李燕凌，車 卉

（湖南農(nóng)業(yè)大學(xué) 公 共管理與法學(xué)學(xué)院，湖南 長(zhǎng) 沙410128）

政府決策的優(yōu)劣是決定政府行政管理成敗的一個(gè)關(guān)鍵性因素。隨著我國(guó)政治體制與經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入，特別是公共危機(jī)與突發(fā)性重大事件發(fā)生時(shí)，政府的決策行為是關(guān)系國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局和人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全的大事，公共危機(jī)管理實(shí)質(zhì)上是一種非常規(guī)化的決策過(guò)程，具有不確定性、復(fù)雜性、緊迫性、損害嚴(yán)重性等特點(diǎn)，這就對(duì)政府決策的優(yōu)化提出了更為迫切的要求。在面對(duì)突發(fā)性公共危機(jī)時(shí)，政府決策行為受到了政府的決策目標(biāo)、價(jià)值取向以及地方政府的短期行為等因素的影響，縱觀我國(guó)六十余年的執(zhí)政歷史，不難發(fā)現(xiàn)中國(guó)政府在處理公共危機(jī)與突發(fā)性重大事件的決策能力上已取得了很大的進(jìn)步，無(wú)論是在決策目標(biāo)還是決策的價(jià)值取向上都有了很大變化，同時(shí)地方政府的短期行為也逐步得到控制。例如政府決策價(jià)值取向由以階級(jí)斗爭(zhēng)為綱，轉(zhuǎn)變?yōu)楦母镩_(kāi)放初期的單純追求經(jīng)濟(jì)效率，再到今天的以民生為本及社會(huì)穩(wěn)定［1］。但是，又由于地區(qū)之間的社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件的差異較大，而分權(quán)制下的財(cái)力約束，導(dǎo)致地方政府的財(cái)權(quán)與事權(quán)存在著嚴(yán)重不匹配，同時(shí)以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為核心的政績(jī)觀約束了地方政府的決策行為，地方政府對(duì)經(jīng)濟(jì)實(shí)施的超強(qiáng)干預(yù)也強(qiáng)化了各地方政府作為相對(duì)獨(dú)立的利益主體的地位。正是在這種背景下，地方政府公司化的趨勢(shì)日益鮮明，因此各地方政府在應(yīng)對(duì)公共危機(jī)與突發(fā)性重大事件的決策目標(biāo)、政策價(jià)值取向呈現(xiàn)出多元化的狀態(tài)。

突發(fā)性動(dòng)物疫情公共危機(jī)中地方政府決策約束因素復(fù)雜且非常態(tài)化，政府與多方利益主體之間存在著相互博弈的關(guān)系，故而一直是學(xué)界的一個(gè)研究熱點(diǎn)，我國(guó)的學(xué)者關(guān)于地方政府決策行為的研究已經(jīng)取得了一些進(jìn)展，但是尚需解釋的現(xiàn)象和需要回答的問(wèn)題還有很多，本研究通過(guò)對(duì)地方政府應(yīng)對(duì)突發(fā)性動(dòng)物疫情過(guò)程中決策行為進(jìn)行分析，為下一步研究提供一個(gè)分析框架，以期對(duì)以后的理論分析以及實(shí)證研究有所幫助。

1 地方政府應(yīng)對(duì)突發(fā)性動(dòng)物疫情的多重決策目標(biāo)

決策是決策主體以某種價(jià)值觀念為取向而作出的判斷和行動(dòng)，要作出正確決策就必須理清決策主體的價(jià)值取向，價(jià)值取向就是指一定行為主體以某種價(jià)值觀為指導(dǎo)，根據(jù)一定的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)價(jià)值目標(biāo)進(jìn)行價(jià)值選擇和價(jià)值決策的行為傾向［2］，有什么樣的價(jià)值取向就產(chǎn)生什么樣的決策目標(biāo)。由于價(jià)值取向不同，決策可分為追求某一種價(jià)值的單一決策和統(tǒng)籌考慮兩種以上價(jià)值的綜合決策。隨著地方政府的政府經(jīng)濟(jì)文化水平的變化，地方政府決策的價(jià)值取向是不同的，我國(guó)政府決策行為的價(jià)值取向就經(jīng)歷了改革開(kāi)放前的政治掛帥，到上世紀(jì)末的一切以經(jīng)濟(jì)工作為中心，到今天的經(jīng)濟(jì)效率、民生為本與社會(huì)穩(wěn)定兼顧的轉(zhuǎn)變過(guò)程，所以在現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)政治生活中基本上沒(méi)有純粹的、追求唯一價(jià)值目標(biāo)的單一決策，而常常是綜合的［3］。地方政府面對(duì)突發(fā)性動(dòng)物疫情公共危機(jī)時(shí)，基于危機(jī)的突發(fā)性，處理的時(shí)效性，危害的嚴(yán)重性，利益關(guān)聯(lián)的廣泛性，各地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程的差異性，導(dǎo)致地方政府決策時(shí)呈現(xiàn)出多元價(jià)值取向的特征。

在突發(fā)性動(dòng)物疫情公共危機(jī)中，地方政府主體的行為決策目標(biāo)具有多重性，既包括實(shí)現(xiàn)本地區(qū)社會(huì)福利最大化，即確保包括食品安全在內(nèi)的公共衛(wèi)生安全和社會(huì)政治穩(wěn)定，保護(hù)本地畜牧業(yè)發(fā)展及維護(hù)地方經(jīng)濟(jì)利益；又包括地方政府自身利益最大化，即盡最大努力減少因暴發(fā)疫情使得地方政府稅收受損；還要包括中央政府的滿意程度，即迅速、全面、有效地控制和撲滅疫情，防止疫情向其他地區(qū)擴(kuò)散蔓延。在分層治理的現(xiàn)行行政管理體制下，地方政府的管理效率取決于治理成本與治理收益的比較，在信息傳遞鏈條過(guò)長(zhǎng)（上級(jí)政府很難做到對(duì)下級(jí)政府進(jìn)行“現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督”）和監(jiān)督約束不力的條件下，地方政府行為具有強(qiáng)烈的機(jī)會(huì)主義沖動(dòng)和任期屆別機(jī)會(huì)主義傾向，道德風(fēng)險(xiǎn)較大。從公共選擇的視角，地方政府在既定約束條件下追求自身利益最大化的行為決策，具有理性經(jīng)濟(jì)人特征。

2 地方政府應(yīng)對(duì)突發(fā)性動(dòng)物疫情決策偏好性分析

決策理論中的偏好概念，是指每個(gè)決策者在面對(duì)幾個(gè)事件或結(jié)果時(shí)選擇其中一個(gè)事件或結(jié)果的傾向性［4］。地方政府的決策中重點(diǎn)考慮哪些群體的利益，實(shí)際上就是決策偏好的政策反應(yīng)，不同地方的區(qū)域文化差異也會(huì)帶來(lái)不同地區(qū)政府決策偏好［5］。在現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)生活中領(lǐng)導(dǎo)的決策偏好是可變的。通過(guò)改變偏好、培養(yǎng)新偏好的方法進(jìn)行偏好的塑造，可以優(yōu)化決策過(guò)程，得到相對(duì)較優(yōu)的決策結(jié)果，從而為社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供服務(wù)。

在突發(fā)性動(dòng)物疫情公共危機(jī)中，地方政府除負(fù)有自身利益最大化責(zé)任外，還擔(dān)負(fù)著上級(jí)政府和養(yǎng)殖戶、行業(yè)組織、第三方組織、媒體等在內(nèi)的社會(huì)群體的多重責(zé)任。對(duì)上級(jí)政府和第三方組織、媒體來(lái)說(shuō)，地方政府行為決策要確保包括食品安全在內(nèi)的公共衛(wèi)生安全和社會(huì)政治穩(wěn)定；對(duì)養(yǎng)殖戶、行業(yè)組織等微觀利益主體而言，地方政府行為決策要維護(hù)地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)利益（當(dāng)然，這種經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)有可能是短期目標(biāo)行為）。從公共選擇理論看，在這種既定約束條件下，地方政府追求利益最大化是理性經(jīng)濟(jì)人的行為決策，同時(shí)也存在著官僚、行業(yè)組織和各利益集團(tuán)聯(lián)盟侵害公共利益的鐵三角現(xiàn)象［6］。

面對(duì)突發(fā)性動(dòng)物疫情公共危機(jī)，地方政府的理性經(jīng)濟(jì)人行為決策總體目標(biāo)是“收益-損失-補(bǔ)貼≥0”。地方政府將審慎對(duì)待染疫動(dòng)物產(chǎn)品、替代動(dòng)物產(chǎn)品和染疫同種健康（安全）動(dòng)物產(chǎn)品（本課題中稱之為“目標(biāo)動(dòng)物產(chǎn)品”）的收益和損失變化。為達(dá)到收益最大化和損失最小化目標(biāo)，地方政府將作出相應(yīng)行為決策以促進(jìn)收益增加、損失減少。突發(fā)性動(dòng)物疫情公共危機(jī)中地方政府理性經(jīng)濟(jì)人行為決策過(guò)程如圖1所示。

在上圖中，可能導(dǎo)致?lián)p失的原因主要來(lái)自兩個(gè)方面：一是突發(fā)性動(dòng)物疫情暴發(fā)后對(duì)染疫動(dòng)物（包括易傳染的其他動(dòng)物）直接捕殺造成的經(jīng)濟(jì)損失，這種損失與染疫情況及上級(jí)政府下達(dá)的控制、撲滅及補(bǔ)貼政策有直接關(guān)系；另一方面是消費(fèi)者聽(tīng)信謠傳和輿論誤導(dǎo)對(duì)目標(biāo)動(dòng)物產(chǎn)品盲目拒購(gòu)導(dǎo)致養(yǎng)殖戶減收和政府地方稅收減少?？赡堋耙虻湹酶！睂?dǎo)致收益增加的原因也主要來(lái)自兩個(gè)方面：一是替代畜品快速大幅度漲價(jià)使得地方稅收增加（既有消費(fèi)者盲目搶購(gòu)因素，也有經(jīng)銷商惡意哄抬物價(jià)因素）；另一方面是目標(biāo)動(dòng)物產(chǎn)品供給減少、后續(xù)生產(chǎn)預(yù)期不足（短期內(nèi)仔豬繁育和補(bǔ)欄困難）情況下，加之疫區(qū)動(dòng)物產(chǎn)品市場(chǎng)管制（嚴(yán)禁動(dòng)物產(chǎn)品進(jìn)出疫區(qū)），導(dǎo)致疫區(qū)內(nèi)動(dòng)物產(chǎn)品供求嚴(yán)重失衡、供不應(yīng)求而漲價(jià)，地方政府獲得額外增加的稅收。

3 地方政府應(yīng)對(duì)突發(fā)性動(dòng)物疫情決策的短期性分析

地方政府在公共決策過(guò)程中，地方政府為顯示本屆政府的工作卓有成效，官員為顯示自己任期內(nèi)的政績(jī)，未能以公共利益、整體全局和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益為重，而是考慮了不適當(dāng)?shù)牡貐^(qū)利益、團(tuán)體利益甚至個(gè)人利益，致使作出的決策方案在順利執(zhí)行后造成了短期行為［7］。地方政府應(yīng)對(duì)突發(fā)性動(dòng)物疫情公共危機(jī)時(shí)的短期行為決策主要表現(xiàn)在過(guò)度的地方保護(hù)主義，如當(dāng)突發(fā)性動(dòng)物疫情公共危機(jī)發(fā)生時(shí)，地方政府基于地方保護(hù)主義以及錯(cuò)誤的政績(jī)觀，會(huì)隱報(bào)、瞞報(bào)、遲報(bào)，會(huì)在報(bào)告中故意減小事故的嚴(yán)重性，以期為自己減少責(zé)任。為了減輕突發(fā)性動(dòng)物疫情暴發(fā)后直接捕殺染疫動(dòng)物造成的當(dāng)?shù)匦竽列袠I(yè)及養(yǎng)殖戶的經(jīng)濟(jì)損失，地方政府可能放松對(duì)染疫動(dòng)物控制和撲滅監(jiān)管，這也確實(shí)能給地方帶來(lái)一時(shí)之利，最終以犧牲公共安全為代價(jià)，達(dá)到減輕地方政府對(duì)捕殺疫畜進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)貼以及當(dāng)?shù)仞B(yǎng)殖業(yè)的經(jīng)濟(jì)損失的目的，忽視動(dòng)物疫情可能引發(fā)公共危機(jī)的風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)地方政府的公信力、公共利益、整體全局和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益造成了傷害。還有一種短期行為是為了提高地方經(jīng)濟(jì)收益，地方政府可能容忍經(jīng)銷商哄抬替代品物價(jià)以謀取額外稅收收入，也可能通過(guò)控制輿情（有時(shí)甚至是過(guò)度的、失實(shí)的宣傳）來(lái)消減消費(fèi)者拒購(gòu)目標(biāo)動(dòng)物產(chǎn)品造成的經(jīng)濟(jì)損失，甚至采取管制疫區(qū)動(dòng)物產(chǎn)品進(jìn)出疫區(qū)交易、減少仔豬繁育和補(bǔ)欄以延緩生產(chǎn)供給，從而造成供給短缺引致漲價(jià)的目的，同樣可以達(dá)到減緩地方政府財(cái)政補(bǔ)貼的目的。

圖1 突發(fā)性動(dòng)物疫情公共危機(jī)中地方政府經(jīng)濟(jì)理性行為決策示意圖Fig.1 Economically-ratienal decision-making by local government in public crisis of sudden outbreak of animal epidemic

4 地方政府應(yīng)對(duì)突發(fā)性動(dòng)物疫情的最優(yōu)化行為決策分析

面對(duì)突發(fā)性動(dòng)物疫情公共危機(jī)中各種利益主體，地方政府的行為決策受多目標(biāo)約束。地方政府自身的決策目標(biāo)是地方稅收收入最大化，養(yǎng)殖戶和行業(yè)組織對(duì)地方政府行為決策的訴求是利潤(rùn)最大化，消費(fèi)者對(duì)地方政府行為的訴求是效用最大化（確保充足供給安全食品和價(jià)格穩(wěn)定），上級(jí)政府對(duì)地方政府行為決策的要求是社會(huì)福利最大化（最核心的目標(biāo)是嚴(yán)格控制疫情擴(kuò)大）。地方政府忽視任何利益主體的利益訴求，都將導(dǎo)致短期行為決策與長(zhǎng)期社會(huì)效益之間的矛盾沖突。然而，在地方政府作出任何行為決策時(shí)，又都由于信息不對(duì)稱（例如公眾無(wú)法知曉過(guò)于苛刻的疫區(qū)動(dòng)物產(chǎn)品交易市場(chǎng)管制是必需的還是不必要的）、信息傳遞鏈條過(guò)長(zhǎng)（政府和第三部門無(wú)法進(jìn)行“現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督”）、信息失真（例如“偽羊群行為”導(dǎo)致過(guò)高估計(jì)危機(jī)風(fēng)險(xiǎn)）等原因，使得決策的道德風(fēng)險(xiǎn)增加，導(dǎo)致公共政策失敗。因此當(dāng)?shù)胤秸鎸?duì)突發(fā)性動(dòng)物疫情時(shí)，要樹(shù)立正確的價(jià)值取向，處理好突發(fā)性動(dòng)物疫情公共危機(jī)中各利益主體以及政府短期行為決策與長(zhǎng)期社會(huì)效益之間的矛盾沖突，構(gòu)建一種促進(jìn)這兩種效益統(tǒng)一的地方政府優(yōu)化決策模式。

4.1 樹(shù)立正確決策價(jià)值取向

隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)蓬勃發(fā)展，民主行政發(fā)展步伐的加快，以人為本已成為我國(guó)政府決策的核心價(jià)值取向［8］。在這一核心價(jià)值取向的基礎(chǔ)上再分析地方政府面對(duì)突發(fā)性動(dòng)物疫情公共危機(jī)時(shí)不同的決策主體作出決策的價(jià)值取向和面臨的價(jià)值沖突，搭建養(yǎng)殖戶、行業(yè)組織、第三方組織、媒體等在內(nèi)的社會(huì)群體之間的協(xié)調(diào)配合平臺(tái)，以顧全大局為原則建構(gòu)決策中的價(jià)值沖突平衡機(jī)制和價(jià)值主次順序。優(yōu)先等級(jí)的價(jià)值優(yōu)先保全，次要價(jià)值追求能保全則保全、不能保全則要敢于舍棄。最終達(dá)到有效預(yù)防、回應(yīng)、化解和消弭各種危機(jī)，從而保障公共利益以及人民的生命和財(cái)產(chǎn)安全。

4.2 塑造地方政府的決策偏好

社會(huì)經(jīng)濟(jì)的管理在很大程度上依賴于公務(wù)員的偏好，建立選拔任用機(jī)制，可更好地塑造公務(wù)員隊(duì)伍的偏好，從而優(yōu)化決策過(guò)程，得到相對(duì)較優(yōu)的決策結(jié)果。但在面對(duì)突發(fā)性動(dòng)物疫情公共危機(jī)事件的應(yīng)急管理時(shí)，決策事件本身的復(fù)雜性、時(shí)限性及不確定性，面對(duì)多重目標(biāo)、多元利益主體，還涉及到動(dòng)物疫情防控知識(shí)，地方政府決策需要充分發(fā)揮群體智慧，構(gòu)建包含各個(gè)工作崗位、各個(gè)學(xué)科領(lǐng)域、不同層次的專家學(xué)者的應(yīng)急決策的決策群體，綜合各個(gè)成員對(duì)方案的偏好，通過(guò)正確的計(jì)量方法，預(yù)測(cè)各方案危機(jī)管理效果期望，并且協(xié)調(diào)分析最終集結(jié)以形成群體對(duì)方案的偏好，進(jìn)而獲得最終的比較滿意的應(yīng)急群決策結(jié)果。

4.3 抑制地方政府的短期行為

雖然突發(fā)情危機(jī)是一個(gè)較小的概率事件，但是突發(fā)情動(dòng)物疫情公共危機(jī)一旦發(fā)生，對(duì)社會(huì)將會(huì)造成很大的危害，根據(jù)“十分之一”法則，在公共危機(jī)發(fā)生之前，投入“一分”資源用于公共危機(jī)防范，就會(huì)降低公共危機(jī)發(fā)生概率，我們降低“十分”的損失。因此，根據(jù)西格瑪追求管理卓越性哲學(xué)思想，我們?cè)谖C(jī)管理中應(yīng)堅(jiān)持以預(yù)防為主的思想。由于是小概率事件因而容易讓人產(chǎn)生麻痹大意的思想，造成地方保護(hù)主義為主要表現(xiàn)形式的短期行為，形成短期行為的原因有兩種，一種是主觀因素，另一種是由于行政管理者信息不全面造成的，因此有必要改進(jìn)和完善考核任用機(jī)制，根據(jù)不同行政管理崗位的需求對(duì)政府官員的知識(shí)結(jié)構(gòu)、能力、品行等各個(gè)方面提出更為具體明確的要求。建立使官員從事長(zhǎng)期行為中的收益多于從事短期行為的收益的治理機(jī)制，從根本上鼓勵(lì)長(zhǎng)期行為，遏制短期行為。構(gòu)建注重行政管理能力的地方政府工作績(jī)效評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，合理激勵(lì)長(zhǎng)期行為。強(qiáng)化咨詢意識(shí)，重視發(fā)揮咨詢機(jī)構(gòu)的作用加大公眾的評(píng)價(jià)力度和權(quán)威性。要建立健全公共決策咨詢體系，建立決策咨詢支持系統(tǒng)，提高決策咨詢的科學(xué)化水平。盡快建立健全公共決策問(wèn)責(zé)制度，促使領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)拍板定案持慎重態(tài)度，也才能促使各級(jí)地方政府官員在的公共決策上下工夫。

［1］ 黃健榮.中國(guó)若干重要領(lǐng)域政府決策能力論析［J］.南京社會(huì)科學(xué)，2013，（1）：71-80.

［2］ 張 穎.對(duì)中國(guó)特色地方政府績(jī)效評(píng)估價(jià)值取向的再思考［EB／OL］［2014-01-24］.http：／／www.qstheory.cn／lg／gc／201107／t20110701＿90337.htm.

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