我國環(huán)境非政府組織發(fā)展的困境與超越

王全權(quán)

摘 要：我國環(huán)境非政府組織是在環(huán)境問題日益突出的背景下產(chǎn)生并發(fā)展的。我國環(huán)境非政府組織有非政府性、公益性、以環(huán)境保護(hù)為主旨的特點(diǎn)。但在發(fā)展過程中面臨著社會各界對環(huán)境非政府組織的地位與作用認(rèn)識不到位、中國環(huán)境非政府組織功能發(fā)揮不充分、組織自身在利益的博弈中職業(yè)道德缺失等問題。必須改善我國環(huán)境非政府組織生存的法制環(huán)境，建立完善的社會監(jiān)督體系，提高公眾環(huán)境保護(hù)意識、培育志愿精神，提升環(huán)境非政府組織自身的實力，才能促進(jìn)我國環(huán)境非政府組織健康發(fā)展。

關(guān)鍵詞：環(huán)境非政府組織；困境；對策

中圖分類號：D63 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1002-2589（2013）32-0085-02

“非政府組織”是英文Non-Governmental Organizations的意譯，縮寫為NGO。最早出現(xiàn)在第二次世界大戰(zhàn)期間，用來指稱那些在戰(zhàn)爭期間不為任何一方政府服務(wù)的戰(zhàn)地救助或慈善組織，戰(zhàn)后隨著聯(lián)合國的重建，非政府組織被作為能夠超越國家利益的中立性社會組織的代表引入聯(lián)合國機(jī)制。1952年，聯(lián)合國經(jīng)社理事會在其決議中，將非政府組織定義為：“凡不是根據(jù)政府間協(xié)議建立的國際組織均可被看作非政府組織?！盵1]后來泛指那些獨(dú)立于政府體系以外的非營利的社會組織。盡管各國對非政府組織有不同的稱呼，但美國學(xué)者萊斯特·薩拉蒙非政府組織的六大特征被廣泛接受，即正規(guī)性、獨(dú)立性、非營利性、自治性、志愿性、公益性。我國官方早期稱呼其為“民間組織”，近年逐漸與國際通行稱呼相一致。

一、我國環(huán)境非政府組織的形成

非政府組織是社會發(fā)展的必然產(chǎn)物，它是政府或市場在資源配置出現(xiàn)失靈時的產(chǎn)物。古典經(jīng)濟(jì)學(xué)家亞當(dāng)·斯密提出通過市場供求關(guān)系與價格機(jī)制來實現(xiàn)資源的優(yōu)化，但會導(dǎo)致壟斷、社會分配不公等市場失靈現(xiàn)象，凱恩斯主義建立了國家干預(yù)理論，但國家強(qiáng)制干預(yù)也會導(dǎo)致效率低下、權(quán)力異化等政府失靈。而傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)增長方式，又造成了資源耗竭、糧食短缺、生態(tài)環(huán)境破壞、社會貧富懸殊等嚴(yán)重后果。20世紀(jì)80年代以后，全球經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展進(jìn)入瓶頸時期，非政府組織作為一種新生的政治力量應(yīng)運(yùn)而生。1948年，全球獲得在聯(lián)合國咨詢地位的非政府組織只有40個，2007年則上升到三千多個。非政府組織已經(jīng)成為當(dāng)代國際事務(wù)中的生力軍，發(fā)揮著不可替代的作用。

在我國，現(xiàn)代意義上的非政府組織產(chǎn)生于清末民初，經(jīng)過長期曲折的發(fā)展，到改革開放后才加快發(fā)展。隨著改革開放的深入，我國從政府權(quán)力過于集中到建設(shè)“小政府，大社會”的轉(zhuǎn)變，政治生活環(huán)境的寬松化與公民日常生活中價值選擇的多元化，非政府組織也迅速崛起，在政治參與、行業(yè)管理、社會治理發(fā)揮著日益重要的作用。截至2008年3月，我國擁有各類社團(tuán)21萬個，民辦非企業(yè)單位17.4萬個，基金會1341個。

我國環(huán)境非政府組織是在非政府組織的發(fā)展壯大中產(chǎn)生的。在我國環(huán)境保護(hù)問題上，也存在著政府失靈和市場失靈的現(xiàn)象。我國20世紀(jì)50年代前，環(huán)境問題還不十分突出，也沒有成文的環(huán)境保護(hù)法規(guī)。從20世紀(jì)50年代后期開始，在人民公社大煉鋼鐵運(yùn)動、“以糧為綱”的政策指導(dǎo)下，毀林煉鋼、開山種地、圍湖造田，使我國的生態(tài)環(huán)境迅速惡化，爆發(fā)了幾次較大的環(huán)境污染事件，如“北京官廳水庫水污染事件”，黃河沿岸八省區(qū)工業(yè)區(qū)對黃河的污染等。1973年8月，中央政府召開第一次全國環(huán)境會議，形成了“誰污染誰治理”的原則。

隨著改革開放的深入，加工業(yè)與制造業(yè)的大力發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、私營和外資企業(yè)數(shù)量激增，造成環(huán)境污染的主體從國企迅速擴(kuò)展到眾多性質(zhì)的企業(yè)，環(huán)境問題更為嚴(yán)峻。在此情況下，國家于1993年頒布了《中華人民共和國環(huán)境影響評估法》，要求各工程項目開建以前必須提交環(huán)評報告，實行工程建設(shè)環(huán)境評估一票否決制。但實際上，許多工程項目的環(huán)境評估流于形式。一些地方政府或某些利益團(tuán)體，為實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長或團(tuán)體私利，提供的環(huán)境評估報告缺乏真實性，實則走過場。當(dāng)?shù)胤秸c企業(yè)成為破壞環(huán)境的主體時，為維護(hù)公眾利益而成立的第三方組織才能成為環(huán)境保護(hù)的中堅力量，我國的環(huán)境非政府組織也就在這一背景下形成。

環(huán)境非政府組織的興起是各種因素相互作用的結(jié)果。“環(huán)境非政府組織作為一個新機(jī)構(gòu)領(lǐng)域的興起是對政治領(lǐng)域狀況以及大眾媒介、互聯(lián)網(wǎng)和國際非政府組織等領(lǐng)域的機(jī)會所做出的一種回應(yīng)”[2]。

二、中國環(huán)境非政府組織發(fā)展的困境

環(huán)境非政府組織盡管發(fā)展較晚，但迅速成為非政府組織發(fā)展的排頭兵。20世紀(jì)70年代始，我國政府主導(dǎo)成立了一些國家級的環(huán)境非政府組織，如中國環(huán)境科學(xué)協(xié)會以及中國野生動物保護(hù)協(xié)會、中國可持續(xù)發(fā)展研究會、中華環(huán)?；饡?，但真正意義上的自下而上的非政府組織是1994年梁從誡在北京創(chuàng)立的“自然之友”。1995年在北京召開的第四屆世界婦女大會上，舉辦了非政府組織國際論壇。從此，非政府組織在中國引起了廣泛的關(guān)注，環(huán)境非政府組織也開啟了迅速發(fā)展的時代。

進(jìn)入21世紀(jì)，我國環(huán)境非政府組織得到迅速發(fā)展，據(jù)中華環(huán)保聯(lián)合會《2008中國環(huán)保民間組織發(fā)展?fàn)顩r報告》，截至2008年10月，中國共有各類環(huán)保民間組織3 500多家，其中，政府部門發(fā)起成立的環(huán)保民間組織1 309家，民間自發(fā)組成的環(huán)保民間組織508家，學(xué)生環(huán)保社團(tuán)及其聯(lián)合體共1 382家，國際環(huán)保民間組織駐大陸機(jī)構(gòu)90家，港澳臺民間組織約250家[3]。環(huán)保民間組織主要分布在東部經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)與湖南、湖北、四川、云南等生態(tài)資源豐富省份，環(huán)境非政府組織類型眾多，主要有國際駐華機(jī)構(gòu)、官辦組織、社會環(huán)保組織、草根組織、高校環(huán)保社團(tuán)等。我國環(huán)境非政府組織的特點(diǎn)有：非政府性，即不具有任何行政權(quán)力；公益性，即不是以盈利為目的，專門從事社會公益事業(yè)；以環(huán)境保護(hù)為主旨。

但是，同許多新生事物一樣，我國環(huán)境非政府組織在發(fā)展過程中，也遭遇著發(fā)展中的困境。

1.社會各界對環(huán)境非政府組織的地位與作用認(rèn)識不到位。目前，社會各界對環(huán)境非政府組織的認(rèn)同度不是很高，許多公眾對民間環(huán)保組織的存在與活動不關(guān)心、不了解，一些民眾缺乏對自己身邊環(huán)境事件的關(guān)注，而有的政府部門對環(huán)保組織發(fā)起的一些活動不支持甚至反感、阻撓，認(rèn)為是與政府對著干、影響當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展、影響政府的政績。

環(huán)境非政府組織是社會現(xiàn)實的產(chǎn)物，又需要通過社會渠道獲得生存與發(fā)展資源。環(huán)境非政府組織開展活動，必須得到社會的認(rèn)同，引起廣大社會公眾的強(qiáng)烈共鳴、形成廣泛的社會互動，才能使活動形成強(qiáng)大的影響力，從而給破壞生態(tài)環(huán)境的行為主體造成壓力，阻止其破壞行為的繼續(xù)。因此，獲得社會的認(rèn)同與合作是環(huán)境非政府組織能否健康發(fā)展的決定性因素。

2.中國環(huán)境非政府組織功能發(fā)揮不充分。原因在于環(huán)境非政府組織從業(yè)人員的自身素質(zhì)及我國目前的體制。無論是哪一類環(huán)保組織成員，有兩個特點(diǎn)是一樣的。一是他們對環(huán)保的熱情，二是他們應(yīng)具備從事這項公益事業(yè)的無私奉獻(xiàn)精神。

但是，從事環(huán)境保護(hù)事業(yè)僅有熱情與奉獻(xiàn)精神遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，必須掌握環(huán)保方面的科學(xué)技術(shù)知識，熟悉中國環(huán)保的法律法規(guī)政策，能把握中國環(huán)境狀況的過去、現(xiàn)在和未來。所以，提高中國環(huán)境非政府組織從業(yè)人員的基本素質(zhì)是一項很重要的任務(wù)，它關(guān)系到我國環(huán)境非政府組織的健康發(fā)展與作用的發(fā)揮。

同時，在我國當(dāng)前，非政府組織能發(fā)揮的作用還十分有限。資金和人員嚴(yán)重缺乏，是非政府組織生存的一個困境，環(huán)境非政府組織也不例外。資金的短缺及籌措困難，導(dǎo)致組織活動困難，又形成一個惡性循環(huán)，造成我國環(huán)境非政府組織工作人員的權(quán)利得不到保障。同時一些環(huán)境非政府組織從其誕生，就有依賴于政府的傾向，或由政府機(jī)構(gòu)推進(jìn)成立，或由與政府關(guān)系密切的人員創(chuàng)建，甚至有的環(huán)保組織負(fù)責(zé)人或創(chuàng)始人，曾經(jīng)就是政府工作人員。這使得這些組織不僅在經(jīng)費(fèi)來源主要依靠政府撥款和補(bǔ)貼資金，甚至在組織功能、活動管理等方面，在很大程度上依賴于政府，具有強(qiáng)烈的“二政府”色彩。環(huán)境非政府組織在經(jīng)濟(jì)上不能獨(dú)立，在工作上不能充分發(fā)揮“第三方”的職能，會導(dǎo)致中國環(huán)境非政府組織發(fā)展上的困境。

3.利益的博弈中的職業(yè)道德缺失。非政府組織是公共政治生活之外的制度安排，當(dāng)今社會任何一個國家都存在大量非政府組織。但是只有給予其更大的自主權(quán)，非政府組織才能有良好的發(fā)展。社會公共領(lǐng)域的社會分化和不同群體之間的利益沖突，為非政府組織的存在提供了現(xiàn)實的基礎(chǔ)，環(huán)境非政府組織亦是如此。但是，政府、公眾作為利益不同的多方，在環(huán)境問題利益訴求上往往有很大的差異。政府注重的是經(jīng)濟(jì)指標(biāo)（政績）及環(huán)境責(zé)任與目標(biāo)的實現(xiàn)，當(dāng)兩者矛盾或沖突時，其往往重當(dāng)前指標(biāo)而忽視環(huán)境責(zé)任，而公眾在環(huán)境面前也可以分為環(huán)境受益者與環(huán)境受害者，當(dāng)前環(huán)境受益者與預(yù)期環(huán)境受害者等。在環(huán)境利益面前，這幾方力量進(jìn)行較量與博弈，環(huán)境非政府組織處于各種環(huán)境利益與環(huán)境事件爭執(zhí)的漩渦中，由于自身的利益與素質(zhì)，往往難于正確或公正處理各種涉及環(huán)境利益的糾紛，而偏離職業(yè)道德的軌道，造成道德迷失。有的人員甚至淪為一些組織或利益的工具，成為損害社會公眾合法環(huán)境權(quán)益的禍?zhǔn)?。因此，如何在不損害公眾環(huán)境利益的同時，在各社會主體環(huán)境利益之間進(jìn)行協(xié)調(diào)，維護(hù)社會的環(huán)境正義，是環(huán)境非政府組織面臨的重要倫理問題。

三、我國環(huán)境非政府組織健康發(fā)展的對策

要促使我國環(huán)境非政府組織健康發(fā)展，必須解決其存在的現(xiàn)實問題，為此要從以下幾方面入手。

第一，提高公眾環(huán)境保護(hù)意識，培育志愿精神。僅有政府和環(huán)境非政府組織的力量不可能從根本上解決問題。環(huán)境非政府組織參與環(huán)境保護(hù)是公眾參與環(huán)境保護(hù)的一種途徑，也是公眾參與的一種載體，環(huán)境非政府組織的努力歸根結(jié)底是要動員社會的力量來參與環(huán)境保護(hù)這一公共事務(wù)。因此，對公眾進(jìn)行意識上的引導(dǎo)對于解決環(huán)境問題有著重要的意義。必須培育與強(qiáng)化公民意識，特別是公民參與政策制定的意識，從而改變社會成員的素質(zhì)和行為習(xí)慣，造就適應(yīng)現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)和民主政治的社會個體。要培育志愿精神。志愿者隊伍的培養(yǎng)是促進(jìn)環(huán)境非政府組織發(fā)展的重要環(huán)節(jié)。志愿行為是行為者自愿貢獻(xiàn)自己的時間、精力等參與公益活動的行為，它使個人生活在公共利益的實現(xiàn)中提升了意義和價值。因此政府要向民眾宣傳志愿精神，完善志愿者保障體系，引導(dǎo)公民積極參與志愿活動。

第二，改善我國環(huán)境非政府組織生存的法制環(huán)境。依據(jù)法律制度獲得環(huán)境非政府組織的合法身份，并依法開展活動、維護(hù)自身的權(quán)利，是我國環(huán)境非政府組織生存的前提與保障。我國現(xiàn)階段對民間組織過于苛刻的準(zhǔn)入制度限制了民間組織的發(fā)展空間，這種現(xiàn)狀不符合民主政治的發(fā)展方向和發(fā)展要求。必須完善現(xiàn)行的法律法規(guī)，建立相對寬松的準(zhǔn)入制度。改革對環(huán)境非政府組織發(fā)展有阻力的法規(guī)和制度，對法律沒有做出明確規(guī)定而環(huán)境非政府組織應(yīng)該享有的權(quán)利，要制訂新的法律法規(guī)予以保障。政府對民間組織的管理也要依照法律而不是行政命令，這樣才能創(chuàng)造公平公正的政治環(huán)境，既對非政府組織實施有效的管理，又能促進(jìn)這些組織的良性發(fā)展。

第三，建立完善的社會監(jiān)督體系。只有建立社會監(jiān)督體系才能既有利于非政府組織自身的健康發(fā)展又能贏得公眾的信任和認(rèn)同。政府登記管理機(jī)關(guān)、業(yè)務(wù)主管部門和財務(wù)審計部門是中國非政府組織的外部監(jiān)督機(jī)構(gòu)，但目前監(jiān)督的手段比較單一，基本只限于年度檢查。且政府的精力有限，無法實施有效的監(jiān)督。要建立相對完善的監(jiān)督體系只能借助社會力量。社會監(jiān)督主要包括第三方評估、傳媒輿論監(jiān)督和利益相關(guān)人及公眾。第三方評估有利于環(huán)境非政府組織的公益性，保證組織的活力與創(chuàng)新性，提高公信度和效率；輿論監(jiān)督對增進(jìn)社會團(tuán)體的透明度具有獨(dú)特的作用。由于媒體的覆蓋范圍廣、影響面大，因而對環(huán)境非政府組織具有很強(qiáng)的威懾作用；利益相關(guān)人及公眾的參與可以提高監(jiān)督的透明與公平。當(dāng)然這幾種力量組成的社會監(jiān)督體系要通過法律形式確定下來，同時要有配套的體制才能得到實施，達(dá)到監(jiān)督的效果。

第四，提升環(huán)境非政府組織自身的實力。提升環(huán)境非政府組織自身的實力，是其獲得社會支持和社會資源的決定性因素。環(huán)境非政府組織要完善內(nèi)部管理機(jī)制，樹立使命意識，建設(shè)健全民主決策機(jī)制，提高決策的民主化和科學(xué)化水平。加強(qiáng)財務(wù)管理，實行財務(wù)公開，贏得社會的信任。要吸引相關(guān)的專業(yè)人才加盟，提高組織的專業(yè)能力。組織成員對環(huán)境科學(xué)知識掌握得越豐富、專業(yè)技術(shù)方面掌握得越多，越有利于環(huán)保事業(yè)的開展。

總之，我國環(huán)境非政府組織發(fā)展的歷史較短，與發(fā)達(dá)國家相比，無論從規(guī)模還是發(fā)揮的作用都比較小，還存在政府部門對環(huán)境非政府組織的認(rèn)為不到位、公眾參與度不高、組織自身管理水平較低等問題。要發(fā)展與完善我國環(huán)境非政府組織，全面調(diào)動社會各方面的力量，積極解決中國日益嚴(yán)重的環(huán)境問題，必須盡快完善相應(yīng)的法律法規(guī)，加大宣傳力度、培育志愿精神，同時，加強(qiáng)非政府組織內(nèi)部管理，創(chuàng)造良好的內(nèi)外部發(fā)展環(huán)境，促進(jìn)環(huán)境非政府組織的健康發(fā)展，以實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。

參考文獻(xiàn)：

[1]王杰，張海濱，張志洲.全球治理中的國際非政府組織[M].北京：北京大學(xué)出版社，2004.

[2]GuobinYang.Environmental NGOs and Institutional Dynam-

ics in China[J]. China Quarterly，2005，（3）：47.

[3]中華環(huán)保聯(lián)合會.2008中國環(huán)保民間組織發(fā)展?fàn)顩r報告[J].中國環(huán)境管理，2010，（4）.