摘要：自20世紀(jì)90年代以來，海南鄉(xiāng)村社區(qū)旅游開發(fā)就從未間斷。特別是在2009年國務(wù)院發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)海南國際旅游島建設(shè)發(fā)展的若干意見》以后，各種鄉(xiāng)村社區(qū)旅游開發(fā)模式如火如荼地展開。其中，政企民合謀成為調(diào)動(dòng)鄉(xiāng)村社區(qū)旅游開發(fā)活力的重要模式之一。但目前由于多重原因，其運(yùn)作出現(xiàn)了很多問題。本文從政企民合謀在海南鄉(xiāng)村社區(qū)旅游開發(fā)中的優(yōu)勢、困境及改進(jìn)措施三個(gè)方面進(jìn)行了論述。

關(guān)鍵詞：政企民合謀；鄉(xiāng)村社區(qū)；旅游開發(fā)

一、政企民合謀在鄉(xiāng)村社區(qū)開發(fā)中的優(yōu)勢

1.促進(jìn)海南由點(diǎn)到片的系統(tǒng)開發(fā)，實(shí)現(xiàn)資本、技術(shù)、管理與資源的結(jié)合

對于海南省，要實(shí)現(xiàn)以?？?、儋州、三亞等城市為核心的系統(tǒng)開發(fā)，就必須對城市間廣大的空隙地帶進(jìn)行填補(bǔ)。這顯然就使得空隙地帶的鄉(xiāng)村社區(qū)旅游開發(fā)成為重點(diǎn)。但是，在海南鄉(xiāng)村地區(qū)，雖具備發(fā)展旅游無與倫比的人文自然資源，卻正如莫天富和安玉芳所說“對于農(nóng)民自身而言，由于缺乏途徑和意愿，不管是鄉(xiāng)村政治還是鄉(xiāng)村文化生活，往往都不能很有效的開展”。由于缺乏統(tǒng)一規(guī)劃、運(yùn)營管理、技術(shù)支撐、資本投入等，海南鄉(xiāng)村社區(qū)旅游的發(fā)展受到了很大的限制，長期處于分散式的家庭小規(guī)模開發(fā)模式，旅游開發(fā)層次很低。

政企民合謀正好彌補(bǔ)了這些缺陷。政府可以進(jìn)行總體規(guī)劃和政策指導(dǎo)，對一盤散沙的企業(yè)和社區(qū)進(jìn)行整合。而對于企業(yè)來說，則具有資本、技術(shù)和管理等優(yōu)勢。

2.提高國際旅游島建設(shè)水平，拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長

海南鄉(xiāng)村社區(qū)旅游有著得天獨(dú)厚的優(yōu)勢。截至2009年，全省已建成生態(tài)文明村10501個(gè)，占全省自然村的45%。2010年新增1200個(gè)生態(tài)文明村，全省文明生態(tài)村占全省自然村的比例達(dá)到50%以上，建成了30個(gè)生態(tài)文明示范鎮(zhèn)。根據(jù)對鄉(xiāng)村社區(qū)的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)村旅游資源點(diǎn)共有440個(gè)，共有5個(gè)主類、25個(gè)亞類和63個(gè)基本類型。將如此豐富的資源開發(fā)好，一方面能夠提升海南國際旅游島的魅力值，吸引國內(nèi)外游客；另一方面，如此大規(guī)模的規(guī)劃建設(shè)也能帶動(dòng)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，特別是第三產(chǎn)業(yè)，成為經(jīng)濟(jì)增長的拉動(dòng)點(diǎn)。據(jù)海南省旅游委根據(jù)2011年海南鄉(xiāng)村市場情況，預(yù)測海南省鄉(xiāng)村旅游接待量2015年將為496萬人次，2020年將為1367萬人次；旅游總收入2015年達(dá)35億元，2020年達(dá)111億元。

3.維護(hù)民心穩(wěn)定，實(shí)現(xiàn)歸利于民

海南被確認(rèn)為經(jīng)濟(jì)特區(qū)和國際旅游島以來，外地人口大量流入，使得海南眾多資源開發(fā)權(quán)和成果被外地人占有，還致使房價(jià)急劇升高。而對于很多本地人而言，收入水平?jīng)]有等值提高，很多既得利益被忽視，因而部分本地人對海島戰(zhàn)略深有懷疑，甚至持反對態(tài)度。而在政企民合謀模式下，通過政府統(tǒng)籌和調(diào)節(jié)，將村民擁有的資源作為要素與企業(yè)擁有的技術(shù)、管理和資本相結(jié)合，按照要素貢獻(xiàn)率獲得利益分配。同時(shí)，在社區(qū)開發(fā)中，村民可以實(shí)現(xiàn)就地就業(yè)。

4.將旅游開發(fā)和農(nóng)村建設(shè)相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)走獨(dú)特的鄉(xiāng)村現(xiàn)代化和城鎮(zhèn)化之路

鄉(xiāng)村要實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化和城鎮(zhèn)化，僅僅靠自身力量是舉步維艱的，而政企民合謀就是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化和現(xiàn)代化的快捷方式，可以彌補(bǔ)我國城鎮(zhèn)化過程中的短板。一方面，在政府主導(dǎo)下，通過企業(yè)快速的資金、技術(shù)投入和管理運(yùn)作，對村民住房、道路等基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行系統(tǒng)建設(shè)，讓農(nóng)村的硬件環(huán)境上迅速改善。另一方面，旅游和配套產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，從根本上改變了原有的生產(chǎn)方式和生計(jì)模式，實(shí)現(xiàn)大部分甚至全部勞動(dòng)力的就地非農(nóng)轉(zhuǎn)化，促進(jìn)精神文明的建設(shè)。

二、政企民合謀下鄉(xiāng)村社區(qū)旅游發(fā)展的困境

1.旅游資源產(chǎn)權(quán)的困境

政企民合謀的鄉(xiāng)村社區(qū)旅游發(fā)展是國家和村民按照一定的原則，以契約的形式，暫時(shí)將部分資源的經(jīng)營等權(quán)利讓渡給企業(yè)的一種運(yùn)作模式。這種模式下，如果沒有處理好利益分配和責(zé)任機(jī)制，會滋生復(fù)雜的產(chǎn)權(quán)問題。

在海南鄉(xiāng)村社區(qū)發(fā)展中，雖然民眾、企業(yè)和政府間一開始就各方面的相關(guān)產(chǎn)權(quán)問題達(dá)成協(xié)議，但是產(chǎn)權(quán)制度本身和配套機(jī)制的缺位使產(chǎn)權(quán)問題凸顯，成為限制海南鄉(xiāng)村社區(qū)發(fā)展的重要因素。

對于企業(yè)和村民而言，一方面，企業(yè)在獲得了旅游資源經(jīng)營權(quán)時(shí)，卻沒有獲得最終處置權(quán)和所有權(quán)，導(dǎo)致企業(yè)行為短視化，缺乏對資源長遠(yuǎn)開發(fā)的自覺投資和創(chuàng)新，產(chǎn)權(quán)激勵(lì)的效用被湮滅；“旅游資源的公共產(chǎn)權(quán)特征使得旅游企業(yè)并不需要對其開發(fā)后果承擔(dān)直接責(zé)任，產(chǎn)權(quán)的約束性功能流產(chǎn)”。另一方面，旅游作為一種公共資源，村民與企業(yè)之間的現(xiàn)實(shí)利益和目標(biāo)追求存在相悖性。隨著企民合作的長期保持，村民獲利期望值的增長率高于企業(yè)利益分配增長率，導(dǎo)致企民矛盾劇烈。村民不積極支持建設(shè)，甚至要求終止契約，從而讓開發(fā)陷入困境。

對于政府而言，由于職能不明確，很多部門涉足鄉(xiāng)村旅游資源的開發(fā)，使管理成一片亂像，給企業(yè)和村民帶來了很大的不便，增加了企業(yè)管理運(yùn)營成本。

2.點(diǎn)式社區(qū)運(yùn)作模式引發(fā)的困境

點(diǎn)式社區(qū)運(yùn)作是指社區(qū)旅游開發(fā)中缺乏協(xié)作運(yùn)營而獨(dú)立運(yùn)作的一種稱謂。就海南本身而言，按照其地域大小等自然特征，形成系統(tǒng)運(yùn)作有著得天獨(dú)厚的優(yōu)勢。然而，在現(xiàn)實(shí)的政企民合謀的模式下，政府缺乏主導(dǎo)性行為，使統(tǒng)籌規(guī)劃和協(xié)調(diào)一致成為口號。同時(shí)，在企業(yè)不科學(xué)的競爭下，原有的地域主義強(qiáng)化，使社區(qū)自我為中心取代了協(xié)作發(fā)展。

點(diǎn)式社區(qū)運(yùn)作有以下劣勢。第一，對于游客而言，沒有足夠的吸引力。每個(gè)社區(qū)擁有的特色一般并非多姿多彩的，往往是單一的。第二，從發(fā)展方式上看，點(diǎn)式社區(qū)運(yùn)作為了滿足游客需求，會在社區(qū)內(nèi)引入多元元素，而這些多元元素缺乏獨(dú)創(chuàng)性，反掩蓋了原有的特色。第三，就風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制而言，點(diǎn)式社區(qū)運(yùn)作難以承受大風(fēng)波。第四，無法與內(nèi)地眾多發(fā)展成熟的社區(qū)旅游競爭，無法使海南鄉(xiāng)村社區(qū)旅游成為海南的一張新名片。

3.人力資本價(jià)值評估和風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任分配機(jī)制引發(fā)的困境

政企民合謀下，“旅游公司在成立初期，通過解決村民就業(yè)、改造村內(nèi)環(huán)境、為當(dāng)?shù)剞r(nóng)民繳納合作醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)等方式一度贏得村民信賴與支持，社區(qū)居民參與旅游發(fā)展的積極性高漲，社區(qū)人力資本的主動(dòng)性得以成功啟動(dòng)”。但是，由于缺乏科學(xué)的人力資本評估機(jī)制和支付人力資本的動(dòng)態(tài)調(diào)節(jié)機(jī)制，人們在增加人力資本投入時(shí)并沒有感覺自身的人力資本價(jià)值隨旅游效益的增加和規(guī)模的擴(kuò)大而提高。利己與資本意識致使村民參與鄉(xiāng)村社區(qū)旅游開發(fā)的積極性減退，村民逐步有意識地關(guān)閉其利用價(jià)值。

同時(shí)，在當(dāng)今變化莫測的市場中，村民深刻地認(rèn)識到投資存在的風(fēng)險(xiǎn)。因而，在社區(qū)投資中，村民會認(rèn)真考慮風(fēng)險(xiǎn)可能帶來的損失。此外，村民與政企相比，明顯處于弱勢地位，缺乏風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任機(jī)制，企業(yè)在實(shí)際運(yùn)行中有不良行為等，進(jìn)一步使村民擔(dān)憂遇到風(fēng)險(xiǎn)。為了安全，村民會做好“第二手”準(zhǔn)備，將社區(qū)旅游開發(fā)的資源和人力投入量減少，而投入到其他方面。更加嚴(yán)重的是，這種擔(dān)憂會使得政企民合謀關(guān)系變得薄弱，極易產(chǎn)生沖突，放大問題。

三、政企民合謀下鄉(xiāng)村發(fā)展的策略

1.調(diào)節(jié)產(chǎn)權(quán)糾紛，建立浮動(dòng)保底的利益分配機(jī)制和責(zé)任承擔(dān)機(jī)制

海南鄉(xiāng)村社區(qū)旅游資源的產(chǎn)權(quán)糾紛不在于產(chǎn)權(quán)本身，而在于利益分配機(jī)制和責(zé)任承擔(dān)機(jī)制不合理，因而浮動(dòng)保底的利益分配和明確的責(zé)任機(jī)制能較好地解決此問題。

第一，作為企業(yè)，必須把握好自身運(yùn)作情況、村民讓渡資源增值情況和期望收入等動(dòng)態(tài)，適時(shí)調(diào)整利益分配比例，讓村民讓渡的資源和人力投入的回報(bào)隨實(shí)際情況的變動(dòng)而浮動(dòng)。同時(shí)，把盈利的部分作為村民公益金，來維護(hù)旅游開發(fā)環(huán)境，改善企民關(guān)系，增強(qiáng)村民滿意度。

第二，政府必須建立一套責(zé)任承擔(dān)機(jī)制，主要有以下方面。一是成立檢查會，對企業(yè)造成的資源損傷程度進(jìn)行評估。若破壞嚴(yán)重，進(jìn)行相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的懲罰，由此來限制企業(yè)的無序發(fā)展。二是對那些運(yùn)作符合標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)，按291cfb79c5428d14b95274b794feb57d照社區(qū)開發(fā)程度和年限等給予不同的優(yōu)惠政策，如減免稅收等，以此來激勵(lì)企業(yè)。三是加強(qiáng)企業(yè)財(cái)務(wù)監(jiān)督，同時(shí)充分放權(quán)企業(yè)從事社區(qū)旅游資源開發(fā)，允許生產(chǎn)特色產(chǎn)品。

第三，政企民按照合理的比例，共同籌資，形成預(yù)警資金并科學(xué)合理地確定村民的最低保底收益額。在遇到風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，可以動(dòng)用預(yù)警資金對村民發(fā)放保底收益額或風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金。這樣可以避免村民因憂慮等帶來的反對情緒，讓其積極投身社區(qū)建設(shè)。

2.在政府主導(dǎo)下，企民結(jié)合，按照市場規(guī)律建立社區(qū)特色的聯(lián)網(wǎng)經(jīng)營模式

政府必須在鄉(xiāng)村社區(qū)的開發(fā)中居于主導(dǎo)地位：統(tǒng)籌規(guī)劃，保證社區(qū)發(fā)展方向；制定相關(guān)政策，協(xié)調(diào)各主體之間的行為和利益關(guān)系。另外，根據(jù)不同社區(qū)實(shí)際，發(fā)揮社區(qū)特色優(yōu)勢，同時(shí)將各個(gè)不同特色的社區(qū)連接起來，形成特色網(wǎng)；將各社區(qū)開發(fā)的企業(yè)聯(lián)合起來，形成強(qiáng)大的企業(yè)聯(lián)合會或以董事會的形式組建公司。對于村民，按其投入資源分配一定的股份或定期發(fā)放一定收益，由此來促進(jìn)政企民責(zé)權(quán)利的結(jié)合，實(shí)現(xiàn)聯(lián)網(wǎng)運(yùn)作，形成區(qū)域競爭優(yōu)勢，模式如圖。

這種模式下需要說明的有兩個(gè)方面。一是企業(yè)應(yīng)該對企業(yè)聯(lián)合會的權(quán)限和責(zé)任進(jìn)行合理規(guī)定并制定行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，如果組建公司，應(yīng)做好股份和收益分配。二是政府不僅僅是“守夜人”，還是組織協(xié)調(diào)者，應(yīng)在充分發(fā)揮市場作用的基礎(chǔ)上，對不同社區(qū)進(jìn)行科學(xué)組合，形成社區(qū)網(wǎng)并做好不同社區(qū)網(wǎng)之間的統(tǒng)籌；對企業(yè)的經(jīng)營狀況進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)控，糾正不合理規(guī)劃；適時(shí)地調(diào)整村民和企業(yè)的利益分配結(jié)構(gòu)，做到維護(hù)民眾利益，促進(jìn)科學(xué)發(fā)展。

3.成立社區(qū)開發(fā)委員會，建立順暢的溝通渠道和解決沖突的長效機(jī)制

成立鄉(xiāng)村社區(qū)開發(fā)委員會，其根本目的在于建立順暢的溝通渠道和沖突解決的長效機(jī)制，維護(hù)各方利益均衡，實(shí)現(xiàn)共贏和持續(xù)發(fā)展。

對于成立社區(qū)委員會，首先要求社區(qū)委員會人員在構(gòu)成上遵循三方原則，即政府、企業(yè)和民眾。村民民主選舉委員會的村民代表，政企自行派出代表。委員會委員長由三方按照一定期限輪流任職。委員會對有爭議或重大事項(xiàng)進(jìn)行處理時(shí)，采取“三三制原則”，即政企民各一票。另外，對于有些問題，可以召開社區(qū)全民會議，與政企集體協(xié)商解決。

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（作者單位：海南大學(xué)）