土地出讓金對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)證分析

中國(guó)土地出讓金制度是指城市土地使用者為了獲取相應(yīng)的土地使用權(quán)而向土地所有權(quán)的代表（政府）支付一定數(shù)額價(jià)款（即出讓金）的制度。本質(zhì)上土地出讓金是城市地租的體現(xiàn)，是若干年地租的貼現(xiàn)，是地價(jià)的表現(xiàn)形式。在絕大多數(shù)國(guó)家或地區(qū)，購(gòu)買或擁有土地都需要支付地價(jià)款（相當(dāng)于中國(guó)現(xiàn)行的出讓金），保有土地或交易土地都需要征收土地稅。

從資金管理方式看，土地出讓金收支管理較為簡(jiǎn)單，收入納入預(yù)算內(nèi)非稅收入的基金預(yù)算管理，支出納入政府性基金支出；從資金內(nèi)容看：土地出讓金收入主要包括土地出讓總價(jià)款、補(bǔ)繳的土地價(jià)款、劃撥土地收入和其他土地出讓金收入；土地出讓金支出包括征地和拆遷補(bǔ)償支出、城市建設(shè)支出、土地開(kāi)發(fā)支出和其他土地使用權(quán)出讓金支出等。

本文重點(diǎn)調(diào)查了某地市土地出讓金收支現(xiàn)狀，利用詳實(shí)的數(shù)據(jù)，對(duì)土地出讓金與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的關(guān)系進(jìn)行細(xì)致分析，提出實(shí)現(xiàn)合理利用土地出讓金促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的建議。

被調(diào)查的某地市國(guó)有土地出讓金收支的概況

近年來(lái)某地市土地出讓金收支情況如圖1，選取2001～2011年階段的數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，可以看出某地市土地出讓金連續(xù)十年實(shí)現(xiàn)增長(zhǎng)，到2011年達(dá)到峰值，收入和支出分別為15.25億元和14.22億元，同比上年增長(zhǎng)一倍多。從圖1可以看出，2001～2011年某地市土地出讓金收支情況有以下特點(diǎn)：一是土地出讓金收支在2009年和2011年呈現(xiàn)高速增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，增幅高達(dá)100%，據(jù)有關(guān)部門表示，土地出讓金增長(zhǎng)較快主要是由土地供應(yīng)加大、招拍掛比重上升、征地拆遷補(bǔ)償成本上升、征管政策調(diào)整及加強(qiáng)土地收入管理等五方面原因所致；二是土地出讓金收支基本保持同步增長(zhǎng)，收支差異幅度低于10%。土地有償出讓收入都是?？顚Ｓ?，主要用于征地拆遷、土地儲(chǔ)備開(kāi)發(fā)等成本性開(kāi)支，除此之外，土地出讓收入必須專項(xiàng)用于土地建設(shè)、水利建設(shè)，用于保障性住房、城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施等方面的建設(shè)。

土地出讓金在城市化過(guò)程中對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)作用機(jī)理的理論分析

土地出讓金是地方城市基礎(chǔ)設(shè)施投資的主要資金來(lái)源

以某地市近20年城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和城市改造為例，某地市政府每年用于該部分的投資近25億元，預(yù)算內(nèi)資金在供給政府開(kāi)支等項(xiàng)目后，僅能提供不到10%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)無(wú)法滿足城市建設(shè)資金需要。盡管1994年分稅制改革后地方財(cái)政收入大幅增長(zhǎng)，但是每年地方財(cái)政收支基本保持平衡狀態(tài)。此外，資金來(lái)源最大的一塊就是土地出讓金，2011年土地出讓金收益為15.25億元，占年度政府城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和城市改造投資資金的2/3左右。因此，在預(yù)算內(nèi)資金無(wú)法滿足巨額城市建設(shè)資金和大型基礎(chǔ)設(shè)施投資資金的情況下，地方政府用于城市建設(shè)的資金很大部分來(lái)自于土地出讓金。上述數(shù)據(jù)清楚地表明，在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)當(dāng)中，土地出讓金是重要的資金來(lái)源。

基礎(chǔ)設(shè)施投資促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的影響機(jī)制

一是基礎(chǔ)效應(yīng)。作為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基石，基礎(chǔ)設(shè)施相比其他的投資形式，對(duì)促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)作用更大，更加具有實(shí)質(zhì)性的重要作用。基礎(chǔ)設(shè)施的基礎(chǔ)效應(yīng)主要體現(xiàn)在：地方政府在投資形成可使用的基礎(chǔ)設(shè)施后，基礎(chǔ)設(shè)施使用者可以無(wú)成本或低成本共同使用，形成了一種長(zhǎng)期利用，長(zhǎng)期影響的效能，最終產(chǎn)生持續(xù)性推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用。但是由于基礎(chǔ)設(shè)施投資投入的時(shí)間較長(zhǎng)，基礎(chǔ)效應(yīng)在投入初期作用效果是短暫的、不明顯的。

二是乘數(shù)效應(yīng)?；A(chǔ)設(shè)施在地方政府不斷投入的過(guò)程中，相關(guān)生產(chǎn)要素的需求在短期內(nèi)持續(xù)增長(zhǎng)，由此拉動(dòng)了相關(guān)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)?；A(chǔ)設(shè)施在形成可以使用的資本存量后，對(duì)刺激產(chǎn)出及生產(chǎn)率增長(zhǎng)形成乘數(shù)效應(yīng)，對(duì)促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)發(fā)揮生產(chǎn)函數(shù)的作用。這樣不僅提高了地方就業(yè)率，增加居民收入，還為經(jīng)濟(jì)未來(lái)可持續(xù)發(fā)展打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。在基礎(chǔ)效應(yīng)和乘數(shù)效應(yīng)兩種合力作用下，地方經(jīng)濟(jì)得以快速增長(zhǎng)。

根據(jù)上述分析，因此可以將土地出讓金促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)作用的機(jī)理總結(jié)為圖2所示。

土地出讓金與地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)關(guān)系的數(shù)量關(guān)系

土地出讓金在地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的地位，及其在地方財(cái)政收入和支出中的相對(duì)地位可以由三個(gè)主要指標(biāo)反映，它們分別是土地出讓金收入占GDP的比重、占財(cái)政收入的比重、以及占財(cái)政支出的比重。2001～2011年某地市土地出讓金收入占比情況如圖3所示。

從圖3可以看出：（1）土地出讓金規(guī)模日益擴(kuò)大，三項(xiàng)指標(biāo)保持穩(wěn)定增長(zhǎng)。2001～2011年，某地市土地出讓金收入占GDP及財(cái)政收支的比重由0.151%、1.858%、1.722%增長(zhǎng)到1.997%、10.367%、12.705%，分析某地市11年間土地出讓金收入在GDP和財(cái)政收支中所占的比例，可以得出土地出讓金已成為拉動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的主導(dǎo)力量，在地方政府財(cái)政收支中發(fā)揮重要影響，且這一影響程度存在著加深趨勢(shì)。

土地出讓金收入占財(cái)政收支及GDP比重三項(xiàng)指標(biāo)基本保持相對(duì)穩(wěn)定狀態(tài)。2001～2008年某地市土地出讓金收入三項(xiàng)指標(biāo)占比一般保持在3%～5%、4%～5%和0.5%～0.7%之間，可以看出土地出讓金對(duì)財(cái)政收支及GDP的促進(jìn)作用比較穩(wěn)定。值得注意的是，2009年和2011年三項(xiàng)指標(biāo)同比上年分別增長(zhǎng)100%，達(dá)到歷史最高峰值，土地出讓金收入增長(zhǎng)速度大大超過(guò)財(cái)政收支及GDP增長(zhǎng)速度。

土地出讓金促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨的困惑

土地出讓金作為地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的一種工具，其快速增長(zhǎng)是有利有弊的。在土地出讓金快速增長(zhǎng)的過(guò)程中，我國(guó)的城市建設(shè)突飛猛進(jìn)，其奧秘就在各城市政府通過(guò)經(jīng)營(yíng)土地，積累了積聚了大量建設(shè)資金。城市經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，城市居民的生活質(zhì)量不斷提高，帶動(dòng)了周邊農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型與發(fā)展，吸引了大量落后地區(qū)的農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工，這都是不容否定的正面效應(yīng)。但是，不少問(wèn)題也由此而生。

第一，土地出讓金帶來(lái)的豐厚財(cái)政收入，誘發(fā)了地方政府的短期行為。某地市土地出讓金從2004年以來(lái)呈現(xiàn)逐年翻倍增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，2004年為0.79億元，2011年為16.61億元。地方政府獲得的土地出讓收入，實(shí)際上透支的雖然是企業(yè)和個(gè)人的未來(lái)收益，但籌集和使用的卻是現(xiàn)實(shí)的貨幣和資金。地方政府為了既得利益，必然運(yùn)用各種手段擴(kuò)大土地批租量，越權(quán)減免稅收，獲得短期高額收益。

第二，地方政府掌握的大量資金對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的變化有重要的引導(dǎo)作用。多年來(lái)，某地市地方政府的土地出讓收入主要投向城市建設(shè)。2011年，土地出讓金支出為14.22億元，占財(cái)政支出的8.52%，其中用于城市建設(shè)支出超過(guò)總支出的60%。大量資金的投入刺激了建筑業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)的大繁榮，帶動(dòng)了建材、民用電器、民用五金、民用化工等產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，以至于相關(guān)生產(chǎn)能力嚴(yán)重過(guò)剩。同時(shí)由于大量資源集中用于城市，使中央關(guān)于“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市支持農(nóng)村”的戰(zhàn)略方針難以切實(shí)執(zhí)行，全國(guó)城鄉(xiāng)和地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的差距，不僅沒(méi)有縮小，反而進(jìn)一步擴(kuò)大了。

第三，土地出讓金收支體制的特殊性，容易造FwjTDMT2oTxt3XCgr694iXxqJRazthcTcUqDBOtyh5I=成資源浪費(fèi)和腐敗。土地出讓金收入本級(jí)政府收、本級(jí)政府用的特殊性，使得對(duì)其使用進(jìn)行規(guī)范與監(jiān)督比較困難。土地出讓金預(yù)算管理的薄弱，導(dǎo)致土地出讓金流失、大量用于城市建設(shè)和政績(jī)工程。在此過(guò)程中，監(jiān)督制約機(jī)制的缺乏，還極易產(chǎn)生腐敗問(wèn)題，不少公款通過(guò)各種渠道轉(zhuǎn)化為個(gè)人的灰色收入。

第四，土地出讓金收支快速增長(zhǎng)是城市擴(kuò)張和占用農(nóng)民土地的動(dòng)力機(jī)制。這個(gè)機(jī)制的形成是用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的辦法低價(jià)征地，用市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的辦法高價(jià)出讓，客觀上形成了多占地多得益的局面，使保護(hù)耕地和保護(hù)農(nóng)民的合法土地權(quán)益，只能流于空談。據(jù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)反映，2011年某地市土地出讓金支出用于補(bǔ)助被征地農(nóng)民支出和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出等涉農(nóng)支出不到10%。另外，地方政府的收入過(guò)分依賴開(kāi)發(fā)商，而開(kāi)發(fā)商的自然壟斷地位，使其能夠大肆抬高房?jī)r(jià)，廣大中低收入市民的住房問(wèn)題很難得到解決。

合理利用土地出讓金的初步規(guī)劃

第一，在目前土地、財(cái)政、政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)等制度環(huán)境下，地方政府采取這種依賴土地的城市發(fā)展行為是其出于自身利益，具有一定合理性和必然性，是加速城市化建設(shè)，發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)等動(dòng)力下做出的選擇。因此，城市化加速和城市經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展就需要以政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)榛A(chǔ)，依靠土地作為發(fā)展動(dòng)力，通過(guò)改革一系列財(cái)政、土地制度政策才能真正實(shí)現(xiàn)地方經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

第二，建立與科學(xué)發(fā)展觀相配套的土地出讓金收支體系，把更多涉及民生和環(huán)保的指標(biāo)納入其中。因此，地方政府要轉(zhuǎn)變唯GDP的政績(jī)觀，要圍繞地方政府職能的轉(zhuǎn)變，強(qiáng)化公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，把醫(yī)療、教育、社會(huì)保障、環(huán)保等更多的民生指標(biāo)納入考核體系并占重要權(quán)重。

第三，在深化土地出讓金制度改革的同時(shí)，要改進(jìn)和加強(qiáng)土地出讓金收支管理，建立土地出讓金收支專戶，大力推進(jìn)綜合預(yù)算，將土地出讓金收入全額納入地方預(yù)算，實(shí)行收支兩條線管理，并逐步過(guò)渡到土地出讓金納入預(yù)算內(nèi)統(tǒng)籌安排使用。要通過(guò)預(yù)算管理改革，增強(qiáng)財(cái)政收支的透明度，強(qiáng)化人大、審計(jì)和公眾的預(yù)算監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)預(yù)算的硬約束，真正保障土地收入取之于民、用之于民。

第四，要按照城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展戰(zhàn)略，調(diào)整土地出讓金的分享體系，拋棄僅僅為了壟斷土地收益而漠視個(gè)人權(quán)利與社會(huì)公平以及計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的思維，切實(shí)保護(hù)公民私有財(cái)產(chǎn)權(quán)，特別是要規(guī)定硬性比例用于補(bǔ)償被征地農(nóng)民，按照市場(chǎng)價(jià)格大幅提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，不僅補(bǔ)償被征收的房屋還要適當(dāng)考慮補(bǔ)償土地，真正做到取之于民，用之于民。

（作者單位：中國(guó)人民銀行太原中心支行）