毛壽龍

毛壽龍 中國(guó)人民大學(xué)公共財(cái)政與公共政策研究所教授

重組海洋局，把隸屬于各個(gè)部門(mén)的海洋執(zhí)法隊(duì)伍和職能重組起來(lái)，顯然從機(jī)構(gòu)上解決了“九龍治?！钡母窬?。但海洋執(zhí)法權(quán)過(guò)于集中，有時(shí)候反而會(huì)削弱監(jiān)督。如果監(jiān)督乏力，會(huì)不會(huì)出現(xiàn)更多的問(wèn)題？這擔(dān)心有理，值得警惕。

今年機(jī)構(gòu)改革方案中，重組國(guó)家海洋局是重要改革措施之一。方案說(shuō)，為推進(jìn)海上統(tǒng)一執(zhí)法，提高執(zhí)法效能，將原國(guó)家海洋局及其中國(guó)海監(jiān)、公安部邊防海警、農(nóng)業(yè)部中國(guó)漁政、海關(guān)總署海上緝私警察的隊(duì)伍和職責(zé)整合，重新組建國(guó)家海洋局，由國(guó)土資源部管理。國(guó)家海洋局的主要職責(zé)是，擬定海洋發(fā)展規(guī)劃，實(shí)施海上維權(quán)執(zhí)法，監(jiān)督管理海域使用、海洋環(huán)境保護(hù)等。國(guó)家海洋局以中國(guó)海警局名義開(kāi)展海上維權(quán)執(zhí)法，接受公安部業(yè)務(wù)指導(dǎo)。與此同時(shí)，為加強(qiáng)海洋事務(wù)的統(tǒng)籌規(guī)劃和綜合協(xié)調(diào)，設(shè)立高層次議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)——國(guó)家海洋委員會(huì)，負(fù)責(zé)研究制定國(guó)家海洋發(fā)展戰(zhàn)略，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)海洋重大事項(xiàng)。國(guó)家海洋委員會(huì)的具體工作由國(guó)家海洋局承擔(dān)。

重組“條”與“塊”

這一舉措被很多人認(rèn)為是結(jié)束了中國(guó)海洋“九龍治?！钡木置?，因?yàn)檫^(guò)去中國(guó)海洋的執(zhí)法管理基本上都是陸地相關(guān)部門(mén)職能的延伸。比如，公安部邊防管理局的“海警”部隊(duì)，是陸地邊防職能的延伸；“海事”執(zhí)法屬于交通部，屬于交通部相關(guān)陸地職能的延伸；交通部港監(jiān)局負(fù)責(zé)海洋救援，也是其陸地救援的延伸。“漁監(jiān)”和“漁政”隸屬于農(nóng)業(yè)部漁政漁港監(jiān)督局， “海關(guān)緝私”隸屬于海關(guān)總署緝私局，“邊防派出所”隸屬于沿?？h鄉(xiāng)政府，而“搜救中心”和打撈部門(mén)也屬于不同部門(mén)。專門(mén)負(fù)責(zé)海洋的海洋局，只負(fù)責(zé)“海監(jiān)”。當(dāng)然，海洋局的海洋職能相對(duì)齊全一些，海洋科學(xué)考察，包括南極、北極科學(xué)考察，也屬于海洋局。

重組海洋局，把隸屬于各個(gè)部門(mén)的海洋執(zhí)法隊(duì)伍和職能重組起來(lái)，顯然從機(jī)構(gòu)上解決了“九龍治?！钡母窬帧?/p>

當(dāng)然，“九龍治?！币彩怯衅湟欢ㄟ壿嫷摹Ｒ?yàn)楹Ｑ蠛艽?，雖然都是國(guó)家的，但實(shí)際上從屬于沿海陸地的各個(gè)省份，而陸地省份的執(zhí)法隊(duì)伍和職能基本上都分散在各個(gè)部門(mén)，這些部門(mén)的執(zhí)法職能自然而然延伸到海洋，就形成了“九龍治?！钡木置?。由于海洋和陸地的執(zhí)法任務(wù)有很大的差別，各個(gè)部門(mén)在陸地執(zhí)法的基礎(chǔ)上建立專門(mén)的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)海洋執(zhí)法隊(duì)伍，賦予其海洋管理的職能，也是自然而然的事情。陸地上不僅有垂直的“條條”，還有橫向的“塊塊”，這些“塊塊”自然也是海洋的“龍王”。因此，過(guò)去不僅是“條條九龍治海”，其實(shí)還有更多的“塊塊九龍治?！薄？梢哉f(shuō)，沿海各省區(qū)市、各級(jí)政府乃至村委會(huì)，都是治海的大大小小的“龍王”，是“百龍治?！薄?/p>

在這個(gè)意義上，重組海洋局不僅整合了“九龍”，同時(shí)也在一定意義上整合了“塊塊”的“百龍”。

海洋局整合了“條條九龍”后是“條條”部門(mén)，是國(guó)家的海洋局；整合了“塊塊百龍”后，是國(guó)家的“海洋省”。只是這個(gè)“海洋省”很特別，只有海洋的執(zhí)法職能和相關(guān)的行政管理職能，而不是一個(gè)真正的省，因?yàn)樗鼪](méi)有土地，沒(méi)有人民，沒(méi)有屬海注冊(cè)的企業(yè)，也沒(méi)有基層“海洋社會(huì)”，更沒(méi)有“海洋城市”、“海洋縣”。所以，它很難真正成為“海洋省”。而它作為國(guó)家的一個(gè)局，只有副部級(jí)，從屬于國(guó)土資源部，難以勝任協(xié)調(diào)各省區(qū)市的重?fù)?dān)，于是成立了國(guó)家海洋委員會(huì)，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。實(shí)際的副部級(jí)，虛設(shè)的超正部級(jí)協(xié)調(diào)，則可以不增加正部級(jí)機(jī)構(gòu)，但有超正部級(jí)的協(xié)調(diào)資源，從而完成艱巨協(xié)調(diào)各個(gè)部門(mén)、各省區(qū)市的任務(wù)。

這樣做實(shí)際上把分散在“塊塊”和“條條”的海洋執(zhí)法職能集中到中央層次，因?yàn)楹Ｑ缶植皇恰笆　保侵醒氲木?，而且直接面向海洋職能。這有點(diǎn)像外交部，外交部集中外交職能，不過(guò)外交部管轄事務(wù)是外國(guó)，而海洋局管轄的事務(wù)是中國(guó)的，有些也涉及外國(guó)。

中央的“條條”是中央的部門(mén)，但在地方通過(guò)橫向的區(qū)域性政府進(jìn)行協(xié)調(diào)，實(shí)施屬地化領(lǐng)導(dǎo)。海洋局過(guò)去是“條條”，現(xiàn)在是對(duì)海洋進(jìn)行屬局化領(lǐng)導(dǎo)，既是“條條”機(jī)構(gòu)，又是屬地化領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。

效率能否提高有待觀察

不過(guò)，重組海洋局，集中相對(duì)執(zhí)法權(quán)，其意義依然是很重大的。因?yàn)楹Ｑ缶謱?duì)海洋執(zhí)法事務(wù)，包括海上搜救事務(wù)，進(jìn)行屬地化綜合，可以解決不同部門(mén)職責(zé)分散、重復(fù)及飛機(jī)艦船重復(fù)購(gòu)置、人員隊(duì)伍重復(fù)建設(shè)等問(wèn)題。

海洋執(zhí)法和搜救不同于陸地執(zhí)法和搜救，投入大且事務(wù)相對(duì)分散，一次任務(wù)出擊，如果僅僅完成單項(xiàng)任務(wù)，成本收益性價(jià)比不高，浪費(fèi)嚴(yán)重。很多國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)是，組建國(guó)家海岸警備隊(duì)。這不僅可以與國(guó)際接軌，還可以為解決領(lǐng)海權(quán)利的國(guó)際爭(zhēng)端、保護(hù)海洋戰(zhàn)略資源提供強(qiáng)有力的支持。保護(hù)海洋權(quán)利的能力，依靠地方政府，依靠分散在各個(gè)部門(mén)的路上執(zhí)法力量的海洋延伸，顯然是靠不住的。組織海洋執(zhí)法的“國(guó)家隊(duì)”，以國(guó)家的力量和資源更能夠勝任艱巨的海洋保護(hù)和維權(quán)重任。

當(dāng)然，也有人說(shuō)，執(zhí)法權(quán)集中未必一定有效。因?yàn)槊恳豁?xiàng)執(zhí)法，其實(shí)都是很專業(yè)的。在陸地上，很多執(zhí)法權(quán)基本上都分散在各個(gè)部門(mén)。沒(méi)有必要，也不可能在中央層次成立陸地局，然后成立國(guó)家陸地委員會(huì)，來(lái)協(xié)調(diào)統(tǒng)籌整個(gè)陸地的執(zhí)法。海洋也是一樣，把它變成一個(gè)省，沒(méi)有必要，也不可能，因?yàn)檫@個(gè)省地域太大，而且和陸地關(guān)系太密切，很難切割。把它變成一個(gè)局，集中所有的執(zhí)法權(quán)，結(jié)果還是需要各個(gè)省來(lái)進(jìn)行管理。

海洋執(zhí)法權(quán)相對(duì)集中之后，雖然管理上集中了，但海洋和陸地密不可分，依然需要陸地“塊塊”政府的強(qiáng)有力支持，而這不可能都事事放在國(guó)家海洋委員會(huì)去協(xié)調(diào)。這有點(diǎn)像外交部，雖然相對(duì)集中了各個(gè)部門(mén)的外事和地方的外事，但是在全面開(kāi)放的時(shí)代，各個(gè)部門(mén)和地方依然會(huì)有自己的“外交”。所以，海洋執(zhí)法權(quán)集中雖然有利于國(guó)家層面開(kāi)展海洋保護(hù)，有利于國(guó)家利益的實(shí)現(xiàn)，但海洋資源的開(kāi)發(fā)利用就有可能因此削弱，因?yàn)檫@樣的集中壟斷了其他部門(mén)和地方的必要的海洋職能。

組建海洋警衛(wèi)隊(duì)，作為國(guó)家準(zhǔn)海軍的力量，保護(hù)海洋權(quán)利，很有特色。但是，地方缺乏自己的海洋保護(hù)力量可能還會(huì)有一些執(zhí)法的空白。此外，陸地的城市執(zhí)法權(quán)相對(duì)集中后，出現(xiàn)了很多問(wèn)題。海洋執(zhí)法權(quán)相對(duì)集中后，是不是會(huì)出現(xiàn)類似的問(wèn)題呢？陸地的教訓(xùn)表明，在監(jiān)督機(jī)制不完備的情況下，執(zhí)法權(quán)相對(duì)集中，有時(shí)候反而會(huì)削弱監(jiān)督。負(fù)責(zé)城市執(zhí)法的城管級(jí)別不高，甚至沒(méi)有級(jí)別，都出現(xiàn)了那么多的問(wèn)題，海洋執(zhí)法的海管級(jí)別很高，如果監(jiān)督乏力，會(huì)不會(huì)出現(xiàn)更多的問(wèn)題？這擔(dān)心有理，值得警惕。