丁仁方

大陸與臺灣城市社區(qū)建設(shè)異同

丁仁方

編者引言：2014年2月11日，國臺辦主任張志軍在南京與臺灣方面大陸委員會負(fù)責(zé)人王郁琦舉行雙方兩岸事務(wù)主管部門負(fù)責(zé)人首次正式會面。這是兩部門間建立常態(tài)化聯(lián)系溝通機制的開端。2月18日，中共中央總書記習(xí)近平在北京釣魚臺國賓館會見中國國民黨榮譽主席連戰(zhàn)及隨訪的臺灣各界人士，并設(shè)家宴款待連戰(zhàn)伉儷。兩岸關(guān)系持續(xù)和平發(fā)展態(tài)勢。

如果說以往兩岸交往大多集中在官員、商界和學(xué)術(shù)界，近年來兩岸基層民眾之間的交往交流顯著增加，這種“走親戚”式的基層民眾的互訪，為增進兩岸民眾情誼，建立長久友誼開辟了新的渠道。

大陸城市管理體制改革：街居制轉(zhuǎn)化為社區(qū)制

大陸城市管理體制在改革開放以前是以單位制為核心，街居制為輔助，絕大多數(shù)城市居民都在單位掌控之下，其他沒有單位掛靠的無單位人員，則通過街道辦事處和居民委員會進行管控。改革開放以后，單位制逐漸瓦解，街居制越趨主要，許多單位的職能外移，轉(zhuǎn)由街道辦事處及居民委員會承接，加上各種無單位歸屬人員的增加，以及上級職權(quán)在調(diào)整后不斷下放，街居組織的負(fù)擔(dān)越發(fā)難以負(fù)荷，正所謂“上邊千條線，下面一根針”，形象地說明這種職能超載的困境。

2000年11月，北京的中央政府正式頒布了《中共中央辦公廳國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)〈民政部關(guān)于在全國推進城市社區(qū)建設(shè)的意見〉的通知 》，成為從街居制朝向社區(qū)制轉(zhuǎn)化的綱領(lǐng)文件。這份文件特別提出城市社區(qū)建設(shè)的五大方向，包括：充分認(rèn)識推進城市社區(qū)建設(shè)的重大意義，明確城市社區(qū)建設(shè)的指導(dǎo)思想、基本原則和主要目標(biāo)，促進城市社區(qū)建設(shè)各項工作的開展，加強城市社區(qū)建設(shè)和隊伍建設(shè)，以及制定規(guī)劃、加強領(lǐng)導(dǎo)、形成推進城市社區(qū)建設(shè)的整體合力。其中，關(guān)于社區(qū)建設(shè)的基本原則，該文件提出了五點重要原則：以人為本、服務(wù)居民；資源共享、共駐共建；責(zé)權(quán)統(tǒng)一、管理有序；擴大民主、居民自治；因地制宜、循序漸進。另外，在社區(qū)建設(shè)各項工作中，這份文件也指出了以下六大項目：拓展社區(qū)服務(wù)、發(fā)展社區(qū)衛(wèi)生、繁榮社區(qū)文化、美化社區(qū)環(huán)境、加強社區(qū)治安以及因地制宜地確定城市社區(qū)建設(shè)發(fā)展的內(nèi)容。從以上這些粗略的內(nèi)容大致可以看出，2000年開始加強推動的社區(qū)建設(shè)工作，確實掌握中國大陸城市社區(qū)改革的大方向，所涵蓋的各項建設(shè)項目亦相當(dāng)充分周延。

2000年以后，各省、自治區(qū)、直轄市在民政部所提出的這份綱領(lǐng)文件指導(dǎo)之下，積極在所轄城市社區(qū)推動社區(qū)建設(shè)，社區(qū)居委會作為最基層的推動組織，本身也面臨調(diào)整轉(zhuǎn)型，不僅其工作理念、服務(wù)方式、結(jié)合資源等必須改變，居委會也要逐步從政府職能角色脫離，落實成為社區(qū)的自治組織。

臺灣城市管理體制與社區(qū)總體營造：鄰里行政組織與社區(qū)發(fā)展協(xié)會雙軌并存

臺灣城市管理體制基本上仍以民選的自治體制為主體，但在基層社區(qū)則呈現(xiàn)鄰里行政組織與社區(qū)發(fā)展協(xié)會雙軌并存。鄰、里在臺灣自治體制中構(gòu)成最基層的行政組織，通常二十戶以上構(gòu)成一鄰，數(shù)十鄰不等構(gòu)成一里。鄰、里分別設(shè)有鄰長、里長，里長經(jīng)由民選產(chǎn)生，鄰長則由里長任命，均受上級自治機關(guān)的指揮監(jiān)督。20世紀(jì)60年代中期開始，臺灣呼應(yīng)聯(lián)合國所提倡的社區(qū)發(fā)展，又開始在全臺各地陸續(xù)成立數(shù)以千計的社區(qū)發(fā)展協(xié)會。雖然社區(qū)發(fā)展協(xié)會在性質(zhì)上屬于民間社團，但在早期，許多社區(qū)發(fā)展協(xié)會多由官方輔導(dǎo)成立，而且在城市社區(qū)，通常每里都成立了一個社區(qū)發(fā)展協(xié)會，因此形成了臺灣城市社區(qū)內(nèi)雙軌運作的體制。

有些臺灣學(xué)者的研究發(fā)現(xiàn)，雖然鄰里行政組織與社區(qū)發(fā)展協(xié)會成立的法令依據(jù)、組織形態(tài)、經(jīng)費來源不同，但其轄區(qū)范圍、參與成員、辦理事務(wù)極為接近，因此二者功能高度重疊。由于臺灣法令并未限制里長不得兼任社區(qū)發(fā)展協(xié)會理事長，兩職位又經(jīng)過不同的選舉方式產(chǎn)生，如果同一人或同一派人士同時掌握兩個組織，則社區(qū)內(nèi)雙軌運作合二為一，經(jīng)常是“一套人馬、兩塊招牌”，社區(qū)公共事務(wù)的推動至少可以平順；如若分由兩派人士掌握，則雙方可能各行其事，甚至出現(xiàn)沖突對立。

1994年以后，臺灣決策當(dāng)局開始大力提倡“社區(qū)總體營造”，以落實社區(qū)發(fā)展的新方向。根據(jù)官方公布的社區(qū)總體營造計劃實施要點，社區(qū)營造強調(diào)“從文化切入，整合行政體系與社區(qū)資源，凝聚社區(qū)民眾意識，參與公共事務(wù)，以促進區(qū)域人、文、地、景、產(chǎn)的永續(xù)發(fā)展，并協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)及社區(qū)建立地方文化特色，展現(xiàn)地方活力，促成社區(qū)的永續(xù)經(jīng)營”。根據(jù)這個規(guī)劃方向，社區(qū)營造雖由政府主導(dǎo)推動，但其最終目的是要凝聚社區(qū)共同意識及社區(qū)自身的資源，政府最終將退卻成為一個技術(shù)及有限資源的提供者，或僅僅是一個交流的平臺。2002年以后，臺灣決策當(dāng)局開始進一步整合和推動與社造工作有關(guān)的政府部門，之后逐漸形成涵蓋不同層面的“六星計劃”，包括產(chǎn)業(yè)發(fā)展、社區(qū)醫(yī)療、社區(qū)治安、人文教育、環(huán)境景觀、環(huán)保生態(tài)等六個工作方向的社區(qū)營造模式因此確立。截至目前為止，全臺六千多個社區(qū)發(fā)展協(xié)會，已有一千多個仍在持續(xù)推動社區(qū)營造工作，大大提升了社區(qū)參與及社區(qū)的共同意識。

政府的力量是有限的，但社區(qū)的力量是無窮的

比較中國大陸與臺灣城市社區(qū)制度化過程，可以有以下發(fā)現(xiàn)：

首先，不論中國大陸與臺灣，盡管原因不同，但都曾出現(xiàn)自治功能替代或雙軌運作的現(xiàn)象。雖然目前在中國大陸城市社區(qū)中業(yè)主委員會的成立尚不普遍，但以目前中國大陸城市住房自有率高達七、八成以上，以及業(yè)主與開發(fā)商及物業(yè)公司之間持續(xù)未解的矛盾，以房屋所有權(quán)為基礎(chǔ)形成的業(yè)主委員會，在代表社區(qū)基層民眾利益，甚至已比居民委員會更趨向自治組織。在臺灣，鄰里行政組織與社區(qū)發(fā)展協(xié)會雙軌運作時有沖突，如果加上選舉利益糾葛，這種矛盾經(jīng)常成為社區(qū)不和諧的主要因素。從制度設(shè)計的角度來看，任何制度設(shè)計都難免有缺失，任何制度改革也都涉及得失權(quán)衡，如能見微知著，未雨綢繆，將更好擴大制度規(guī)范的效益并減少運作成本。

其次，兩岸社區(qū)工作的原則及推動的項目，有許多相似的方向，可以相互借鑒學(xué)習(xí)。譬如說，中國大陸在城市社區(qū)建設(shè)所提出的六大項目，跟臺灣社區(qū)營造所倡導(dǎo)的“六星計劃”方向類似，顯然都注意到這是社區(qū)自治及可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵內(nèi)涵。

在當(dāng)前兩岸持續(xù)和平發(fā)展的大方向之下，透過兩岸社區(qū)間的交流及經(jīng)驗分享，可以更好地促進兩岸基層社會的緊密結(jié)合。通過比較兩岸社區(qū)制度化建設(shè)，可以增加社區(qū)服務(wù)人員的交流，相互收獲工作和管理經(jīng)驗。兩地的社區(qū)管理和服務(wù)方面有異同，但是目的是一樣的，就是建設(shè)一個文明的社區(qū)環(huán)境，營造一個和諧的社區(qū)大家庭。政府的力量是有限的，但社區(qū)的力量是無窮的。希望推動兩岸社區(qū)常態(tài)化的互動交流，取長補短，共同進步，希望兩岸民眾共同協(xié)商，共同推動中華民族復(fù)興，共同發(fā)展。

（作者為臺灣成功大學(xué)政治經(jīng)濟研究所教授 ）

責(zé)編/劉赫 美編/于珊