本課題提出一個價格、財政、稅收配套的中期改革方案，為深化中國經(jīng)濟體制改革（下文簡稱改革）、應(yīng)對“新時期”的挑戰(zhàn)提供政策選擇。

上篇：重新凝聚改革共識

自1978年開始的中國經(jīng)濟高速增長已經(jīng)持續(xù)了33年。促成這一高速增長的基礎(chǔ)性原因有四：

首先，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化本身所代表的潛在增長能力。一如許多其他發(fā)展中國家，從傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟轉(zhuǎn)向現(xiàn)代工業(yè)經(jīng)濟，伴隨著這一轉(zhuǎn)變，呈現(xiàn)出經(jīng)濟起飛，其經(jīng)濟增長速度會快于其他階段；其次，市場經(jīng)濟取向的經(jīng)濟體制改革使工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的潛在增長能力變?yōu)楝F(xiàn)實。改革前，中國雖有經(jīng)濟增長的潛力，但囿于高度集中的傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制的束縛，潛力未得到充分地發(fā)揮。而改革解放了生產(chǎn)力，潛在的增長能力變?yōu)楝F(xiàn)實的增長表現(xiàn)；第三，對外開放使中國經(jīng)濟融入世界經(jīng)濟，分享了世界經(jīng)濟增長的紅利。特別是上世紀(jì)90年代后，隨著經(jīng)濟全球化的進程，世界經(jīng)濟持續(xù)以較快的速度增長，為中國經(jīng)濟提供了更大的外部需求，使中國工業(yè)化所提供的供給能力得以及時快速地實現(xiàn)；第四，人口紅利的充分釋放。過去30年，我們勞動力擴張了近2億人口，幾乎無限的勞動力供給大大降低了撫養(yǎng)率，加速了人均產(chǎn)出的增長；也使得工資增長遠低于名義GDP增長，為我國出口產(chǎn)品在全球市場上獲得競爭力提供了巨大優(yōu)勢。

在上述四個原因中，經(jīng)濟體制改革是最為根本的原因。由于改革，使工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的潛力得以發(fā)揮；由于改革，使經(jīng)濟體制開始與世界經(jīng)濟接軌，使中國的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化得以在全球化過程中加速實現(xiàn)。中國既成為了世界經(jīng)濟第二大經(jīng)濟體，也成為了世界范圍內(nèi)經(jīng)濟開放程度最高的大國之一。

一、現(xiàn)行增長模式不可持續(xù)

2008年爆發(fā)的全球金融危機，至今已延續(xù)了四年，但尚未看到盡頭。這表明這場危機不是通常意義上的周期性衰退，而是世界經(jīng)濟深刻的結(jié)構(gòu)調(diào)整。盡管中國不是危機的重災(zāi)區(qū)，但作為一個開放程度最高的經(jīng)濟大國，也難以獨善其身。自上世紀(jì)90年代開始，出口已成為中國經(jīng)濟高速增長的重要支柱，其占GDP的比重一度達到35%。全球金融危機后出口增速不斷下滑，并呈加速趨勢。而金融危機的長期化以及隨之而來的全球經(jīng)濟“再平衡”，既意味著國際需求的相對縮小，更意味著中國的出口將受到買方和賣方經(jīng)濟體國際收支雙向平衡的制約。中國出口再難呈現(xiàn)高速增長的局面。事實上，2008年底和2009年初的經(jīng)濟大幅下行主要是由出口下滑所肇始，2011年起的又一輪下行也與出口再次減速相關(guān)。

在世界經(jīng)濟發(fā)生重大變化的同時，長期以來支撐中國經(jīng)濟增長的內(nèi)部增長動力也開始明顯弱化，表現(xiàn)為：

1.中國的工業(yè)化已進入中后期。自上世紀(jì)90年代中期，中國經(jīng)濟進入重化工業(yè)階段，并一再呈現(xiàn)加速態(tài)勢，不僅在GDP中第二產(chǎn)業(yè)比重持續(xù)上升，而且主要工業(yè)產(chǎn)能也位居世界前列。這充分得益于經(jīng)濟的全球化，使中國低成本工業(yè)，尤其是制造業(yè)優(yōu)勢納入到全球縱向分工的產(chǎn)業(yè)鏈中。而世界經(jīng)濟低迷的長期化，意味著這種以世界需求為市場，依賴廉價要素投入，以規(guī)模效應(yīng)取勝，不斷增加產(chǎn)能的出口導(dǎo)向型增長方式已走到了盡頭，許多相關(guān)行業(yè)開始出現(xiàn)大規(guī)模產(chǎn)能過剩。

2.中國社會老齡化已悄然來臨，長期以來經(jīng)濟發(fā)展享受的“人口紅利”開始耗竭。中國勞動年齡人口增長到2015年將達到拐點，之后轉(zhuǎn)為負增長；屆時中國65歲以上老人占人口比重將接近10%，撫養(yǎng)比開始上升，而儲蓄率將開始下降，從長期看投資能力會持續(xù)弱化。這不僅意味著依靠投資來消化過剩產(chǎn)能難以為繼，而且也意味著投資驅(qū)動型增長方式開始終結(jié)。

3.資源和環(huán)境的瓶頸約束更為凸顯。1993年中國轉(zhuǎn)為石油凈進口，18年后的2011年中國石油進口達到石油消耗量的56%。與此同時，中國的水污染、空氣污染仍未有好轉(zhuǎn)的趨勢，環(huán)境容量日益縮小。根據(jù)世界銀行《世界發(fā)展指標(biāo)2011》的數(shù)據(jù)，以PM10為指標(biāo)衡量空氣污染，在全世界所有大城市（按照人口衡量），污染最重的20個城市中有12個是中國的。這意味著這種資源耗費型、環(huán)境破壞型的增長方式已難以持續(xù)。

以上這些基礎(chǔ)性因素的重大變化，對中國經(jīng)濟的供給面和需求面將會產(chǎn)生深刻的影響。從供給面看，高儲蓄提供的充裕廉價資本、農(nóng)民工提供的充沛低成本勞動力、廉價的自然資源等均已達到極限；從需求方面看，發(fā)達國家的財政緊縮、國際收支平衡、家庭的“去杠桿化”等世界經(jīng)濟再平衡的持續(xù)，將使中國經(jīng)濟的外部需求相對縮??；由于中國老齡化帶來的對房地產(chǎn)等投資需求的弱化也將逐步體現(xiàn)為內(nèi)需的減速。

中國現(xiàn)行經(jīng)濟增長方式所面臨的困境，除了體現(xiàn)在上述將導(dǎo)致增長減速的因素之外，更令人擔(dān)心的是由于結(jié)構(gòu)失衡、公平性缺少導(dǎo)致的不可持續(xù)性。

1.在經(jīng)濟方面，增長的質(zhì)量低且結(jié)構(gòu)失衡。增長主要依賴要素投入而不是全要素生產(chǎn)率（TFP）的提高。能耗、材耗過高，環(huán)境使用過度。經(jīng)濟增長過重依賴投資和出口而居民消費嚴(yán)重不足（僅占GDP的35%）。農(nóng)業(yè)落后，服務(wù)業(yè)發(fā)展緩慢。國際收支持續(xù)“雙順差”，造成貨幣供應(yīng)過剩，并加重通貨膨脹壓力。城鄉(xiāng)和地區(qū)發(fā)展不平衡。歷史和其他國家的經(jīng)驗證明，這些結(jié)構(gòu)性的失調(diào)，如果持續(xù)惡化下去，有可能會造成環(huán)保危機、產(chǎn)能過剩危機、銀行資產(chǎn)質(zhì)量危機、匯率危機和宏觀經(jīng)濟的大幅波動。

造成經(jīng)濟增長質(zhì)量低和結(jié)構(gòu)失衡的主要原因是價財稅方面的體制弊端導(dǎo)致的對價格信號的扭曲。比如，政府將資源和環(huán)境價格人為地壓得過低，導(dǎo)致對資源環(huán)境的過度消耗；政府通過管制將利率壓得過低，導(dǎo)致投資過度和產(chǎn)能過剩；由于匯率缺乏彈性和資本項目管制，使得匯率低于均衡水平，導(dǎo)致經(jīng)濟過度依賴出口；以生產(chǎn)性企業(yè)的增值稅為主，而個稅占很小比重的稅收體制使得地方政府過度追求生產(chǎn)性的投資；國有企業(yè)基本不向財政或社保上繳股息紅利的體制也縱容了企業(yè)的過度投資；地方政府財政不透明，使得其可以通過融資平臺等方式不計成本和長期后果地進行大規(guī)模投資。

2.居民收入差距不斷拉大，社會公平、公正缺失。以投資為主的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)決定了其初次分配更偏向于資本而不利于勞動。在企業(yè)利潤快速上升的同時，工資上升緩慢，資本與勞動的收入差距持續(xù)擴大；與此同時，財政支出（包括基金預(yù)算在內(nèi)）中投資比重過大，而醫(yī)療、社保、教育等民生開支不足，稅收調(diào)節(jié)機制很弱，致使二次分配調(diào)節(jié)收入差距功能未充分發(fā)揮。而為支持這種投資型財政開支，地方政府又不得不用稅外設(shè)費、批租土地等手段來獲取額外收入，進一步加重了社會公平和公正的缺失。腐敗和壟斷等許多與社會政治體制相關(guān)的因素則在更深層次上導(dǎo)致了機會不均等，使僅利用二次分配調(diào)整機制的效果相當(dāng)有限。這些公平性缺失的問題，如果不能通過改革得到有效地解決，將成為社會穩(wěn)定的最大威脅。沒有社會穩(wěn)定，經(jīng)濟發(fā)展的可持續(xù)性就更無從談起。

二、凝聚關(guān)于改革的必要性和目的的新共識

當(dāng)下關(guān)于中國經(jīng)濟發(fā)展是否進入了一個“新時期”在學(xué)界存在爭議。一些學(xué)者將爭議聚焦在經(jīng)濟增長的速度上。他們認(rèn)為工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和全球經(jīng)濟一體化的進程，中國的勞動力成本比較優(yōu)勢、后發(fā)優(yōu)勢，政府對產(chǎn)業(yè)升級的特殊功能可以使中國在未來的20年或更長時期保持相對高的增長速度，如8%或以上。這些觀點所隱含的意義是，現(xiàn)行的經(jīng)濟增長方式仍然可以維持，而不必進行實質(zhì)性的調(diào)整。如果需要改革，也是修補性的、微調(diào)式的。

我們認(rèn)為，維持較高的經(jīng)濟增長速度固然重要，但更重要的是經(jīng)濟增長的質(zhì)量、可持續(xù)性和包容性。現(xiàn)行的經(jīng)濟增長方式不僅因要素投入巨大、資源環(huán)境耗費嚴(yán)重、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)扭曲而代價沉重，而且更為嚴(yán)重的是，因分配不公而威脅著社會穩(wěn)定，使其喪失了可持續(xù)的社會條件。退一萬步來講，即使現(xiàn)行增長方式可以維持GDP的增長速度，但如果不能顯著改善民眾的福利及其分配的公正性，也就喪失了經(jīng)濟增長的根本意義。

更應(yīng)該看到，如果不改革，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)扭曲和收入分配惡化有其自我強化的趨勢。造成資源過度消耗和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)扭曲的一個重要原因是政府對各種要素（包括土地、資金、自然資源、各種許可）的價格管制和低價要素的分配權(quán)，而要素價格過低（低于市場均衡價格）必然導(dǎo)致尋租和腐敗。尋租和腐敗的機會導(dǎo)致了利益集團的形成，而利益集團又反過來以各種冠冕堂皇的借口和理由（如保護國家利益、保護消費者利益等）來強化對經(jīng)濟的管制和對資源的分配權(quán)。另外，腐敗的利益集團對低價資源的控制已經(jīng)成為收入分配惡化的重要原因之一，也是老百姓最為痛恨的原因。

關(guān)于“新時期”速度或制度的爭論反映出在改革的必要性、改革的目的上需要凝聚更廣泛的社會共識。我們認(rèn)為共識的要點是：

1.改革、開放的內(nèi)在邏輯和終極指向是建立一個現(xiàn)代社會。市場機制是現(xiàn)代社會的一個重要組成部分，它的基本特征是市場供求決定價格，從而引導(dǎo)資源配置。但建立市場價格體系需要解除一系列不必要的價格管制，需要法治、產(chǎn)權(quán)保護、信息公開透明，需要政府與市場的邊界明確劃分。

2.現(xiàn)行的政府管制并主導(dǎo)經(jīng)濟發(fā)展的體制安排是漸進式改革中的過渡性體制安排，其弊端已經(jīng)明顯大于優(yōu)勢。這一安排在啟動市場化改革、推進工業(yè)化進程中曾發(fā)揮了積極的作用。但隨著市場化的深入發(fā)展，這種體制安排對價格、交易的管制扭曲了資源配置，導(dǎo)致了一系列結(jié)構(gòu)失衡，抑制了市場活力，而政府投資擠占了資源并妨礙了創(chuàng)新。權(quán)力介入市場，成為當(dāng)下中國政治、經(jīng)濟、社會、環(huán)境領(lǐng)域諸多弊端的根源，并威脅著社會穩(wěn)定。

3.傳統(tǒng)經(jīng)濟增長模式的不可持續(xù)預(yù)示著中國經(jīng)濟發(fā)展進入一個“新時期”， 需要通過改革挖掘新的增長動力，轉(zhuǎn)換增長方式。為此，在“新時期”應(yīng)把質(zhì)量、均衡、綠色、公平作為體制建設(shè)有效性的標(biāo)準(zhǔn)。

4.新一輪經(jīng)濟體制改革的核心是界定政府與市場的功能，重點轉(zhuǎn)變政府職能，即從一個管制、主導(dǎo)經(jīng)濟活動的政府轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€向社會提供公共產(chǎn)品（包括有形和無形）的服務(wù)型政府。政府職能轉(zhuǎn)變應(yīng)從（要素）價格、財政、稅收的改革入手，因為價、財、稅是政府管理的主要公共資源，也是政府調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、調(diào)節(jié)社會收入分配的主要政策工具，是界定政府與市場功能的關(guān)鍵所在。

5.改革不僅是個理念問題，也是利益格局的調(diào)整。現(xiàn)代社會是一個多元的利益結(jié)構(gòu)，改革的成果應(yīng)使大多數(shù)人獲利，同時兼顧少數(shù)人的利益，使改革的成本可以承受，改革的風(fēng)險可以控制。中國當(dāng)下改革的阻力主要來自于在政府主導(dǎo)經(jīng)濟體制下形成了權(quán)力介入市場并由此形成的特殊利益。對此，社會精英的責(zé)任和民眾的呼聲是必要的，他們可以凝聚話語的力量，但政治家的改革意愿和決心在轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期更為重要。

6.改革需要總體設(shè)計并組織實施。應(yīng)該由一個充分理解改革的戰(zhàn)略意義、超越部門利益的“改革委員會”來負責(zé)改革的總體設(shè)計和監(jiān)督執(zhí)行，直接對最高決策者負責(zé)。相關(guān)政府部門只參與討論，但不作為提出方案的主體。這樣才能客觀地辨明改革的好處和成本，排除行政阻力，實質(zhì)性地推進改革。

中篇：以價財稅配套改革為當(dāng)前經(jīng)濟體制改革的突破口

經(jīng)濟體制改革的目標(biāo)是建立一個可以支持經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展、社會公平公正、環(huán)境生態(tài)良好的社會主義市場經(jīng)濟體制。

一、改革的長期和中期目標(biāo)

從中國經(jīng)濟體制改革的歷史經(jīng)驗看，這一長期目標(biāo)是通過一系列前后銜接的階段性目標(biāo)滾動實現(xiàn)的，即通過實施一系列中期目標(biāo)來最終達到長期目標(biāo)。在這一動態(tài)過程的每一階段，改革目標(biāo)是有限的，是過渡性的。它是在長期目標(biāo)引導(dǎo)下，立足于現(xiàn)行體制，根據(jù)現(xiàn)階段經(jīng)濟社會發(fā)展實際需要而選定的。既要實質(zhì)性推進政策，又不脫離實際，并且能為下階段的改革奠定基礎(chǔ)。

我們認(rèn)為，在今后幾年中，改革的中期目標(biāo)應(yīng)該包括：

1.建立一個由供求關(guān)系為基礎(chǔ)的市場價格體系，讓市場機制充分發(fā)揮配置資源的基礎(chǔ)性作用。實現(xiàn)這些目標(biāo)的標(biāo)志就是政府不再管制一系列金融和實體經(jīng)濟資源（如利率、匯率、成品油、天然氣、電、水）的價格。

2.建立一個以公共服務(wù)均等化為目標(biāo)的政府配置財政資源的體制，提供公平公正的創(chuàng)業(yè)、就業(yè)、社會保障和收入分配體系，創(chuàng)造和維持良好的生態(tài)環(huán)境。實現(xiàn)公共服務(wù)均等化的一個具體標(biāo)志就是不論戶籍和家庭背景，居民都應(yīng)該享有同樣的教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、住房、就業(yè)和創(chuàng)業(yè)的公平機會。

實現(xiàn)中期目標(biāo)需要實施一系列具體的改革，其中價財稅改革可作為突破口。理由是：

1.只有進一步完善市場價格體系形成機制，才能有利于消除經(jīng)濟結(jié)構(gòu)扭曲。比如，利率市場化，資金價格才能合理化，過度投資的傾向才會得到遏制；資源價格市場化，才能避免對資源環(huán)境的過度破壞；匯率市場化，出口導(dǎo)向型的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)才會得到有效地調(diào)整；另外，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的再平衡還要求糾正財稅政策和制度對投資、資源消耗的過度激勵和對服務(wù)業(yè)的重復(fù)征稅。

2.只有通過公共部門支出改革和稅收改革，才能緩解收入和財富分配差距的擴大，促進社會和諧。具體來說，樹立公共財政目標(biāo)，才能促使政府職能由經(jīng)濟建設(shè)轉(zhuǎn)為公共服務(wù)，遏制權(quán)力介入市場而造成的經(jīng)濟機會不均等。只有進行稅制改革，才能發(fā)揮調(diào)節(jié)收入分配的作用，促進共同富裕。

我們認(rèn)為，選擇價財稅作為新時期改革的突破口不僅是必要的，而且是迫切的，因為其指向是當(dāng)前經(jīng)濟社會的突出問題，并受到廣泛的關(guān)注，因此容易形成改革共識。

二、十二項改革建議

我們建議，在“十二五”規(guī)劃余下的三年內(nèi)應(yīng)基本完成要素價格市場化改革和財稅體制改革。其主要內(nèi)容為：第一，要素價格市場化改革。完成資源價格改革、利率改革、匯率改革和資本項目的基本可兌換。第二，財政支出、預(yù)算和國有資產(chǎn)管理體制改革。包括提高財政對社會保障、醫(yī)療、教育和節(jié)能環(huán)保支出占GDP比重，降低包括“三公”消費在內(nèi)的其他財政支出占GDP的比重；建立全口徑財政預(yù)算體制，發(fā)展地方政府債市場，提高政府預(yù)算透明度，啟動向社保系統(tǒng)劃撥國有股份的改革。第三，稅制改革。推進增值稅改革、個人所得稅改革、提高資源稅率、開征環(huán)境稅、降低進口環(huán)節(jié)稅率、降低小微企業(yè)稅負。

這些改革的目的是改善經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和收入分配方式、防范風(fēng)險、遏制腐敗。在經(jīng)濟結(jié)構(gòu)方面，這些改革將提高消費占GDP的比重，提高服務(wù)業(yè)增加值占GDP的比重，降低投資和凈出口占GDP的比重。在收入分配方面，這些改革將在一定程度上提高低收入人群收入占總收入的比重，縮小城鄉(xiāng)收入差距。在防范風(fēng)險方面，這些改革將可為彌補未來養(yǎng)老金缺口提供制度準(zhǔn)備，降低政府債務(wù)所面臨的長期風(fēng)險，緩解經(jīng)濟增長對資源和環(huán)境的過度壓力。與此同時，降低“三公”消費、配合個稅改革公開官員財產(chǎn)和收入、實現(xiàn)全口徑透明預(yù)算體系等都將有助于從制度上預(yù)防腐敗。

具體來說，我們建議在三年內(nèi)基本完成如下十二項改革：

（一）資源價格改革。基本完成資源價格體系改革，形成資源的均衡市場價格，從而將電力、成品油、供水和天然氣上游行業(yè)的凈資產(chǎn)回報率提高到合理水平，保證這些行業(yè)的回報率長期基本穩(wěn)定；全面實行水電氣梯級的價格制度及收費標(biāo)準(zhǔn)。

（二）利率改革。在建立存款保險體制的基礎(chǔ)上，繼續(xù)擴大存貸款浮動范圍，爭取在三年期末取消存貸款基準(zhǔn)利率，實現(xiàn)貨幣政策中介目標(biāo)從貨幣供應(yīng)量向基準(zhǔn)政策利率（如隔夜利率）的轉(zhuǎn)軌；盡快出臺小額放貸人條例，在此基礎(chǔ)上鼓勵中小金融機構(gòu)的發(fā)展，在改善小微企業(yè)融資方面取得實質(zhì)性進展。

（三）匯率改革和資本項目開放。允許市場供求在更大程度上決定匯率走勢，將匯率彈性提高1倍至2倍（比如，將年化的日均波幅從目前的2%左右提高到5%左右），通過放松對個人和企業(yè)外匯管制、擴大QFII和銀行間債券市場的對外開放、擴大跨境人民幣資本流動渠道等措施實現(xiàn)人民幣在資本項下基本可兌換。

（四）顯著提高財政對教育、醫(yī)療、社會保障和節(jié)能環(huán)保支出占GDP比重。

（五）降低包括“三公”消費在內(nèi)的其他財政支出占GDP的比重。推進公車制度改革，嚴(yán)格規(guī)范差旅費、公款宴請和送禮標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范和降低退休干部待遇（醫(yī)療、用車、差旅等）。

（六）間接稅改革。除銀行保險（由于進項稅額難以確認(rèn)）和房地產(chǎn)（考慮到抑制房價的需要）等個別行業(yè)之外，在其他目前實行營業(yè)稅的服務(wù)行業(yè)全面完成“營改增”改革；將銀行保險業(yè)的營業(yè)稅稅率由目前的5%降低到4%。

（七）資源環(huán)保稅改革。提高資源稅率、開征環(huán)保稅，提高資源和環(huán)保稅費收入占GDP的比重。

（八）個稅改革。保持目前3500元的個人所得稅制起征點，以逐步提高個人所得稅的覆蓋率。將目前7種稅率減少到5種，最高稅率從目前的45%降低到35%。從高收入人群和高級公務(wù)員（處級干部以上）開始啟動綜合個人所得稅的試點，綜合征收項目包括工資薪金、經(jīng)營所得、勞務(wù)報酬、財產(chǎn)租賃所得、財產(chǎn)轉(zhuǎn)讓所得、利息、股息等；并以此為契機，要求政府高級官員公布財產(chǎn)和各種收入，實質(zhì)性地建立起一項防止腐敗的重要制度約束。

（九）進口環(huán)節(jié)稅改革。降低包括進口關(guān)稅和消費稅在內(nèi)的進口環(huán)節(jié)稅率。

（十）向社保體系劃撥國企股份。在三年內(nèi)劃撥20%-30%的政府持有的上市國有企業(yè)股份到社保體系，讓劃撥后股份的股息紅利成為社保的一項可持續(xù)的收入來源，為今后更大規(guī)模的劃撥和推動國有資本社會化改革提供經(jīng)驗。

（十一）建立全口徑財政預(yù)算，控制宏觀稅負，提高財政透明度。建立全口徑財政預(yù)算，由各級人大審議批準(zhǔn)包括一般財政預(yù)算、政府性基金預(yù)算、完整的國有企業(yè)資本經(jīng)營預(yù)算在內(nèi)的公共預(yù)算。徹底清理所有未納入預(yù)算的各種體制外收費，公布在三年內(nèi)（2013年-2015年）將這些收費納入預(yù)算或取消這些收費的時間表。三年過渡期結(jié)束之時，在人大批準(zhǔn)的預(yù)算之外的所有收費都將成為非法而被取締。通過取締預(yù)算外非法收入，降低全口徑的財政收入規(guī)模占GDP的比重，同時從制度上減少官員腐敗的機會。

（十二）推動地方債市場發(fā)展。應(yīng)允許更多的地方政府自主發(fā)行地方政府債，建立地方政府債市場，利用市場機制提高地方財政透明度和對地方政府資本開支的約束。

三、價財稅改革的成本和阻力較小，改革效益較為明顯

將價財稅作為今后幾年改革突破口的一個重要理由是，其中多數(shù)改革在技術(shù)準(zhǔn)備上相對成熟，阻力較??；如果配套實施，總體成本也不大。

2012年6月，人民銀行擴大了存貸款利率的浮動范圍，利率市場化邁出了重要的一步。無論從技術(shù)設(shè)計、具體操作還是對金融業(yè)的沖擊來看，改革的成本和阻力都遠小于以前許多人的估計，而改革的效益明顯體現(xiàn)。與利率市場化的情況類似，資源價格改革、匯率市場化、若干稅收改革（如營改增）的具體方案都已經(jīng)討論多年并有試點經(jīng)驗。具體來說，水價改革已經(jīng)在幾十個城市取得明顯進展，可以較快地推廣到其他地區(qū)；廣東、廣西的天然氣價格改革也取得了積極進展和經(jīng)驗；最近決定取消電煤合同價格的改革也為今后理順電價提供了基礎(chǔ)；“營改增”的改革在各試點地區(qū)進展基本順利，90%以上參與試點企業(yè)的實際稅負下降，更多的地方紛紛要求加入試點行列。上述事實表明，多數(shù)改革措施的技術(shù)準(zhǔn)備基本到位，改革的客觀氛圍已經(jīng)形成。

我們用可計算一般均衡模型的定量估算表明，這些改革如果配合出臺，雖然多項改革都可能對某些行業(yè)和企業(yè)帶來一些沖擊，但程度有限，對整體經(jīng)濟增長的影響基本上是中性的。比如，資源環(huán)境稅、資源價格改革、匯率改革、個稅改革、減少一般性政府支出等對年均GDP增長略有負面影響，但大都在0.2個百分點之內(nèi)（三年累計0.5%之內(nèi)），如果將部分改革獲得的額外財政收入用于加大對教育、衛(wèi)生、社保的投入和補貼“營改增”的改革，則就能對沖前述幾項改革對經(jīng)濟增長的負面影響。

這些改革有明顯的改善經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、收入分配和減少長期風(fēng)險的好處，是今后幾年中“成本收益比”較好的改革選項。我們的定量分析表明，所建議的前十項價財稅改革的總體效果（最后兩項改革的定量分析較困難，故暫未包括），與基準(zhǔn)（不改革）情形相比，到2015年，貿(mào)易順差占GDP比重將減少0.9個百分點，消費占GDP比重將提高1.3個百分點，投資占GDP比重將降低0.4個百分點。對凈出口的影響，主要來自匯率改革和進口環(huán)節(jié)稅收下降對凈出口的抑制作用和政府對民生支出增加帶來的對進口的刺激。消費占GDP比重的提升，主要源自于政府對衛(wèi)生、教育和社保的投入（直接增加消費），匯率改革（降低國內(nèi)價格），以及利率改革 （增加居民收入）的結(jié)果。投資占GDP比重的下降則主要是資源價格、資源環(huán)保稅、利率改革和國有企業(yè)股份劃撥改革的結(jié)果。

關(guān)于改革對收入分配的影響，我們的定量分析顯示，個稅改革（包括穩(wěn)定起征點、啟動綜合個稅試點）、增加教育衛(wèi)生和社會保障支出、推動城鎮(zhèn)化這三項改革對降低基尼系數(shù)均有一定的效果。具體來說，我們設(shè)想的個稅改革可以使全國基尼系數(shù)（目前為0.455）下降0.0025，城鎮(zhèn)化（假設(shè)城鎮(zhèn)化率三年內(nèi)提高3個百分點）可以使全國基尼系數(shù)下降0.0028，醫(yī)療衛(wèi)生和社會保障支出的增加可以使全國基尼系數(shù)下降約0.0072。三項政策改善基尼系數(shù)的效果比較如下圖所示。除此之外，雖然定量估算比較困難，但實行水電氣梯級價格改革也會有助于改善收入分配。

最后，我們最近完成的《中國國家資產(chǎn)負債表研究》顯示，向社保系統(tǒng)劃撥國有企業(yè)股份的改革可以減少城鎮(zhèn)企業(yè)養(yǎng)老金累積缺口近30%，將是緩解財政長期面臨債務(wù)危機風(fēng)險最重要的改革之一。如果不改革，今后38年內(nèi)我國城鎮(zhèn)企業(yè)養(yǎng)老金統(tǒng)籌賬戶的累計收支缺口將相當(dāng)于2011年GDP的69%。如果從2012年起逐步將80%的政府持有的國有股份劃撥到社保系統(tǒng)，至2050年，所要求的對養(yǎng)老金的財政補貼占GDP的比重從改革前的5.8%將下降至4.6%，38年的累計缺口將從GDP的69%下降至GDP的50%。

四、價財稅改革可以為深層次的改革提供“杠桿”

我們認(rèn)為，從價財稅這三類最容易形成共識的改革入手，建立市場化的價格體系，改善經(jīng)濟的結(jié)構(gòu)和收入分配，可為今后深化改革創(chuàng)造條件。

1.以財稅改革達到的改善收入分配、遏制腐敗的作用將使更多的老百姓享受改革的成果，從而建立繼續(xù)改革的民意基礎(chǔ)。

我們建議的個稅改革，提高財政對教育、衛(wèi)生、社保的支出，實行水、電、氣階梯收費標(biāo)準(zhǔn)，養(yǎng)老金改革等有利于改善收入分配。與此同時，我們建議的個稅改革中包括了從高收入人群和高級公務(wù)員（處級干部以上）開始啟動綜合個人所得稅的試點內(nèi)容。我們認(rèn)為，綜合征收項目應(yīng)該包括工資薪金、經(jīng)營所得、勞務(wù)報酬、財產(chǎn)租賃所得、財產(chǎn)轉(zhuǎn)讓所得、利息、股息等，并應(yīng)該以此為契機，要求政府官員公布財產(chǎn)和收入，實質(zhì)性地建立起一項防止腐敗的重要制度約束。我們建議的財政支出改革中也包括了削減“三公”消費、三年內(nèi)取消所有預(yù)算外收費等內(nèi)容，這些措施將在遏制腐敗性消費的同時起到改善收入分配的效果。這些改革，雖然會面臨一些利益集團的阻力，但將證明黨和政府對實質(zhì)性推進收入分配改革、遏制腐敗的誠意和公信力，必將取得廣大民眾的支持，為進一步推動改革奠定民意基礎(chǔ)。

2.要素價格市場化的改革，將保證在更多的領(lǐng)域有合理的投資回報率，為真正吸引民營企業(yè)入場提供條件。

我們強調(diào)推進要素價格改革的重要性，是因為只有在要素價格市場化條件下，民營企業(yè)才能獲得合理回報，打破國有企業(yè)和政府行政壟斷才能取得實際的效果。2012年5月13日，國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于鼓勵和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見》（新36條）拓寬了民營企業(yè)的投資領(lǐng)域、范圍和方式，是有十分重要意義的改革。但是，在電力、水、天然氣、成品油、鐵路、醫(yī)療服務(wù)等許多領(lǐng)域還存在嚴(yán)格的價格管制，使得投資回報率遠低于市場平均回報率，即使對民營企業(yè)開放了這些行業(yè)，民營企業(yè)也沒有投資的興趣。只有在價格改革基本到位之后，許多領(lǐng)域?qū)γ駹I企業(yè)的投資開放才有意義。

3.用劃撥國有企業(yè)股份來“倒逼”國有企業(yè)改革。

我們建議及早啟動國有股份劃撥社保系統(tǒng)的改革。三年內(nèi)可以考慮先將20%-30%的中央政府持有的上市國有企業(yè)的股份劃撥到全國社?；饡?，積累經(jīng)驗后可以在更大的規(guī)模上操作。將國有股份劃撥給社保體系，從長期來看，可以避免日后爆發(fā)財政債務(wù)危機、提高社會保障體系的可持續(xù)性。這項改革的另一個重要的意義是，在劃撥的同時，國有企業(yè)的治理結(jié)構(gòu)和機制改革也會隨之啟動。唯此才能保證這些企業(yè)長期保持較好的盈利增長和為股東（社保體系）提供持續(xù)穩(wěn)定的分紅。

社保基金可以考慮委托專業(yè)資產(chǎn)管理機構(gòu)來管理這些股份，并代表大股東向企業(yè)派出董事會成員。另外，社保在接受劃撥的國有股份之后，將有需要套現(xiàn)的一些增長潛力較弱的企業(yè)的股份，用套現(xiàn)的收入投資于其他更有升值潛力的企業(yè)股份或其他資產(chǎn)。套現(xiàn)的具體操作方法，除了在交易所市場上出售，還可以通過OTC市場定向拍賣、通過各種衍生工具（比如可交換債券、可轉(zhuǎn)換債券）來實施轉(zhuǎn)讓。還可以考慮用ETF （類似于香港的盈富基金）的形式將部分社保持有的國有資產(chǎn)打包掛牌上市，以提升市場的流動性。

上述改革，將會為國有企業(yè)的治理結(jié)構(gòu)和機制改革提供前所未有的動力和壓力。如果國有企業(yè)的治理機制依舊，業(yè)績便不能持續(xù)，就會面臨著被新股東（社保委托的資產(chǎn)管理公司）“買掉”的壓力，管理層也會面臨被董事會撤換的風(fēng)險。即使今后三年啟動的僅僅是20%的國有股份的劃撥和相應(yīng)的治理結(jié)構(gòu)和機制的改革，由于其撬動了整個國有企業(yè)體制的改革，影響也將是十分深遠的。

4.從建立全口徑財政預(yù)算和發(fā)展地方債市場來推動政府改革、增加財政透明度。

我們建議建立全口徑的財政預(yù)算體制（收入包括一般預(yù)算收入、政府性基金預(yù)算收入、完整的國有資本經(jīng)營預(yù)算收入、社會保險收入），將部分體制外收入納入預(yù)算，取消所有其他體制外收入，通過改革消滅腐敗性收入。這項改革可以達到如下幾個目的：1）真正實現(xiàn)全口徑的財政透明度，使其全面接受人大的監(jiān)督，從制度上抑制政府不斷擴大自身規(guī)模（政府收、支占GDP比重）和過度干預(yù)經(jīng)濟的沖動；2）提高預(yù)算（可以是社會保險預(yù)算）對國有企業(yè)上交利潤的調(diào)節(jié)作用，限制國有企業(yè)過度投資的能力；3）通過取締體制外收入來降低廣義宏觀稅負，同時從財政來源上降低發(fā)生腐敗的機會。從更深層的意義上來說，這項改革為人大真正實行監(jiān)督政府權(quán)力提供必要基礎(chǔ)（有了更完整的財政收支的數(shù)據(jù)和必須獲得人大審批的程序），是下一步政治體制改革的重要鋪墊。

另外，通過允許更多的地方政府發(fā)行地方政府債，建立地方政府債市場。這一方面可以為地方融資平臺提供再融資，化解部分銀行的不良貸款風(fēng)險；另一方面也可迫使地方政府提升財政透明度。這是因為，一旦地方債成為投資者的重要投資對象，機構(gòu)投資者和中介機構(gòu)（如券商、研究機構(gòu)等）就作為債權(quán)人或債權(quán)人的代表會要求地方政府公布資產(chǎn)負債表和與資產(chǎn)負債表相關(guān)的財政運行數(shù)據(jù)。如果某些發(fā)債的地方政府拒不提供數(shù)據(jù)或者作假，投資者就會“用腳投票”，拋售其債券，使其利率飆升，結(jié)果是這些地方政府或者被迫支付更高的利息，或者根本無法獲得再融資。

多年來，中央、各級人大和公眾反復(fù)要求地方政府“政務(wù)公開”而難以取得實質(zhì)性進展，由于缺乏監(jiān)督而導(dǎo)致的腐敗問題長期得不到解決。今后幾年，應(yīng)該嘗試用“市場機制”（即地方債市場）來推動財政透明度的提高。這項改革將迫使地方政府建立自我約束的機制，從長期來看還可能撬動在地方層面的法治化和政治體制改革。

五、價財稅改革與其他“突破口”的關(guān)系

在最近的討論中， 許多專家也提出了一系列其他可能作為“改革突破口”的選項，其中包括城鎮(zhèn)化、改善收入分配、國有企業(yè)改革、反壟斷和減少行政審批、農(nóng)村土地制度改革、營改增、房產(chǎn)稅等。本小節(jié)簡單說明我們提出的“價財稅”改革方案與上述各種“突破口”之間的關(guān)系。

第一，“城鎮(zhèn)化”和“改善收入分配”本身并非改革的具體內(nèi)容，而是改革所要達到的部分目標(biāo)。比如，戶籍制度、農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的改革可以在一定程度上加快城鎮(zhèn)化的速度，從而提升經(jīng)濟增長的潛力。一些財政支出和稅收政策的改革可以幫助緩解收入分配的惡化。我們提出的方案中的個稅改革、增加醫(yī)療社保支出、向社保劃撥股份等內(nèi)容就有助于改善收入分配。但是，我們的方案沒有強調(diào)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的改革，主要是因為短期內(nèi)難以形成共識，其實際效果也尚難判斷。

第二，“國有企業(yè)改革”，如果指的是私有化，恐怕幾年之內(nèi)在意識形態(tài)和操作層面都難以形成共識。意識形態(tài)層次的爭論包括社會主義市場經(jīng)濟是否一定要以國有經(jīng)濟為主導(dǎo)，國有企業(yè)是否一定要在戰(zhàn)略行業(yè)保持控制力，哪些行業(yè)是真正的戰(zhàn)略行業(yè)，保證國家安全是否一定要求國有企業(yè)的直接參與等等。操作層面上的問題包括是否有必要保持中組部任命主要國企領(lǐng)導(dǎo)的體制，主要國有企業(yè)的經(jīng)營者激勵機制是否應(yīng)該市場化等等。在這些問題難以突破的前提下，最順乎民意的漸進方案就應(yīng)該是啟動將部分國企股份劃撥到社保的改革。從意識形態(tài)來看，由于社保屬“全民”，劃撥并沒有改變國企的“國有”性質(zhì)；從改革的動力來看，劃撥社保有助于解決關(guān)系所有老百姓民生的養(yǎng)老金缺口問題，因此將得到廣泛支持；從短中期經(jīng)濟效果來看，由于這些國企的部分股息分紅將交給社保，可以抑制低效和過度投資的沖動；從長期效果來看，這項改革有助于緩解財政面臨的巨大壓力。

第三，反壟斷和減少政府審批。在一些主要行業(yè)國有企業(yè)占據(jù)了壟斷的地位，而各種政府審批制度則強化了這種壟斷地位，導(dǎo)致了資源使用效率的下降，增加了收入分配不公和腐敗等問題。但是， 也必須看到，反壟斷和減少政府審批并非在短期內(nèi)能一蹴而就、效果十分明顯的改革。多數(shù)國企主導(dǎo)的行業(yè)（包括石油、電力、鐵路、電訊、港口、其他基礎(chǔ)設(shè)施）已經(jīng)形成自然壟斷，民營企業(yè)進行“綠地投資”（如投資建設(shè)新的電信、鐵路等基礎(chǔ)設(shè)施）因成本巨大、沒有足夠的市場需求而空間不大。另外，許多跡象表明，一些基礎(chǔ)設(shè)施（如水、電、氣、鐵路等）行業(yè)由于價格管制，投資回報率偏低，即使放開管制，民營企業(yè)也不愿意進入。我們的觀點是，在今后幾年，確實應(yīng)該取消對非國有企業(yè)的歧視性審批制度，這些改革在部分行業(yè)（如醫(yī)療、中小金融機構(gòu)等領(lǐng)域）也會有效果，但卻不能期盼由此就能快速、全面扭轉(zhuǎn)國進民退的格局。更有意義的改革應(yīng)該是國有企業(yè)主動退出一些領(lǐng)域（但如上所述，這項改革還需時日）和完成資源價格改革（這正是我們提出的價財稅改革的一個重要部分），如此才能實質(zhì)性地改變國企低效壟斷的局面。

第四，農(nóng)村土地制度改革。土地是極為重要的生產(chǎn)要素，只有這個領(lǐng)域的市場化改革取得實質(zhì)性進展，才能全面建成市場配置資源的經(jīng)濟體制。目前的土地產(chǎn)權(quán)和管理制度的弊端很多，造成了大量農(nóng)村征地補償糾紛；地方政府過度依賴賣地收入，形成了推高地價和房價的沖動；土地轉(zhuǎn)讓過程中的權(quán)錢交易等腐敗問題層出不窮。但是，目前對問題的癥結(jié)所在還有很大爭議，觀點分別針對能否突破18億畝耕地紅線、農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)能否私有化、30年使用權(quán)能否延長、土地指標(biāo)能否“交易”、能否允許土地市場抵押融資等，估計幾年之內(nèi)對這些問題都難以形成共識。我們建議，就農(nóng)村土地制度，在今后幾年應(yīng)該允許更多的改革試驗，尤其是在推動土地流轉(zhuǎn)方面。在容易形成共識的部分領(lǐng)域——如較大幅度提高工業(yè)用地的價格以抑制企業(yè)圈地的沖——則應(yīng)及時啟動改革。

第五，營改增、房產(chǎn)稅等?！盃I改增”是我們所提出的價財稅配套改革方案的一個組成部分，確實能起到推動產(chǎn)業(yè)分工、支持服務(wù)業(yè)發(fā)展的作用。但營改增僅僅是減少結(jié)構(gòu)扭曲的許多制度改革之一，缺乏推動全局的力度，必須與其他改革一起作為一個組合推出。關(guān)于房產(chǎn)稅，主要的爭議在于土地供給是否比房產(chǎn)稅對抑制房價更重要，這個稅種是否真正能夠抑制房價上漲，交易稅和按揭首付比率在抑制地產(chǎn)泡沫方面是否比房產(chǎn)稅更簡單和效果更好，如何處理在高地價區(qū)域低收入居民的房產(chǎn)，在土地所有權(quán)缺失的條件下能否征收房地產(chǎn)稅，對已經(jīng)包含很高土地交易成本的房產(chǎn)如何處理，地方政府是否有積極性推動房地產(chǎn)稅等等。重慶和上海的試點已經(jīng)兩年多，效果并不明顯，看來這些爭議在幾年之內(nèi)也難以得到解決。我們的看法是，應(yīng)該繼續(xù)鼓勵若干不同類型的試點，但對三年內(nèi)依靠房地產(chǎn)稅來全面解決地產(chǎn)泡沫的問題不能寄予太大的希望。

綜上所述，中期改革突破口的選擇需要考慮：1）在建立市場配置資源的體制和劃清政府與市場邊界方面是否有實質(zhì)性的意義；2）幾年內(nèi)是否能夠有較大規(guī)模啟動的可能性；3）幾年內(nèi)是否有改善經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和收入分配的實際效果。比較其他可能的“突破口”，以價財稅改革為主的方案更符合這些條件。

下篇：建立超部門的改革委員會，加快改革步伐

從宏觀條件和民意基礎(chǔ)這兩個方面來看，今后幾年內(nèi)，各種內(nèi)、外因素和條件為改革提供了一個難得的窗口期，我們應(yīng)緊緊抓住這ZnPetck4DhSr3azzrl1wkA==一重大改革機遇。舉例來說：

1.要求改善收入分配狀況的民意為財稅體制改革提供了機遇。近年來收入分配惡化導(dǎo)致的社會壓力對改善收入分配的各種財稅改革（如個稅改革、財政支出、養(yǎng)老金改革）提供了民意基礎(chǔ)。老百姓對腐敗的深惡痛絕是提高官員財產(chǎn)與收入透明度和財政透明度，以及取消所有預(yù)算外收費的重要推動力。

2.目前的匯率走勢為開放資本項目、增加人民幣彈性提供了機遇。目前人民幣匯率升值的壓力明顯減小，對開放資本項目、增加匯率彈性的改革創(chuàng)造了多年不遇的機會。以前，人民幣每年升值幅度為4%-7%，一旦開放資本項目，減少對外匯市場的干預(yù)，就可能出現(xiàn)大規(guī)模的“熱錢”流入，人民幣就可能大幅飆升。隨著貿(mào)易順差的逐步減小和經(jīng)濟增長速度的回落，最近一段時間人民幣升值壓力和預(yù)期明顯減弱，要求人民幣加大雙向波動的呼聲也不斷提高。這個開放資本項目和增加匯率彈性的窗口機遇不是永久性的。人民幣在未來可能會重新面臨升值壓力，資本項目開放和增強匯率彈性都會因此而增加代價和風(fēng)險。

3.當(dāng)前的低通脹環(huán)境為資源價格的改革提供了機遇。今年以來，通貨膨脹率明顯降低，今后一兩年內(nèi)由于經(jīng)濟增長不太可能回到過去的過熱狀態(tài)，所以通貨膨脹即使有恢復(fù)性上升，估計也很難上升到4%以上，這為理順資源價格提供了難得的宏觀環(huán)境。過去，資源價格改革討論多年，但主要是擔(dān)心對通脹的影響而沒有下決心完成實質(zhì)性的改革，導(dǎo)致資源價格過低而扭曲經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、相關(guān)企業(yè)長期虧損或微利。如果在今后一兩年的溫和通脹環(huán)境下仍然繼續(xù)拖延改革，窗口機會有可能喪失。目前，美國和歐洲的量化寬松貨幣政策雖然由于其實體經(jīng)濟低迷而沒有導(dǎo)致全球通脹，但一旦歐美經(jīng)濟復(fù)蘇，其量化寬松貨幣政策所埋下的全球通脹的后果就會顯現(xiàn)，中國也難以獨善其身。屆時再進行資源價格改革，宏觀環(huán)境將更加艱難。

目前，許多改革方案的出臺依賴于行政主管部門，難以形成對改革的緊迫感，因為改革往往會涉及到弱化這些部門的權(quán)力和官員的利益。因此，在改革的討論中，經(jīng)常會冒出許多技術(shù)性的困難、阻力和風(fēng)險，讓決策者無所適從，改革因此被擱置或推遲。

舉例來說，在推進利率市場化的討論中，曾經(jīng)有許多關(guān)于國有企業(yè)和銀行缺乏硬約束而會導(dǎo)致利率市場化后沒有效果或過度競爭的擔(dān)心，也有人擔(dān)心銀行利差下降將導(dǎo)致銀行業(yè)危機。但去年6月以來的利率市場化推開后的實際情況表明，多數(shù)擔(dān)心都是過慮了，即使最擔(dān)心利差下降的商業(yè)銀行也接受了改革。相對來說，其他改革涉及的部門和企業(yè)利益更多、更復(fù)雜，改革就更不是一兩個部門可以推得動的。比如，資源價格改革涉及到宏觀穩(wěn)定（對CPI的擔(dān)心）、用戶利益（提價后工業(yè)、居民和農(nóng)民是否能夠承受）、生產(chǎn)企業(yè)（利潤是否能合理化）、財政部門（是否需要對受損行業(yè)和用戶提供補貼）等等。再比如，提高和開征資源稅、環(huán)境稅、房產(chǎn)稅等必然導(dǎo)致相關(guān)企業(yè)、代表這些企業(yè)利益的部門和持有許多房地產(chǎn)物業(yè)的利益集團反對。如果所有這些改革都要在部門、地方、企業(yè)的認(rèn)識一致的基礎(chǔ)上才能形成方案，那就會貽誤改革。這是因為，這些改革方案設(shè)計的參與者本身不完全是改革的短期受益者，而改革的受益者過于分散（如收入分配的改善）而難以形成對決策的影響力，特別是有些改革事關(guān)長遠利益（如可持續(xù)發(fā)展是惠及后代）而極易被漠視，因此在討論中幾乎沒有代言人。結(jié)果是，阻礙改革的各種托詞往往占上風(fēng)，導(dǎo)致改革的停滯不前。

我們建議，改革的總體方案應(yīng)該由充分理解改革的戰(zhàn)略意義、把握改革全局并超越部門利益的機構(gòu)（可稱為“改革委員會”）來設(shè)計并監(jiān)督執(zhí)行。這個機構(gòu)直接對最高決策者負責(zé)。相關(guān)部門只參與討論但不作為提出方案的主體。改革委員會應(yīng)充分吸納民間、學(xué)術(shù)界和專業(yè)領(lǐng)域的人才和思想，對改革方案的討論不預(yù)設(shè)前提，解放思想，真正做到集思廣益。在改革方案形成并付諸實施后，改革委員會應(yīng)監(jiān)督執(zhí)行。

設(shè)立“改革委員會”的最大好處，是為國家和民眾的長遠利益確立一個有真正影響力的代表者，改變以往無人牽頭，從而過分依賴各方利益協(xié)調(diào)來形成改革方案的運作機制。這個委員會的目標(biāo)應(yīng)該是研究和提出對國家長遠發(fā)展最有利的改革方案，弱化對短期經(jīng)濟利益的考量，排除和屏蔽代表具體部門、地方、企業(yè)和其他特殊利益群體對改革的干擾和阻力，幫助最高決策層提高決策效率和執(zhí)行力，抓住今后幾年的機遇期，實質(zhì)性地加快改革。

我們認(rèn)為，抓住機遇，適時啟動此輪改革，不僅在于為中國經(jīng)濟進入新階段的持續(xù)發(fā)展提供體制依托，而且有助于為后續(xù)改革奠定基礎(chǔ)，從而使中國經(jīng)濟體制改革仍沿著漸進的方式平穩(wěn)深化。在這一持續(xù)深化的進程中，改革釋放的制度活力將穩(wěn)步把中國經(jīng)濟的發(fā)展導(dǎo)入健康的軌道上，緩解并防范因失衡而可能造成經(jīng)濟的大起大落和或因社會矛盾尖銳而可能引發(fā)社會不穩(wěn)定，為中華民族的偉大復(fù)興夯實根基。

課題組由秦曉、馬駿、曹遠征三人組成，吳敬璉、周小川、賈康、汪濤、許善達、李劍閣、肖明智、黃益平、哈繼銘、周其仁等對本課題的內(nèi)容提供了意見和部分素材