內(nèi)蒙古屬于干旱、半干旱地區(qū)，草原生態(tài)十分脆弱。多年來，由于氣候日趨干旱轉(zhuǎn)暖、人口較快增長、人為破壞和不合理利用、資源過度開發(fā)、投入嚴重不足等原因，草原退化、沙化產(chǎn)量十分嚴重。草原具有調(diào)節(jié)氣候、涵養(yǎng)水源、防風(fēng)固沙、保持水土、凈化空氣等生態(tài)功能，加強草原生態(tài)保護與建設(shè)，對于維護國家生態(tài)安全、增強應(yīng)對氣候變化能力，解決好“三農(nóng)”、“三牧”問題，具有舉足輕重的作用。

一、內(nèi)蒙古草原生態(tài)保護與建設(shè)進展情況

（一）草原生態(tài)建設(shè)穩(wěn)步推進

圍繞草原生態(tài)建設(shè)，自治區(qū)做了大量工作。一是大力開展草原圍欄建設(shè)。到2009年我區(qū)草原圍欄面積達4.16億畝，占可利用草原面積的40%以上；二是大力發(fā)展以水為主的配套草庫倫。目前，全區(qū)配套草庫倫達400多萬畝；三是大力推廣青貯技術(shù)。已連續(xù)5年開展了青貯專項推進工作，青貯能力達300億公斤以上；四是大力開展人工草場建設(shè)和飼料種植。截至2009年，全區(qū)人工草牧場保有面積4543萬畝，草場改良保留面積4699萬畝，草原飛播保留面積1176萬畝。目前，全區(qū)年均草原建設(shè)的總規(guī)模達5000多萬畝，占可利用草場的5%。通過加強草原建設(shè)，促進建設(shè)養(yǎng)畜，減輕了草原生態(tài)壓力。

（二）草原生態(tài)重點建設(shè)工程有序推進

截至2009年，通過實施天然草原退牧還草工程，我區(qū)共建設(shè)草原圍欄面積19040萬畝，其中禁牧圍欄7732萬畝，休牧圍欄10668萬畝，劃區(qū)輪牧640萬畝，補播改良3903萬畝。帶動全區(qū)禁牧面積7.81億畝，其中禁牧面積2.83億畝，休牧面積4.07億畝，草原輪牧面積達0.91萬畝。京津風(fēng)沙源治理工程經(jīng)過十年建設(shè)，已形成陰山北麓農(nóng)牧交錯帶長300公里、寬50公里的生態(tài)屏障帶。共實施人工種草793萬畝，飛播牧草129萬畝，圍欄封育3334萬畝，建設(shè)基本草牧場117萬畝，草種基地6.5萬畝，暖棚126萬平方米，飼料加工機械10500臺套。兩大工程基本覆蓋了我區(qū)所有的牧區(qū)和半農(nóng)半牧區(qū)旗縣，產(chǎn)生了巨大的生態(tài)、經(jīng)濟和社會效益，有效遏制了草原生態(tài)惡化，促進了畜牧業(yè)生產(chǎn)條件改善、結(jié)構(gòu)優(yōu)化和生產(chǎn)經(jīng)營方式轉(zhuǎn)變。

（三）全面落實草原生態(tài)保護制度

全面落實草原“雙權(quán)一制”（即所有權(quán)、使用權(quán)、承包經(jīng)營制），通過落實草原承包到戶政策，有效調(diào)動廣大農(nóng)牧民保護建設(shè)草原的積極性；全面推行禁牧、休牧、劃區(qū)輪牧制，2009年，全區(qū)禁牧、休牧、劃區(qū)輪牧面積達到7.81億畝；同時，認真落實草畜平衡制度和基本草原保護制度，依法管理和保護草原。各地按照草原法律法規(guī)的規(guī)定，結(jié)合實際，制定草畜平衡具體實施方案，以戶為單位進行了草畜平衡核定，由旗縣與牧戶簽定草畜平衡責(zé)任書。截止目前，全區(qū)共核定實施草畜平衡的草原面積7.20億畝，簽訂草畜平衡責(zé)任書399668份，為均衡、合理利用草原資源奠定了基礎(chǔ)。進一步加強草原保護，目前，全區(qū)已劃定基本草原8.36億畝，占全區(qū)草原面積的63.35%，占劃定地區(qū)草原面積的85.63。劃定工作確立了嚴格保護草原的紅線，為下一步落實基本草原保護制度打下了基礎(chǔ)。

（四）積極推進人口轉(zhuǎn)移

為了減輕草原生態(tài)壓力，促進農(nóng)牧民增收致富，自治區(qū)本著適度收縮、集中發(fā)展的原則，大力推進草原生態(tài)惡劣區(qū)農(nóng)牧民搬遷。阿拉善盟實行了集中轉(zhuǎn)移戰(zhàn)略，錫林郭勒盟實行了圍封轉(zhuǎn)移戰(zhàn)略，鄂爾多斯市實行了收縮轉(zhuǎn)移戰(zhàn)略，大量農(nóng)牧業(yè)人口向城鎮(zhèn)、園區(qū)和移民區(qū)集中轉(zhuǎn)移。西部大開發(fā)以來，全區(qū)累計投入23多億元，完成生態(tài)移民46萬人，其中轉(zhuǎn)移牧民10萬人。

（五）草原監(jiān)測能力不斷提高

全區(qū)每年在實地采集樣地數(shù)據(jù)700多個基礎(chǔ)上，結(jié)合遙感和氣象數(shù)據(jù)資料已能夠及時、準確地發(fā)布五月牧草返青監(jiān)測報告、七月牧草長勢監(jiān)測報告、九月牧草生產(chǎn)力監(jiān)測報告，以及國家生態(tài)建設(shè)工程生態(tài)效益監(jiān)測報告和涉及各類自然災(zāi)害在內(nèi)的以揭示草畜平衡狀況為最終目標的草原監(jiān)測總報告，為國家和自治區(qū)宏觀決策提供了科學(xué)依據(jù)。

二、內(nèi)蒙古草原生態(tài)面臨的主要困境

隨著社會發(fā)展，人口壓力不斷加強、畜牧業(yè)養(yǎng)殖數(shù)量激增以及不合理活動，如過度放牧、濫墾、亂采濫挖等，使得草原退化問題十分嚴重，草原生態(tài)環(huán)境急劇惡化，草原生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能下降，抵御各種自然災(zāi)害的能力減弱。

（一）氣候變化導(dǎo)致草原“三化”嚴重

由于氣候變化，人口及牲畜數(shù)量的增長，人為不合理利用，以及投入嚴重不足等原因，草原“三化”（沙化、退化、鹽漬化）嚴重，生態(tài)環(huán)境惡化。草原“三化”面積為7.02億畝，占可利用草原面積的75%，近40年全區(qū)草原產(chǎn)草量下降30%-50%，嚴重地段幾乎喪失了生產(chǎn)能力，地表裸露、優(yōu)質(zhì)牧草銳減，致使草原鼠蟲害、沙塵暴等自然災(zāi)害頻繁發(fā)生，草原資源優(yōu)勢明顯減弱。目前，我區(qū)“三化”草原尚未得到有效治理，草原年均退化1.67萬平方公里，生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值功能損失32億元。若按30年計，生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能價值損失是內(nèi)蒙古草原畜牧業(yè)50年總產(chǎn)值的1.42倍。

（二）草畜矛盾日益突出

根據(jù)多年的草原監(jiān)測，我區(qū)平均超載率在20-30%之間，缺草100億公斤左右。長期過度放牧利用，草原得不到休養(yǎng)生息，植被得不到更新，產(chǎn)草量下降，再加上草原建設(shè)滯后，導(dǎo)致了草原壓力越來越大，草畜矛盾日益突出，草原不堪重負，直接影響到草原生態(tài)和畜牧業(yè)的持續(xù)發(fā)展。

（三）草原生態(tài)保護建設(shè)投入不足與實際需求缺口較大

進入新世紀以來，中央和我區(qū)財政對草原生態(tài)保護建設(shè)投入力度不斷加大，取得了較為顯著的生態(tài)和社會效益。但是，從我區(qū)草原保護建設(shè)面臨的嚴峻形勢和艱巨任務(wù)來看，草原保護建設(shè)和投入力度仍需進一步加大。2000年以來，國家投入我區(qū)草原生態(tài)建設(shè)資金達到92億元，每年每畝草原投入不足1元。目前，我區(qū)實行禁牧、休牧、輪牧的草原面積達到7.81億畝，但國家安排的禁牧補貼面積不到2.5億畝，大部分草原未列入工程范圍，得不到相應(yīng)的補貼，需要盡快解決草原保護建設(shè)國家重點工程投入不足、補貼標準但低、覆蓋面小、內(nèi)容較為單一、實施期限短的問題。同時，由于現(xiàn)行體制的影響，草原生態(tài)保護建設(shè)投入還存在著部門分割、多頭管理和資金使用分散、效率低、難以集中整合的問題。一些地方政府由于財力有限，配套資金無法落實。

三、內(nèi)蒙古實施草原生態(tài)保護與建設(shè)的緊迫性

經(jīng)過多年堅持不懈的努力，我區(qū)草原生態(tài)出現(xiàn)了總體惡化趨勢明顯減緩、局部地區(qū)改善的良好局面。但這一成果的取得是初步的，較實現(xiàn)草原生態(tài)的全面好轉(zhuǎn)和良性循環(huán)還有很大差距。我區(qū)“三化”草原大部分還未得到有效治理，已經(jīng)治理的尚不穩(wěn)定，仍很脆弱。隨著經(jīng)濟社會發(fā)展，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的推進，資源開發(fā)強度加大和人口的增加，草原生態(tài)的壓力在不斷加大，加強草原生態(tài)保護建設(shè)勢在必行，迫在眉睫。

（一）應(yīng)對氣候變化的重大需求

內(nèi)蒙古草原主要分布在溫帶半濕潤、半干旱和干旱三個氣候區(qū)，東西橫跨2400公里。大部分陸地被草原植被所覆蓋，草原構(gòu)成了內(nèi)蒙古生態(tài)的主體。草地具有保持水土、涵養(yǎng)水源、防風(fēng)固沙，凈化空氣、固碳減排以及旅游等方面的多種生態(tài)功能。以碳貯量為例，內(nèi)蒙古的草原草地的碳匯總量在1.3萬億噸，這相當于減少了二氧化碳排放量的6億噸，通過發(fā)展草產(chǎn)業(yè)，可以有效地增加草地生態(tài)系統(tǒng)的碳儲量，是低成本的固碳減排的途徑。因此，草原的生態(tài)功能和資源價值以及獨特的地理位置，是其他任何生態(tài)系統(tǒng)不可代替的，對于增強我區(qū)應(yīng)對氣候變化能力有重大意義。

（二）維護祖國生態(tài)安全的需要

內(nèi)蒙古地處祖國北疆，天然草場有13.2億畝，居我國五大草原之首，占我國草原總面積的22%，從東到西綿延4000多公里，是1400萬各族農(nóng)牧民群眾的生存根基和生命家園。同時，她還是“三北”地區(qū)的天然生態(tài)屏障，是我國最大的天然牧場和畜牧業(yè)生產(chǎn)基地，毛、絨、肉、乳、皮等畜產(chǎn)品在國內(nèi)市場占據(jù)重要地位。加強草原生態(tài)保護與建設(shè)是維護國家生態(tài)安全、食物安全的需要。

（三）能夠有效解決“三農(nóng)三牧”問題

禁牧、休牧、輪牧、舍飼半舍飼等退牧還草措施的實施，為生態(tài)建設(shè)提供了大量的林草資源，從而為農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)業(yè)化基地的建設(shè)和發(fā)展創(chuàng)造了有利條件。使畜牧業(yè)生產(chǎn)方式從粗放型轉(zhuǎn)變?yōu)樽非筚|(zhì)量和效益型，許多從未從事過農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的牧民走上了為養(yǎng)而種之路，生態(tài)條件惡劣地區(qū)的農(nóng)牧民也轉(zhuǎn)移出來從事二三產(chǎn)業(yè)，實現(xiàn)了草原增綠、農(nóng)牧業(yè)增效、農(nóng)牧民增收的目標。

四、草原生態(tài)保護建設(shè)的主要措施

（一）劃區(qū)輪牧和休牧

通過劃區(qū)輪牧和休牧落實草畜平衡制度，實現(xiàn)草原資源的合理利用和可持續(xù)發(fā)展。開展天然草原劃區(qū)輪牧技術(shù)應(yīng)用研究，建立合理放牧利用制度。對采取以單戶或聯(lián)戶經(jīng)營的合作組織，實行劃區(qū)輪牧生態(tài)補償。在典型草原、草甸草原地帶實施休牧工程，給草原植被提供休養(yǎng)生息的機會。返青期休牧，可以增強植物光合作用，積蓄營養(yǎng)，促進植物分蘗生長，提高牧草產(chǎn)量。結(jié)實期休牧，為牧草種子繁殖提供更多的機會，為草場植被更新創(chuàng)造有利條件。

（二）長期禁牧、階段禁牧

通過長期禁牧、階段禁牧等措施，給草原創(chuàng)造自我休復(fù)的條件，逐步改善草原生態(tài)環(huán)境，恢復(fù)草原植被；將荒漠、草原化荒漠、沙漠等嚴重退化沙化草場實行長期禁牧，不再從事牧業(yè)生產(chǎn)。并將該區(qū)域牧民搬遷轉(zhuǎn)移，異地安置，通過草原生態(tài)補償和安居工程，為牧民提供生活保障和居住條件。

在草場經(jīng)過若干年禁牧后，草原植被好轉(zhuǎn)，逐步恢復(fù)到可利用狀態(tài)，根據(jù)草場載畜能力，測算飼養(yǎng)牲畜數(shù)量，實行以草定畜，可持續(xù)利用。在階段性禁牧期間，牧民可不轉(zhuǎn)移，按照國家和自治區(qū)實施的生態(tài)補償標準，為牧民提供生活保障。

（三）人工草牧場建設(shè)

通過人工草牧場建設(shè)，增加飼草料有效供給，緩解天然草原壓力，促使退化沙化草場得到有效治理。我區(qū)農(nóng)區(qū)和半農(nóng)半牧區(qū)，水土熱資源豐厚，有大量的棄耕地和撂荒地適宜人工草地建設(shè)，發(fā)展?jié)摿薮?。大力實施標準化人工草地建設(shè)工程，可為草業(yè)的發(fā)展提供雄厚的物質(zhì)保障，又能實現(xiàn)增草增收、增效減排，達到生態(tài)與經(jīng)濟雙贏的目的。

（四）生態(tài)工程治理

繼續(xù)加大天然退牧還草工程實施力度，鞏固建設(shè)成果，延長禁牧休牧補貼周期。通過圍欄建設(shè)、補播改良以及禁牧休、休牧、劃區(qū)輪牧等措施，恢復(fù)草原植被，改善草原生態(tài)環(huán)境，提高草原生產(chǎn)力，促進草原生態(tài)與畜牧業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展而實施的一項草原基本建設(shè)工程。對重度退化沙化草原禁牧5年，并補播牧草；對中度退化沙化草原采取春季休牧，即牧草返青期休牧，給牧草提供充分生長發(fā)育的機會，提高牧草產(chǎn)量；對輕度或未退化沙化草原，實行劃區(qū)輪牧，落實草畜平衡制度，實現(xiàn)草原的合理利用。

鞏固和加大風(fēng)沙源治理工程草原建設(shè)項目。重點治理渾善達克沙地和科爾沁沙地，采取林、水、草相結(jié)合，工程措施、農(nóng)藝措施和生物措施相配套的治理方式。對兩大沙地和退化沙化嚴重地塊進行圍欄封育，并進行飛播、人工補播等措施恢復(fù)草原植被。選擇立地條件優(yōu)越的地塊，建立灌溉人工飼草料基地，增加飼草料供給，緩解天然草原壓力，給草原提供休養(yǎng)生息的機會。包括禁牧休牧，配套棚圈、青貯窖、飼草料加機械等建設(shè)內(nèi)容，為舍飼圈養(yǎng)創(chuàng)造了良好的條件。

牧區(qū)節(jié)水灌溉人工草牧場建設(shè)是解決解決飼草料短缺的一項重要措施。大力實施人工草地標準化建植技術(shù)，是現(xiàn)代化畜牧業(yè)的主要標志，也是解決增草、實現(xiàn)增收、減輕天然草原壓力的有效途徑。通過區(qū)域規(guī)劃、新品種新技術(shù)應(yīng)用以及節(jié)水灌溉、測土施肥、草田輪作等綜合技術(shù)配套與規(guī)范，在牧區(qū)實施以水為中心的高產(chǎn)飼草料基地建設(shè)，可以達到以地塊為單元，以水利為保障，以標準化為手段，建植一塊，成功一塊，保護一大片，實現(xiàn)牧業(yè)增效、牧民增收、牧區(qū)增綠的共贏目標。

（五）草原生態(tài)監(jiān)察

強化對全區(qū)范圍內(nèi)草原資源、生物多樣性、水土流失、農(nóng)業(yè)污染和工業(yè)及生活污染、土地荒漠化及氣候變化的監(jiān)測和預(yù)警。盡快建立生態(tài)環(huán)境預(yù)警制度， 并以“3S”技術(shù)應(yīng)用為突破口，形成生態(tài)環(huán)境監(jiān)測和災(zāi)害預(yù)警體系，整合利用各部門和相關(guān)機構(gòu)的信息、研究成果。深入開展生態(tài)監(jiān)測工作，建立生態(tài)環(huán)境監(jiān)測預(yù)警系統(tǒng)。加強草原生態(tài)環(huán)境保護管理能力建設(shè)，開展生態(tài)環(huán)境監(jiān)察試點工作，開展生態(tài)環(huán)境監(jiān)察示范活動。

（六）生態(tài)補償

拓展草原生態(tài)建設(shè)保護補償領(lǐng)域，創(chuàng)新生態(tài)綜合治理建設(shè)受益機制。從根本上解決現(xiàn)行生態(tài)項目補償具有時限性、項目之間、缺乏整體性、綜合性和可持續(xù)性等問題，盡快建立生態(tài)補償長效機制。建立健全資源有償使用制度和生態(tài)環(huán)境補償機制，對生態(tài)環(huán)境資源開發(fā)與管理、生態(tài)建設(shè)、資金投入與補償?shù)姆结槨⒄哌M行統(tǒng)一協(xié)調(diào)，科學(xué)確定生態(tài)環(huán)境補償標準、補償方式和補償對象，逐步建立政府引導(dǎo)、市場推進、社會參與的生態(tài)環(huán)境補償機制。針對我區(qū)不同領(lǐng)域不同層次的生態(tài)綜合治理需要，優(yōu)先制訂重點生態(tài)治理區(qū)域的生態(tài)補償機制。

（作者單位：1.鄂爾多斯市東勝區(qū)人力資源和社會保障局；2.鄂爾多斯市東勝區(qū)人才交流服務(wù)中心）

責(zé)任編輯：張莉莉