律說明，闡明其他部門法不能適用其訴訟的理由，并且只能向中級以上人民法院提起。納稅人如果不服一審法院對其提起的憲法訴訟所做出的裁決，可以提起上訴，二審法院必須進行審理，并做出最后裁決。但需要注意的是，二審法院對憲法訴訟的裁決并非終局裁決，納稅人不服的，可以提請全國人大常委會對其提出的參與國家財政投入監(jiān)管訴請做出憲法解釋，并以此為基礎(chǔ)做出終局性裁決。

(二)納稅人訴訟的原告資格

如前所述，從法理上分析，現(xiàn)代國家的公民都具有提起納稅人訴訟的主體資格，不必證明其具有納稅人身份。易言之，只要能證明政府機關(guān)及其工作人員存在違法或不當?shù)氖褂脟邑斦度氲男袨?，就當然具有了納稅人訴訟的原告資格。從目前我國的情況來看，自蔣石林事件以來，國內(nèi)要求構(gòu)建納稅人訴訟制度的呼聲很強烈，但也常有反對的聲音，認為我國目前尚不具有構(gòu)建納稅人訴訟的條件，其中一個重要原因就是作為原告的納稅人與作為被告的行政機關(guān)比較，力量懸殊顯而易見，另外還有搭便車的情況，都削弱了構(gòu)建我國納稅人訴訟的可行性。綜合考量納稅人訴訟主體之間的力量對比關(guān)系，建議在賦予納稅人個體以原告資格外，還可設(shè)立納稅人集團訴訟制度。

1.納稅人

現(xiàn)代國家的公民都應(yīng)有資格成為納稅人訴訟的原告，基于這一認識，我國大多數(shù)居民都應(yīng)有權(quán)提起納稅人訴訟。同時也應(yīng)對主權(quán)利益和訴訟利益關(guān)聯(lián)性等因素予以考慮，明確地將一些外國人 (包括外國企業(yè))和無國籍人加以排除。

以是否在我國有住所地和居住時間的長短為標準，①《中華人民共和國個人所得稅法實施條例》第2條與《個人所得稅法》第1條第1款所說的在中國境內(nèi)有住所的個人，是指因戶籍、家庭、經(jīng)濟利益關(guān)系而在中國境內(nèi)習慣性居住的個人?！吨腥A人民共和國個人所得稅法實施條例》第3條第1款與《個人所得稅法》第1條第1款所說的在境內(nèi)居住滿一年，是指在一個納稅年度中在中國境內(nèi)居住365日。臨時離境的，不扣減天數(shù)。我國稅法上的納稅人可以分為居民納稅人和非居民納稅人。根據(jù)《個人所得稅法》第1條的規(guī)定②《中華人民共和國個人所得稅法》第1條:在中國境內(nèi)有住所，或者無住所而在境內(nèi)居住滿一年的個人，從中國境內(nèi)和境外取得的所得，依照本法規(guī)定繳納個人所得稅。在中國境內(nèi)無住所又不居住或者無住所而在境內(nèi)居住不滿一年的個人，從中國境內(nèi)取得的所得，依照本法規(guī)定繳納個人所得稅。理論界將前者稱為居民納稅人，應(yīng)就個人所得承擔無限納稅義務(wù);后者為非居民納稅人，只負有限納稅義務(wù)。，居民納稅人通常是指在我國境內(nèi)有住所，或雖無住所但在中國境內(nèi)居住滿365天，并就其所得 (包括從我國境內(nèi)和境外取得)繳納稅收的個人;而不能滿足上述住所和居住時間條件的，但又繳納稅收的個人為非居民納稅人。從憲法關(guān)于“具有中國國籍的人是公民”③《中華人民共和國憲法》第33條:凡具有中華人民共和國國籍的人都是公民。的角度進行理解，居民納稅人應(yīng)該包涵我國公民和滿足居住時間條件且納稅的外國人或無國籍人。我國公民理應(yīng)享有提起納稅人訴訟的資格，而對于居民納稅人中的外國人與無國籍人的訴訟主體資格問題，卻是值得研究的問題。我國訴訟法對外國人與無國籍人的在私益訴訟中的訴訟資格作了比照我國公民的規(guī)定，④《中華人民共和國民事訴訟法》第5條第1款:外國人、無國籍人、外國企業(yè)和組織在人民法院起訴、應(yīng)訴，同中華人民共和國公民、法人和其他組織有同等的訴訟權(quán)利義務(wù)。但對公益訴訟中的類似情況沒作明確規(guī)定。因此，有學者認為:賦予外國人和無國籍人在私益訴訟中與公民一樣的訴訟權(quán)利義務(wù)，旨在保護他們的私有利益在東道國免受侵害;而公益訴訟旨在維護社會公共利益，是東道國的主權(quán)事務(wù)，外國人無權(quán)干涉，因此，外國人、無國籍人和外國企業(yè)和組織都無提起公益訴訟的資格。〔9〕本文贊同這一觀點，因為從本質(zhì)上看，納稅人訴訟是納稅人參與監(jiān)管國家財政投入權(quán)利的司法救濟手段，而公眾參與國家財政投入實際上是稅收憲政國家公民應(yīng)有的一項政治權(quán)利，它是以稅收對價原理、社會契約理論等作為其權(quán)利基礎(chǔ)。因此，鑒于納稅人訴訟具有的政治性，本文認為不宜賦予居民納稅人中的外國人 (包括外國企業(yè)和組織)和無國籍人以原告資格，當然更不可能賦予非居民納稅人以原告資格。綜上，就納稅人訴訟中的“納稅人”僅指中國公民。

2.集團訴訟:納稅人訴訟的效率選擇

綜合考量納稅人訴訟欲達致的監(jiān)督政府使用國家財政投入監(jiān)管、校正社會正義以及保障納稅人根本利益等多元目標以及訴訟主體之間的力量對比關(guān)系后，不難發(fā)現(xiàn)集團訴訟是納稅人訴訟的效率選擇。本文所指的集團訴訟，肇源于美國的“class action”或“group litigation”，是指當“具有共同利害關(guān)系的當事人人數(shù)眾多、無法共同進行或進行共同訴訟不經(jīng)濟、不方便的時候，由共同利害關(guān)系人中的一人或數(shù)人作為代表起訴、應(yīng)訴并進行訴訟，法院判決的效力及于全體共同利害關(guān)系人的一種特殊訴訟制度?！薄?0〕

(1)集團訴訟有助于改變納稅人的訴訟力量

納稅人與使用國家財政投入資金的政府之間存在權(quán)利/權(quán)力——義務(wù)的不均衡格局，由于政府掌握著強大的行政權(quán)力，因此在彼此的力量對比中處于明顯優(yōu)勢，加之我國長期存在的“強行政”狀態(tài)，在納稅人訴訟制度中，單純地賦予納稅人以起訴資格仍然無法改變其弱勢的博弈地位。集團訴訟是一種聚合眾多當事人力量的群體性訴訟，能夠有效為納稅人添加訴訟砝碼，提供其在納稅人訴訟中的勝出幾率。

首先，人數(shù)的多寡會影響到納稅人訴訟請求的成立。在我國初始構(gòu)建納稅人訴訟制度之時，納稅人的訴訟請求是否能被承認，法院除了考量納稅人與訴訟標的之間存在關(guān)聯(lián)關(guān)系外，其訴訟請求所涉及到多少納稅人的利益也是法院應(yīng)予考量的因素。納稅人訴訟采取集團訴訟的方式，將為數(shù)眾多的遭受利益損害的納稅人的訴訟請求匯集起來，至少在外觀形式上具備了社會公共利益受損的意思，那么“人數(shù)將成為滿足訴訟的利益要件的一個重要因素。多數(shù)人主張一定的共同利益這一事實，能夠使法院對該利益作為實體法上存在的權(quán)利資格進行審查得到正當化。也就是說，因為多數(shù)人提出的主張使訴訟的利益要件得到滿足，由此使該訴求獲得了法院將其作為集合化利益救濟審理對象的資格?！薄?1〕其次，人數(shù)的多寡會影響法院的受理態(tài)度。對于單個納稅人或少數(shù)納稅人提起的納稅人訴訟，法院一般不可能將它作為具有社會事件性質(zhì)的案件對待。然而，在集團訴訟模式下，納稅人的訴求已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)橐环N強烈的社會群體呼聲，案件的性質(zhì)也轉(zhuǎn)為社會事件，因此會促使法院在受理態(tài)度上向原本處于弱勢地位的納稅人進行適當傾斜。訴訟法學家谷口安平曾辯證地指出了集團訴訟所具有的人數(shù)優(yōu)勢:“許多人聚集在一起提起訴訟的情況，不少場合下被認為是顯示人多勢眾，或故意給法院制造麻煩，或甚至是出于某種不純動機或意圖在政治上利用司法制度，因此常受到批評和責難……然而另一方面，為了使法院充分認識到進行救濟的緊迫性，并集結(jié)一切需要的人力物力來獲得勝訴，有多數(shù)原告參加的集團訴訟是一種有效的手段和合理的訴訟形態(tài)?！薄?2〕

(2)集團訴訟有助于納稅人取得司法救濟的“規(guī)模效應(yīng)”

納稅人針對政府不法或不當使用國家財政投入資金行為提起訴訟后，將面臨著一個耗費精力和時間的持久過程。而當納稅人的單獨訴請集合成集團訴訟后，除了訴訟代表人外，其余的納稅人不再需要親力親為地直接參與訴訟，從而可以節(jié)約大量訴訟成本。同時，訴訟代表人通常比一般的納稅人更具有充足的時間精力和專業(yè)知識，在訴訟中更有優(yōu)勢和更具效率。在節(jié)約訴訟成本的同時，也不影響判決對不直接參與訴訟的納稅人產(chǎn)生擴張性效力，這樣，承擔訴訟成本主體單一而獲得訴訟利益主體眾多，集團訴訟便產(chǎn)生了經(jīng)濟學上的“規(guī)模效應(yīng)”?！?3〕

(3)集團訴訟有助于擴大司法對公共政策的影響力

集團訴訟將分散的納稅人的利益訴求匯合成集中的訴訟請求，更加彰顯出納稅人訴訟的公益訴訟性質(zhì)。由于集團訴訟規(guī)模較大，具有較大的社會影響，而且判決的效力會擴張到全體納稅人，可以被看作是社會呼聲的反映，因此能產(chǎn)生較為深遠的社會影響力。集團訴訟“可以直接促進司法對于涉及重要社會利益問題的介入，發(fā)揮法院在發(fā)現(xiàn)規(guī)則、確立原則和參與利益分配協(xié)調(diào)中的社會功能?！薄?4〕因此，司法可以跨越其原有的職能界限，發(fā)揮它對公共政策選擇的影響力。

(4)我國納稅人進行集團訴訟的思路

首先，納稅人協(xié)會可以成為納稅人集團訴訟的代表人。納稅人協(xié)會是納稅人的自治性組織，旨在保障納稅人的各項權(quán)益。美國、德國和澳大利亞等國家都已經(jīng)成立了納稅人協(xié)會。納稅人協(xié)會是具備一定專業(yè)知識的組織，它可以協(xié)助納稅人明晰稅收制度、與稅務(wù)部門進行溝通，還可以參與稅收法律的制定和修改。我國于2004年成為國際納稅人協(xié)會成員國，并隨后在廣東等地成立了納稅人維權(quán)組織。我國可以在全國范圍內(nèi)成立納稅人協(xié)會組織系統(tǒng)，由全國性的納稅人協(xié)會指導(dǎo)各地納稅人協(xié)會的工作。當納稅人協(xié)會系統(tǒng)在全國建立起來后，就可以授權(quán)其代表納稅人進行集團訴訟，以更大地保障納稅人參與國家財政投入監(jiān)管的權(quán)利。其次，設(shè)置納稅人集團訴訟的公告程序。除訴訟代表人外，一般納稅人不直接參加訴訟。為了平衡納稅人集團訴訟的規(guī)模效應(yīng)與維護納稅人權(quán)益之間的關(guān)系，就需設(shè)置一定的公告程序，如在案件受理階段，訴訟代表人應(yīng)將起訴書在全國性的媒體上予以公告;在是否以集團訴訟方式提起階段，應(yīng)將確認進行集團訴訟的決定予以公告等。

三、納稅人訴訟的司法組織創(chuàng)新

通過納稅人訴訟來保障納稅人的利益，真正實現(xiàn)公眾參與監(jiān)管國家財政投入的“可實施性”，不僅需要構(gòu)建實施機制——相關(guān)訴訟程序，還需要有能使實施機制有效運轉(zhuǎn)的核心——法院。過去，理論界通常認為經(jīng)濟法的可訴性較弱，司法制度對其作用空間有限。作為這一理論認知的現(xiàn)實反映，最高人民法院甚至撤銷了經(jīng)濟審判庭，采取“大民事”審判的司法結(jié)構(gòu)。其實，如果我們從能動主義的角度出發(fā)，將現(xiàn)有司法功能進行拓展，不難發(fā)現(xiàn)“可訴性弱”并非是導(dǎo)致公眾參與監(jiān)管國家財政投入法律責任難以在司法層面有所作為的原因，相反，司法組織缺乏創(chuàng)新才是導(dǎo)致“可訴性弱”的重要原因。

(一)司法解釋可以作為支持公眾參與國家財政投入監(jiān)管權(quán)利請求的制度資源

我國作為成文法國家，判例并不是具有剛性約束力的法律淵源。由于上訴制度的存在，它多在參考層面上對下級法院有一定的“弱約束力”。另外，目前部分地方法院建立的“示范性案例”、“指導(dǎo)性案例”、“典型性案例”的做法也可以看作是拓展司法功能的嘗試，但是由于這些判例、案例僅限于法院內(nèi)部作用，顯然無法與嚴格意義上的司法能動主義相提并論。

但是，現(xiàn)在中國社會大轉(zhuǎn)型和大變革的時代背景又急切地呼喚司法發(fā)揮自己的能動性，擴張自己的功能。立法由于其滯后性、利益集團角力的復(fù)雜性以及繁雜的程序約束，可供使用的制度資源遠遠跟不上需要，能動性司法應(yīng)該擔當其制度供給的責任。

一般而言，如果需要對違法使用國家財政投入主體追究責任，保護公眾的利益，那作為財稅法律體系之核心的《稅收基本法》應(yīng)當為責任追究提供可以操作的法律制度供給。但是，至少從蔣石林一案來看，《稅收基本法》遲遲不能出臺已經(jīng)嚴重阻礙了公眾參與國家財政投入領(lǐng)域的“規(guī)則之治”的形成。

其實，如果我們對納稅人的訴訟請求的法律依據(jù)采取功能主義的立場，而非固守立法中心主義的做法，作為我國法律淵源的、來自最高人民法院的司法解釋完全可以成為支持公眾參與國家財政投入監(jiān)管權(quán)利請求的制度資源。因為，在我國的司法實踐中， “抽象規(guī)則形式的司法解釋，雖然是從具體的案件中得來的，但往往又因為事后抽象超越了具體案件。這是因為，最高法院可以不像基層法院那樣局限于特定案情或特定當事人的意見陳述，而可以如同立法機關(guān)一樣，就特定案件引發(fā)出來的爭議點，通過召開專家論證會或咨詢會，甚至成立由最高法院和法官以外專家聯(lián)合組成的起草小組，廣泛聽取各方利益主體和非利益主體的意見?！薄?5〕我國的最高人民法院，正是以這樣的方式履行著各國最高層級司法機構(gòu)負擔的通過解釋發(fā)展法律的政治功能。

具體到納稅人訴訟，在我國沒有出臺作為財稅法律體系核心的《稅收基本法》之前，由于缺乏對公眾參與國家財政投入監(jiān)管的集中規(guī)定，最高法院的司法解釋可以起到“規(guī)則創(chuàng)設(shè)”的作用。全國人大常委會于1981年6月10日做出《關(guān)于加強法律解釋工作的決議》，其中規(guī)定“凡屬于法院審批工作中具體應(yīng)用法律、法令的問題，由最高人民法院進行解釋”;以此為據(jù)，最高人民法院于1997年發(fā)布了《關(guān)于司法解釋工作的若干規(guī)定》，其中第2條規(guī)定:“人民法院在審批工作中具體應(yīng)用法律的問題，由最高人民法院做司法解釋”;第9條規(guī)定: “司法解釋的形式分為‘解釋’、‘規(guī)定’、‘批復(fù)’”三者?！皩τ谌绾螒?yīng)用某一法律或者對某一類案件、某一類問題如何適用法律所作的規(guī)定，采用‘解釋’的形式。根據(jù)審判工作的需要，對于審批工作提出的規(guī)范、意見，采用‘規(guī)定’的形式。對于高級人民法院、解放軍軍事法院就審批工作中具體應(yīng)用法律問題的請示所作的答復(fù)，采用‘批復(fù)’的形式”。一般而言，司法解釋分為“就法律進行的解釋”和“創(chuàng)設(shè)性的解釋”兩種，前者主要是最高法院對某些具體法條作出的文字解讀、背景解讀以及社會價值解讀;而后者多是當社會出現(xiàn)新問題，而現(xiàn)有成文法律又沒有相應(yīng)的具體規(guī)定的時候，法院在憲法原則之下，以司法解釋的形式做出的“法律的創(chuàng)設(shè)”。具體到蔣石林案件，當基層法院因為找不到法律依據(jù)而拒絕受理起訴時，依照法國法學家惹尼所言的“法官不得因為缺乏法律規(guī)定而拒絕向當事人提供救濟”的原則，最高人民法院可以在《憲法》第2條的指引下，對原告應(yīng)有的參與國家財政投入監(jiān)管權(quán)利予以確認性‘規(guī)定’，從而為公眾的參與監(jiān)管國家財政投入的權(quán)利請求提供法律依據(jù)。

(二)分工語境下的專業(yè)性審判組織安排

納稅人訴訟在“納稅人——用稅人”形成的公私兩個主體之間的博弈結(jié)構(gòu)中展開，按照既有司法分類方式，很容易被界定為行政訴訟范圍。這種審批組織安排忽略了在社會分工加速的時代背景下司法組織的適應(yīng)性問題:即常規(guī)的審批組織能否與納稅人訴訟涉及的財政收支政策、審計、會計等專業(yè)化程度很高的知識相匹配?

在傳統(tǒng)的行政、民事和刑事訴訟三分格局之下，出于司法經(jīng)濟性的考慮，審判者通常是按照自己所涉領(lǐng)域的常規(guī)案件來進行知識儲備，法院也是循此思路進行人員配置，并以此形成了一定的司法知識資產(chǎn)專用性?！?6〕這些長期累積的司法知識資產(chǎn)一旦進入像納稅人訴訟這樣關(guān)乎財政、審計等專門化程度較高的場域，就會出現(xiàn)不匹配，從而導(dǎo)致無效率和低效率。同時，專業(yè)化分工對于司法組織本身而言也已經(jīng)成為一種必須面臨的趨勢，如美國聯(lián)邦司法體系中，除了普通法院外，還存在有稅務(wù)法院、專利法院、破產(chǎn)法院、社會保障法院等仍在不斷細化的專門法院體系。〔17〕因此，具體到納稅人訴訟的司法組織的配置問題，建議與一般的行政案件相分離，如可以采取由經(jīng)濟法庭專司納稅人訴訟的模式。

〔1〕〔美〕古德諾.政治與行政〔M〕.王元譯.北京:華夏出版社，1987.1.

〔2〕〔15〕沈巋.司法解釋的“民主化”和最高法院的政治功能〔J〕.中國社會科學，2008，(1).

〔3〕〔4〕〔意〕莫諾·卡佩萊蒂.比較法視野中的司法程序〔M〕.徐昕，王奕譯.北京:清華大學出版社，2005.27，34.

〔5〕李響，陸文婷.美國集團訴訟與文化〔M〕.武漢:武漢大學出版社，2005.46.

〔6〕〔美〕克里斯托弗·沃爾夫.司法能動主義〔M〕.黃金榮譯.北京:中國政法大學出版社，200.104－105.

〔7〕李晴，張鵬.論法國的越權(quán)之訴〔J〕.法制與社會，2009，(3)(下).

〔8〕萌肖華.憲法訴訟原論〔M〕.北京:法律出版社，2002.21.

〔9〕王新紅.經(jīng)濟法糾紛司法解決機制研究〔M〕.北京:中國法制出版社，2005.135－136.

〔10〕梁書文.民事訴訟法實施問題研究〔M〕.北京:人民法院出版社，2000.82－83.

〔11〕〔日〕小島武司.訴訟制度改革的法理與實證〔M〕.陳剛，等譯.北京:法律出版社，2001.46.

〔12〕〔日〕谷口安平.程序的正義與訴訟 (增補本) 〔M〕.王亞新，劉榮軍譯.北京:中國政法大學出版社，2002. 203.

〔13〕〔美〕羅伯特·S·平狄克，丹尼爾·L·魯賓費爾德.微觀經(jīng)濟學 (中級)〔M〕.張軍，羅漢等譯.北京:中國人民大學出版社，1997.178.

〔14〕范愉.集團訴訟問題研究〔M〕.北京:北京大學出版社，2005.54.

〔16〕奧立弗·E·威廉姆森.治理機制〔M〕.王健，王世建譯.北京:中國社會科學出版社，2001.113.

〔17〕Richard.A.Posner，The Federal Courts Challenges and Reform，Cambridge:Harvard University Press，1999.

【責任編輯:劉 偉】

D922.22

A

1008－9187－ (2013)06－0117－07

國家社科基金西部項目“國家財政投入監(jiān)管的運行機制研究”(10XFX008);西南財經(jīng)大學校管課題“公眾參與國家財政投入監(jiān)管的運行機制研究”

陸佳，西南財經(jīng)大學法學院副教授，博士，四川 成都 610075。