摘 要：在正處于快速轉(zhuǎn)型與深刻變革中的當(dāng)代中國，社會組織作為公共社會服務(wù)職能的一個重要承擔(dān)者，不僅關(guān)乎社會管理體制的創(chuàng)新與發(fā)展，也成為權(quán)衡當(dāng)下社會建設(shè)成熟度、穩(wěn)定性和民主化的一項重要指標(biāo)。然而，盡管近年來我國社會組織發(fā)展迅速，體系逐漸完備，社會管理功能也逐漸強(qiáng)大，但仍未擺脫面臨的諸如觀念變革、合法性和獨(dú)立性缺失以及公信力不足等困境和問題。如何走出困境、克服難題，尤其是重新進(jìn)行社會組織立法的制度安排與設(shè)計，就成為新時期的重大理論任務(wù)和實踐課題。

關(guān)鍵詞：社會組織；發(fā)展困境；自治管理；制度重建

作者簡介：曾永和，男，上海交通大學(xué)公共事務(wù)與國際關(guān)系學(xué)院公共管理專業(yè)博士研究生，上海市社會團(tuán)體管理局綜合處副處長，從事社會組織建設(shè)與管理的綜合性政策研究。

中圖分類號：D922.182 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1000-7504（2013）03-0099-08

黨的十八大報告明確提出“五位一體”的中國特色社會主義道路，即“建設(shè)社會主義市場經(jīng)濟(jì)、社會主義民主政治、社會主義先進(jìn)文化、社會主義和諧社會、社會主義生態(tài)文明，促進(jìn)人的全面發(fā)展，逐步實現(xiàn)全體人民共同富裕，建設(shè)富強(qiáng)民主文明和諧的社會主義現(xiàn)代化國家”。而其核心是改善民生和社會管理創(chuàng)新，這就意味著，今后社會管理中會更加強(qiáng)調(diào)協(xié)同參與、自治管理以及法律的規(guī)制作用。然而，我國目前有關(guān)社會組織的立法主要是社會團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位、基金會三個登記管理條例，存在立法層次低、指導(dǎo)思想不明朗、法律規(guī)范不明確等問題。如何完善社會組織立法，以法律保障社會組織作用的充分發(fā)揮，無疑成為一個亟待解決的、重要的時代課題。

一、社會組織的正當(dāng)性基礎(chǔ)與社會功能

全球化、信息化時代的來臨，促發(fā)了政府和市場的“雙重失靈”、國家主權(quán)的職能困境、權(quán)力的多向復(fù)雜流變、利益沖突的加劇和權(quán)利訴求的攀升等等，使得東方和西方、發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家、民主體制和非民主體制，都受到了前所未有的挑戰(zhàn)。其中，NGO（Non-governmental Organization，即非政府組織）在全球范圍內(nèi)的廣泛興起，則構(gòu)成了一場“全球社團(tuán)革命”，它對社會治理方式、市場運(yùn)行機(jī)制、權(quán)力和資源配置、文化價值觀和社會秩序，都產(chǎn)生了不可低估的深刻影響。[1]這種歷史和現(xiàn)實背景是社會組織發(fā)展的根本動力和基礎(chǔ)，然而，在不同的國家、不同的政治經(jīng)濟(jì)、不同的文化參政議政、利益表達(dá)、民主監(jiān)督、護(hù)法維權(quán)等活動，形成了政府和社會的通達(dá)渠道和公眾輿論”[1]。同時，社會組織作為社會群體意志的反映載體，能夠?qū)覚?quán)力形成有效的抗衡作用，進(jìn)而防止國家權(quán)力的濫用。

再次，社會組織的發(fā)展能夠弘揚(yáng)民主法治精神。民主與法治在終極意義上是人類自由自覺、民主自律活動價值取向的必然要求和反映。在實質(zhì)意義上，社會組織為民主與法治提供了重要的價值源泉，并為自由、理性、守法和負(fù)責(zé)的公民性品格的塑造提供條件。在形式意義上，社會組織為民主與法治提供了技能基礎(chǔ)。社會組織在民主管理中，一方面可以培養(yǎng)成員的民主意識及公共參與的習(xí)慣和理念；另一方面，社會組織的章程、規(guī)則及其共同道德規(guī)范，既體現(xiàn)著民主自治原則，也貫徹著團(tuán)體規(guī)范權(quán)威，對成員具有切實的約束作用。

（三）社會自治：社會組織發(fā)展的必然結(jié)果

社會組織具有重要的政治、經(jīng)濟(jì)、文化以及社會功能，社會組織的健康發(fā)展必然會提高社會自治的能力。

首先，社會組織的發(fā)展推動社會權(quán)力回歸的實現(xiàn)。社會組織是市民社會的基本主體。黑格爾認(rèn)為，市民社會是處在家庭和國家之間的差別階段。[3]（P197）而在馬克思看來，市民社會的發(fā)展與資本和市場的力量對傳統(tǒng)組織的破壞密切相關(guān)。[4]改革開放以來，中國社會逐步從國家與社會高度一體化向二者逐步分立發(fā)展，這一過程的主體是政府向社會放權(quán)。政府簡政放權(quán)、職能轉(zhuǎn)換后留下的權(quán)力真空需要社會組織來填補(bǔ)，政府權(quán)力釋放后的社會管理需要發(fā)揮社會組織的組織載體作用。

其次，社會組織的發(fā)展能夠滿足社會需求。市場經(jīng)濟(jì)條件下利益主體和社會結(jié)構(gòu)多元化，導(dǎo)致公共服務(wù)需求快速增長，并且日益多樣化。隨著我國行政體制改革的不斷推進(jìn)，一些政府無力承擔(dān)的領(lǐng)域轉(zhuǎn)向“社會事務(wù)社會辦”，需要發(fā)展各類社會組織，廣泛動員社會力量，參與社會建設(shè)和管理，發(fā)揮自我管理、自我服務(wù)的作用。國際經(jīng)驗表明，社會組織具有善于創(chuàng)新、運(yùn)作靈活的優(yōu)勢；具有與基層聯(lián)系密切、適應(yīng)基層實際情況的優(yōu)勢；具有運(yùn)作成本低、效率高的優(yōu)勢。這些優(yōu)勢使社會組織在管理自身事務(wù)、解決多樣化社會問題方面具有政府與市場不可替代的作用。

再次，社會組織的發(fā)展能夠促進(jìn)社會自律。由于社會組織活動是自主自律而富有理性的，一方面作為不同群體利益代表，能夠?qū)崿F(xiàn)縱向溝通和橫向協(xié)調(diào)，進(jìn)行互諒互讓、自我協(xié)調(diào)和化解，在自我權(quán)利的實現(xiàn)過程中能夠始終以理性的精神來規(guī)范自己的行動；另一方面，社會組織能夠加強(qiáng)其成員對權(quán)力、法律規(guī)則的普遍有效認(rèn)同，提高成員與社會規(guī)范及國家價值目標(biāo)的整合，進(jìn)而提高公權(quán)力的效能和法治對復(fù)雜社會的控制權(quán)威，促進(jìn)自覺、穩(wěn)定的社會秩序的形成。

最后，社會組織的發(fā)展有利于社會和諧。市場的基本規(guī)則是優(yōu)勝劣汰。我國改革開放以來，在經(jīng)濟(jì)社會取得巨大發(fā)展的同時，生存壓力和社會兩極分化引發(fā)的社會矛盾構(gòu)成了現(xiàn)今社會最主要的不穩(wěn)定因素。民間慈善組織、志愿者團(tuán)體通過調(diào)動社會財力、物力，不僅部分彌補(bǔ)了政府保障不足的問題，而且縮短了不同社會階層之間的情感距離，有利于減輕社會心理沖突，構(gòu)建和諧社會。

二、我國社會組織發(fā)展的現(xiàn)實困境

在現(xiàn)代，權(quán)衡社會發(fā)展成熟程度的一項重要指標(biāo)就是社會組織的發(fā)展?fàn)顩r。哈耶克認(rèn)為，人類社會秩序的產(chǎn)生有兩種方式：組織秩序和自生自發(fā)秩序。1按照哈耶克的理論模式，中國社會組織產(chǎn)生的方式可以分為兩種：一種為政府構(gòu)建型，即隨著我國管理體制的創(chuàng)新，政府為了尋求職能的轉(zhuǎn)移、安置富余人員，采用了組織秩序為“自上而下的”國家規(guī)劃的統(tǒng)一制度安排而生成的社會組織，如共青團(tuán)、婦聯(lián)等；另一種為民間自發(fā)型，由公民自發(fā)興起用于滿足社會需求，無官方背景獨(dú)立運(yùn)作的自生自發(fā)的“自下而上”生成的社會組織，通常稱之為草根社會組織，如民間防治艾滋病組織等。1西方國家社會組織發(fā)展的經(jīng)驗表明，社會組織只有切實有效地參與社會管理和公共服務(wù)，才能起到積極的作用。改革開放以來，民間社會組織廣泛興起，并日益成為我國民主法治進(jìn)程的重要社會動力。[5]特別是黨的十六屆四中全會提出“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與”以后，社會組織參與社會管理成為了重要的方式。[6]但是，由于多種因素的影響，社會組織仍存在著諸多困境和問題，這嚴(yán)重制約著其作用和功能的正常發(fā)揮。

（一）觀念性困境

1978年以來的改革開放堪稱一場“革命”，它使中國大步進(jìn)入商業(yè)文明，民主法治成為內(nèi)在的必然訴求。伴隨而來的是傳統(tǒng)社會管理體制的解構(gòu)與現(xiàn)代管理體制的初步形成，特別是黨的十八大報告明確提出“加快形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會管理體制”，為我國社會組織的發(fā)展提供了重要的政策支持。

但是由于我國社會長期形成的國家崇拜理念及社會建設(shè)的經(jīng)驗缺乏，在實踐社會管理中造成要么單純從政治功能角度來分析社會組織存在的價值和功用，過分強(qiáng)調(diào)政府職能， 而未確立有限政府的理念，也就把社會組織看作是配合黨委和政府治理國家的“附庸”，僅僅是民眾參與政治的團(tuán)體，是向下傳達(dá)國家政策、向上表達(dá)民眾訴求的工具，而未考慮其社會管理和服務(wù)職能；要么認(rèn)為社會組織（特別是對民間自發(fā)型社會組織）是與政府對立的，不為政府說話分憂，甚至分割政府的權(quán)力，試圖“插手”社會公共事務(wù)。這樣的認(rèn)識不可能不對社會組織的發(fā)展造成負(fù)面的影響，嚴(yán)重阻礙了社會管理體制改革。

（二）合法性困境

這里的合法性，狹義上可以理解為合法律性，即成立的法律依據(jù)和基礎(chǔ)。當(dāng)前我國有關(guān)社會組織的立法主要是國務(wù)院公布實施的《社會團(tuán)體登記管理條例》、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》和《基金會管理條例》等三個登記管理條例，以及民政部出臺的《民辦非企業(yè)單位登記暫行辦法》和《取締非法民間組織暫行辦法》等。這幾部法規(guī)的存在，對于從法律的層面為社會組織提高自身能力和健康發(fā)展提供了依據(jù)和支持，但是也存在著立法層次低、指導(dǎo)思想不明朗、法律規(guī)范不明確等問題。尤其是其中存在的諸如雙重管理、重程序輕實體和嚴(yán)進(jìn)寬出等限制性條款，將一些社會組織拒于合法組織之外。

根據(jù)《社會團(tuán)體登記管理條例》第三條和《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》第三條的規(guī)定，無論成立社會團(tuán)體還是民辦非企業(yè)單位，應(yīng)當(dāng)經(jīng)其業(yè)務(wù)主管單位審查同意，并依照法律的規(guī)定進(jìn)行登記。條例對社會團(tuán)體提出應(yīng)當(dāng)具備法人條件的規(guī)定。在實踐中，社會組織找不到主管部門不能申請設(shè)立登記，即便有主管部門也未必能夠Ca1w/0GGU3nIqcAK+PIFh4M6CJiV+T5ZquW0jhiuqaM=獲得民政部門的批準(zhǔn)。這無形中加大了社會組織和民辦非企業(yè)單位登記的難度。過高的法律門檻使大多數(shù)社會組織和民辦非企業(yè)單位淪為非法組織，進(jìn)而影響這些社會組織發(fā)揮其社會服務(wù)功能。如果說占總數(shù)80%以上的民間組織成為“非法民間組織”，是因為其沒有進(jìn)行登記而不具有“合法律性”，那么，經(jīng)過登記的民間組織也可能因為其行為違反法律、法規(guī)的規(guī)定而喪失其合法律性，或者導(dǎo)致合法律性不足。[7]

此外，這些法規(guī)中缺乏系統(tǒng)的明確社會組織的社會地位、權(quán)利義務(wù)和法律責(zé)任的條款，無法切實保障社會組織的合法權(quán)益。有些條款在制定時，計劃經(jīng)濟(jì)色彩濃重，已經(jīng)不適用于現(xiàn)行的市場經(jīng)濟(jì)體制。

（三）獨(dú)立性困境

新中國成立到改革開放前，我國在計劃經(jīng)濟(jì)體制下仿照蘇聯(lián)模式并結(jié)合中國的實際，構(gòu)建了國家吞噬社會、社會淪為國家的附庸的傳統(tǒng)社會控制模式。這種國家-單位-個人的模式，使社會組織成為擺設(shè)，絲毫不起作用。改革開放后，我國實行社會主義市場經(jīng)濟(jì)模式，在自身發(fā)展困境與外部民主壓力的雙重推動下，國家變革社會管理體制，社會組織才開始發(fā)展起來。與西方不同的是，我國社會組織的發(fā)展不僅是市場經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，同時也是黨和政府簡政放權(quán)的產(chǎn)物。在這種背景下，社會組織必然具有行政依附性和不獨(dú)立性。盡管近年來國家也一再強(qiáng)調(diào)黨社、政社分開，但是社會組織問題依然嚴(yán)重。[8]（P159）

就社會組織的非政府性而言，現(xiàn)有社會組織官辦色彩濃重，多數(shù)只有依賴于政府才能生存，如社會組織成員來源多為政府和事業(yè)單位分流人員或兼職人員，經(jīng)費(fèi)和辦公場地均由政府主管部門提供。調(diào)查表明，中國民間非營利組織中有46.6%是由業(yè)務(wù)主管部門提供辦公場所的，31.9%有自己的專用辦公室，8%租賃辦公室，1.7%辦公場所在領(lǐng)導(dǎo)或成員家中。從兼職人員所占比例來看，只有4.6%的非營利組織沒有兼職人員，其余均有兼職人員，人數(shù)從1至4人到多達(dá)40人以上不等，即使那些沒有專職人員的非營利組織也有兼職人員，這反映了許多社會組織與政府混合運(yùn)作的情形。[9]這樣，社會組織的基本資源均由政府保障，很難談到自身的獨(dú)立性。

就社會組織的職責(zé)而言，由于以往實行的是高度中央集權(quán)，國家對社會高度統(tǒng)攝，形成國家-社會一體化的局面，政府包辦一切，直接管理了本應(yīng)由社會自治的事務(wù)。改革開放后，政府逐漸分權(quán)于社會，政府在進(jìn)行社會管理體制創(chuàng)新過程中，工作重心逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)椤柏?zé)任”與“服務(wù)”，并逐漸將原本屬于社會管理的內(nèi)容交還社會，給社會組織的發(fā)展提供優(yōu)質(zhì)的空間，但是分權(quán)的步伐較慢。同時由于政府的權(quán)限及邊界日益模糊和社會本身的復(fù)雜性，致使社會組織與政府之間職責(zé)劃分不明確，社會組織無法獨(dú)立完成自身應(yīng)承擔(dān)的社會管理與服務(wù)職能。

除此之外，社會組織由于缺乏應(yīng)有的經(jīng)費(fèi)支持，使其缺乏應(yīng)有活力，導(dǎo)致從業(yè)人員普遍素質(zhì)不高、未經(jīng)過專業(yè)訓(xùn)練、不具備公共管理知識、缺乏應(yīng)有的社會活動能力，這些因素都制約了社會組織的獨(dú)立發(fā)展。

（四）公信力的缺失

無論是官辦的政府構(gòu)建型的社會組織，還是民間自發(fā)型的社會組織，均面臨公信力缺失的困境。民間自發(fā)型的社會組織由于缺乏官方的實質(zhì)支持，發(fā)展緩慢，社會認(rèn)可程度低，發(fā)起的活動影響面小，公信力程度較低。而那些官辦的社會組織，由于行使部分社會權(quán)力，在制度不健全又缺乏監(jiān)管的情況下，工作拖沓效率低下，自身運(yùn)行不透明，成本也極高。更為嚴(yán)重的是工作人員腐敗貪污現(xiàn)象屢屢發(fā)生，近年來頻頻遭遇信任危機(jī)，如中國紅十字會發(fā)生的“郭美美事件”1，影響極其惡劣，使大多數(shù)人對官方社會組織的“善心”提出質(zhì)疑。以往用于官場的“作秀”、“政績工程”等詞語也逐漸與社會組織發(fā)生聯(lián)系。

正是由于社會組織公信力的缺失，很難得到政府和社會公眾的認(rèn)同，導(dǎo)致社會組織難以發(fā)展壯大和實現(xiàn)其提供多樣性社會服務(wù)的基本功能。

三、改革路徑與制度重建

造成我國社會組織發(fā)展困境的原因是十分復(fù)雜的，因而克服其發(fā)展困境、增強(qiáng)其能力建設(shè)也必然是一個系統(tǒng)工程。

（一）確立先進(jìn)的立法指導(dǎo)思想使社會組織的發(fā)展擺脫觀念性困境

社會組織與國家之間是一種良性互動關(guān)系，社會組織不僅僅具有政治功能，同時還具有重要的社會功能。“社會組織一方面將國家的政策法規(guī)貫徹到社會中去，另一方面將所代表的利益需求反饋給政府，進(jìn)而影響政府決策，推動國家民主政治建設(shè)的進(jìn)程。”[10]而且，社會組織涉及社會生活的各個層面，除了政治功能以外，在經(jīng)濟(jì)、文化、教育、社會公益事業(yè)等方面都發(fā)揮著重要的作用。所以，在社會組織立法的過程中，必須以先進(jìn)的立法指導(dǎo)思想使社會組織的發(fā)展擺脫觀念性困境。

首先，要符合時代要求。在全球化的浪潮下，社會組織的地位和作用日益顯現(xiàn)，在國內(nèi)它為解決市場失靈和政府失靈提供了可能，在國際上成為民族國家抵御外來干涉、影響國際政治走向的重要力量。同時，隨著國內(nèi)經(jīng)濟(jì)、文化和民主法治建設(shè)不斷發(fā)展，公民對結(jié)社的要求亦越來越強(qiáng)烈，逐步擴(kuò)大結(jié)社自由是時代的要求。因此，立法指導(dǎo)思想必須符合時代要求，與國際社會接軌，以保證我國社會組織作用的充分發(fā)揮。

其次，要適應(yīng)社會需求。社會組織是社會建設(shè)的重要領(lǐng)域，是社會領(lǐng)域中最為活躍的運(yùn)行主體。市場經(jīng)濟(jì)解構(gòu)了傳統(tǒng)社會，促進(jìn)了國家與社會的二元分化，“小政府、大社會”成為發(fā)展趨勢與目標(biāo)。社會已經(jīng)生長起來，政府要以積極的態(tài)度來回應(yīng)，主動讓出空間，培育與發(fā)展各種類型的社會組織，實現(xiàn)社會順利轉(zhuǎn)型。因此，在社會組織的發(fā)展與壯大已成為大勢所趨的情況下，在社會組織的立法指導(dǎo)思想方面，必須確立“有限政府”理念，掃除社會組織發(fā)展的觀念羈絆。

再次，要符合實際需要?；谏鐣M織提供的服務(wù)減輕了政府的負(fù)擔(dān)，世界上大多數(shù)國家通過各種形式，給予社會組織一定的支持和幫助。但由于社會組織的發(fā)展具有很強(qiáng)的自發(fā)性和自主性，并不是所有的社會組織對社會發(fā)展都是有利的，所以，在立法指導(dǎo)思想方面必須確立區(qū)別對待的原則，政府必須有效調(diào)控社會組織的性質(zhì)類型，要根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要分類扶持、區(qū)別對待，使社會組織的發(fā)展能夠與社會發(fā)展保持內(nèi)在的協(xié)調(diào)性與一致性。

（二）構(gòu)建完備的法律體系使社會組織的發(fā)展擺脫合法性困境

社會組織的發(fā)展需要制定、修改和完善相關(guān)法律法規(guī)，構(gòu)建較為完備的社會組織法律體系，以保證社會組織具有合法性基礎(chǔ)。

首先，改進(jìn)和完善雙重管理體制。雙重管理體制在實際運(yùn)作中存在比較突出的問題，已經(jīng)成為阻礙社會組織發(fā)展的制度瓶頸，改革勢在必行。目前廣東、北京等省市紛紛探索直接登記的管理方式，但是由于我國社會組織種類多、數(shù)量大、自身建設(shè)水平低、自律意識差，作為支撐這項事業(yè)的根本制度改變需要有一個漸進(jìn)過程和相應(yīng)的配套措施。如：對于直接登記的社會組織可以通過同行舉薦、登記承諾、登記前公示等形式增強(qiáng)其誠信和自律意識，通過樞紐型社會組織加強(qiáng)行業(yè)自律和規(guī)范發(fā)展。

其次，改革登記許可制度。由于社會組織具有自發(fā)性的特點(diǎn)，并且反映了不同群體的利益需求，因而，應(yīng)該根據(jù)社會組織的性質(zhì)，實行分類管理，改變原來的單一登記制度，對不同性質(zhì)和組織形式的社會組織制訂不同的登記條件，采取不同的登記形式和登記程序，相應(yīng)的，對社會組織提出不同的監(jiān)管要求和監(jiān)管重點(diǎn)。充實行政執(zhí)法力量，修改刑法等法律規(guī)范，加大對社會組織違法、違規(guī)行為查處、懲罰力度，逐步實現(xiàn)由對社會組織成立時的“登記”管理向成立后的行為管理過渡。

再次，建設(shè)配套的政策法規(guī)。其一，完善社會組織財政稅收法律制度，給予社會組織必要的財政支持和稅收優(yōu)惠政策，為社會組織的發(fā)展提供政策和法律支持；完善《中華人民共和國公益事業(yè)捐贈法》，激勵社會捐贈和以各種形式參與支持社會公益事業(yè)建設(shè)，支持社會組織的成長與發(fā)展。其二，建立公益資產(chǎn)監(jiān)管體系。根據(jù)社會組織的性質(zhì)，明確監(jiān)管內(nèi)容和監(jiān)管主體，修改審計法、破產(chǎn)法等法律，把社會組織資產(chǎn)納入規(guī)范內(nèi)容，建立和完善社會組織清算程序，防止公益資產(chǎn)的流失；建立社會組織發(fā)展基金會或基金管理委員會，募集社會組織發(fā)展的資金，接收社會組織注銷、撤銷后的剩余資產(chǎn)，促進(jìn)公益資產(chǎn)的管理和有效利用。其三，建立社會組織成員的社會保障體系，以法律制度的保障吸引專業(yè)人員進(jìn)入社會組織，實現(xiàn)社會組織專職人員的職業(yè)化，并將這些專職人員的醫(yī)療、失業(yè)、養(yǎng)老等納入到社會保障體系，增強(qiáng)社會組織可持續(xù)發(fā)展能力。

（三）建立有限責(zé)任政府，以深化改革和重新定位來促使社會組織擺脫獨(dú)立性困境

黨的十八大報告指出：“要按照建立中國特色社會主義行政體制目標(biāo)，深入推進(jìn)政企分開、政資分開、政事分開、政社分開，建設(shè)職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府。”可見，十八大報告為轉(zhuǎn)變政府職能，建立有限責(zé)任政府，為社會組織發(fā)展讓渡空間指引了方向。

首先，正確處理社會組織中的黨組織與自治管理的關(guān)系。按照十八大的要求，新時期社會組織的發(fā)展與改革，需要正確處理好黨組織、政府部門和社會組織自治管理的多重關(guān)系。以往黨對社會組織的領(lǐng)導(dǎo)主要以黨在社會組織內(nèi)部建立基層黨組織的方式進(jìn)行，主要體現(xiàn)為垂直領(lǐng)導(dǎo)，社會組織對黨的領(lǐng)導(dǎo)也由于方式和方法問題而產(chǎn)生排斥心理。所以，我們必須對十八大提出的黨委領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行正確的理解，探索合理的“黨組織領(lǐng)導(dǎo)”模式，充分尊重社會組織的特性和定位。社會組織中的黨組織不能肆意干預(yù)正常的社會組織管理和生活，只能在黨組織自身職責(zé)范圍內(nèi)工作，并為社會組織的民主自治管理提供支持和保障，進(jìn)而增強(qiáng)黨在社會組織中的公信力和滲透力。

其次，積極推進(jìn)政社分開，厘清各自的權(quán)責(zé)。長期以來，我國政府對社會組織的管理偏重于行政管制，政社合一，這在很大程度上抑制了社會組織的發(fā)展，而目前的業(yè)務(wù)主管部門和登記機(jī)關(guān)的“雙重管理體制”仍然是這種傾向的延續(xù)。一些領(lǐng)導(dǎo)和政府部門也在管理社會組織的過程中，采取或明或暗、或隱或現(xiàn)的行政化管制方式，甚至有的還盡力將社會組織納入到其行政體系中。而且，一些政府部門在管理的過程中，缺乏對社會組織的服務(wù)意識，在觀念上往往將社會組織定位為政府的對立面，對社會組織的人、財、物進(jìn)行過度干預(yù)，使社會組織的獨(dú)立性、自主性、自治性受到嚴(yán)重影響。因此，這就需要按照十八大的精神和社會建設(shè)的新要求，積極推進(jìn)政社分開，合理切割政府管理和自治管理的各自范圍、權(quán)責(zé)和職能，促進(jìn)社會組織獨(dú)立自主能力的提升、依法自治功能的發(fā)揮和民間自主秩序的形成。

再次，有力推進(jìn)“社會協(xié)同，公眾參與”?！吧鐣f(xié)同，公眾參與”不僅是社會建設(shè)管理體制的重要環(huán)節(jié)，也是推動社會組織健康發(fā)展的一個重要途徑。社會組織具有雙重性，是把“雙刃劍”。當(dāng)前，我國正處于經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型時期，社會兩極分化，各種矛盾突顯，各種利益訴求極其復(fù)雜，如果不加以有效控制、引導(dǎo)，極有可能產(chǎn)生與現(xiàn)有體制相抵觸的、難以駕馭的組織力量。反之，充分保障和引導(dǎo)社會組織健康發(fā)展，就能發(fā)揮它的正能量，使之成為推進(jìn)民主法治、和諧穩(wěn)定的重要力量。為此，要盡快完善立法和加強(qiáng)法治保障機(jī)制建設(shè)，強(qiáng)化各種社會力量的協(xié)同性，發(fā)揮公眾的民主參與性和主動性，建立行業(yè)自律和社會監(jiān)督相結(jié)合的多元化、全方位的監(jiān)管體系，從而推進(jìn)社會組織走出獨(dú)立性困境，并在新時期的社會建設(shè)與發(fā)展中發(fā)揮更大的積極作用。

（四）通過明確權(quán)利義務(wù)使社會組織擺脫公信力缺失困境

公信力是社會組織存在和發(fā)展的前提和基礎(chǔ)。然而，我國的社會組織卻普遍面臨著公信力危機(jī)，其中一個重要原因是社會組織在法律上的權(quán)利義務(wù)不明確，社會組織的監(jiān)督機(jī)制不健全。因此，必須通過法律明確社會組織的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，并對其進(jìn)行有效的監(jiān)督，以此提高社會組織的公信力。

首先，明確權(quán)利性規(guī)范。通過法律明確社會組織的權(quán)利范圍，并以法律保障其權(quán)利的實現(xiàn)，是提高社會組織的社會地位和社會公信力的重要前提。從法律上明確社會組織的民主法治權(quán)能，需要明確以下幾種權(quán)利：民主決策權(quán)，包括自主制定組織章程和宗旨、民主選舉產(chǎn)生領(lǐng)導(dǎo)人和內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、自主建立內(nèi)部各項制度和招聘工作人員等；活動自主權(quán)，包括制訂組織的計劃與規(guī)劃、對外開展有償服務(wù)和經(jīng)營活動、舉辦交流研討活動等；財產(chǎn)獨(dú)立權(quán)，根據(jù)財產(chǎn)的來源和組織的不同性質(zhì)，對組織財產(chǎn)享有完全的占有、使用、處分和對外承擔(dān)責(zé)任的權(quán)利等；自律規(guī)范權(quán)，依據(jù)國家的法律法規(guī)、政策及授權(quán)或委托，制定行規(guī)行約和從業(yè)人員的行為準(zhǔn)則及道德規(guī)范，實施行業(yè)自律，對會員進(jìn)行資格審查和紀(jì)律處罰等；政治參與權(quán)，具有依法選舉產(chǎn)生代表、委員，通過各種渠道反映組織訴求、提供咨詢建議及參與政府行業(yè)決策的權(quán)利；公平競爭權(quán)，具有承接政府授權(quán)、委托職能，或通過政府購買服務(wù)等形式，從事公益性活動，參與社會建設(shè)與管理的權(quán)利；訴訟救濟(jì)權(quán)，對社會組織成立、登記及涉及社會組織合法利益的具體行政行為，具有通過行政復(fù)議和法律訴訟等渠道進(jìn)行救濟(jì)的權(quán)利。

其次，明確義務(wù)性規(guī)范。在明確社會組織權(quán)利范圍的同時，必須對社會組織的義務(wù)進(jìn)行合理規(guī)定，以保證社會組織在法治的軌道上發(fā)展，這是提高社會組織公信力的重要舉措。義務(wù)性規(guī)范主要包括：主體限制，即依法對軍人、警察、公務(wù)員和特定群體，以及受過刑事處罰和不具備民事行為能力等人員結(jié)社的限制，對國家機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部、資信不良人員在社會組織中任職做出明確規(guī)定；結(jié)社目的限制，即禁止成立不利于民族團(tuán)結(jié)的社會組織和與我國法律法規(guī)相悖的社會組織。要提供行為規(guī)范和指引，明確具備法人資格的社會組織的機(jī)構(gòu)設(shè)置與管理，為社會組織民主、公平、公正運(yùn)作提供制度保障；要對社會組織的財產(chǎn)的使用管理和盈利分配及解體時財產(chǎn)處理做出明確規(guī)范，對社會組織領(lǐng)導(dǎo)成員和管理人員做出“關(guān)聯(lián)交易”限制。通過對不同性質(zhì)和組織形式的社會組織提出不同規(guī)范的要求，接受不同程度的監(jiān)督和制約，以保障社會組織健康發(fā)展和公信力的培育。

最后，建立多元化的監(jiān)管體系。社會組織公信力的提高在實踐中需要建立多元化的監(jiān)管體系：其一，必須強(qiáng)化社會監(jiān)督的作用，建立有效的社會監(jiān)督制度體系，使社會通過公眾查詢等形式對社會組織的工作情況、財務(wù)狀況等進(jìn)行監(jiān)督；其二，以完善的制度體系增強(qiáng)社會組織的自律性，推動社會組織各項管理制度和誠信體系的建立，開展行業(yè)規(guī)范與自律，加大新聞媒體曝光力度，提高社會組織建設(shè)水平和社會公信力；其三，推動社會組織監(jiān)督管理的專門化，重視工商、審計、稅務(wù)等專門機(jī)構(gòu)的監(jiān)督作用；其四，建立檢察官公益訴訟制度，對于公眾舉報的社會組織違法違規(guī)行為，由檢察部門組織偵查并代表公眾利益提起訴訟，追究法律責(zé)任，切實做到違法必究，同時將處罰結(jié)果納入社會信用體系，加大違法懲處力度和違法付出的成本。

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[責(zé)任編輯 李宏弢]