■楊 敏

整一個月，圍繞著9頁紙的上海自貿(mào)區(qū)“負(fù)面清單”，彈贊之聲兼而有之。

這份清單明確列出了不予外商投資準(zhǔn)入或有限制要求的領(lǐng)域，涉及國民經(jīng)濟(jì)行業(yè)1069個小類中的17.8%，意味著超過八成的行業(yè)對外資開放。

“法無明文禁止即可為”，大多數(shù)人因這“八成”開放度備感振奮；但也有“好事者”翻出《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》，與負(fù)面清單一一比對，竟發(fā)現(xiàn)兩者在禁止和限制項投資產(chǎn)業(yè)上高度吻合。

“負(fù)面清單”，作為上海自貿(mào)區(qū)最受關(guān)注的政策之一，出臺后的這30余天，所攪動的各種復(fù)雜情緒，掀起諸多“長短論”，皆因期許與寄望而起。那么，對一張“清單”，我們該如何期許才不至于失望？

從表面來看，上海的這份負(fù)面清單，較之于美國1頁紙，日本的2頁紙，的確是“長”了。如果寄望這張清單能夠在市場準(zhǔn)入方面有實質(zhì)性突破，難免會感嘆放得“不夠過癮”。

放權(quán)與監(jiān)管，其實是一對辯證關(guān)系。密密麻麻的“負(fù)面清單”，無論是禁止還是限制，其實就兩個字“風(fēng)險”。對風(fēng)險的管理，需要監(jiān)管能力去匹配。這是一個最基本的邏輯，也就意味著，中國（上海）自貿(mào)區(qū)負(fù)面清單的制定，其參考坐標(biāo)不應(yīng)是美國、日本，而是與當(dāng)下自己的實際監(jiān)管能力相適應(yīng)。

不難理解，自貿(mào)區(qū)9張紙的負(fù)面清單，是一種審慎的漸進(jìn)性策略，給自己留足了空間和余地。

“長”，不是最要命的，因為負(fù)面清單只能做“減法”，最大特點是不可逆性，這個“2013版”的“后綴”，本身就意味著還有完善的空間、縮短的可能。

負(fù)面清單的真正含金量，或許不在于長短，不在于“放”了多大尺度，而在于其對政府轉(zhuǎn)變職能的倒逼。外商投資，由原來項目核準(zhǔn)制改為備案制，由原來合同章程的審批改為備案管理。

也就是說，沒實施負(fù)面清單前，政府沒有規(guī)定不能做的，也不一定就能做，還要過審批這一關(guān)。有了負(fù)面清單后，凡不在清單以內(nèi)，只需備案而不用審批，這是一個明顯的進(jìn)步。

過多過濫的審批，是管制型政府的一大特點，從政府管理流程上來說，屬于典型的前饋控制。此次，在負(fù)面清單之外，政府管理的關(guān)口后移，實行寬進(jìn)嚴(yán)管，裨益之處，一在提高行政效率，二在有效抑制腐敗。

從前饋控制，轉(zhuǎn)變?yōu)檫^程控制、反饋控制，對政府管理能力提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。自貿(mào)區(qū)成立之初，就有人問最大風(fēng)險是什么？風(fēng)險來自于市場，還是來自于“市長”？

顯然，是后者。自貿(mào)區(qū)試驗最需要擔(dān)憂之處，就是政府的管理能力。就負(fù)面清單來說，政府未必能夠一次性識別所有風(fēng)險區(qū)域。市場發(fā)展變化莫測，新行業(yè)、新投資領(lǐng)域?qū)映霾桓F，而資本無孔不入的逐利性特點，又決定其具有突破禁區(qū)的沖動。

識別、預(yù)警、處置，政府對風(fēng)險的管理，一定是滯后于市場變化的，而負(fù)面清單的不可逆性又決定了，政府圈定的“禁區(qū)”只能越來越小，而不是越來越大。

另一方面，長于審批而弱于監(jiān)管的政府，需要走出辦公思維，要從現(xiàn)場和一線中甄別、發(fā)現(xiàn)風(fēng)險點。及時了解問題、提出對策、化解管理風(fēng)險。

由是觀之，今后負(fù)面清單的長與短，不是市場來定，而取決于政府能否適時而變，轉(zhuǎn)變職能、加強(qiáng)監(jiān)管、優(yōu)化服務(wù)。