摘要：本文首先界定了公共財(cái)政的績效預(yù)算的概念；其次總結(jié)了績效預(yù)算模式的特點(diǎn)，即以結(jié)果為導(dǎo)向、效率優(yōu)先、與中長期預(yù)算相結(jié)合、鼓勵(lì)管理者的創(chuàng)新和節(jié)約、更加注重民主化等；最后論述了我國公共財(cái)政的績效預(yù)算模式在理念、管理制度體系、立法、評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用及與配套改革統(tǒng)籌協(xié)調(diào)等幾個(gè)方面的改革趨勢(shì)。

關(guān)鍵詞：公共財(cái)政；績效預(yù)算；特點(diǎn)；改革趨勢(shì)

一、公共財(cái)政的績效預(yù)算模式概述

公共財(cái)政的績效預(yù)算就是根據(jù)公共財(cái)政目標(biāo)設(shè)置公共預(yù)算，將公共預(yù)算的資源進(jìn)行分配、使用、管理并根據(jù)公共財(cái)政目標(biāo)的完成情況對(duì)整個(gè)過程進(jìn)行監(jiān)督和考評(píng)，從而實(shí)現(xiàn)公共資源的有效利用，以獲得更大的社會(huì)效益。

根據(jù)財(cái)政部預(yù)算司提供的數(shù)據(jù)，我國2013年中央公共財(cái)政支出預(yù)算為69560億元，財(cái)政部發(fā)布的今年上半年全國財(cái)政收支情況中1～6月全國公共財(cái)政支出累計(jì)59714億元，比去年同期增加5821億元，增長10.8%。隨著我國公共財(cái)政支出的不斷增長，財(cái)政資金如何有效使用、怎么才能獲得更大的效益成為績效預(yù)算著重考慮的問題。

二、績效預(yù)算模式的特點(diǎn)

我國的公共財(cái)政的績效預(yù)算模式是以西方國家的績效預(yù)算模式為參照的，希望通過學(xué)習(xí)其成功的經(jīng)驗(yàn)，建立符合我國國情的績效預(yù)算模式。

1.以結(jié)果為導(dǎo)向的綜合系統(tǒng)

績效預(yù)算模式更加重視政府的預(yù)算支出所取得的成效和所滿足的社會(huì)期望，而不只是重視財(cái)政投入。這樣就可以盡量避免“重分配，輕管理，重使用，輕績效”的公共財(cái)政弊端，促進(jìn)政府不斷提高服務(wù)的質(zhì)量。與此同時(shí)，對(duì)于績效評(píng)價(jià)的結(jié)果不僅可以是對(duì)當(dāng)下公共財(cái)政預(yù)算使用的評(píng)價(jià)，而且可以作為下一個(gè)預(yù)算年度安排的重要依據(jù)。這樣就形成了預(yù)算目標(biāo)—預(yù)算編制—預(yù)算實(shí)施與管理—績效評(píng)價(jià)—預(yù)算目標(biāo)的一個(gè)綜合的系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)了預(yù)算方面的有效循環(huán)。

2.效率優(yōu)先的原則

績效預(yù)算模式相比于其他的預(yù)算模式而言，更加重視效率。雖然中央公共財(cái)政支出的數(shù)額很大，并且隨著我國綜合國力的不斷增強(qiáng)有逐漸遞增的趨勢(shì)，但是相對(duì)于公眾對(duì)于公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的需求而言還是稀缺的。這就要求有限的資金以一種更有效率的方式進(jìn)行使用，從而獲得最大的產(chǎn)出，使得公共部門的效率得到進(jìn)一步的提高。

3.與中長期預(yù)算相結(jié)合

公共財(cái)政的每個(gè)季度或年度預(yù)算都要與政府的總體目標(biāo)相結(jié)合，將中長期的戰(zhàn)略性目標(biāo)進(jìn)行細(xì)化和具體化，從而制訂每個(gè)季度或年度的績效目標(biāo)。這樣有效地避免了公共財(cái)政支出的短期行為，保證了公共財(cái)政預(yù)算的連續(xù)性和穩(wěn)定性，也保證了政府職能活動(dòng)的連續(xù)性。

4.鼓勵(lì)預(yù)算管理者的創(chuàng)新和節(jié)約

由于存在信息不對(duì)稱，預(yù)算管理者更清楚并且能夠根據(jù)環(huán)境的變化選擇不同項(xiàng)目的投入組合，其有能力進(jìn)行預(yù)算分配和使用的創(chuàng)新。由于績效結(jié)果的約束，預(yù)算機(jī)構(gòu)不必再實(shí)行傳統(tǒng)意義上嚴(yán)格的“外部控制”，從而鼓勵(lì)預(yù)算管理者創(chuàng)新。同時(shí)，通過一定比例上的“利潤分享”，允許將預(yù)算結(jié)余的一部分獎(jiǎng)勵(lì)部門成員，可以激勵(lì)預(yù)算管理者節(jié)約預(yù)算資金。

5.預(yù)算過程更加注重民主化和科學(xué)化

傳統(tǒng)的公共財(cái)政預(yù)算的編制、實(shí)施管理主要是財(cái)政部的職責(zé)，而績效預(yù)算模式從預(yù)算的編制到最后的績效評(píng)價(jià)都有相關(guān)部門的專業(yè)人員及專家甚至是廣大公眾的參與，從而使得預(yù)算過程更加民主。同時(shí)，績效預(yù)算模式有著較為明確的工作流程，保證了預(yù)算過程的科學(xué)化。

三、我國公共財(cái)政的績效預(yù)算改革趨勢(shì)

我國于2003年十六屆三中全會(huì)中提出，要“建立預(yù)算績效評(píng)價(jià)體系”。2008年十七屆二中全會(huì)也明確指出，要推行政府績效管理和行政問責(zé)制度。近年來，全國的很多地區(qū)在公共財(cái)政的績效預(yù)算方面都進(jìn)行了不斷的探索，但是不得不承認(rèn)我國的公共財(cái)政的績效預(yù)算管理改革起步較晚，雖然在廣東省、浙江省上海市、江蘇省等省市的實(shí)踐中積累了許多好的經(jīng)驗(yàn)，但目前績效預(yù)算管理還處于擴(kuò)大試點(diǎn)階段，整體推進(jìn)預(yù)算績效管理還處于初級(jí)階段，并不完善，離改革的目標(biāo)和要求還相距甚遠(yuǎn)。

1.樹立公共財(cái)政預(yù)算的績效預(yù)算理念

把績效預(yù)算的理念融入到公共財(cái)政預(yù)算管理的全過程當(dāng)中，建立事前有績效目標(biāo)、事中有績效管理、事后有績效監(jiān)督和評(píng)價(jià)的績效預(yù)算管理系統(tǒng)。通過這個(gè)系統(tǒng)不斷持續(xù)、循環(huán)地運(yùn)作，形成一套科學(xué)的、量化的預(yù)算目標(biāo)和指標(biāo)體系，從而有效推動(dòng)公共部門對(duì)于公共財(cái)政預(yù)算的績效管理，強(qiáng)化部門責(zé)任意識(shí)，提高部門決策和管理水平。在此基礎(chǔ)上推動(dòng)預(yù)算管理的流程再造，逐步建立績效預(yù)算體系。最終，通過績效預(yù)算改革提高公共財(cái)政資金的使用效益，徹底打破傳統(tǒng)的“重分配，輕管理，重使用，輕績效”的傳統(tǒng)觀念。

2.建立和完善公共財(cái)政的績效預(yù)算管理制度體系

科學(xué)有效的管理制度是保證公共財(cái)政預(yù)算的各項(xiàng)工作更加科學(xué)化、規(guī)范化的關(guān)鍵因素?，F(xiàn)在擺在我國公共財(cái)政績效預(yù)算管理的一個(gè)緊迫任務(wù)就是制定一套完善的績效預(yù)算管理制度體系，從而使得績效預(yù)算管理工作成為一項(xiàng)制度性和經(jīng)常性的工作。一是轉(zhuǎn)變政府的職能，在政府的各個(gè)部門中逐步建立和完善績效目標(biāo)的管理制度，實(shí)現(xiàn)政府管理制度的績效化；二是通過績效目標(biāo)的細(xì)化，把各個(gè)部門的績效預(yù)算目標(biāo)進(jìn)行規(guī)范化和量化，從而實(shí)現(xiàn)公共部門目標(biāo)的績效化；三是完善績效預(yù)算評(píng)價(jià)體系，通過建立全國統(tǒng)一、量化并具有可行性的績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，使得預(yù)算的績效評(píng)價(jià)有所依據(jù)，同時(shí)在評(píng)價(jià)方法上，注重引入專家或者公眾參與的第三方評(píng)價(jià)，提高績效評(píng)價(jià)的公信力和權(quán)威性；四是按照預(yù)算的編制、實(shí)施和管理、監(jiān)督和評(píng)價(jià)整個(gè)過程，建立以結(jié)果為導(dǎo)向，以制度為保障，以預(yù)算部門為責(zé)任主體和以財(cái)政部門為監(jiān)管主體的公共財(cái)政預(yù)算的績效預(yù)算管理的制度體系。

3.通過加強(qiáng)立法推進(jìn)績效預(yù)算管理

當(dāng)前的我國預(yù)算管理仍然沿用的是在1994年通過并于1995年1月1日實(shí)施的《中華人民共和國預(yù)算法》，而當(dāng)時(shí)我國的預(yù)算管理模式還存在著許多計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩，《中華人民共和國預(yù)算法》的一些環(huán)節(jié)和內(nèi)容不能符合新的體制要求。所以，在新的時(shí)代條件下，要根據(jù)現(xiàn)今的經(jīng)濟(jì)狀況和預(yù)算情況加強(qiáng)立法。為了促進(jìn)公共財(cái)政的績效預(yù)算方面的改革，首先就要把績效預(yù)算納入到《中華人民共和國預(yù)算法》當(dāng)中，確立相應(yīng)的績效預(yù)算的原則；其次，通過規(guī)范和充實(shí)制度和內(nèi)容，將現(xiàn)行的財(cái)政部的《政府績效管理辦法》上升為《政府績效管理?xiàng)l例》，進(jìn)而在條件成熟時(shí)上升為法律。

4.注重績效預(yù)算的評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用

評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用是績效預(yù)算工作的落腳點(diǎn)，績效結(jié)果的有效運(yùn)用可以使得公共財(cái)政的績效預(yù)算發(fā)揮更大的效用。首先，建立績效預(yù)算數(shù)據(jù)庫，將績效評(píng)價(jià)結(jié)果錄入到數(shù)據(jù)庫中，實(shí)現(xiàn)財(cái)政部門和政府各個(gè)部門之間的數(shù)據(jù)共享；其次，將績效評(píng)價(jià)結(jié)果進(jìn)行通報(bào)，通過向項(xiàng)目預(yù)算主管部門通報(bào)，發(fā)現(xiàn)整個(gè)過程中存在的問題，進(jìn)而提高公共財(cái)政預(yù)算的績效水平；再次，公開績效評(píng)價(jià)結(jié)果，按照《中華人民共和國政府信息公開條例》的要求，通過各種媒體向社會(huì)公眾公開績效評(píng)價(jià)結(jié)果，提高公共財(cái)政資金使用的透明度，接受公眾監(jiān)督；最后，將評(píng)價(jià)結(jié)果與下一年度的預(yù)算掛鉤，對(duì)于績效評(píng)價(jià)得分高、資金使用的效率高的部門，加大支持力度并進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)績效評(píng)價(jià)得分中等水平的謹(jǐn)慎安排預(yù)算，對(duì)于得分低的資金延緩發(fā)放，責(zé)令其加強(qiáng)整改，從而使得績效評(píng)價(jià)結(jié)果可以得到有效的運(yùn)用。

5.加強(qiáng)績效預(yù)算改革與各項(xiàng)配套改革的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)

我國績效預(yù)算管理的改革和完善不可能是獨(dú)立進(jìn)行的，需要其他配套改革的支持。一是完善政府的績效考核制度，建立和完善行政問責(zé)制，強(qiáng)化目標(biāo)責(zé)任管理，使得績效評(píng)價(jià)結(jié)果與公務(wù)員的績效考核相結(jié)合；二是深化財(cái)政支出管理改革，完善政府采購、國庫集中支付和部門預(yù)算改革，探索實(shí)施中長期預(yù)算管理，按周期滾動(dòng)編制公共財(cái)政預(yù)算，從而為公共財(cái)政的績效預(yù)算模式夯實(shí)財(cái)政工作基礎(chǔ)；三是引入權(quán)責(zé)發(fā)生制作為公共部門的會(huì)計(jì)基礎(chǔ)，建立復(fù)試預(yù)算制度；四是加強(qiáng)組織的協(xié)調(diào)，強(qiáng)化財(cái)政部門與預(yù)算單位、人大、審計(jì)部門和紀(jì)檢部門的合作，加強(qiáng)監(jiān)督工作，保證績效預(yù)算的嚴(yán)格執(zhí)行。

四、結(jié)語

建立我國公共財(cái)政預(yù)算的績效預(yù)算系統(tǒng)將是一項(xiàng)具有一定艱巨性的工作，不會(huì)也不可能是一蹴而就的，如果對(duì)于我國公共財(cái)政的績效預(yù)算改革的復(fù)雜性和艱巨性認(rèn)識(shí)不足，便會(huì)在實(shí)踐中產(chǎn)生過度簡單化的傾向。美國著名的預(yù)算專家喬伊斯對(duì)此有這樣的論述：“改革的困境暗示了基于績效的預(yù)算所面臨的最大的一個(gè)挑戰(zhàn)是過度單純化。如果我們相信這個(gè)目標(biāo)是直接而簡單的，我們就會(huì)冒這個(gè)風(fēng)險(xiǎn)，即將本來有希望的成功埋葬在一堆膨脹的期望下。”但是，我們?nèi)杂欣碛上嘈牛藏?cái)政預(yù)算的績效預(yù)算模式隨著政府治理的日益成熟，以及我國對(duì)于預(yù)算改革的不斷探索實(shí)踐，終將會(huì)逐漸完善、形成一個(gè)完整的體系。

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（作者單位：劉邦凡、王萌，燕山大學(xué)公共管理學(xué)院；李明達(dá)，秦皇島市衛(wèi)生學(xué)校）