□ 胡 峻

（衡陽師范學院， 湖南 衡陽 421002）

頒發(fā)行政規(guī)范性文件是各級政府機關開展行政管理活動的重要手段， 行政規(guī)范性文件在行政管理活動中也起到了非常重要的作用， 保障了國家規(guī)范性法律文件在實踐中的具體施行和行政效率的提高。根據《中華人民共和國憲法》、《中華人民共和國立法法》和《中華人民共和國組織法》（以下簡稱《憲法》、《立法法》和《組織法》）的規(guī)定，國務院及其職能部門、縣級以上地方各級人民政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府都有權制定行政規(guī)范性文件，因而其制定主體具有廣泛性。但隨著經濟發(fā)展的一體化， 導致各個地方政府機關根據本地方實際所制定的行政規(guī)范性文件難以促進經濟社會的發(fā)展，其行政規(guī)范性文件往往呈現(xiàn)出碎片化、地方化的特征，不利于行政管理的統(tǒng)一化和經濟發(fā)展的一體化， 因而聯(lián)合制定行政規(guī)范性文件就成為行政管理活動中必須直面的一個現(xiàn)實問題。我國《立法法》第72條規(guī)定：涉及兩個以上國務院部門職權范圍的事項， 應當提請國務院制定行政法規(guī)或者由國務院有關部門聯(lián)合制定規(guī)章。但這只是對政府聯(lián)合制定規(guī)章的法律規(guī)定， 而關于行政規(guī)范性文件的聯(lián)合制定在法律層面上尚是 “盲區(qū)”。當前， 部分地方政府機關出臺了有關行政規(guī)范性文件聯(lián)合制定辦法，如《湖南省行政程序規(guī)定》中明確：涉及兩個以上部門職權的事項，需要制定規(guī)范性文件的，由本級人民政府制定規(guī)范性文件， 或者由有關部門聯(lián)合制定規(guī)范性文件；《云南省行政機關規(guī)范性文件制定和備案辦法》規(guī)定：涉及兩個以上部門職權范圍的事項，需要制定規(guī)范性文件的， 所涉及到的各有關部門應當聯(lián)合制定。由此看來，聯(lián)合制定行政規(guī)范性文件是行政法制建設和行政管理活動中的重要內容， 需要從理論上加以明確。

一、地方政府聯(lián)合制定行政規(guī)范性文件的必要性

隨著現(xiàn)代科技的快速發(fā)展， 行政管理手段也應當進行相應的調整。地方化、分塊化的行政管理方法與措施往往會成為法治行政、高效行政的“絆腳石”。因此，聯(lián)合制定行政規(guī)范性文件是區(qū)域經濟發(fā)展和行政管理一體化的客觀需要。

⒈區(qū)域經濟一體化發(fā)展的客觀需要。 經濟發(fā)展往往會超出地域界限，近年來，隨著經濟交往的多樣化，經濟發(fā)展需要多方面的協(xié)調、 統(tǒng)一， 從而產生了許多國際性經濟圈，如北美自由貿易區(qū)、亞太經濟協(xié)作區(qū)、歐盟、東盟等；國內一體化的經濟圈如武漢城市圈、長三角經濟圈、珠三角經濟圈、長株潭城市群等。經濟一體化發(fā)展必然會帶動各方面經濟發(fā)展的無縫化鏈接，如產業(yè)、市場、人才、交通、信息生態(tài)環(huán)境、人文及物流等的一體化。經濟一體化要求法制也要實現(xiàn)一體化，地方化、碎片化的法制會阻礙經濟一體化的發(fā)展。行政法制的統(tǒng)一是地方各級政府推動經濟發(fā)展的重要手段，如我國首個區(qū)域性立法協(xié)作框架于2006年在東北建立：遼寧、吉林、黑龍江東北三省政府立法協(xié)作框架協(xié)議日前簽署，一個體現(xiàn)地域特色，旨在實現(xiàn)政府法制資源共享的省際間立法協(xié)作機制正式運行。［1］但如果各地方政府機關只顧及本地區(qū)經濟的發(fā)展而頒發(fā)行政規(guī)章與行政規(guī)范性文件，則會阻礙區(qū)域經濟的一體化、協(xié)調化發(fā)展。 地方政府立法協(xié)作是地方聯(lián)合制定政府規(guī)章的實際行動， 也是推動經濟一體化發(fā)展的立法改革之舉。但地方政府制定規(guī)章的權限是受到限制的，因為大部分地方政府沒有規(guī)章的制定權，因此，在許多情況下， 地方政府基本上是通過制定行政規(guī)范性文件來解決相關問題的。 因而地方政府機關應當尋求聯(lián)合制定行政規(guī)范性文件的方法來保障與促進區(qū)域經濟的發(fā)展。

⒉有效解決行政規(guī)范性文件之間沖突的需要。行政規(guī)范性文件的制定主體具有廣泛性， 因而其文件數量眾多?！皸l例是汪洋大海， 法律是大海中的幾個孤島”。［2］（p141）行政規(guī)范性文件具有靈活性和具體執(zhí)行性的特點，因此，行政機關經常以其作為行政管理的基本手段。“行政機關為填補法律的空白和不充分性而制定的這種規(guī)范，從其數量的增大和機能的重要性上看，是現(xiàn)代行政的特征之一，應引起注意。這種規(guī)范存在的實質性理由，一般說來，是以國家、地方公共團體及其行政機能與作用的變化為前提的， 即與行政作用復雜多樣化相對應的議會專門技術能力的有限性； 與瞬息變化的行政需要、 社會各種情況迅速對應的議會在時間上、狀況上應急能力的有限性；對地方性、地區(qū)性多元化情況考慮的有限性。行政機關制定的規(guī)范，在行政呈現(xiàn)復雜多樣化以及機能擴大中， 能機動靈活地做出對應?！保?］（p60－61）但大部分行政規(guī)范性文件是各個地方政府機關根據本地方實際情況而制定的， 其往往只注重保障地方經濟發(fā)展而忽視了規(guī)范性文件的統(tǒng)一與完整，甚至出現(xiàn)部分行政規(guī)范性文件為保障地方經濟發(fā)展而產生文件之間的相互對立與沖突的狀況。因此，地方政府機關采取聯(lián)合制定行政規(guī)范性文件的方法可以防止文件制定過程中的“各自為政”，實現(xiàn)行政規(guī)范性文件的統(tǒng)一化。

⒊保障行政規(guī)范性文件正當性的客觀需要。 正如有學者所言，規(guī)則制定的正當性問題，其實是人類公共生活中一個久遠的、永恒的問題。［4］（p167）行政規(guī)范性文件具有正當性是其具有實效性的前提， 只有具有正當性的文件才會在實踐中保持旺盛的生命力， 在民眾中樹立公信力。 而行政規(guī)范性文件具有正當性的一個重要前提是文件應當反映社會實際和客觀現(xiàn)實的需要，其制定主體、規(guī)定的內容、產生的實效都應當具有正當性。實際上，聯(lián)合制定行政規(guī)范性文件是應對新形勢下行政管理中出現(xiàn)的新問題、新情況而采取的新舉措，意在解決許多地方不能解決的跨區(qū)域性問題。 其符合經濟社會發(fā)展的客觀需要，因而具有正當性的客觀基礎。

二、 當前推行地方政府聯(lián)合制定行政規(guī)范性文件的障礙

⒈制度不完善。目前，《立法法》、《行政法規(guī)制定程序條例》、《規(guī)章制定程序條例》等都沒有對地方政府聯(lián)合制定行政規(guī)范性文件做出明確規(guī)定。 而行政規(guī)范性文件是一種“準法律文件”，因此其是準用政府規(guī)章制定程序的文件。 地方政府為規(guī)范政府機關間聯(lián)合制定行政規(guī)范性文件， 大都以專門條款規(guī)定了行政規(guī)范性文件的聯(lián)合制定辦法， 但這種規(guī)定只是籠統(tǒng)性、 概括性、指導性的規(guī)定，而對于聯(lián)合制定行政規(guī)范性文件的主體、程序、原則、方法與方式、監(jiān)督等沒有進行規(guī)定。換言之， 只是給地方政府機關聯(lián)合制定行政規(guī)范性文件開了一個“口子”，而沒有具體的“通道”。正是這種立法現(xiàn)狀， 導致了聯(lián)合制定行政規(guī)范性文件在實踐中難以施行。

⒉行政管理理念滯后。 行政管理理念是行政管理活動的“魂”，離開了正確理念的指導，行政管理勢必會偏離方向。當前，在行政管理過程中，地方政府機關往往過于注重發(fā)展本地方經濟和維護本部門利益， 因而出現(xiàn)了地方政府機關在制定行政規(guī)范性文件時的 “各自為政”現(xiàn)象。只要是促進本地方或本部門經濟發(fā)展和社會穩(wěn)定的，就通過規(guī)范性文件予以規(guī)定，這就導致其制定行政規(guī)范性文件時缺少“全盤視野”，使得行政規(guī)范性文件之間互相沖突。 因此， 地方政府機關制定行政規(guī)范性文件時必須克服地方化、部門化的傾向，只有這樣，才能提高行政規(guī)范性文件的實效性。即“溝通理性決定了結果的正當性和可接受性”。［5］此外，“家長制” 的行政管理理念也制約了地方政府聯(lián)合制定行政規(guī)范性文件， 在行政管理過程中， 地方政府首長往往“獨攬大權”， 其個人意志和言論沒有經過正當程序就轉化為行政規(guī)范性文件。 甚至出現(xiàn)首長個人對外片面排斥的現(xiàn)象，認為本地方、本部門就是“老子說了算”，對其他政府部門、地方政府機關有一種“敵視”情結，因而無法就行政規(guī)范性文件的制定達成共識。

⒊機構設置缺失。 聯(lián)合制定行政規(guī)范性文件是跨地方、跨區(qū)域進行行政管理的客觀需要，因而其不能通過某一部門或地方政府來完成， 而是需要相關行政機關之間的相互溝通和協(xié)商。 在當前分塊設置的行政管理體制下，地方政府機關很難在平級之間達成一致。因此，需要一個常設性的協(xié)調機構來完成文件的起草、清理、匯編、編纂等日常工作，但我國目前的行政機構中沒有一個專門性的機構行使該職權， 導致聯(lián)合制定行政規(guī)范性文件成為行政管理中的一個“盲區(qū)”。

三、地方政府聯(lián)合制定行政規(guī)范性文件的具體措施

⒈設置專門性的機構——協(xié)調委員會。 凡事預則立，不預則廢。設置一個專門性的機構來從事聯(lián)合制定行政規(guī)范性文件的協(xié)調與組織工作是非常必要的。當前， 地方政府之所以極少開展聯(lián)合制定行政規(guī)范性文件工作， 其主要原因是沒有專門機構負責該項工作的具體開展，盡管在制度上有相關規(guī)定，但其職權沒有落實到相關主體， 導致了聯(lián)合制定行政規(guī)范性文件在實踐中的“難產”。 根據我國現(xiàn)行的行政體制，如果單獨設置一個專門機構不符合我國《憲法》和《組織法》的規(guī)定，也不符合機構精簡的要求。從我國現(xiàn)行的行政機構設置現(xiàn)狀看， 宜在各級政府法制部門設置一個專門性的內部機構——協(xié)調委員會， 由其專門負責聯(lián)合制定行政規(guī)章和行政規(guī)范性文件。 對于本地方政府各部門之間聯(lián)合制定行政規(guī)范性文件， 則由其所在地方政府法制辦的協(xié)調委員會組織開展； 而對于地方政府之間聯(lián)合制定行政規(guī)范性文件的情況則由其共同的上級政府機關——法制辦協(xié)調委員會組織實施。 該機構不承擔具體工作， 只是對聯(lián)合制定行政規(guī)范性文件起到協(xié)調、組織和監(jiān)督的作用，具體文件的起草、審議和文件內容應由相關的地方政府機關或政府部門完成。

⒉有嚴格的程序予以規(guī)制。 行政程序是用來約束行政行為的， 其目的在于保障行政行為在預定的范圍內活動，而不得超越法定程序的界限。行政程序是行政法治的重要內容， 行政程序具有對行政權進行有效約束的功能，也具有對民權的保障功能。行政程序能夠保障實體法律的實施， 雖然程序與實體所調整的內容有所不同。 正如馬克思所言：“實體是植物而程序是植物的外形，程序是動物，實體是動物的血肉，因而程序是實體的生命形式”。［6］（p178）隨著我國行政法治建設速度的加快，相關的行政程序法律制度也隨之不斷完善。近年來，國家相繼出臺了一系列行政程序法律制度，如行政立法程序、行政處罰程序、行政許可程序、行政復議程序、行政訴訟程序等等，但我國尚缺少一部統(tǒng)一的行政程序法， 因而行政程序立法仍然是我國行政法制建設所面臨的首要任務?！俺绦驊敵蔀橹袊窈蠓ㄖ平ㄔO乃至社會發(fā)展的一個真正焦點”。［7］盡管聯(lián)合制定行政規(guī)范性文件是行政管理和行政法治中的創(chuàng)新之舉，但其開展并不是由行政機關任意而為的， 而是要遵循嚴格的法律程序， 這是保障行政規(guī)范性文件質量的根本。因此，當務之急應當出臺一部關于聯(lián)合制定行政規(guī)范性文件的法律文件。

程序設計中必須注重以下基本內容：第一，公眾參與。 制定行政規(guī)范性文件的行為是一種典型的抽象行政行為，其影響面廣且具有反復適用性，而聯(lián)合制定的行政規(guī)范性文件所影響的面更廣， 會涉及到不同部門或地區(qū)，因此，其必須保障公眾特別是利益相關者的參與。正如有學者所言：“由行政機關制定規(guī)則，這并不意味著行政官員在規(guī)則制定過程中有壟斷性的話語權和決定權。恰恰相反，行政規(guī)則的相關者和公眾，在規(guī)則制定過程中都應享有話語權與參與權，并通過他們的參與賦予規(guī)則合法性?！保?］（p168－169）公眾參與聯(lián)合制定行政規(guī)范性文件是文件正當性的基礎， 同時也是文件產生實效性的基本要求。 因為行政規(guī)范性文件作為一種與民眾利益息息相關的文件， 其更應當切實反映民眾的意志與愿望。在實踐中，往往是優(yōu)先適用下位階規(guī)范，適用的優(yōu)先性均來自于各個規(guī)范更為具體、 更可實施的法律的約束力。［9］（p73）公眾參與應當是全方位的參與，既要在聯(lián)合制定文件的動議、起草中參與，也要在文件的審議、評估和監(jiān)督過程中參與。第二，回避?；乇苁钦敺沙绦蛟瓌t對行政規(guī)范性文件制定的要求， 其要求在聯(lián)合制定行政規(guī)范性文件過程中有偏見或者利害關系的行政機關或公務人員不應該參與文件的起草、審議與表決。所有行政行為的做出都應當遵循回避制度，因為回避制度具有使行政機關能公正地履行其作為義務的作用， 故凡是行政行為都必須注意到回避相關規(guī)定的適用。［10］（p269）聯(lián)合制定行政規(guī)范性文件要求在文件制定過程中利益相關者不得參與， 因為各個利益相關者會在制定過程中想方設法為本地方或本部門爭利益。如在政府規(guī)章制定過程中，部分地方政府所采取的招標立法、委托立法就是立法回避之舉。在地方政府聯(lián)合制定行政規(guī)范性文件過程中， 應當將雙方或多方爭議較大的部分交由獨立的第三方或者專門性機構來承擔，如交給高?；蚩蒲性核袚?。第三，備案與發(fā)布。備案是制定行政規(guī)范性文件時采取的一種非常重要的事后監(jiān)督方式， 是指將所制定的行政規(guī)范性文件報送有關機關，讓其對文件進行審查的程序，包括報送、登記、統(tǒng)計存檔等環(huán)節(jié)。備案不能只是一種形式，其重在對文件的審查，備而不審是其“大忌”。聯(lián)合制定行政規(guī)范性文件應當報送其共同的上級行政機關備案， 必須在文件公布后30天內報送。 聯(lián)合制定的行政規(guī)范性文件不宜由聯(lián)合方對外發(fā)布， 而應由其共同的領導機關以行政首長的名義發(fā)布。

⒊明確適用范圍。 聯(lián)合制定的行政規(guī)范性文件不能在行政管理的所有領域適用，對于對公民、法人或其他組織限權或賦予義務與負擔的文件不宜采取聯(lián)合制定行政規(guī)范性文件的辦法。 國內行政法學者認為：“一般說來，行政機關只能在給付行政領域，在法律、法規(guī)和規(guī)章缺位的情況下才能依職權制定行政規(guī)范性文件，創(chuàng)設公眾的權利。在負擔行政領域，行政機關不應依職權制定行政規(guī)范性文件。也就是說，行政機關不能以行政規(guī)范性文件創(chuàng)設公眾的義務。 ……一個合法的依職權行政創(chuàng)制性文件， 應當是一種授益的行政規(guī)范性文件而不應當是一種負擔的行政規(guī)范性文件”。［11］（p105）目前，我國已制定了行政處罰、許可、強制等基本法律，明確規(guī)定了處罰、許可、強制等設定權的范圍，行政規(guī)范性文件不能對處罰、許可、強制等限權性行為做出規(guī)定。 聯(lián)合制定的行政規(guī)范性文件不能對不同區(qū)域或地方的相關人的權益做出規(guī)制， 其只能對相關人做出給付行政或權益保障的具體化規(guī)定， 對于限權或負擔行為是絕對不能涉及的。因此，聯(lián)合制定行政規(guī)范性文件只是一種促進型的行政管理方式， 其主要包括促進經濟發(fā)展、保障公眾權益、行政指導、服務行政等方面的內容。

⒋加強法律監(jiān)督。 行政機關制定行政規(guī)范性文件的行為是一種行政行為， 其應當有相應的監(jiān)督措施保障其有效運行。具體而言，可以通過司法監(jiān)督、行政監(jiān)督、民眾與媒體監(jiān)督、國家賠償等方式對聯(lián)合制定行政規(guī)范性文件的行為進行監(jiān)督。 司法監(jiān)督主要通過司法救濟來實現(xiàn)， 如在德國， 民眾可以提起 “規(guī)范頒布之訴”，即公民可以單獨就政府立法或行政規(guī)則制定不作為提起訴訟。而我國現(xiàn)行的《行政訴訟法》將行政機關的抽象行政行為排除于司法審查范圍之外， 這顯然不利于對行政規(guī)范性文件進行監(jiān)督。 筆者認為，《行政訴訟法》應當擴大行政訴訟的受案范圍，將行政機關制定行政規(guī)范性文件的行為納入司法審查范圍。 盡管司法監(jiān)督是對行政機關聯(lián)合制定行政規(guī)范性文件行為進行監(jiān)督的重要方式，但這種方式卻不是最有效、快捷的方式， 一般情況下， 行政機關內部監(jiān)督是一種常用的方式， 即由其聯(lián)合制定文件的共同上級行政機關進行監(jiān)督。 這種行政內部監(jiān)督有自上而下和自下而上兩種方式， 自上而上的方式主要是由行政機關采取行政命令的方式來進行， 而自下而上的方式則由相關人通過提起行政復議、申訴等方式來進行。聯(lián)合制定行政規(guī)范性文件的行為是行政行為， 如果其使用不當而造成了對相關人權益的侵害或違法， 其制定機關就應當承擔相應的責任，對受害人依法進行賠償。但聯(lián)合制定行政規(guī)范性文件的行為是一種抽象行政行為， 只要其造成了損害結果的發(fā)生，受害人就應當得到國家賠償。正如馬懷德教授所言， 抽象行政行為侵權的現(xiàn)實性和直接性是存在的，并且其造成的損害是現(xiàn)實的、確定的。［12］（p133）因此， 地方政府聯(lián)合制定行政規(guī)范性文件的行為如果使相關人的權益受到了損害， 受害人就可以通過行政賠償的辦法得到補償。

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