透明革命與監(jiān)督革命政治生態(tài)重構(gòu)亟需國(guó)家廉政體系

朱春奎

腐敗是當(dāng)前世界各國(guó)政府和公眾普遍關(guān)注的重大問(wèn)題。官場(chǎng)邊腐邊升的現(xiàn)象更是毒化了政治生態(tài)，客觀上導(dǎo)致了“官場(chǎng)逆淘汰”。治理與防范腐敗的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)與中國(guó)實(shí)踐表明，與腐敗作斗爭(zhēng)是一個(gè)復(fù)雜的博弈過(guò)程，反腐敗的根本措施是制度建設(shè)，即建設(shè)現(xiàn)代國(guó)家廉政體系。中國(guó)特色國(guó)家廉政體系建設(shè)的核心在于通過(guò)有效的透明革命與監(jiān)督革命，解決在權(quán)力不對(duì)稱(chēng)和信息不對(duì)稱(chēng)情況下如何實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的問(wèn)題。

政治生態(tài)重構(gòu)的根本措施是建設(shè)現(xiàn)代國(guó)家廉政體系

國(guó)家廉政體系猶如一座希臘神廟，有十一根由機(jī)構(gòu)和規(guī)則組成的制度支柱支撐著這個(gè)神廟大廈，這些支柱包括通過(guò)自由而公正的選舉產(chǎn)生的立法機(jī)構(gòu)、擁有解決利益沖突規(guī)則的行政機(jī)關(guān)、獨(dú)立的司法機(jī)關(guān)、可以審計(jì)所有公共賬目并公開(kāi)發(fā)布審計(jì)報(bào)告的審計(jì)機(jī)關(guān)、擁有高標(biāo)準(zhǔn)的公共服務(wù)道德準(zhǔn)則的現(xiàn)代公務(wù)員制度、擁有不良行政行為處理權(quán)的議會(huì)監(jiān)察專(zhuān)員、擁有完善的反腐敗機(jī)構(gòu)和監(jiān)督機(jī)構(gòu)、能夠自由獲取公共信息的新聞媒體、擁有言論自由的公民社會(huì)、鼓勵(lì)公平競(jìng)爭(zhēng)的私人部門(mén)、可以提供有效司法協(xié)助的國(guó)際行動(dòng)者。這座神廟的地基是深入公眾內(nèi)心的廉潔意識(shí)和廉潔價(jià)值觀。這十一根制度支柱相互依賴(lài)，缺一不可。

腐敗是一個(gè)與國(guó)家治理密切相關(guān)的問(wèn)題，國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化意味著合理運(yùn)用公共權(quán)力，公平分配公共支出，有效利用公共資源，增進(jìn)和擴(kuò)大公共福利。反腐敗的重點(diǎn)是從深層次推進(jìn)政治體制改革，鏟除滋生腐敗的體制溫床，堵塞誘發(fā)腐敗的制度漏洞，使腐敗變成“高風(fēng)險(xiǎn)” 、“低回報(bào)”的行為。中國(guó)特色現(xiàn)代國(guó)家廉政體系建設(shè)就是依靠整體推進(jìn)的方法解決腐敗問(wèn)題，必須有關(guān)于體制機(jī)制缺陷的綜合評(píng)估。

現(xiàn)代國(guó)家廉政體系建設(shè)的主線(xiàn)是制度建設(shè)

新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)國(guó)家廉政體系的演進(jìn)經(jīng)歷了初步建立、遭受重創(chuàng)、逐步恢復(fù)、形成特色、不斷完善的歷史過(guò)程。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)的國(guó)家廉政體系主要經(jīng)歷了以下三個(gè)階段：

第一階段從十一屆三中全會(huì)召開(kāi)到鄧小平南巡講話(huà)，在經(jīng)濟(jì)改革和發(fā)展商品經(jīng)濟(jì)的背景下，這段時(shí)期的反腐倡廉工作的重點(diǎn)是恢復(fù)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的廉政制度體系，并在新形勢(shì)下做一些初步的探索。從1984 年7月到1992 年6 月中共中央和國(guó)務(wù)院先后發(fā)布了近十個(gè)文件抑制黨政領(lǐng)導(dǎo)干部以權(quán)謀私的腐敗行為。國(guó)家廉政制度建設(shè)取得初步成效。

第二階段從鄧小平南巡講話(huà)至十六大召開(kāi)，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下以制度體制建設(shè)推進(jìn)反腐廉政建設(shè)。在與腐敗作斗爭(zhēng)的過(guò)程中，我國(guó)逐步摸索出了一條社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的廉政建設(shè)和反腐敗工作之路。這段時(shí)期國(guó)家廉政體系建設(shè)在以下幾方面有新的突破：一是國(guó)家公共機(jī)構(gòu)的透明度逐步增強(qiáng)。二是政府公共采購(gòu)行為開(kāi)始規(guī)范化。三是國(guó)家廉政制度建設(shè)快速發(fā)展。1993年1月，中紀(jì)委、監(jiān)察部開(kāi)始合署辦公。在繼續(xù)加大教育、懲治力度的基礎(chǔ)上，黨的十五大又提出“標(biāo)本兼治”的思路，逐步加大制度預(yù)防的力度。

第三階段是十六大以來(lái)，以制度的完善與創(chuàng)新為主的反腐廉政建設(shè)，不斷完善。十六大以來(lái)黨在反腐敗斗爭(zhēng)和國(guó)家廉政建設(shè)方面的一個(gè)顯著特色，就是形成了一個(gè)以制度治腐為主軸，融教育、制度、監(jiān)督與預(yù)防、懲罰于一體的多途徑聯(lián)動(dòng)、防懲結(jié)合的國(guó)家廉政體系。當(dāng)前，廉政支柱不斷豐富和擴(kuò)大，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)部門(mén)、公民社會(huì)、新聞媒體（特別是網(wǎng)絡(luò)媒體）以及國(guó)際社會(huì)在反腐敗中日益發(fā)揮作用。

新中國(guó)成立尤其是改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)國(guó)家廉政體系的演進(jìn)表明，我國(guó)的國(guó)家廉政體系經(jīng)歷了由廉政支柱單一到支柱健全，廉政制度由不成熟到成熟、完善并且系統(tǒng)化的歷程，廉政制度建設(shè)正如一根主線(xiàn)貫穿于國(guó)家廉政體系建設(shè)的歷史過(guò)程。

中國(guó)特色國(guó)家廉政體系建設(shè)的核心在于通過(guò)有效的透明革命與監(jiān)督革命，解決在權(quán)力不對(duì)稱(chēng)和信息不對(duì)稱(chēng)情況下如何實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的問(wèn)題

現(xiàn)代國(guó)家廉政體系建設(shè)的必由之路是透明革命與監(jiān)督革命

反腐敗的根本措施是制度建設(shè)，核心是要解決在權(quán)力不對(duì)稱(chēng)和信息不對(duì)稱(chēng)情況下如何約束國(guó)家的“掠奪之手”，而充分發(fā)揮其“公共服務(wù)之手”。所謂權(quán)力不對(duì)稱(chēng)性，指的是公共權(quán)力和制約、監(jiān)督公共權(quán)力的力量的不對(duì)稱(chēng)性；所謂信息不對(duì)稱(chēng)性，指的是由于腐敗隱秘、敏感特性而造成的腐敗者和反腐敗機(jī)構(gòu)所掌握的信息的不對(duì)稱(chēng)性。解決權(quán)力不對(duì)稱(chēng)性問(wèn)題需要“透明革命”，即公共信息必須依法全部披露；解決信息不對(duì)稱(chēng)性問(wèn)題需要“監(jiān)督革命”，即公共權(quán)力必須受到各種制衡和監(jiān)督。

建設(shè)現(xiàn)代國(guó)家廉政體系需要強(qiáng)化人民代表大會(huì)對(duì)財(cái)政預(yù)算的監(jiān)督作用，加強(qiáng)審計(jì)機(jī)關(guān)在反腐敗工作中的獨(dú)立性和權(quán)威性。目前存在的問(wèn)題是各級(jí)人民代表大會(huì)會(huì)期短，議程多，代表兼職情況多，缺乏對(duì)財(cái)政預(yù)算進(jìn)行專(zhuān)門(mén)審查的時(shí)間和精力，而各級(jí)政府、各類(lèi)機(jī)關(guān)財(cái)政執(zhí)行相對(duì)隨意，特別是大量體制外資金的混亂運(yùn)作，成為滋生腐敗的重要源頭。強(qiáng)化全國(guó)人大及地方各級(jí)人大對(duì)財(cái)政預(yù)算審核、批準(zhǔn)、監(jiān)督的作用，加強(qiáng)審計(jì)機(jī)關(guān)在反腐敗工作中的獨(dú)立性和權(quán)威性是中國(guó)特色國(guó)家廉政體系建設(shè)的必然選擇。

建設(shè)現(xiàn)代國(guó)家廉政體系需要強(qiáng)化重視發(fā)揮民營(yíng)經(jīng)濟(jì)部門(mén)和公民社會(huì)對(duì)公共權(quán)力的制約力。民營(yíng)經(jīng)濟(jì)部門(mén)是現(xiàn)代國(guó)家廉政制度體系的重要廉政支柱，只有實(shí)行反壟斷、反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)的政策，取消不合理的市場(chǎng)準(zhǔn)入門(mén)檻和歧視性政策，鼓勵(lì)自由、公平的競(jìng)爭(zhēng)，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)部門(mén)才能遠(yuǎn)離商業(yè)賄賂，消除公共采購(gòu)中的行賄動(dòng)機(jī)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)高度發(fā)展的今天，國(guó)家廉政體系建設(shè)還需要積極發(fā)揮公民社會(huì)監(jiān)督腐敗和營(yíng)造健康輿論環(huán)境的作用。

建設(shè)現(xiàn)代國(guó)家廉政體系需要加強(qiáng)反腐敗領(lǐng)域的國(guó)際合作。國(guó)際社會(huì)構(gòu)成了現(xiàn)代國(guó)家廉政制度體系的外部“廉政支柱”，而促進(jìn)反洗錢(qián)、貪官引渡、資金返還的雙邊或多邊法律援助協(xié)議構(gòu)成了國(guó)際合作機(jī)制有效運(yùn)轉(zhuǎn)的核心規(guī)則。當(dāng)前中國(guó)進(jìn)行反腐國(guó)際合作，最重要的內(nèi)容是加強(qiáng)對(duì)腐敗犯罪的國(guó)際調(diào)查與審判的合作，吸收發(fā)達(dá)國(guó)家預(yù)防和懲治腐敗的成功經(jīng)驗(yàn)。

(作者為復(fù)旦大學(xué)國(guó)際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院教授)

責(zé)編/徐艷紅 譚峰（見(jiàn)習(xí)） 美編/李祥峰