鄭華偉，張俊鳳，劉友兆

（1.南京農(nóng)業(yè)大學 農(nóng)村發(fā)展學院，江蘇 南京210095；2.南京農(nóng)業(yè)大學 公共管理學院，江蘇 南京210095）

作為人類利用自然、改造自然的措施，農(nóng)村土地整理是解決土地利用問題的有效選擇；世界上很多國家都在實施農(nóng)村土地整理［1］。長期以來，我國政府一直重視農(nóng)村土地整理工作；隨著土地整理工作的推進，農(nóng)村土地整理內(nèi)涵發(fā)生了變化，農(nóng)村土地整理上升為國家層面的戰(zhàn)略部署，成為保障國家糧食安全、促進新農(nóng)村建設和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的重要平臺和抓手?！度珖恋卣我?guī)劃（2011—2015年）》明確提出“十二五”期間再建成2.67×107hm2旱澇保收的高標準基本農(nóng)田，為了完成建設任務，“十二五”期間我國將投入6 000億元新建高標準基本農(nóng)田。但是在農(nóng)村土地整理項目迅速增長的同時，農(nóng)村土地整理項目實施過程中卻出現(xiàn)了一些混亂現(xiàn)象，屢屢發(fā)生農(nóng)村土地整理項目超概算、農(nóng)村土地整理工程未能達到設計生產(chǎn)能力等［2－3］。農(nóng)村土地整理項目的投資主體主要包括中央政府、省級政府，存在著項目投資大、工程周期長的特點，項目決策、實施和后期管護的績效如何，直接影響到農(nóng)村土地整理政策的實施效果。通過開展農(nóng)村土地整理項目績效評價，構(gòu)建一套實用性較強的農(nóng)村土地整理項目績效評價體系，對提高農(nóng)村土地整理項目決策效率、實施效果和管護水平、成功實施農(nóng)村土地整理政策具有重要的理論和現(xiàn)實意義［4］。由國內(nèi)外已有的研究［5－15］總體來看，農(nóng)村土地整理項目績效評價研究尚屬起步階段，評價指標多集中于經(jīng)濟效益、社會效益和生態(tài)環(huán)境效益等，無法真正體現(xiàn)農(nóng)村土地整理的公共管理特性評價方法較為單一，多采用綜合評價法；實證研究多以單個項目為例，缺少多個評價項目之間的比較。鑒于此，本研究在剖析農(nóng)村土地整理項目績效內(nèi)涵的基礎上，從決策績效、實施績效、運營績效3個方面構(gòu)建了評價指標體系，建立熵權(quán)可拓物元模型，并以蘇州市農(nóng)村土地整理項目為例進行實證分析，診斷農(nóng)村土地整理項目績效的主要障礙因素，為提高農(nóng)村土地整理項目決策效率、實施效果和管理水平提供一定的參考依據(jù)。

1 農(nóng)村土地整理項目績效評價指標體系構(gòu)建

1.1 農(nóng)村土地整理項目績效內(nèi)涵

農(nóng)村土地整理項目是指具有明確目標的農(nóng)村土地整理建設活動，它安排在農(nóng)村土地整理區(qū)內(nèi)，在農(nóng)村土地整治規(guī)劃期內(nèi)組織實施［16］。具體而言，農(nóng)村土地整理項目通過組建運作機構(gòu)，投入一定數(shù)量資金，對一定區(qū)域內(nèi)的田、水、路、林、村等進行綜合整治，達到增加有效耕地面積、提高耕地資源質(zhì)量，改善農(nóng)村生產(chǎn)、生活條件和生態(tài)環(huán)境，促進社會公平目的的一種投資建設活動［16－17］。對于農(nóng)村土地整理項目而言，績效首先是行為與結(jié)果，結(jié)果需要通過行為來實現(xiàn)；行為體現(xiàn)為農(nóng)村土地整理項目建設過程中的投入、組織、管理等，結(jié)果表示農(nóng)村土地整理項目建設取得的產(chǎn)品或服務。其次，農(nóng)村土地整理項目績效的界定需要充分考慮公共物品性質(zhì)與公益性目標，農(nóng)村土地整理項目不以盈利為目的，是為了滿足社會公共需要。最后，從農(nóng)村土地整理項目的公共物品性質(zhì)來看，農(nóng)村土地整理項目績效是以經(jīng)濟性、效益性、效率性、公平性、責任為前提，綜合反映項目建設過程（行為）與實施結(jié)果，分為行為績效與結(jié)果績效。結(jié)合目前學術(shù)界普遍認可的績效定義，本研究認為農(nóng)村土地整理項目績效是實施農(nóng)村土地整理活動所獲得的相對于目標的有效性，這種有效性主要體現(xiàn)在農(nóng)村土地整理項目產(chǎn)出的效益性、投入的經(jīng)濟性、生產(chǎn)的效率性和資源配置的公平性［17－18］。由此可見，農(nóng)村土地整理項目績效不僅包括農(nóng)村土地整理項目效益，還包括其他方面的內(nèi)容，其內(nèi)涵是個更加豐富、全面的概念。結(jié)合農(nóng)村土地整理項目的運行過程，本研究將農(nóng)村土地整理項目績效分為決策績效、實施績效和運營績效。

1.2 評價指標體系構(gòu)建

農(nóng)村土地整理項目績效評價是指運用科學規(guī)范的績效評價方法，依據(jù)一定的績效評價標準，按照特定績效的價值目標，對農(nóng)村土地整理項目建設行為及其結(jié)果的經(jīng)濟性、效益性、效率性和公平性進行合理評價［18］。根據(jù)農(nóng)村土地整理項目績效和農(nóng)村土地整理項目績效評價的概念，在參考相關(guān)研究成果的基礎上，遵循評價指標選取的系統(tǒng)性、科學性、可比性、可操作性等原則，構(gòu)建了3個層次的項目績效評價指標體系：第1層次是目標層，具體為農(nóng)村土地整理項目績效，用于界定農(nóng)村土地整理項目績效評價指標設置的主導方向；第2層次是準則層，具體分為決策績效、實施績效和運營績效，其確定了項目績效評價框架和維度；第3層次是指標層，分別從3個準則層出發(fā)設計農(nóng)村土地整理項目績效具體評價指標。（1）決策績效。由于農(nóng)村土地整理項目的建設是滿足社會公眾對農(nóng)村公共產(chǎn)品與公共服務的需要，農(nóng)村土地整理項目決策績效須由社會公眾進行評價，因此決策績效水平高低的主要依據(jù)是社會公眾滿意程度；通常情況下社會公眾滿意程度主要體現(xiàn)在決策程序和決策方案兩個方面：決策程序是否科學、民主、高效，是否讓社會公眾參與農(nóng)村土地整理項目的決策、充分收集利益相關(guān)者對農(nóng)村公共產(chǎn)品與公共服務的需求信息；決策方案是否體現(xiàn)了項目建設的目標，建設規(guī)模是否合理等［19］。從農(nóng)村土地整理項目組織過程出發(fā)，決策績效評價指標主要分為決策程序科學性、決策內(nèi)容合理性、決策依據(jù)充分性和公眾參與程度（詳見表1）。（2）實施績效。農(nóng)村土地整理項目實施績效是指項目目標實現(xiàn)程度及實現(xiàn)目標的手段的效率，可以分解為完成項目建設的目標、符合項目建設的約束條件、達到項目實施工藝的要求等；一般來說，影響農(nóng)村土地整理項目實施績效的因素包括項目功能、約束條件、施工要求等［19－20］。根據(jù)農(nóng)村土地整理項目的運作實踐，參考已有研究成果，農(nóng)村土地整理項目實施績效評價指標主要包括單位面積投資額、預算執(zhí)行偏差率、按期竣工偏差率、管理規(guī)章健全度、施工組織科學性、監(jiān)理情況合法性和會計信息質(zhì)量（表1）。（3）運營績效。農(nóng)村土地整理項目運營績效可以分為結(jié)果績效和影響績效［17，20－21］。評價指標主要包括耕地面積增加率，灌溉面積增加率，機耕面積增加率，田間路網(wǎng)密度，防護林網(wǎng)密度，土地利用提高率，農(nóng)地年收入增加量，糧食產(chǎn)能提高量，勞動力就業(yè)提高率，植被覆蓋提高率，公眾滿意度和景觀改善度（表1）。

表1 農(nóng)村土地整理項目績效評價指標體系及權(quán)重

2 熵權(quán)可拓物元模型

物元分析理論是中國學者蔡文［22］于20世紀80年代提出的用于解決矛盾問題的技術(shù)方法，已被廣泛應用到生態(tài)環(huán)境、水資源承載力、農(nóng)用地分級和土地生態(tài)安全等的相關(guān)評價中。物元分析方法以可拓數(shù)學為基礎，把現(xiàn)實問題概括為相容性、不相容性問題并進行轉(zhuǎn)化處理［23］；通過建立關(guān)聯(lián)函數(shù)有效綜合各種因素的全部信息、極大地拓展了研究范圍，并能以定量的數(shù)值表示事物質(zhì)量的評價結(jié)果，從而能夠合理反映事物質(zhì)量的綜合水平［24］。因此，運用物元分析的理念，建立農(nóng)村土地整理項目績效評價模型，同時采用改進的熵值法確定評價指標的權(quán)重，可以比較全面、客觀地對農(nóng)村土地整理項目績效水平進行評價［22，24］。根據(jù)物元分析方法和改進的熵值法構(gòu)建農(nóng)村土地整理項目績效評價模型［22－25］：

2.1 確定農(nóng)村土地整理項目績效物元

給定農(nóng)村土地整理項目績效N，它關(guān)于特征c的量值v，以有序三元R＝（N，c，v）組作為描述農(nóng)村土地整理項目績效的基本元，簡稱物元［24］；農(nóng)村土地整理項目績效N、特征c和量值v稱為物元三要素。如果農(nóng)村土地整理項目績效N由n個特征c1，c2，…，cn和相應的量值v1，v2，…，vn來描述，則稱為n維物元，表示為：

2.2 確定農(nóng)村土地整理項目績效的經(jīng)典域

以N0j表示所劃分農(nóng)村土地整理項目績效的第j個評價等級（j＝1，2，…，m）［22］；ci表示農(nóng)村土地整理項目績效的第i個評價指標（i＝1，2，…，n）；V0ji為ci對應評價等級j的取值范圍，即各評價等級關(guān)于對應特征所取的量值范圍，稱為經(jīng)典域［24］，表示為：

2.3 確定農(nóng)村土地整理項目績效的節(jié)域

以Np表示農(nóng)村土地整理項目績效評價等級的全體，Vpi為Np關(guān)于特征ci的量值范圍，即Np的節(jié)域［22］，具體表示為：

2.4 確定待評物元

把待評對象Nx的物元表示為Rx：

2.5 確定關(guān)聯(lián)函數(shù)及關(guān)聯(lián)度

令有界區(qū)間X0＝［a，b］的模定義為：某一點x到區(qū)間X0＝［a，b］的距離為：

則農(nóng)村土地整理項目績效指標關(guān)聯(lián)函數(shù)K（x）的定義為：

式中：ρ（x，Xo）——點x與有限區(qū)間X0＝［a，b］的距離；ρ（x，Xp）——點x與有限區(qū)間Xp＝［ap，bp］的距離；x，X0，Xp——待評農(nóng)村土地整理項目績效物元的量值、經(jīng)典域物元的量值范圍和節(jié)域物元的量值范圍［22］。

2.6 評價指標權(quán)重確定

對于農(nóng)村土地整理項目績效，不同評價指標的影響程度存在一定的差異，為了反映這種差異，需要對評價指標賦以一定的權(quán)重；為了避免人為因素的影響，使評價指標權(quán)重確定更加具有科學性，采用客觀賦權(quán)法中的熵值法來確定指標權(quán)重：熵值法根據(jù)評價指標變異程度的大小來確定指標權(quán)重，指標變異程度越大，信息熵越少，該指標權(quán)重值就越大，反之越?。?6－27］。在熵值法的計算過程中，運用了對數(shù)和熵的概念，根據(jù)相應的約束規(guī)則，負值和極值不能直接參與運算，應對其進行一定的變換，即應該對熵值法進行一些必要的改進，改進的辦法主要有功效系數(shù)法和標準化變換法，本研究采用標準化變換法對熵值法進行改進［27］。改進的熵值法確定指標權(quán)重主要步驟包括評價指標標準化處理、坐標平移、評價指標熵值計算、評價指標差異性系數(shù)測算、指標權(quán)重確定［26］。

2.7 計算綜合關(guān)聯(lián)度并確定評價等級

待評對象Nx關(guān)于等級j的綜合關(guān)聯(lián)度Kj（Nx）為：

式中：Kj（Nx）——待評對象 Nx關(guān)于等級j的綜合關(guān)聯(lián)度；Kj（xi）——待評對象Nx的第i個指標關(guān)于等級j的單指標關(guān)聯(lián)度（j＝1，2，…，n）；wi——第i評價指標的權(quán)重。

若 Kji＝max〔Kj（xi）〕，j＝1，2，…，n，則待評對象第i指標屬于農(nóng)村土地整理項目績效標準等級j；若Kjx＝max〔Kj（Nx）〕，j＝1，2，…，n，則待評對象Nx屬于農(nóng)村土地整理項目績效標準等級j［22］。

3 實證研究

3.1 項目區(qū)概況和數(shù)據(jù)來源

根據(jù)蘇州市農(nóng)村土地整理的運作實踐，選擇江蘇省蘇州市不同地區(qū)已竣工驗收的6個農(nóng)村土地整理項目為分析對象，分別為吳江A項目、吳江B項目、吳江C項目、太倉A項目、太倉B項目、太倉C項目。鑒于篇幅限制，本研究選擇吳江A項目為代表，介紹項目區(qū)概況，吳江A項目是2004年度國家投資的重點項目，項目區(qū)范圍涉及吳江市西南部的七都鎮(zhèn)、震澤鎮(zhèn)、平望鎮(zhèn)和橫扇鎮(zhèn)等4個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政村，共可分為5個片區(qū)，包括七都片、震澤（A）片、震澤（B）片、平望片和橫扇片。項目區(qū)土地總面積757.82hm2，建設規(guī)模630hm2，實際累計投入資金1 554.64萬元，主要涉及工程施工費、前期工作費、竣工驗收費、拆遷補償費、業(yè)主管理費及不可預見費，其中工程施工費占87.24%。該項目區(qū)建設后耕地面積達到388.23hm2，林地面積為10.85hm2，園地面積為191.49hm2，其他農(nóng)用地面積為78.80hm2。項目區(qū)內(nèi)土地平整度、灌排工程等能滿足農(nóng)作物耕種要求，道路通達度較好，已輻射全部田塊。

評價指標數(shù)據(jù)主要來源于《土地整理項目竣工驗收報告》《土地整理項目財務決算與審計報告》《土地整理項目工程監(jiān)理總結(jié)報告》《土地整理項目工程質(zhì)量監(jiān)理評估報告》《土地整理項目投資預期效益情況報告》《土地整理項目初驗報告》以及土地整理項目規(guī)劃圖，土地整理項目竣工圖以及其他相關(guān)資料。對于決策程序科學性，決策依據(jù)充分性，決策內(nèi)容合理性，公眾參與程度，管理規(guī)章健全度，施工組織科學性，監(jiān)理情況合法性，會計信息質(zhì)量，公眾滿意度，景觀改善度等指標，結(jié)合農(nóng)村土地整理項目建設情況、文檔資料（如農(nóng)村土地整理項目竣工驗收資料等）、專家打分等綜合確定指標分值。

3.2 農(nóng)村土地整理項目績效評價經(jīng)典域、節(jié)域的確定

經(jīng)典域（評價等級的取值區(qū)間）的確定是熵權(quán)可拓物元模型的基礎。依據(jù)農(nóng)村土地整理項目績效可拓性，將其劃分為4個等級，即N01→N04，分別表示為：優(yōu)秀→良好→一般→較差［22］。在全面調(diào)查蘇州市農(nóng)村土地整理項目績效基礎上，依據(jù)典型項目績效變化特點，通過專家咨詢法確定評價經(jīng)典域（表2）。

表2 農(nóng)村土地整理項目績效評價指標經(jīng)典域的取值范圍

3.3 評價結(jié)果分析

收集有關(guān)農(nóng)村土地整理項目績效評價指標數(shù)據(jù)，經(jīng)分析整理后，按照改進的熵值法確定各評價指標的權(quán)重（表1）。根據(jù)吳江A項目、吳江B項目、吳江C項目、太倉A項目、太倉B項目、太倉C項目各評價指標的具體量值，建立農(nóng)村土地整理項目績效待評物元矩陣R吳江A，R吳江B，R吳江C，R太倉A，R太倉B，R太倉C，將待評物元的數(shù)據(jù)輸入熵權(quán)可拓物元模型，得到農(nóng)村土地整理項目績效評價指標關(guān)聯(lián)度與綜合關(guān)聯(lián)度的測算結(jié)果（表3—4）。

表3中Kj（xi），（i＝1，2，…，23）表示第i個指標對應各評價等級的關(guān)聯(lián)度，以決策程序科學性（x1）為例，其對應4個評價等級的關(guān)聯(lián)度依次為K1（x1）＝－0.105 3，K2（x1）＝0.133 3，K3（x1）＝－0.433 3，K4（x1）＝－0.575 0，由此可以判定該指標屬于級別N02，即“良好”，同理可以得到其他指標的評價結(jié)果（表3）。Kj（I）是多指標加權(quán)求和的綜合關(guān)聯(lián)度，將農(nóng)村土地整理項目績效各評價指標對應的關(guān)聯(lián)度與其權(quán)重輸入公式（8）可以得到綜合關(guān)聯(lián)度，K1（I）＝－0.280 7，K2（I）＝0.050 5，K3（I）＝－0.348 0，K4（I）＝－0.461 2，說明吳江 A項目績效達到 N02等級水平，這一評價結(jié)果與實際情況基本相符。雖然項目績效達到了“良好”水平，但K2（I）＝0.050 5說明該項目等級關(guān)聯(lián)度較弱，僅達到“良好”等級的“臨界線”，有待于進一步提升。單項指標評價結(jié)果顯示，吳江A項目績效評價指標中，有3個評價指標績效水平為“優(yōu)秀”，分別是預算執(zhí)行偏差率（x6）、田間路網(wǎng)密度（x15）、土地利用提高率（x17）；16個評價指標為“良好”，2個指標處于“一般”水平。在此基礎上，根據(jù)評價模型依次計算其他5個農(nóng)村土地整理項目績效評價指標關(guān)聯(lián)度和綜合關(guān)聯(lián)度（表4）。從表4可知，蘇州市6個國家投資農(nóng)村土地整理項目中，吳江A項目、太倉A項目的績效水平符合N02，即項目績效達到“良好”水平，其他4個項目的績效水平都不符合標準等級，但具備向各個等級轉(zhuǎn)化的條件。根據(jù)6個項目績效水平綜合關(guān)聯(lián)度大小可以判斷農(nóng)村土地整理項目績效的近似等級水平，其中兩個項目績效處于“良好”水平，分別為吳江A項目、太倉A項目，3個項目績效接近“良好”水平，分別為吳江B項目、吳江C項目和太倉B項目，一個項目績效接近“較差”水平，為太倉C項目。由此可見，蘇州市農(nóng)村土地整理項目績效水平參差不齊，項目之間的差異較大。

表3 吳江A項目績效評價結(jié)果

表4 蘇州市6個農(nóng)村土地整理項目績效評價結(jié)果

3.4 障礙因素診斷

與傳統(tǒng)綜合評價法相比，熵權(quán)可拓物元模型不僅能夠診斷農(nóng)村土地整理項目總體績效水平，而且可以獲得單個指標的績效水平、揭示各評價指標的水平狀態(tài)；在測算單項評價指標績效水平的基礎上，剖析農(nóng)村土地整理項目績效的主要制約因素，進而診斷農(nóng)村土地整理項目績效存在的具體問題［17，22］。

3.4.1 單項目制約因素 以吳江A項目為例，單項指標評價結(jié)果表明，其績效水平之所以沒有達到“優(yōu)秀”，主要原因在于有4個評價指標績效處于“一般”水平及以下（表3），其中糧食產(chǎn)能提高量（x19）、植被覆蓋提高率（x21）等指標處于“一般”水平，灌溉面積增加率（x13）、農(nóng)地年收入增加量（x18）等指標處于“較差”水平，僅有3個指標達到“優(yōu)秀”水平。因此，灌溉面積增加率、農(nóng)地年收入增加量、糧食產(chǎn)能提高量、植被覆蓋提高率是吳江A項目績效的主要制約因素。同樣，利用單項指標評價結(jié)果也可以剖析其他5個土地整理項目績效的制約因素。

3.4.2 總體制約因素分析 根據(jù)熵權(quán)可拓物元模型的單項指標績效水平，將農(nóng)村土地整理項目績效評價指標在各評價等級中的評價對象所占比例進行統(tǒng)計分析，可以得到區(qū)域農(nóng)村土地整理項目績效的主要影響因素；本研究采取如下判斷規(guī)則：如果一個指標在“阻礙”等級中（將“一般”和“較差”定義為阻礙等級）所占比例達到50%，說明該評價指標是大多數(shù)項目績效的阻礙因素，因此可判斷其為區(qū)域農(nóng)村土地整理項目績效的主要影響因素［17］。在單項指標評價結(jié)果的基礎上，針對評價指標對應各評價等級中6個項目所占比例進行統(tǒng)計，結(jié)果詳見表5。從表5可知，6個農(nóng)村土地整理項目的績效評價指標中，植被覆蓋提高率（x21）、糧食產(chǎn)能提高量（x19）、農(nóng)地年收入增加量（x18）、土地利用提高率（x17）、灌溉面積增加率（x13）、防護林網(wǎng)密度（x16）、機耕面積增加率（x14）等7個指標在“阻礙”等級中所在比例總和達到了50%。因此，可以大致判定蘇州市農(nóng)村土地整理項目績效的主要制約因素主要包括植被覆蓋提高率，糧食產(chǎn)能提高量，農(nóng)地年收入增加量、土地利用提高率，灌溉面積增加率，防護林網(wǎng)密度、機耕面積增加率等。

表5 農(nóng)村土地整理項目中績效指標的項目等級所占比例

4 結(jié)論

（1）蘇州市農(nóng)村土地整理項目績效水平參差不齊，項目之間的差異較大。植被覆蓋提高率、糧食產(chǎn)能提高量、農(nóng)地年收入增加量、土地利用提高率、灌溉面積增加率、防護林網(wǎng)密度、機耕面積增加率等是農(nóng)村土地整理項目績效水平提升的關(guān)鍵制約因素。

（2）應進一步加強農(nóng)村土地整理項目管理建設，實施項目法人責任制，完善機構(gòu)設置、優(yōu)化工作程序、健全管理措施，強化計劃、組織、領導與控制等項目管理的職能，提高農(nóng)村土地整理工程建設質(zhì)量；優(yōu)化景觀生態(tài)型農(nóng)村土地整理模式，健全農(nóng)村土地整理中景觀生態(tài)內(nèi)容；完善農(nóng)村土地整理后期管護機制，明確后期管護主體，拓寬管護資金來源渠道，建立后期管護制度，有效管護農(nóng)村土地整理工程設施，合理實施農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營、優(yōu)化種植結(jié)構(gòu)等，進而有效提升農(nóng)村土地整理項目績效水平。

（3）熵權(quán)可拓物元模型能夠獲得單個指標的評價結(jié)果，揭示各評價指標的水平狀態(tài)，在此基礎上得到的綜合評價結(jié)果信息更豐富，能夠顯示綜合水平的中間轉(zhuǎn)化狀態(tài)（如吳江B項目的綜合結(jié)果），有效挖掘農(nóng)村土地整理項目績效存在的具體問題，適合用于農(nóng)村土地整理項目績效評價。

（4）以農(nóng)村土地整理項目績效診斷結(jié)果為依據(jù)，優(yōu)化農(nóng)村土地整理項目績效提升路徑，有利于提高農(nóng)村土地整理項目績效水平，為農(nóng)村土地整理項目的選擇與實施提供決策依據(jù)，從而在當前各地農(nóng)村土地整理力度不斷加大的情況下，促進農(nóng)村土地整理事業(yè)可持續(xù)發(fā)展，真正實現(xiàn)“提高耕地質(zhì)量、改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件、改善生態(tài)環(huán)境”的整理目標。

（5）由于此類研究尚不多，農(nóng)村土地整理項目績效評價的指標選擇、經(jīng)典域的確定，熵權(quán)可拓物元模型中的關(guān)聯(lián)函數(shù)的普適性等問題有待進一步檢驗和深入研究。

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