開放性實(shí)踐：紀(jì)檢監(jiān)察工作的改革路徑

張躍進(jìn)+陳鈞+徐曉明

新形勢(shì)下，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)如何運(yùn)用法治思維與法治方式，履行黨章賦予的職責(zé)，保證黨的決策得到有效實(shí)施，公權(quán)力的行使得到有效規(guī)范，違法違紀(jì)行為得到有效查處，群眾與黨員合法權(quán)益得到有效維護(hù)？實(shí)踐證明，堅(jiān)持群眾路線不動(dòng)搖，推進(jìn)紀(jì)檢監(jiān)察工作不斷走向開放，樹立紀(jì)檢監(jiān)察工作公信力是關(guān)鍵。推進(jìn)紀(jì)檢監(jiān)察工作開放性實(shí)踐，不僅是超越傳統(tǒng)封閉式紀(jì)檢監(jiān)察工作機(jī)制，更是回應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)治理的迫切需求。

一、開放的緣由動(dòng)力：外部環(huán)境與自身建設(shè)的現(xiàn)實(shí)需求

執(zhí)政環(huán)境的調(diào)適需要向紀(jì)檢監(jiān)察工作注入開放性內(nèi)涵。隨著改革開放和全球化的進(jìn)一步深化、新媒體的廣泛運(yùn)用，黨的執(zhí)政環(huán)境發(fā)生了很大變化，黨的建設(shè)處于一種全面開放的環(huán)境之下。這必然要求紀(jì)檢監(jiān)察工作在理念上主動(dòng)調(diào)適、方法上及時(shí)跟進(jìn)，遵循民主的途徑、法律的程序，構(gòu)建開放性工作格局機(jī)制；把公眾參與作為紀(jì)檢監(jiān)察工作的力量源泉，確保決策更加科學(xué)、民主，推動(dòng)形成科學(xué)的制度規(guī)范體系，規(guī)范高效查處損害群眾利益的違紀(jì)違法案件，將權(quán)力真正關(guān)進(jìn)制度的籠子里。

民本性的體現(xiàn)需要以群眾路線為根本的開放性工作模式作保障。群眾路線是中國共產(chǎn)黨的根本路線，堅(jiān)持群眾路線就是要體現(xiàn)民本價(jià)值追求。就紀(jì)檢監(jiān)察工作而言，要改變傳統(tǒng)工作模式，樹立民本價(jià)值理念，推動(dòng)紀(jì)檢監(jiān)察工作走出“深閨”；將工作融入群眾之中，將工作思路、制度規(guī)范、決策程序、監(jiān)督渠道等公布于眾，與人民群眾進(jìn)行有效的互動(dòng)交流，接受群眾的評(píng)判與監(jiān)督；準(zhǔn)確把握黨委政府工作重點(diǎn)與人民群眾的利益關(guān)注點(diǎn)，確保紀(jì)檢監(jiān)察工作體現(xiàn)“權(quán)由民所賦”、“權(quán)為民所用”、“利為民所謀”的民本價(jià)值要求。

公信力的樹立需要雙向互動(dòng)式工作機(jī)制作基礎(chǔ)。公信力是紀(jì)檢監(jiān)察工作的生命力所在，強(qiáng)化公眾參與是提升紀(jì)檢監(jiān)察工作公信力的必然路徑安排。強(qiáng)化公眾參與一方面有利于在全社會(huì)建立靈敏快速的信息溝通和反饋機(jī)制，打破信息封鎖和壟斷，推動(dòng)形成信息均衡式紀(jì)檢監(jiān)察工作決策機(jī)制，有效提升反腐倡廉實(shí)效性；另一方面，有利于推動(dòng)紀(jì)檢監(jiān)管監(jiān)督權(quán)力運(yùn)行環(huán)境不斷趨向透明，社會(huì)公眾能夠從深層次上準(zhǔn)確認(rèn)識(shí)與把握紀(jì)檢監(jiān)管權(quán)力運(yùn)行行為，增進(jìn)對(duì)紀(jì)檢監(jiān)察工作的理解。比如，全國紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)2012年立案調(diào)查的案件中，線索來源于群眾舉報(bào)的占到41.8%。

二、開放的現(xiàn)實(shí)制約：理念與實(shí)踐層面亟待解決的問題

開放主動(dòng)性理念有待確立。紀(jì)檢監(jiān)察工作開放不是被動(dòng)撞擊式公開，而是主動(dòng)出擊式服務(wù)；不是單向靜態(tài)式公開，而是雙向動(dòng)態(tài)式交流。受傳統(tǒng)封閉式工作思維的影響，目前，紀(jì)檢監(jiān)察工作開放性實(shí)踐更多的是一種被動(dòng)撞擊式公開，開放主動(dòng)性理念有待加強(qiáng)。網(wǎng)絡(luò)反腐實(shí)踐就說明了這一問題。許多案件往往是由社會(huì)公眾揭露一些腐敗問題，在網(wǎng)絡(luò)等新興媒體參與聚焦、發(fā)酵，形成強(qiáng)大的社會(huì)輿論監(jiān)督壓力的情況下，地方紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)才進(jìn)行被動(dòng)式的信息回應(yīng)。這種應(yīng)對(duì)模式顯然與開放性工作模式不相吻合。

開放性基本內(nèi)涵有待統(tǒng)一。紀(jì)檢監(jiān)察工作開放性實(shí)踐是一個(gè)系統(tǒng)性、體系化工程，它需要完備的理論來支撐。盡管各地已開始進(jìn)行開放性實(shí)踐，但總體處于一種星星之火式的自主探索創(chuàng)新狀態(tài)。在目前中央層面上尚未對(duì)開放性基本內(nèi)涵作出統(tǒng)一規(guī)定的情況下，實(shí)踐中的不一致、不規(guī)范問題比較突出，宏觀性和抽象性的規(guī)定多，程序化、精細(xì)化的規(guī)定少。公眾參與的途徑匱乏，想?yún)⑴c卻經(jīng)常參與無門；參與的具體環(huán)境不佳，可參與卻面臨參與梗阻；參與的渠道不暢，能參與卻往往不得要領(lǐng)。最終，對(duì)紀(jì)檢監(jiān)察工作的開放度也有直接的影響。

開放性制度位階有待提升。紀(jì)檢監(jiān)察工作開放性實(shí)踐涉及紀(jì)檢監(jiān)察工作體制機(jī)制、方式和方法的創(chuàng)新，需要強(qiáng)有力的制度推動(dòng)力與多元的推動(dòng)手段加以保障。目前，關(guān)于推進(jìn)開放性實(shí)踐的制度普遍存在制度位階低的問題，缺少來自中央層面的制度規(guī)范的有力支撐，開放性制度建設(shè)更多地呈現(xiàn)為一種碎片化特征。需要通過進(jìn)一步提升開放性制度位階，加強(qiáng)頂層制度設(shè)計(jì)，按照積極穩(wěn)妥推進(jìn)的原則，將推進(jìn)開放性實(shí)踐中的臨時(shí)性動(dòng)議轉(zhuǎn)化為常態(tài)化制度安排，推進(jìn)紀(jì)檢監(jiān)察工作開放性實(shí)踐逐步由術(shù)語的凌亂凝練為一致，由制度的零碎發(fā)展到統(tǒng)一，由實(shí)踐的零星試點(diǎn)過渡到全面推行。

三、開放的路徑方向：構(gòu)建以民本價(jià)值為導(dǎo)向的開放新機(jī)制

構(gòu)建以公眾參與為內(nèi)核的開放格局。強(qiáng)調(diào)公眾參與、注重開放性已成為新時(shí)期世界各國反腐工作的新要求。為此，《聯(lián)合國反腐敗公約》倡議各締約國“推動(dòng)公共部門以外的個(gè)人和團(tuán)體”，“積極參與預(yù)防和打擊腐敗”。紀(jì)檢監(jiān)察工作開放性實(shí)踐應(yīng)以保障公眾參與為目標(biāo)導(dǎo)向，確保既讓公眾能看得懂，也能參與進(jìn)去。一是推動(dòng)開放功能的提升。一方面，豐富公眾參與載體，增強(qiáng)民意采集功能、公眾直接參與功能，充分聽取社會(huì)公眾意見，推動(dòng)形成反腐合力；另一方面，著力反腐信息交流與互動(dòng)，將公眾視線聚焦到反腐倡廉重點(diǎn)、焦點(diǎn)上，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，查弊堵漏，增強(qiáng)反腐預(yù)警功能。如中央紀(jì)委公布“兩節(jié)”期間公款送禮吃喝等舉報(bào)電話。二是推動(dòng)開放模式的轉(zhuǎn)型。強(qiáng)化從粗放離散式開放向集成系統(tǒng)式開放轉(zhuǎn)變，確保紀(jì)檢監(jiān)察決策過程、制度執(zhí)行等各項(xiàng)事務(wù)規(guī)范有序公開；從依賴傳統(tǒng)形式、偏重事后結(jié)果的公開，向加強(qiáng)新媒體運(yùn)用、注重過程性信息的公開轉(zhuǎn)變；從單向、單軌運(yùn)作，向自上而下的信息傳達(dá)與自下而上的信息謀求雙向互動(dòng)交流轉(zhuǎn)變。三是推動(dòng)開放要素的培育。在開放主體層面上，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)從主觀理念上確立主動(dòng)服務(wù)意識(shí)，強(qiáng)化合作與包容精神的培育；在開放受眾層面上，不斷提升公眾參與意識(shí)、培育公眾參與能力，推動(dòng)公眾參與從消極被動(dòng)向積極主動(dòng)轉(zhuǎn)變，從局限于自身利益的訴求向關(guān)注公共利益轉(zhuǎn)變；在開放平臺(tái)層面上，推進(jìn)形成以專門機(jī)關(guān)與社會(huì)公眾之間互動(dòng)、社會(huì)公眾相互間的互動(dòng)為主體的公眾參與共振平臺(tái)。

健全以紀(jì)監(jiān)機(jī)關(guān)為主導(dǎo)的開放機(jī)制。開放工作模式之下，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)不再神秘，而紀(jì)檢監(jiān)察工作則更多地體現(xiàn)為一種平等基礎(chǔ)之上的合作治理模式。深化紀(jì)檢監(jiān)察工作開放，需要紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)主動(dòng)作為，重在創(chuàng)新力，成在行動(dòng)力。

首先，構(gòu)建開放的制度建設(shè)機(jī)制。克服“自說自話”傾向，樹立“開門”建制度思路，鑄牢制約權(quán)力的“制度鐵籠”。制度立項(xiàng)起草開放。在廣泛征求意見的基礎(chǔ)上形成制度立項(xiàng)，確保制度安排既必要又契合民意。制度草案審議開放。通過召開調(diào)查、論證、聽證等方式，廣泛征求社會(huì)各界對(duì)制度草案的意見，努力提升制度建設(shè)民主化與科學(xué)化水平。制度績效評(píng)價(jià)體系開放。通過制度廉潔性評(píng)估、引入第三方調(diào)查、社會(huì)公眾評(píng)議等，確保制度得到正確有效執(zhí)行。endprint

其次，構(gòu)建開放的信訪舉報(bào)機(jī)制。暢通信訪舉報(bào)渠道。通過開設(shè)網(wǎng)上舉報(bào)“直通車”、開通電話舉報(bào)“專用線”、設(shè)立反腐倡廉“民情采集點(diǎn)”等手段，拓展民意訴求表達(dá)渠道。豐富辦信主體。邀請(qǐng)專家學(xué)者、公眾人物等參與重大疑難信訪案件聽證，依法邀請(qǐng)舉報(bào)人參與信訪核查工作，推動(dòng)形成多元辦信主體格局。完善辦信反饋通報(bào)機(jī)制。在對(duì)實(shí)名舉報(bào)做到有件必答的同時(shí)，通過各種渠道向社會(huì)公開通報(bào)案件結(jié)果，充分保障社會(huì)公眾知情權(quán)，為紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)與社會(huì)公眾之間信任的構(gòu)建提供強(qiáng)有力的生態(tài)環(huán)境基礎(chǔ)。

再次，構(gòu)建開放的個(gè)案決策機(jī)制。引入聽證程序，為違法違紀(jì)行為人提供一個(gè)聽取紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)意見以及進(jìn)行自我陳述意見和申辯質(zhì)證的制度化平臺(tái)。建立案件審理證據(jù)公開制度，在保障證人、檢舉人等相關(guān)人員權(quán)利的前提下，將擬認(rèn)定的主要證據(jù)向被調(diào)查人公開。實(shí)行審理助辯制度，在保障受處理對(duì)象正當(dāng)法律程序權(quán)利的情況下，確保紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)更加客觀公正地作出處理決定。

最后，構(gòu)建開放的信息發(fā)布機(jī)制。建立重大典型案件公開制度，更加準(zhǔn)確地向社會(huì)公眾發(fā)出具有政府公信力的權(quán)威的聲音，防止出現(xiàn)信息誤導(dǎo)；建立案件處理情況查詢制度，讓社會(huì)公眾更加方便地了解被查詢?nèi)说腻e(cuò)誤性質(zhì)、處分檔次、適用依據(jù)等；建立紀(jì)檢監(jiān)察新聞發(fā)言人制度，把反腐倡廉中心工作與媒體關(guān)注點(diǎn)、人民群眾關(guān)心點(diǎn)緊密結(jié)合起來，充分展示、樹立紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)開放、自信的形象。

打造以制度規(guī)范為引領(lǐng)的開放環(huán)境。盡管近年來我國紀(jì)檢監(jiān)察工作開放步伐不斷加快，但按照法治化的標(biāo)準(zhǔn)推進(jìn)紀(jì)檢監(jiān)察工作開放性實(shí)踐，仍需要進(jìn)一步強(qiáng)化。首先，推動(dòng)形成兼容并包的開放理念。理念是行動(dòng)的先導(dǎo)，從封閉運(yùn)行走向透明公開，既是反腐策略的轉(zhuǎn)變，更是反腐理念的根本性變革。對(duì)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)而言，要秉承服務(wù)、責(zé)任、平等、高效理念，依法推進(jìn)開放性實(shí)踐。對(duì)公眾訴求及時(shí)回應(yīng)關(guān)切，對(duì)特殊、敏感性工作，堅(jiān)持審慎、適度、漸進(jìn)的原則，把握好節(jié)奏、力度和進(jìn)度；對(duì)社會(huì)公眾而言，要秉持理性、客觀的態(tài)度，既積極、主動(dòng)，又有序、有節(jié)，力爭(zhēng)通過積極參與、理性互動(dòng)，與紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)一起形成同頻共振的反腐合力。其次，推動(dòng)形成開放的制度規(guī)范體系。從頂層政策設(shè)計(jì)和基層實(shí)踐兩個(gè)層面進(jìn)一步完善相關(guān)法律制度，為開放性實(shí)踐提供制度規(guī)范支撐。堅(jiān)持法治反腐的理念，按照群眾性、互動(dòng)性、實(shí)效性和穩(wěn)妥性原則，不斷完善反腐倡廉實(shí)體和程序方面的法律規(guī)范，通過對(duì)公眾參與內(nèi)容、參與形式以及參與途徑等方面作出明確規(guī)定，進(jìn)一步提升開放性實(shí)踐的針對(duì)性、操作性與實(shí)效性。最后，推動(dòng)形成開放的組織推動(dòng)體系。充分發(fā)揮黨委統(tǒng)攬抓總作用，在反腐倡廉開放性實(shí)踐中統(tǒng)籌設(shè)計(jì)、部署推進(jìn)，保證開放性實(shí)踐依法規(guī)范有序進(jìn)行。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)黨的組織、宣傳部門及司法、審計(jì)機(jī)關(guān)等，努力消除信息阻隔，打破信息壁壘，推動(dòng)形成互聯(lián)互通式信息共享機(jī)制，為開放性實(shí)踐提供信息保障。通過健全紀(jì)檢監(jiān)察系統(tǒng)內(nèi)區(qū)域合作、案件移送等工作協(xié)同制度，進(jìn)一步增強(qiáng)系統(tǒng)內(nèi)的信息交流與互動(dòng)，為“老虎”、“蒼蠅”一起打創(chuàng)造良好的執(zhí)法執(zhí)紀(jì)環(huán)境。

（張躍進(jìn)：中共揚(yáng)州市委常委、市紀(jì)委書記；陳鈞：揚(yáng)州市紀(jì)委法規(guī)研究室主任；徐曉明：揚(yáng)州市法制辦監(jiān)察室主任）

責(zé)任編輯：戴群英endprint