●張啟軍

中美軍隊(duì)律師制度比較及啟示

●張啟軍

筆者今年1月隨總政代表團(tuán)一行考察了解了美軍律師隊(duì)伍的機(jī)構(gòu)設(shè)置及編制情況，考察了美軍選拔培養(yǎng)律師的標(biāo)準(zhǔn)、條件、程序、內(nèi)容和方法，對(duì)美軍律師整體狀況有了進(jìn)一步了解。而這次考察，也讓筆者對(duì)兩國(guó)軍隊(duì)律師制度的差異有了更深刻的認(rèn)識(shí)。我軍的律師制度具有自己的特色和優(yōu)良傳統(tǒng)，而美軍的律師制度經(jīng)過(guò)200多年的實(shí)踐，也確有其獨(dú)到之處。雖然兩國(guó)兩軍的制度不同，但從發(fā)揮軍隊(duì)律師職能作用、做好軍事行動(dòng)法律保障的角度看，美國(guó)軍隊(duì)律師制度有許多地方值得我們參考借鑒。

一、美國(guó)軍隊(duì)律師制度的主要特點(diǎn)

美軍律師工作起步早，重視程度高，地位作用明顯，在法規(guī)制度、體制編制、運(yùn)行機(jī)制、培訓(xùn)使用等各個(gè)方面都比較成熟和完善，特別是具有實(shí)戰(zhàn)經(jīng)歷，積累了很多經(jīng)驗(yàn)。

一是歷史傳統(tǒng)悠久。美國(guó)軍隊(duì)律師也稱(chēng)法律顧問(wèn)、軍法官，是指具備律師資格、在軍法官崗位工作的現(xiàn)役軍官。在爆發(fā)獨(dú)立戰(zhàn)爭(zhēng)、建立大陸軍初期，美軍就設(shè)立軍法官，擔(dān)負(fù)軍紀(jì)管理、違紀(jì)處理等工作。隨著時(shí)代發(fā)展，特別是經(jīng)過(guò)兩次世界大戰(zhàn)、越南戰(zhàn)爭(zhēng)、海灣戰(zhàn)爭(zhēng)、阿富汗戰(zhàn)爭(zhēng)等歷次戰(zhàn)爭(zhēng)檢驗(yàn)，其軍法官制度更趨成熟，主要職能由當(dāng)初的軍紀(jì)管理擴(kuò)展到調(diào)查、起訴、辯護(hù)、審判，以及為各級(jí)機(jī)構(gòu)的官兵提供法律咨詢(xún)、法律支持、法律教育等服務(wù)。

二是組織體系健全。美軍軍法系統(tǒng)由國(guó)防部長(zhǎng)總法律顧問(wèn)辦公室和陸軍、海軍、空軍、參聯(lián)會(huì)軍法署組成。海軍部下設(shè)法律總顧問(wèn)辦公室和海軍軍法署。海軍法律總顧問(wèn)辦公室主要為海軍和陸戰(zhàn)隊(duì)、海岸警衛(wèi)隊(duì)提供商業(yè)性法律建議和服務(wù)，并向海軍各級(jí)司令部派出律師，重點(diǎn)解決物資采購(gòu)、環(huán)境保護(hù)、勞資糾紛、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、倫理道德等涉法問(wèn)題。海軍軍法署領(lǐng)導(dǎo)海軍軍法官開(kāi)展工作，主要為海軍軍事行動(dòng)提供法律保障。軍法署下轄的法律服務(wù)處，主要為官兵解決一般性的法律問(wèn)題。法律辯護(hù)處一般與法律服務(wù)處合署辦公。

三是地位作用突出。美軍法律服務(wù)機(jī)構(gòu)的基本職責(zé)是為軍隊(duì)建設(shè)和軍事行動(dòng)提供法律服務(wù)，包括為各級(jí)指揮官的決策提供法律咨詢(xún)和建議，對(duì)官兵進(jìn)行法紀(jì)教育，為部隊(duì)和官兵提供法律幫助等。美軍各級(jí)指揮官對(duì)軍隊(duì)律師工作非常重視。軍隊(duì)律師對(duì)所服務(wù)部門(mén)中所有涉法問(wèn)題都有決定權(quán)和處置權(quán)，都可發(fā)表意見(jiàn)。根據(jù)有關(guān)條令，美軍律師在軍事行動(dòng)中有以下四項(xiàng)特權(quán)：隨時(shí)可以請(qǐng)示補(bǔ)充或修改交戰(zhàn)規(guī)則；在軍事行動(dòng)前參與修訂交戰(zhàn)規(guī)則；負(fù)責(zé)交戰(zhàn)規(guī)則的整合工作；指導(dǎo)和協(xié)助交戰(zhàn)規(guī)則的教育訓(xùn)練。

四是數(shù)量規(guī)模龐大。美軍擁有世界上最龐大的律師隊(duì)伍?，F(xiàn)有現(xiàn)役軍隊(duì)律師4623名，約占軍隊(duì)總編制員額的0.3%。除此之外，還編有文職律師1100多名、律師助理4500多名，國(guó)民警衛(wèi)隊(duì)、預(yù)備役部隊(duì)編有律師4600多名，各軍法署還有部分律師管理人員。美陸軍部隊(duì)的律師一般配備到旅級(jí)單位，標(biāo)準(zhǔn)配置為2名律師加7名律師助理。海軍（不包括海軍陸戰(zhàn)隊(duì)和海岸警衛(wèi)隊(duì)）軍法署共編有2206名法律服務(wù)人員，其中現(xiàn)役軍法官835名，預(yù)備役軍法官423名，文職律師63名，士兵律師助理549人，文職法律服務(wù)人員336名。海軍部隊(duì)的律師等級(jí)和數(shù)量視指揮官的軍銜配置。海軍陸戰(zhàn)隊(duì)一般配備到營(yíng)級(jí)單位，配一名律師及若干律師助理。目前，美軍在全球21個(gè)國(guó)家和地區(qū)派駐律師841名。

五是福利待遇優(yōu)厚。美國(guó)軍隊(duì)律師待遇優(yōu)厚。獲得博士學(xué)位入伍且晉升為少校軍銜者，年收入最高為12萬(wàn)美金左右，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于一般中等收入人員一年6萬(wàn)美金左右的收入。在住房方面，美軍中校以上軍官、高級(jí)士官，絕大多數(shù)可以在基地分得一幢公寓房。再加上軍隊(duì)律師雖然有一定風(fēng)險(xiǎn)，但競(jìng)爭(zhēng)不太激烈，還有許多提升機(jī)會(huì)，且退休后有一份穩(wěn)定的退役金（如以少校軍銜退休，年退休金在5至6萬(wàn)美金左右），所以美國(guó)律師往往樂(lè)意到軍隊(duì)工作。

二、中美軍隊(duì)律師制度的差異

雖然中美兩國(guó)軍隊(duì)律師在服務(wù)的主體指向性上一致，但差異很大。

一是組織編成不一樣。1991年《政工條例》重新修訂前，我軍律師編配在司令部機(jī)關(guān)，稱(chēng)為軍事法律顧問(wèn)。歸口政治機(jī)關(guān)后，當(dāng)時(shí)仍稱(chēng)法律顧問(wèn)?！堵蓭煼ā烦雠_(tái)后，正式明確為軍隊(duì)律師。我軍律師不從事軍事檢察、審判工作。而美軍律師一般編配在司令部門(mén)，視工作需要擔(dān)任軍法官或軍法檢察官、軍事法庭法官等職務(wù)，即軍隊(duì)遇到刑事案件時(shí)，由上級(jí)軍法部門(mén)臨時(shí)指派軍隊(duì)律師擔(dān)任法官、檢察官。一般來(lái)說(shuō)，美軍律師在其職業(yè)生涯中，往往先擔(dān)任軍法檢察官，獲得一定閱歷后可擔(dān)任軍法官，隨著資歷提升還可擔(dān)任軍事法庭法官。

二是領(lǐng)導(dǎo)體制不一樣。我軍律師工作在業(yè)務(wù)上受上級(jí)司法行政部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)，行政上受本級(jí)政治機(jī)關(guān)辦公室系統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)（有的部隊(duì)則將其置于組織、保衛(wèi)等部門(mén)）。各法律顧問(wèn)處相對(duì)獨(dú)立，在工作上配合協(xié)調(diào)，彼此無(wú)隸屬關(guān)系。而美軍軍法系統(tǒng)實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)，所需軍費(fèi)由國(guó)會(huì)直接撥付，與所服務(wù)的軍兵種無(wú)關(guān)。軍法系統(tǒng)內(nèi)部實(shí)行行政權(quán)、人事權(quán)、財(cái)政權(quán)的統(tǒng)一，國(guó)防部法律總顧問(wèn)和軍兵種軍法署長(zhǎng)直接任命本軍法系統(tǒng)內(nèi)的律師，律師與被派駐部隊(duì)不形成領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。

三是律師職責(zé)不一樣。我軍律師的職責(zé)一方面是針對(duì)官兵開(kāi)展法律咨詢(xún)服務(wù)、法制宣傳教育，處理有關(guān)涉法問(wèn)題；另一方面是涉及部隊(duì)決策、管理的法律咨詢(xún)、建議工作和立法相關(guān)工作，以及涉及法律戰(zhàn)的相關(guān)工作，等等。但整體看，我軍律師職責(zé)尚不夠明確，工作主導(dǎo)權(quán)不足。相比而言，無(wú)論是審查調(diào)查報(bào)告、監(jiān)督軍事審判或?qū)徖響?zhàn)爭(zhēng)罪行，參與簽訂、審查采辦合同或解決爭(zhēng)端，幫助保證環(huán)保計(jì)劃、與工會(huì)談判勞工協(xié)議，還是就薪金津貼、職務(wù)調(diào)整、退役等問(wèn)題甚至就涉及軍事行動(dòng)法律的一切事宜提供法律咨詢(xún)，抑或是審查作戰(zhàn)計(jì)劃與命令，觀(guān)察和評(píng)估武裝沖突法訓(xùn)練成效，美國(guó)軍法官的職責(zé)范圍極廣，幾乎是對(duì)軍隊(duì)的任何事務(wù)進(jìn)行監(jiān)督，在很多時(shí)候都可以主導(dǎo)部隊(duì)工作。

四是參與中心工作的深度廣度不一樣。實(shí)踐中，我軍律師的工作重心是代理訴訟、維護(hù)權(quán)益和解決部隊(duì)各類(lèi)涉法問(wèn)題，在軍事行動(dòng)法律保障方面發(fā)揮的作用有限，沒(méi)有真正進(jìn)入到軍事、進(jìn)入決策中。相反，美軍律師在作用發(fā)揮上雖是全方位的，法律保障工作的觸角延伸到方方面面，但其工作重心是為軍事行動(dòng)提供常態(tài)化法律保障。指揮官每作一項(xiàng)重大決策，都要咨詢(xún)軍法官的意見(jiàn)，所有軍事行動(dòng)方案只有在軍法官簽字認(rèn)可后才能付諸實(shí)施，以求決策的正確性和合法性。

五是律師的來(lái)源和培訓(xùn)不一樣。目前，我軍律師中屬于大學(xué)法律專(zhuān)業(yè)“科班”出身的不多，多為現(xiàn)役軍人自學(xué)成才，且任職后的學(xué)習(xí)進(jìn)修機(jī)會(huì)較少。而美軍律師入職門(mén)檻很高：在美國(guó)律師協(xié)會(huì)認(rèn)證的法學(xué)院取得博士學(xué)位，且獲得州最高法院或聯(lián)邦法院的律師從業(yè)許可。美軍律師中有50%左右是在地方取得律師資格后到軍隊(duì)服役的，另有40%左右為大學(xué)畢業(yè)到軍隊(duì)服役后，被選送到軍隊(duì)院校學(xué)習(xí)軍事法律。美國(guó)各軍種均設(shè)有專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)軍法專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)的機(jī)構(gòu)。對(duì)于被軍隊(duì)錄用的地方律師，還須經(jīng)過(guò)正規(guī)軍事訓(xùn)練和軍法專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)。此外，每年還選送部分在職律師到各軍種和地方院校培訓(xùn)，也派員參加司法部舉辦的各種培訓(xùn)班學(xué)習(xí)。

三、中美軍隊(duì)律師制度差異給我們的啟示

中美兩國(guó)的國(guó)情軍情不同，當(dāng)然對(duì)軍隊(duì)律師制度不能作簡(jiǎn)單的有與無(wú)、是與非的比較。觀(guān)察的重心應(yīng)是解決問(wèn)題的思維和路徑，落腳點(diǎn)則是制度如何適應(yīng)國(guó)情軍情，如何有效發(fā)揮其職能作用。我軍律師制度有自己的傳統(tǒng)和優(yōu)勢(shì)，而美軍的律師制度亦有其獨(dú)到之處。從在較短時(shí)間內(nèi)使我軍律師建設(shè)有較大幅度提高的角度，筆者認(rèn)為美軍律師制度對(duì)我們主要有三點(diǎn)借鑒啟示。

一是解決“有沒(méi)有”的問(wèn)題。編制是基礎(chǔ)。軍隊(duì)律師在辦理各類(lèi)涉法案件中有著無(wú)法比擬、不可替代的作用，其地位、作用在部隊(duì)中呈直線(xiàn)上升趨勢(shì)。但由于編制原因，其職能作用仍難以得到有效發(fā)揮?？上驳氖牵?jīng)過(guò)多方支持、努力，海軍律師編制問(wèn)題今年可能會(huì)有里程碑式的進(jìn)展。但是從長(zhǎng)遠(yuǎn)看、從整體看，我軍律師在編制上尚有待于優(yōu)化調(diào)整，數(shù)量上還應(yīng)增加，管理體制上也需進(jìn)一步歸口和理順。編制問(wèn)題是目前軍隊(duì)律師制度發(fā)展的瓶頸。編制問(wèn)題解決了，整個(gè)環(huán)境才會(huì)向好，才可能拴心留人，從根本上解決律師隊(duì)伍穩(wěn)定的問(wèn)題，才能不斷滿(mǎn)足形勢(shì)任務(wù)的需要。

二是解決“強(qiáng)不強(qiáng)”的問(wèn)題。素質(zhì)是根本。從我們海軍律師的個(gè)體來(lái)說(shuō)，離軍事斗爭(zhēng)準(zhǔn)備的要求差距還很大。有的律師多年未曾辦過(guò)案；有的不知道如何給指揮員和領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)當(dāng)參謀、提建議；有的對(duì)軍事法規(guī)、國(guó)際法不熟悉，不具備走出國(guó)門(mén)遂行多樣化軍事任務(wù)的法律素養(yǎng)。律師隊(duì)伍建設(shè)是個(gè)系統(tǒng)工程，既要靠黨委首長(zhǎng)和各級(jí)組織的頂層設(shè)計(jì)，又要靠軍隊(duì)律師的自身努力；既要把好進(jìn)口關(guān)，選好用好人才，又要把好出口關(guān)，避免人才浪費(fèi)流失；既要加強(qiáng)基礎(chǔ)性任職培訓(xùn)，又要有針對(duì)性地業(yè)務(wù)培訓(xùn)；既要在任務(wù)一線(xiàn)摔打錘煉，又要加強(qiáng)與外軍學(xué)習(xí)交流。唯有如此，才能不斷促進(jìn)和提高軍隊(duì)律師的能力與水平。

三是解決“行不行”的問(wèn)題。本領(lǐng)是關(guān)鍵。軍隊(duì)律師的地位作用主要體現(xiàn)在解決軍事行動(dòng)法律保障的具體問(wèn)題中。隨著我軍使命任務(wù)的不斷拓展，軍隊(duì)律師面臨的形勢(shì)和任務(wù)更加復(fù)雜。要掌握未來(lái)戰(zhàn)爭(zhēng)的主動(dòng)權(quán)，戰(zhàn)略上打得贏(yíng)是關(guān)鍵，而法理上站得住則是基石。與美軍的對(duì)比啟示我們，必須以只爭(zhēng)朝夕的緊迫感培養(yǎng)一大批真正懂得戰(zhàn)時(shí)法律保障工作的軍隊(duì)律師。而提高軍隊(duì)律師相應(yīng)素質(zhì)能力的唯一路徑，就是重大任務(wù)鍛煉。軍隊(duì)律師只有在隨艦執(zhí)行護(hù)航、聯(lián)合演習(xí)等重大任務(wù)的實(shí)踐鍛煉中，才能真正使自己的“服務(wù)能力”得到有效提升，也才能在未來(lái)真正提供優(yōu)質(zhì)高效、實(shí)用管用的法律服務(wù)保障。美國(guó)海軍陸戰(zhàn)隊(duì)律師，就是以任務(wù)編組的方式隨部隊(duì)一起行動(dòng)。今后，軍隊(duì)律師不僅要投入更多的人力、物力和財(cái)力去研究戰(zhàn)時(shí)法律保障問(wèn)題，還要盡可能爭(zhēng)取更多地參加遠(yuǎn)洋護(hù)航、聯(lián)合軍演等重大軍事行動(dòng)的機(jī)會(huì)，努力提高本領(lǐng)。

【作者系海政辦公室司法辦主任】