李紅娟

（福建省財(cái)政科學(xué)研究所，福州 350003）

財(cái)政支持PPP模式動(dòng)因與路徑探析

李紅娟

（福建省財(cái)政科學(xué)研究所，福州 350003）

推廣應(yīng)用PPP模式，有利于推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，有利于改進(jìn)政府公共服務(wù)，有利于建立現(xiàn)代財(cái)政制度。本文在界定PPP內(nèi)涵、組織運(yùn)作及適用領(lǐng)域的基礎(chǔ)上，深入分析了財(cái)政介入PPP模式的動(dòng)因，并提出了財(cái)政支持PPP的若干路徑選擇，進(jìn)一步探討財(cái)政與市場(chǎng)的邊界、補(bǔ)貼選擇以及橫向與縱向協(xié)調(diào)。

PPP模式 財(cái)政部門 路徑選擇

一、PPP內(nèi)涵、組織與適用

（一）PPP的界定

PPP是英文Public-Private-Partnership的縮寫形式，按照其字面意思可以理解為公共部門和私人機(jī)構(gòu)（商業(yè)機(jī)構(gòu)）之間的合作。PPP是在上世紀(jì)80年代出現(xiàn)的概念。目前，世界各國(guó)對(duì)PPP的確切含義一直難以達(dá)成共識(shí)。聯(lián)合國(guó)培訓(xùn)研究院、歐盟委員會(huì)、加拿大PPP國(guó)家委員會(huì)、英國(guó)、美國(guó)PPP國(guó)家委員會(huì)都對(duì)PPP做出過不同的解釋。德國(guó)學(xué)者Norbert Portz甚至認(rèn)為，“試圖去總結(jié)PPP是什么或者應(yīng)該是什么沒有任何意義，它沒有固定的定義，并且也很難去考證這個(gè)含義模糊的英文單詞的起源，PPP的確切含義要根據(jù)不同的案例來確定?！雹俚?，概括而言，對(duì)PPP界定的詳細(xì)闡述可以分為兩大類，即英式界定和美式界定，前者側(cè)重于界定具體的合作方式，后者則側(cè)重于對(duì)合作中公、私各方權(quán)利、責(zé)任、風(fēng)險(xiǎn)的劃分。目前，很多國(guó)家如克羅地亞、塞爾維亞、埃及、俄羅斯、澳大利亞、肯尼亞等國(guó)都在使用亞洲開發(fā)銀行的界定，亞行在基本遵循國(guó)際慣例的基礎(chǔ)上，認(rèn)為PPP是為開展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和提供其他服務(wù)，公共部門和私營(yíng)部門實(shí)體之間可能建立的一系列合作伙伴關(guān)系。②探究其實(shí)質(zhì)，PPP是在項(xiàng)目中公有資本與非公有資本之間達(dá)成伙伴關(guān)系，雙方簽署合同明確雙方的權(quán)利和義務(wù)以確保項(xiàng)目順利完成。

（二）PPP的組織運(yùn)作方式

從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來考察PPP的組織運(yùn)作方式，它主要是在政府確定某一公共項(xiàng)目被采用PPP方式進(jìn)行建設(shè)后，政府的公共部門與私人企業(yè)通常以政府批準(zhǔn)的特許協(xié)議為基礎(chǔ)進(jìn)行全過程的合作，合作雙方共同對(duì)項(xiàng)目運(yùn)行的整個(gè)周期負(fù)責(zé)。其具體組織運(yùn)作方式如圖所示（見圖1）。其中政府的公共部門與私人參與者以特許協(xié)議為基礎(chǔ)，進(jìn)行合作。與以往私人企業(yè)參與公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的方式不同，他們的合作始于項(xiàng)目的確認(rèn)和可行性研究階段，并貫穿于項(xiàng)目的全過程，雙方共同對(duì)項(xiàng)目的整個(gè)周期負(fù)責(zé)。在項(xiàng)目的早期論證階段，雙方共同參與項(xiàng)目的確認(rèn)、技術(shù)設(shè)計(jì)和可行性研究工作。對(duì)項(xiàng)目采用項(xiàng)目融資的可行性進(jìn)行評(píng)估確認(rèn)，同時(shí)，采取有效的風(fēng)險(xiǎn)分配方案，把風(fēng)險(xiǎn)分配給最有能力的參與方來承擔(dān)。

圖1 PPP組織運(yùn)作方式

PPP的這種組織運(yùn)作規(guī)則與傳統(tǒng)的BT、BOT相比，雖然并不是全局上的改變，但帶來的影響卻是巨大的。一是可以盡早確定哪些領(lǐng)域進(jìn)行項(xiàng)目融資。目前，PPP廣泛應(yīng)用于電力、煤氣、天然氣、郵政、供水、供暖、垃圾處理、公共交通領(lǐng)域等。英國(guó)在水務(wù)領(lǐng)域、美國(guó)在天然氣領(lǐng)域、法國(guó)在城市公共交通領(lǐng)域以及日本在垃圾處理領(lǐng)域的PPP合作，都是PPP合作成功的范例。二是可以在項(xiàng)目的初始階段更好地解決項(xiàng)目生命周期中的分配風(fēng)險(xiǎn)。與BOT等模式不同，PPP在項(xiàng)目初期就可以實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)合理分配，有效減少了私人部門的風(fēng)險(xiǎn)壓力，降低了融資難度，提高了項(xiàng)目融資成功的可能性。在合理分配風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)上，雙方形成互利的長(zhǎng)期目標(biāo)，更好地為社會(huì)和公眾提供服務(wù)。三是私人部門的廣泛參與，可以發(fā)揮其先進(jìn)技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)的作用。私營(yíng)部門積極參與項(xiàng)目并推動(dòng)項(xiàng)目設(shè)計(jì)、施工、設(shè)施管理過程等方面的革新，傳播其最佳管理理念和經(jīng)驗(yàn)，提高辦事效率。同時(shí)，促使項(xiàng)目的各參與方以最佳方式整合各種資源，結(jié)成戰(zhàn)略聯(lián)盟，協(xié)同參與確保項(xiàng)目順利完成。四是減輕各方資金壓力，提高資金使用效率。目前，公共事業(yè)建設(shè)資金的不足已成為當(dāng)前制約我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)一步發(fā)展的“瓶頸”，財(cái)政撥款顯然已不能滿足對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資的巨大需求，廣泛吸引社會(huì)資本使更多的私人部門參與到公共事業(yè)建設(shè)領(lǐng)域，減輕了公共部門財(cái)政支出壓力，這既是促進(jìn)投融資體制改革的需要，也是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制改革的需要。同時(shí)，有意向參與的私人部門可以盡早和項(xiàng)目所在地政府或有關(guān)機(jī)構(gòu)接觸，節(jié)約了私人部門投標(biāo)費(fèi)用，節(jié)省了準(zhǔn)備時(shí)間，減少了最后的投標(biāo)價(jià)格。五是促進(jìn)政府公共部門職能轉(zhuǎn)變。PPP模式能夠?qū)⒄膽?zhàn)略規(guī)劃、市場(chǎng)監(jiān)管、公共服務(wù)與社會(huì)資本的管理效率、技術(shù)創(chuàng)新有機(jī)結(jié)合在一起，有助于厘清政府與市場(chǎng)邊界，提升政府的法制意識(shí)、契約意識(shí)和市場(chǎng)意識(shí)，更好地履行公共職能，全面提升公共服務(wù)水平。

（三）PPP模式適用領(lǐng)域

綜合國(guó)內(nèi)外成功的實(shí)踐案例，目前，PPP模式應(yīng)用領(lǐng)域有其特定的指向性。一般而言，PPP項(xiàng)目具有向市場(chǎng)融資的必要、風(fēng)險(xiǎn)分配合理、利潤(rùn)可控制、項(xiàng)目可持續(xù)的特點(diǎn)。因此，適宜PPP項(xiàng)目的領(lǐng)域大多固定在公用事業(yè)領(lǐng)域。

根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)定義，公用事業(yè)是指對(duì)一個(gè)國(guó)家或地區(qū)起基礎(chǔ)性作用，滿足社會(huì)公共需要的基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)，受公共利益影響的產(chǎn)業(yè)及其活動(dòng)。①在通常情況下，公用事業(yè)包括為社會(huì)提供能源（電力、煤氣、天然氣等）、郵政、自來水、公共交通及垃圾處理等公共產(chǎn)品與服務(wù)的產(chǎn)業(yè)。概括起來公用事業(yè)特點(diǎn)如下：一是自然壟斷性。因在其服務(wù)的區(qū)域范圍之內(nèi)供給者極少，甚至只有一家，而需求者為數(shù)眾多，其市場(chǎng)具有完全壟斷或寡頭壟斷的性質(zhì)。二是準(zhǔn)公共產(chǎn)品性。公用事業(yè)作為公共產(chǎn)品的一種并不完全具有公共產(chǎn)品的兩性，有些具有非排他性而不具備非競(jìng)爭(zhēng)性，有些具有非競(jìng)爭(zhēng)性而不具備非排他性，它具有介于純公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品之間的特性。這就決定了公用事業(yè)產(chǎn)品的提供者既要執(zhí)行公益性的政府職能，又要執(zhí)行經(jīng)營(yíng)性的企業(yè)職能；既不完全執(zhí)行政府的職能，又不完全執(zhí)行私人企業(yè)的職能。它表明公用事業(yè)產(chǎn)品的提供者不能自由定價(jià)，但卻被期望賺取利潤(rùn)；相應(yīng)地，從政府監(jiān)管層面說，意味著既要減少重復(fù)建設(shè)、允許壟斷或半壟斷企業(yè)的存在以提高效率，又要遏制壟斷可能帶來的危害以保護(hù)公共利益。三是必需性和普遍服務(wù)性。公用事業(yè)提供的產(chǎn)品或服務(wù)已經(jīng)成為人們?nèi)粘Ｉ钅酥辆S持生存不可或缺的必需品。而且這種必需性在很多情況下，對(duì)任何人無論窮富都是必不可少的，公用事業(yè)的經(jīng)營(yíng)者有廣泛而公平地向其經(jīng)營(yíng)區(qū)域內(nèi)的所有人提供基本服務(wù)的義務(wù)。因此，無論供給成本因用戶所在區(qū)域不同而存在多大差異，都必須按區(qū)域內(nèi)統(tǒng)一的和任何用戶都能支付得起的資費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)提供基本服務(wù)，因此其所提供的產(chǎn)品或服務(wù)的需求價(jià)格彈性一般都小于1。四是外部性。如供水和煤氣的某些環(huán)節(jié)存在負(fù)的外部性，未經(jīng)合格處理的污水直接排入江河、海洋造成的水污染和煤氣燃燒造成的空氣污染。蘭州威立雅污水處理事故就是典型的公用事業(yè)外部性表現(xiàn)。公用事業(yè)因其自然壟斷性、準(zhǔn)公共產(chǎn)品性、必需性和普遍服務(wù)性、外部性的特點(diǎn)，決定了其完全適合于PPP模式運(yùn)作。

在公用事業(yè)領(lǐng)域采用PPP的好處，學(xué)界認(rèn)為PPP不僅是市場(chǎng)機(jī)制的引入或者公用事業(yè)運(yùn)營(yíng)產(chǎn)權(quán)的私有化，而是為追求共同目標(biāo)形成的聯(lián)合，是在公共部門與私人機(jī)構(gòu)各自能力與優(yōu)勢(shì)基礎(chǔ)上，通過整合產(chǎn)生的資源與資本的l+1＞2效應(yīng)。具體到各部門，對(duì)公用事業(yè)而言，PPP可以使公用事業(yè)目標(biāo)更為明確，為其經(jīng)營(yíng)引入競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)與績(jī)效激勵(lì)機(jī)制，在公用事業(yè)領(lǐng)域形成投資價(jià)值理念。對(duì)私人機(jī)構(gòu)而言，通過引入自由市場(chǎng)機(jī)制，提高經(jīng)濟(jì)績(jī)效；同時(shí)，通過“最有能力者承擔(dān)”的黃金原則合理分配風(fēng)險(xiǎn)，獲得最大收益。對(duì)政府部門而言，使政府部門在保持財(cái)政目標(biāo)的情況下避免額外負(fù)債；同時(shí)，PPP不意味著公共部門的弱化，而是公共部門角色的轉(zhuǎn)變。

二、財(cái)政支持PPP模式的動(dòng)因分析

（一）制度安排

黨的十八屆三中全會(huì)審議通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，要加強(qiáng)中央政府宏觀調(diào)控職責(zé)和能力，加強(qiáng)地方政府公共服務(wù)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、環(huán)境保護(hù)等職責(zé)。推廣政府購(gòu)買服務(wù)，凡屬事務(wù)性管理服務(wù)，原則上都要引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，通過合同、委托等方式向社會(huì)購(gòu)買。在當(dāng)前創(chuàng)新城鎮(zhèn)化投融資體制、著力化解地方融資平臺(tái)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、積極推動(dòng)企業(yè)‘走出去’的背景下，推廣使用PPP模式，不僅是微觀層面的操作方式升級(jí)，更是宏觀層面的體制機(jī)制變革。目前，財(cái)政部正積極在從制度、機(jī)構(gòu)、項(xiàng)目和能力建設(shè)等多方面著手推廣PPP模式；同時(shí)，要求各級(jí)地方財(cái)政部門將收益性項(xiàng)目作為PPP模式的推廣重點(diǎn)，對(duì)存量及新增城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行全面梳理，對(duì)篩選出的適合PPP模式的項(xiàng)目，通過中央基建預(yù)算投資、外國(guó)政府貸款、保險(xiǎn)資金和養(yǎng)老金等多種渠道給予融資支持。

（二）環(huán)境因素

20世紀(jì)90年代，我國(guó)開始嘗試公私合作模式。在城市供水、供氣、公共交通、污水處理、道路、橋梁、市政設(shè)施、市容環(huán)境衛(wèi)生、垃圾處理和城市綠化等公用事業(yè)當(dāng)中引入非政府投資。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1990年—2012年期間，中國(guó)共上馬1065個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)PPP項(xiàng)目，相比之下，印度為725個(gè)，英國(guó)為648個(gè)，韓國(guó)為567，澳大利亞為127，孟加拉則只有59個(gè)。然而，在經(jīng)歷了PPP發(fā)展的高潮之后，PPP項(xiàng)目選擇熱情逐漸降低（見圖2）。究其原因，概括起來主要是因?yàn)椋悍煞ㄒ?guī)不夠完善，項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制不夠成熟，經(jīng)濟(jì)收益確定性不高，財(cái)政投入不足，制度安排和理論指導(dǎo)不夠，金融機(jī)構(gòu)為控制風(fēng)險(xiǎn)，融資條件難與國(guó)際接軌等問題。財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，財(cái)政介入PPP有利于從頂層設(shè)計(jì)和制度層面更好地推廣PPP，構(gòu)建適宜PPP模式發(fā)展的制度環(huán)境和融資環(huán)境。

圖2 中國(guó)PPP活躍程度在降低

（三）現(xiàn)實(shí)需要

多年來，我國(guó)地方政府主要通過成立融資平臺(tái)等方式，尤其是BT、BOT融資進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，盡管對(duì)改善民生和社會(huì)事業(yè)發(fā)展起到積極作用，但也帶來債務(wù)規(guī)模較高等弊端。審計(jì)署最新公布的地方政府債務(wù)數(shù)據(jù)顯示，截至2013年6月底，地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)規(guī)模達(dá)到10.89萬(wàn)億元，負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)2.67萬(wàn)億元，可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)4.34萬(wàn)億元。此外，截至2012年底，有3個(gè)省級(jí)、99個(gè)市級(jí)、195個(gè)縣級(jí)、3465個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)的債務(wù)率高于100%。①PPP核心功能之一是轉(zhuǎn)變公共產(chǎn)品供給機(jī)制。通過PPP模式可將一部分政府性債務(wù)剝離出去，減輕政府債務(wù)壓力，從以往單一年度的“預(yù)算收支管理”，逐步轉(zhuǎn)向強(qiáng)化中長(zhǎng)期財(cái)政規(guī)劃和“資產(chǎn)負(fù)債管理”。因此，PPP模式是地方政府化解地方融資平臺(tái)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的現(xiàn)實(shí)需要。

（四）內(nèi)在要求

推廣運(yùn)用PPP模式是建立現(xiàn)代財(cái)政制度的內(nèi)在要求。PPP模式重視市場(chǎng)機(jī)制的作用，強(qiáng)調(diào)政府與社會(huì)資本各盡所能以及社會(huì)資本的深度參與。在各地推廣應(yīng)用PPP模式能夠有效減輕政府債務(wù)壓力，平滑年度間財(cái)政支出，符合現(xiàn)代財(cái)政制度優(yōu)化資源配置、促進(jìn)社會(huì)公平的要求，“一次承諾、分期兌現(xiàn)、定期調(diào)整”的預(yù)算管理方式，與現(xiàn)代財(cái)政制度的建設(shè)具有高度的一致性。

三、財(cái)政支持PPP模式的路徑選擇

（一）與市場(chǎng)的邊界——財(cái)政介入方式和程度

財(cái)政資源對(duì)PPP項(xiàng)目的介入方式和程度，要視該項(xiàng)目涉及的產(chǎn)品屬性而定。一方面要根據(jù)項(xiàng)目非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性強(qiáng)度，確定公共資源介入程度；另一方面要根據(jù)項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)屬性和受益范圍，來確定哪一層級(jí)公共財(cái)政介入更為合適。

就公用事業(yè)而言，由于其準(zhǔn)公共產(chǎn)品性，而且不同產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的不同業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)其壟斷性和競(jìng)爭(zhēng)性截然不同。那么，財(cái)政介入PPP的選擇方式則不盡相同，以部分產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)為例，如表1所示。目前國(guó)內(nèi)應(yīng)用PPP模式的行業(yè)大多集中在水務(wù)產(chǎn)業(yè)、電力產(chǎn)業(yè)，如江陰污水處理項(xiàng)目，常州、馬鞍山垃圾發(fā)電項(xiàng)目。對(duì)于水務(wù)產(chǎn)業(yè)，它是指原水、輸水、凈水、供水、售水、排水、污水治理，以及相關(guān)管網(wǎng)建設(shè)與維護(hù)、設(shè)備生產(chǎn)等一系列產(chǎn)業(yè)節(jié)點(diǎn)形成的產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈。支持性的輔助產(chǎn)業(yè)還包括供排水工程設(shè)計(jì)、施工、管網(wǎng)檢測(cè)與維修、水表等節(jié)點(diǎn)。水務(wù)產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈不同節(jié)點(diǎn)自然壟斷程度不同，原水節(jié)點(diǎn)，受自然因素的影響，具有典型的自然壟斷性質(zhì)；輸水管網(wǎng)建設(shè)節(jié)點(diǎn)，主要是“一對(duì)一”或“少數(shù)對(duì)少數(shù)”，而且對(duì)整個(gè)水務(wù)產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈影響最大，具有較強(qiáng)自然壟斷性質(zhì)；供水、排水、凈水與污水處理管網(wǎng)建設(shè)節(jié)點(diǎn)，自然壟斷程度相對(duì)弱一些；售水節(jié)點(diǎn)、設(shè)備生產(chǎn)、管網(wǎng)監(jiān)測(cè)與維修、水表等，受管理、市場(chǎng)因素影響較大，競(jìng)爭(zhēng)性最強(qiáng)。

表1 部分產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域中的不同業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)

因此，對(duì)自然壟斷業(yè)務(wù)領(lǐng)域，財(cái)政可以通過對(duì)項(xiàng)目的參與，利用PPP模式，一方面引入競(jìng)爭(zhēng)，打破行政性一體化壟斷企業(yè)主導(dǎo)甚至獨(dú)占區(qū)域水務(wù)產(chǎn)業(yè)的格局。另一方面，通過財(cái)政資金的有效引導(dǎo)以及政府部門的有效管制，提供具有準(zhǔn)公共品性質(zhì)的服務(wù)。對(duì)競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)領(lǐng)域，應(yīng)由市場(chǎng)來提供并充分競(jìng)爭(zhēng)，以進(jìn)一步提高其經(jīng)濟(jì)效率。同理，對(duì)其他公用事業(yè)領(lǐng)域如郵政、煤氣、電力、供暖等不同產(chǎn)業(yè)，經(jīng)濟(jì)性質(zhì)不同那么財(cái)政介入的方式和程度也不同。概括而言，財(cái)政應(yīng)選擇性地介入PPP項(xiàng)目環(huán)節(jié)，對(duì)于可由市場(chǎng)充分競(jìng)爭(zhēng)就可提供的公共服務(wù)應(yīng)市場(chǎng)發(fā)揮其積極效應(yīng)。

同時(shí)，由于部分項(xiàng)目的區(qū)域性以及外部性，財(cái)政應(yīng)根據(jù)政府事權(quán)與支出責(zé)任的劃分，自然選擇合適層級(jí)的公共財(cái)政參與項(xiàng)目融資結(jié)構(gòu)，同時(shí)，確定公、私部門在成本投入、產(chǎn)出占有、運(yùn)營(yíng)管理等方面的比例、權(quán)利和義務(wù)等。對(duì)屬于地方的項(xiàng)目，地方財(cái)政根據(jù)本級(jí)政府事權(quán)與支出責(zé)任的劃分，推動(dòng)項(xiàng)目運(yùn)作；上級(jí)財(cái)政部門可以根據(jù)項(xiàng)目的代表性、必需性以及普遍服務(wù)性原則，對(duì)項(xiàng)目給與均衡性支持。必要時(shí)，符合PPP模式的項(xiàng)目安排，中央可以委托地方承擔(dān)部分事權(quán)支出責(zé)任，并通過轉(zhuǎn)移支付方式，有效調(diào)動(dòng)中央和地方的積極性。

（二）財(cái)政合理承諾——補(bǔ)貼選擇

PPP模式下，公共部門的主要目標(biāo)是吸引私人機(jī)構(gòu)參與項(xiàng)目，并以合理的投資與成本提供適合公共需求的公用事業(yè)服務(wù)與產(chǎn)品，私人部門則關(guān)注項(xiàng)目回報(bào)和資本效率，二者的風(fēng)險(xiǎn)偏好和利益訴求呈現(xiàn)較大差異。就公共部門而言，根據(jù)公用事業(yè)產(chǎn)品與服務(wù)的公益性質(zhì)及社會(huì)經(jīng)濟(jì)收益情況，財(cái)政決策方式截然不同。

一是財(cái)政全額補(bǔ)貼。對(duì)部分公用事業(yè)沒有確定的使用者，或本身就是政府應(yīng)當(dāng)法定提供的基本公共服務(wù)，由財(cái)政向生產(chǎn)者購(gòu)買服務(wù)，它的核心是私人部門負(fù)責(zé)結(jié)果（或成果），政府根據(jù)私人部門提供的最終結(jié)果付款，而其產(chǎn)生過程全部由私人部門負(fù)責(zé)管理。項(xiàng)目的全部成本和投資都是事前通過合約所確定的，這種方式被稱為政府購(gòu)買服務(wù)（在英國(guó)這種方式也被稱為私人主動(dòng)融資PFI的一種PPP模式）。

二是財(cái)政部分補(bǔ)貼。對(duì)部分公用事業(yè)通過向使用者收費(fèi)不能產(chǎn)生較好經(jīng)濟(jì)效益，或者項(xiàng)目本身具有較多的不確定性，那么只能通過財(cái)政補(bǔ)貼的方式才能使項(xiàng)目正常運(yùn)營(yíng)，剩余部分由消費(fèi)者付費(fèi)給與補(bǔ)償。財(cái)政補(bǔ)貼形式、來源可以多樣化，既可以與產(chǎn)量掛鉤進(jìn)行單位產(chǎn)量補(bǔ)貼，也可以定額補(bǔ)貼。相對(duì)于與產(chǎn)量掛鉤的單位補(bǔ)貼，定額補(bǔ)貼對(duì)私人機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)行為產(chǎn)生的激勵(lì)作用更具有積極影響。在定額補(bǔ)貼方式下，則不再對(duì)單位產(chǎn)量補(bǔ)貼，如果私人機(jī)構(gòu)過度投資，產(chǎn)量超過真實(shí)需求，超過部分既沒有消費(fèi)者付費(fèi)、也沒有補(bǔ)貼，這就使私人機(jī)構(gòu)有動(dòng)力應(yīng)用先進(jìn)技術(shù)與經(jīng)驗(yàn)、提高投資效率，獲得最大化收益。定額補(bǔ)貼可以在生產(chǎn)之前商定補(bǔ)貼額度，其前提是公共部門與私人機(jī)構(gòu)對(duì)公用事業(yè)產(chǎn)品或服務(wù)的真實(shí)需求、成本等情況有詳細(xì)、準(zhǔn)確、一致而科學(xué)的分析，因此確定的補(bǔ)貼能夠使所有的產(chǎn)量都得到一定程度補(bǔ)償。然后在一期或幾期生產(chǎn)結(jié)束后根據(jù)各自對(duì)成本信息的了解以及運(yùn)營(yíng)情況，再次確定補(bǔ)貼額度。定額補(bǔ)貼有利于強(qiáng)化財(cái)政預(yù)算約束，有利于公共部門加強(qiáng)動(dòng)態(tài)監(jiān)管。

三是消費(fèi)者全額付費(fèi)。對(duì)部分公用事業(yè)的PPP項(xiàng)目通過向消費(fèi)者收費(fèi)，就能完全收回投資并獲得較好的投資回報(bào)。一般來說，這類項(xiàng)目都具有較強(qiáng)的自然壟斷性，如何確定其價(jià)格的形成機(jī)制是成功實(shí)施PPP的關(guān)鍵因素。在定價(jià)模式中，無論是邊際成本定價(jià)，還是目前我國(guó)主要采取的成本加成定價(jià)方法，以及新興的拉姆齊定價(jià)、兩部制定價(jià)、合理收益率定價(jià)、價(jià)格上限定價(jià)等，無一例外均強(qiáng)調(diào)基于成本上的合理收益定價(jià)。同時(shí)，這些定價(jià)方式又都存在一定的缺陷，一方面企業(yè)追求利益最大化的定價(jià)，則損害消費(fèi)者公共福利；另一方面追求消費(fèi)者剩余的定價(jià)，則會(huì)給企業(yè)帶來虧損，兩者的帕累托最優(yōu)成了兩難選擇。因此，適度價(jià)格管制變得迫切而有必要。通過建立定期審價(jià)制度、價(jià)格監(jiān)管與定價(jià)制度相結(jié)合機(jī)制、政府監(jiān)管長(zhǎng)效與動(dòng)態(tài)機(jī)制等，達(dá)到既要保證項(xiàng)目運(yùn)行及合理收益，又不損及公共利益的目標(biāo)。

（三）財(cái)政橫向與縱向協(xié)調(diào)

由于部分公用事業(yè)項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)的復(fù)雜性，以城市供水產(chǎn)業(yè)為例，其管理機(jī)構(gòu)主要有建設(shè)部、地方部門及物價(jià)部門，雖然目前財(cái)政部正在著手建立PPP工作機(jī)制，并積極推動(dòng)設(shè)立PPP管理機(jī)構(gòu)，但是在尚無統(tǒng)一的高規(guī)格的PPP管理機(jī)構(gòu)的背景下，財(cái)政部門橫向與縱向的溝通與協(xié)調(diào)就顯得尤為重要。作為地方財(cái)政，一方面，要加強(qiáng)與同級(jí)地方部門尤其是所涉及產(chǎn)業(yè)的管理部門溝通，加強(qiáng)合作，積極推動(dòng)構(gòu)建適合本地的鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目建設(shè)的制度環(huán)境，充分調(diào)動(dòng)各類社會(huì)資本的積極性，共同推進(jìn)PPP項(xiàng)目盡快落地、運(yùn)營(yíng)；另一方面，要加強(qiáng)與上級(jí)部門尤其是財(cái)政部的溝通，爭(zhēng)取財(cái)政部對(duì)PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、政府合理承諾、后續(xù)合同管理等方面的指導(dǎo)。

〔1〕European Investment Bank，Economic and Financial Report The PPP Premium in European Road Construction[R] 2006.1.

〔2〕The National Council for PPP，2002，USA for the good of the people：using PPP to meet Americals essential needs，[R]

〔3〕胡振，王秀婧，劉華.服務(wù)購(gòu)買型公私合作（PPP）項(xiàng)目財(cái)政補(bǔ)償?shù)挠行^(qū)間研究.建筑經(jīng)濟(jì)研究探索，2013.3

〔4〕肖興志等著.公用事業(yè)市場(chǎng)化與規(guī)制模式轉(zhuǎn)型[M].中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2008.

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〔8〕戴維·M·紐伯里.網(wǎng)絡(luò)型產(chǎn)業(yè)的重組與規(guī)制[M].郵電出版社，2002.

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〔10〕鄧小鵬，李啟明，王文雄，李枚.PPP模式風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)原則綜述及運(yùn)用[J].建筑經(jīng)濟(jì)，2008（9）.

〔11〕劉燕.公用事業(yè)公私合作中公共部門行為研究——基于EBRD對(duì)CEE與CIS國(guó)家融資基礎(chǔ)上的分析.復(fù)旦大學(xué)博士論文，2010.

【責(zé)任編輯 寇明風(fēng)】

F812.4

A

1672-9544（2014）09-0013-05

2014-05-04

李紅娟，碩士，中級(jí)經(jīng)濟(jì)師，研究方向?yàn)樨?cái)政理論與政策。