李艷芳 曹 煒

低排放發(fā)展戰(zhàn)略:國(guó)際法上的演變與制度框架

李艷芳 曹 煒

低排放發(fā)展戰(zhàn)略是指將經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和減少碳排放有機(jī)結(jié)合的國(guó)家整體發(fā)展戰(zhàn)略。低排放發(fā)展戰(zhàn)略隨著氣候變化談判進(jìn)程的不斷深入逐漸獲得承認(rèn),其推動(dòng)力來(lái)自于國(guó)際社會(huì)對(duì)氣候變化議題理解的不斷深入及發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家兩大陣營(yíng)之間的激烈博弈。低排放發(fā)展戰(zhàn)略的基本要素一般包括中長(zhǎng)期減排目標(biāo)、現(xiàn)狀評(píng)估、減緩行動(dòng)的成本和潛力分析、適應(yīng)行動(dòng)的脆弱性以及成本分析、確定重點(diǎn)項(xiàng)目和政策以及組織和資金保障。低排放發(fā)展戰(zhàn)略具有綜合性、長(zhǎng)期性及自愿性的特點(diǎn),對(duì)于政府部門(mén)、私營(yíng)部門(mén)、普通大眾以及國(guó)際社會(huì)均具有重要的意義和作用。從低排放發(fā)展戰(zhàn)略與國(guó)家的適當(dāng)?shù)臏p緩行動(dòng)、“可測(cè)量、可報(bào)告、可核實(shí)”制度以及國(guó)際資金援助之間的緊密關(guān)系來(lái)看,其在未來(lái)各國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化的制度框架中必然扮演主導(dǎo)性的角色。

低排放發(fā)展戰(zhàn)略;氣候變化;國(guó)際法律秩序

隨著國(guó)際社會(huì)應(yīng)對(duì)氣候變化進(jìn)程的不斷深入,“低碳發(fā)展”(Low Carbon Development,LCD)這一概念應(yīng)運(yùn)而生。盡管目前還沒(méi)有一個(gè)公認(rèn)的定義,但低碳發(fā)展通常被簡(jiǎn)單地理解為“用更少的碳排放獲得發(fā)展”。[1](P7546)低碳發(fā)展產(chǎn)生的原因十分復(fù)雜,既有國(guó)際社會(huì)對(duì)氣候變化形成原因認(rèn)識(shí)逐漸深入的因素,也是氣候變化談判中發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家相互博弈的結(jié)果。無(wú)論如何,低碳發(fā)展有利于應(yīng)對(duì)氣候變化已經(jīng)成為國(guó)際社會(huì)的普遍共識(shí),這促使各國(guó)政府在制定應(yīng)對(duì)氣候變化的政策和制度時(shí),必須從整體上去考慮這些政策和制度是否有助于形成和實(shí)現(xiàn)宏觀的低排放發(fā)展戰(zhàn)略(Low Emission Development Strategy,以下簡(jiǎn)稱LEDS),以實(shí)現(xiàn)向低碳發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變。目前,國(guó)內(nèi)雖然有不少研究低碳經(jīng)濟(jì)的成果,但是,對(duì)于低排放發(fā)展戰(zhàn)略的概念、要素、特征、作用、歷史發(fā)展、法律地位及其未來(lái)發(fā)展等問(wèn)題進(jìn)行全面深入的研究還不多。本文嘗試?yán)迩宓团欧虐l(fā)展戰(zhàn)略的基本內(nèi)涵,并努力深入探尋與低排放發(fā)展有關(guān)的基本問(wèn)題,為我國(guó)的氣候變化和低碳發(fā)展立法盡綿薄之力。

一、低碳發(fā)展戰(zhàn)略的內(nèi)涵

LEDS由歐盟于2008年首次提出,主要是為了強(qiáng)調(diào)有計(jì)劃的低碳發(fā)展路徑可以向國(guó)際社會(huì)提供有關(guān)優(yōu)先行動(dòng)領(lǐng)域以及資金需求量的信息,以幫助國(guó)際社會(huì)評(píng)估和判斷與這些信息有關(guān)的應(yīng)對(duì)氣候變化行動(dòng)。[2](P13)隨后不久,LEDS開(kāi)始出現(xiàn)在《哥本哈根協(xié)定》、《坎昆協(xié)定》以及其他相關(guān)的國(guó)際文件中。不過(guò),上述文件并未對(duì)LEDS的內(nèi)涵進(jìn)行權(quán)威的界定。目前,主要是一些國(guó)際組織和環(huán)境保護(hù)組織的研究報(bào)告在嘗試對(duì)LEDS進(jìn)行界定。例如,經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織認(rèn)為:“低排放發(fā)展戰(zhàn)略通常用來(lái)描述一種具有遠(yuǎn)見(jiàn)的伴隨著低排放或者適應(yīng)氣候變化的國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃或者發(fā)展戰(zhàn)略?！盵3](P12)美國(guó)政府“低排放發(fā)展戰(zhàn)略能力建設(shè)項(xiàng)目”(Enhancing Capacity for Low Emission Development Strategies)則將LEDS描述為:“一個(gè)包含了旨在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng),提高環(huán)境管理能力,滿足發(fā)展能力的行動(dòng)、政策、項(xiàng)目以及執(zhí)行計(jì)劃的戰(zhàn)略性框架,相對(duì)于原來(lái)的發(fā)展路徑,這一框架為實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期的、可測(cè)量的溫室氣體減排提供了基礎(chǔ)。”[4](P1)UNDP采用的術(shù)語(yǔ)是“低排放、適應(yīng)氣候變化的發(fā)展策略(Low-Emission Climate-Resilient Development Strategies,以下簡(jiǎn)稱LECRDS)”,“LECRDS旨在同時(shí)應(yīng)對(duì)氣候變化帶來(lái)的威脅、風(fēng)險(xiǎn)、脆弱性以及不確定性和各國(guó)所面臨的迫切的發(fā)展需求,LECRDS建立在廣泛的評(píng)估以及一系列的措施基礎(chǔ)上,例如對(duì)氣候變化影響的評(píng)估,對(duì)國(guó)家可持續(xù)發(fā)展需求的評(píng)估……這些評(píng)估促使發(fā)展中國(guó)家政府制定出戰(zhàn)略性或者項(xiàng)目性的路線圖來(lái)執(zhí)行LECRDS,以獲得更加均衡、可持續(xù)、低排放以及適應(yīng)氣候變化的發(fā)展路徑?！盵5](P4)氣候工作基金會(huì)(Climate Works)采用“低碳增長(zhǎng)計(jì)劃”(Low-Carbon Growth Plans,以下簡(jiǎn)稱LCGP),認(rèn)為低碳增長(zhǎng)計(jì)劃是一種戰(zhàn)略性的計(jì)劃,“旨在協(xié)助國(guó)家向低碳的、適應(yīng)氣候變化的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型,以實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。其組成部分包括長(zhǎng)期的戰(zhàn)略性視角和中短期的旨在促進(jìn)國(guó)家向低碳和適應(yīng)氣候變化的發(fā)展路徑轉(zhuǎn)變的特定行動(dòng)”。[6](P6)值得注意的是,這一表述被UNDP的另一項(xiàng)研究成果所引用。[7](P13)從上面的諸多定義可以看出,盡管上述研究所采用的術(shù)語(yǔ)不盡相同。

目前,在我國(guó)國(guó)內(nèi)的政策文件與學(xué)者們的論著中,多使用“低碳經(jīng)濟(jì)”或者“低碳發(fā)展”,較少或者還沒(méi)有使用“低排放發(fā)展戰(zhàn)略”。但是,自從《哥本哈根協(xié)定》第2項(xiàng)使用低排放戰(zhàn)略后,國(guó)際社會(huì)和各國(guó)逐步傾向于使用LEDS,來(lái)指代向低碳發(fā)展轉(zhuǎn)型的國(guó)家戰(zhàn)略以及一系列的具有內(nèi)在邏輯性的行動(dòng)和制度。筆者認(rèn)為,低碳發(fā)展更多的是指一種發(fā)展路徑和狀態(tài),即一國(guó)的發(fā)展是低碳的,而低排放發(fā)展戰(zhàn)略則是指一國(guó)如果想要實(shí)現(xiàn)“低碳的發(fā)展”,必須減少碳的排放。前者是后者的理想狀態(tài)和目標(biāo),而后者是實(shí)現(xiàn)前者的具體措施。目前,國(guó)際協(xié)議中已經(jīng)使用了低排放發(fā)展戰(zhàn)略,并促使成員國(guó)制訂低排放戰(zhàn)略。[8](Para2.7)我國(guó)在未來(lái)也可以考慮使用LEDS,以形成共同的國(guó)際話語(yǔ)體系。但是,從本質(zhì)上來(lái)講,低排放戰(zhàn)略、低碳經(jīng)濟(jì)、低碳發(fā)展戰(zhàn)略所指基本相同。

二、低排放發(fā)展戰(zhàn)略在國(guó)際氣候變化制度中的變遷

LEDS這一概念是隨著氣候變化談判進(jìn)程的不斷深入而產(chǎn)生的,其產(chǎn)生與發(fā)展的推動(dòng)力一方面來(lái)自于國(guó)際社會(huì)對(duì)氣候變化形成原因認(rèn)識(shí)的不斷深入,另一方面也源于發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家兩大陣營(yíng)之間激烈的博弈。

(一)“全無(wú)全有”模式:從《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》到《京都議定書(shū)》

1992年《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》確定了國(guó)際社會(huì)應(yīng)當(dāng)共同應(yīng)對(duì)氣候變化問(wèn)題的基本目標(biāo),并突出了國(guó)際社會(huì)共同應(yīng)對(duì)氣候變化的主要原則,為后續(xù)的氣候變化談判搭建了基本的制度框架。但是,該公約并沒(méi)有具體確定各國(guó)展開(kāi)行動(dòng)和合作的具體方案,也沒(méi)有設(shè)定具體的減排目標(biāo),而是將這些問(wèn)題留給了后續(xù)談判。1995年第一次締約方會(huì)議通過(guò)了《柏林授權(quán)書(shū)》,要求締約方開(kāi)始一個(gè)新的過(guò)程以制定一項(xiàng)加強(qiáng)附件一所列國(guó)家的承諾和在2000年以后的時(shí)期采取適當(dāng)行動(dòng)的議定書(shū)或另一項(xiàng)法律文件,該過(guò)程的優(yōu)先目標(biāo)包括為加強(qiáng)附件一所列締約方的承諾而設(shè)計(jì)政策和措施,并規(guī)定它們?cè)?005年、2010年和2020年之前的溫室氣體排放限度和排放消減目標(biāo)。[9](P163)1997年,第三次締約方會(huì)議通過(guò)了《京都議定書(shū)》,對(duì)2012年前主要發(fā)達(dá)國(guó)家減排溫室氣體的種類、減排時(shí)間表和目標(biāo)等做出了具體規(guī)定。而非附件一國(guó)家則不承擔(dān)強(qiáng)制性的減排義務(wù)。此外,《京都議定書(shū)》確立了三項(xiàng)被稱為“靈活機(jī)制”的履約機(jī)制,即聯(lián)合履約、清潔發(fā)展機(jī)制、以及排放貿(mào)易。至此,發(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家之間“全有全無(wú)”的應(yīng)對(duì)氣候變化責(zé)任分擔(dān)模式正式確立。

在這一階段,國(guó)際社會(huì)對(duì)于如何應(yīng)對(duì)氣候變化還處于摸索階段,從最后所確立的減排責(zé)任分擔(dān)機(jī)制來(lái)看,其并未從根本上認(rèn)識(shí)到氣候變化與發(fā)展之間的關(guān)系。一方面,《京都議定書(shū)》“全有全無(wú)”的責(zé)任模式從表面看符合共同但有區(qū)別的責(zé)任原則的要求,既保證了減排目標(biāo)的實(shí)際履行,也保證了發(fā)展中國(guó)家的發(fā)展需要。但是,從另一角度來(lái)理解,這一制度安排既忽視了發(fā)達(dá)國(guó)家的發(fā)展需要,也忽視了發(fā)展中國(guó)家巨大的發(fā)展?jié)摿Α?1世紀(jì)前十年各國(guó)的發(fā)展?fàn)顩r印證了“全有全無(wú)”模式的這一缺陷:一方面,主要發(fā)達(dá)國(guó)家遭遇了嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)危機(jī),社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展遭遇嚴(yán)重挫折,其減排的熱情和積極性大幅度下降,減排行動(dòng)在一些國(guó)家甚至受到抵制。另一方面,幾大新興經(jīng)濟(jì)體國(guó)家經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng),由于缺乏對(duì)碳排放的足夠限制,這些國(guó)家在很大程度上走上了發(fā)達(dá)國(guó)家高增長(zhǎng)高排放的老路。更為嚴(yán)重的是,這一路徑缺陷在很長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)還會(huì)產(chǎn)生較強(qiáng)的鎖定效應(yīng),增加了這些國(guó)家發(fā)展轉(zhuǎn)型的成本和難度。因此,《京都議定書(shū)》所確立的“全有全無(wú)”的責(zé)任模式盡管兼顧了公平的需要,但從預(yù)期效果上看,其所確定的減排責(zé)任分擔(dān)模式對(duì)于應(yīng)對(duì)氣候變化的目標(biāo)來(lái)說(shuō)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。[10]同時(shí),《京都議定書(shū)》雖然為附件一國(guó)家提出了具體的減排目標(biāo),也設(shè)計(jì)出了靈活履約三機(jī)制,但并未要求各國(guó)整體和深度的推進(jìn)發(fā)展轉(zhuǎn)型,并將應(yīng)對(duì)氣候變化的目標(biāo)落實(shí)到國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過(guò)程中,而僅僅是初步提出了減排的機(jī)制和方法。這些減排機(jī)制在設(shè)計(jì)思路上仍然是末端的,而沒(méi)有從事先預(yù)防以及發(fā)展轉(zhuǎn)型的角度來(lái)應(yīng)對(duì)氣候變化問(wèn)題。

總體來(lái)看,LEDS在這一階段并沒(méi)有引起國(guó)際社會(huì)的關(guān)注。不過(guò),《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》以及《京都議定書(shū)》并非對(duì)發(fā)展中國(guó)家毫無(wú)要求?！堵?lián)合國(guó)氣候變化框架公約》第四條第一款b項(xiàng)要求:“制訂、執(zhí)行、公布和經(jīng)常地更新國(guó)家的以及在適當(dāng)情況下區(qū)域的計(jì)劃,其中包含從對(duì)《蒙特利爾議定書(shū)》未予管制的所有溫室氣體的源的人為排放和匯的清除來(lái)減緩氣候變化的措施,以及促進(jìn)充分地適應(yīng)氣候變化的措施。”[11](Article4.1.(b))《京都議定書(shū)》第十條要求非附件一國(guó)家:“制訂、執(zhí)行、公布和定期更新載有減緩氣候變化措施和有利于充分適應(yīng)氣候變化措施的國(guó)家方案以及在適當(dāng)情況下的區(qū)域方案?！按祟惙桨?除其他外,將涉及能源、運(yùn)輸和工業(yè)部門(mén)以及農(nóng)業(yè)、林業(yè)和廢物管理?！盵12](Article10)這些要求初步意識(shí)到了應(yīng)對(duì)氣候變化與國(guó)內(nèi)各經(jīng)濟(jì)部門(mén)之間的關(guān)系。

(二)“共同減排”:從《巴厘行動(dòng)計(jì)劃》到《哥本哈根協(xié)定》、《坎昆協(xié)定》

2000年以后,中國(guó)、巴西等國(guó)家進(jìn)入經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展時(shí)期,碳排放量大幅度增加,這引起了以美國(guó)為代表的部分發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)“全有全無(wú)”的責(zé)任分擔(dān)模式的不滿,進(jìn)而導(dǎo)致2005年開(kāi)始的就《京都議定書(shū)》失效之后第二承諾期的談判一度陷入僵局。[13](P13-14)為了打破僵局, 2007年締約方大會(huì)最終形成了《巴厘行動(dòng)計(jì)劃》,該計(jì)劃承認(rèn)發(fā)展中國(guó)家應(yīng)當(dāng)獲得經(jīng)濟(jì)、技術(shù)和能力建設(shè)方面的援助,但同時(shí)也要求發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家都要根據(jù)各自的情況和能力采取行動(dòng)。[14](P17)發(fā)展中國(guó)家必須采取“國(guó)家的適當(dāng)減緩行動(dòng)”。[15](Para1(b)(ⅱ))在程序上,行動(dòng)計(jì)劃在原有的“《京都議定書(shū)》之下《公約》附件一締約方進(jìn)一步承諾特設(shè)工作組”外,又設(shè)置了“《公約》之下的長(zhǎng)期合作行動(dòng)問(wèn)題特設(shè)工作組”,負(fù)責(zé)就所有國(guó)家旨在履行公約的具體義務(wù)進(jìn)行談判。[16](Para1(b)(ⅱ))這些變化表明,減排責(zé)任分擔(dān)模式開(kāi)始向共同承擔(dān)減排責(zé)任方向發(fā)展。在之后的談判中,這一趨勢(shì)愈發(fā)明顯,在哥本哈根大會(huì)期間,發(fā)達(dá)國(guó)家竭力切斷對(duì)發(fā)展中國(guó)家的適當(dāng)減緩行動(dòng)的要求和資金技術(shù)援助之間的關(guān)系,以推動(dòng)發(fā)展中國(guó)家獨(dú)立減排。[17](Paras4and5)2010年締約方大會(huì)進(jìn)一步加強(qiáng)了這種趨勢(shì),要求發(fā)展中國(guó)家通過(guò)國(guó)家的適當(dāng)減緩行動(dòng),以確保到2020年能夠糾正“一切情形照舊”下的排放軌跡。[18](Para48)

在這樣的大背景下,LEDS作為一種可以替代自愿或強(qiáng)制性的溫室氣體減排的溫和的措施,逐漸得到了國(guó)際社會(huì)尤其是發(fā)展中國(guó)家的關(guān)注。[19]一方面,在氣候變化談判中,LEDS既可以推進(jìn)發(fā)展中國(guó)家“國(guó)家的適當(dāng)?shù)臏p緩行動(dòng)”,又不會(huì)對(duì)發(fā)展中國(guó)家施加減排總量要求。另一方面,從國(guó)內(nèi)發(fā)展的視角看,LEDS強(qiáng)調(diào)發(fā)展優(yōu)先,而有別于傳統(tǒng)的氣候變化優(yōu)先的路徑,其將氣候變化應(yīng)對(duì)整合到社會(huì)發(fā)展的過(guò)程中,對(duì)于發(fā)展中國(guó)家的意義尤為重要。[20]因此,許多發(fā)展中國(guó)家相繼提出了未來(lái)一段時(shí)間內(nèi)的減排目標(biāo)。如中國(guó)、巴西、印度以及俄羅斯等。此外,對(duì)于一部分發(fā)達(dá)國(guó)家來(lái)說(shuō),LEDS也是在未來(lái)新的世界政治經(jīng)濟(jì)格局中爭(zhēng)取占據(jù)優(yōu)勢(shì)地位的機(jī)遇,因此,一些發(fā)達(dá)國(guó)家也相繼提出了低排放發(fā)展目標(biāo),并制定了相應(yīng)的路線圖和行動(dòng)計(jì)劃。

LEDS對(duì)于應(yīng)對(duì)氣候變化的作用和意義,也反映在近年來(lái)氣候變化的各類國(guó)際法律文件中。在哥本哈根會(huì)議期間,很多國(guó)家和組織都向大會(huì)提交了協(xié)議文本,建議將LEDS寫(xiě)入?yún)f(xié)議。[21]《哥本哈根協(xié)定》承認(rèn):“我們應(yīng)該合作起來(lái)以盡快實(shí)現(xiàn)全球和各國(guó)碳排放峰值,我們認(rèn)識(shí)到發(fā)展中國(guó)家碳排放達(dá)到峰值的時(shí)間可能較長(zhǎng),并且認(rèn)識(shí)到社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及消除貧困對(duì)于發(fā)展中國(guó)家來(lái)說(shuō)仍然是首要的以及更為重要的目標(biāo),因此,低排放發(fā)展戰(zhàn)略對(duì)可持續(xù)發(fā)展而言是必不可少的?！盵22](Para2)哥本哈根會(huì)議的另一項(xiàng)成果《〈公約〉之下的長(zhǎng)期合作行動(dòng)問(wèn)題特設(shè)工作組決議草案》也對(duì)所有締約方提出了LEDS的要求,“發(fā)達(dá)國(guó)家締約方應(yīng)當(dāng)制定低排放發(fā)展戰(zhàn)略,以促進(jìn)長(zhǎng)期減排目標(biāo)”,“發(fā)展中國(guó)家締約方應(yīng)當(dāng)采取國(guó)家的適當(dāng)?shù)臏p緩行動(dòng)……并且制定低排放發(fā)展戰(zhàn)略”。[23](Article13,21)《坎昆協(xié)議》也要求“發(fā)達(dá)國(guó)家應(yīng)當(dāng)制定低排放發(fā)展戰(zhàn)略或計(jì)劃”,但是,對(duì)于發(fā)展中國(guó)家的要求,《坎昆協(xié)議》的表述變成了“鼓勵(lì)發(fā)展中國(guó)家結(jié)合可持續(xù)發(fā)展制定低排放發(fā)展戰(zhàn)略或計(jì)劃”。[24](Article45,65)這改變了《哥本哈根協(xié)定》的用語(yǔ),將應(yīng)當(dāng)(shall)改成了鼓勵(lì)(encouraging),這一改變表明《坎昆協(xié)議》對(duì)于LEDS自愿性的認(rèn)識(shí)更加深入和準(zhǔn)確。

在這一階段,國(guó)際社會(huì)逐漸意識(shí)到氣候變化問(wèn)題不僅涉及環(huán)境問(wèn)題,更涉及綜合性的社會(huì)發(fā)展和國(guó)際格局重構(gòu)。因此,各國(guó)開(kāi)始嘗試將氣候變化問(wèn)題納入社會(huì)發(fā)展之中解決,從國(guó)家整體發(fā)展戰(zhàn)略層面將諸多政策措施加以整合。隨著氣候變化談判的不斷推進(jìn),發(fā)達(dá)國(guó)家陣營(yíng)對(duì)發(fā)展中國(guó)家施加的壓力越來(lái)越大,共同責(zé)任已經(jīng)成為大勢(shì)所趨。在這種情況下,低排放發(fā)展戰(zhàn)略作為一種“軟”的應(yīng)對(duì)氣候變化措施,成為發(fā)展中國(guó)家尤其是幾大新興經(jīng)濟(jì)體國(guó)家的最佳選擇。

三、低排放發(fā)展戰(zhàn)略的基本要素和特點(diǎn)

(一)LEDS的基本要素

雖然《哥本哈根協(xié)定》和《坎昆協(xié)議》推動(dòng)各成員國(guó)實(shí)行LEDS,但并沒(méi)有對(duì)LEDS的具體內(nèi)容進(jìn)行明確要求,因此,不同研究機(jī)構(gòu)對(duì)于低排放發(fā)展戰(zhàn)略內(nèi)容的總結(jié)也不盡相同。氣候與發(fā)展知識(shí)網(wǎng)絡(luò)組織將其內(nèi)容概括為以下幾個(gè)部分:目標(biāo)展望,國(guó)家基準(zhǔn)線評(píng)估以及“正常排放”情境下排放軌跡分析,潛在的對(duì)策選擇,政策影響分析,制定路線圖和執(zhí)行計(jì)劃,執(zhí)行以及能力建設(shè)。[25](P3)氣候工作基金會(huì)將LEDS的基本要素概括為:目標(biāo)展望,中長(zhǎng)期目標(biāo)和中短期行動(dòng),全球減排目標(biāo),國(guó)家GDP和減排的基準(zhǔn)線,減緩行動(dòng)的機(jī)遇以及成本分析,適應(yīng)行動(dòng)的脆弱性以及需要分析,識(shí)別優(yōu)先行動(dòng)領(lǐng)域,相關(guān)政策以及措施,管理體制能力建設(shè),成本評(píng)估,部門(mén)減排目標(biāo)以及監(jiān)測(cè)與審查。[26](P12)德國(guó)國(guó)際合作公司的概括則較為簡(jiǎn)潔,其認(rèn)為L(zhǎng)EDS的要素包括:長(zhǎng)期的戰(zhàn)略性目標(biāo),溫室氣體排放基準(zhǔn)線,減排機(jī)會(huì)及成本測(cè)算,確定關(guān)鍵部門(mén)的減排及措施的優(yōu)先性,確定中短期的路線圖以及財(cái)政支持。[27]

盡管有些許區(qū)別,上述研究仍然包含了一些共通的內(nèi)容。筆者認(rèn)為,LEDS應(yīng)當(dāng)包括以下組成部分:

(1)中長(zhǎng)期減排目標(biāo)。目標(biāo)的設(shè)定是LEDS的核心內(nèi)容,LEDS的整個(gè)行動(dòng)安排都需要在設(shè)定目標(biāo)的基礎(chǔ)上展開(kāi)。LEDS的目標(biāo)一般是長(zhǎng)期的、量化的減排目標(biāo),目前,已有很多的國(guó)家按照氣候變化談判的要求提交了其LEDS的中長(zhǎng)期減排目標(biāo),我國(guó)在2009年11月也提出了到2020年單位GDP二氧化碳排放比2005年減少40%～45%的中長(zhǎng)期減排目標(biāo)。

(2)現(xiàn)狀評(píng)估。要準(zhǔn)確估計(jì)一國(guó)的減排潛力以及完成中長(zhǎng)期減排目標(biāo)的可能性,戰(zhàn)略制定者需要通過(guò)監(jiān)測(cè)、統(tǒng)計(jì)與核算來(lái)準(zhǔn)確評(píng)估一國(guó)整體的以及各具體部門(mén)和領(lǐng)域的排放總量和排放水平,并分析“正常排放”情境下的排放增長(zhǎng)趨勢(shì),最終確定相應(yīng)的作為對(duì)照的基準(zhǔn)年。

(3)減緩行動(dòng)的成本和潛力分析。由于不同經(jīng)濟(jì)部門(mén)以及項(xiàng)目的排放現(xiàn)狀和鎖定效應(yīng),導(dǎo)致減排潛力以及減排成本差異較大。LEDS在分解中長(zhǎng)期減排目標(biāo)時(shí),需要對(duì)不同經(jīng)濟(jì)部門(mén)和項(xiàng)目的成本以及潛力進(jìn)行分析,并識(shí)別出減排潛力大、成本低的部門(mén)以及項(xiàng)目。

(4)適應(yīng)行動(dòng)的脆弱性以及成本分析。適應(yīng)是應(yīng)對(duì)氣候變化的另一個(gè)重要方面。在這一領(lǐng)域,戰(zhàn)略制定者需要評(píng)估氣候變化對(duì)一國(guó)造成的不利影響,藉此確定國(guó)家需要采取的適應(yīng)行動(dòng)。在確定行動(dòng)范圍和領(lǐng)域的基礎(chǔ)上,戰(zhàn)略制定者需要在可以量化的領(lǐng)域進(jìn)行成本分析,準(zhǔn)確評(píng)估行動(dòng)的成本。

(5)確定重點(diǎn)項(xiàng)目和政策。在上述要素的基礎(chǔ)上,LEDS需要進(jìn)一步明確中短期的行動(dòng)計(jì)劃,為了保證行動(dòng)的效率和有效性,LEDS需要從眾多領(lǐng)域和政策中識(shí)別出需要予以重點(diǎn)支持和優(yōu)先發(fā)展的領(lǐng)域、項(xiàng)目以及政策,進(jìn)而確定行動(dòng)的先后次序,制定出合理的行動(dòng)計(jì)劃。具體來(lái)說(shuō),戰(zhàn)略制定者需要以減排成本高低、減排潛力大小、脆弱性大小、鎖定效應(yīng)大小以及技術(shù)難度等為標(biāo)準(zhǔn),來(lái)對(duì)不同部門(mén)、領(lǐng)域、項(xiàng)目的減緩和適應(yīng)的行動(dòng)以及相關(guān)政策進(jìn)行排序。

(6)組織和資金保障。堅(jiān)實(shí)的組織基礎(chǔ)和充足的資金支持是戰(zhàn)略和政策成功的關(guān)鍵,在確定了相應(yīng)的重點(diǎn)項(xiàng)目和政策之后,戰(zhàn)略制定者需要明確相應(yīng)的管理體制和參與機(jī)制,即由哪些機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)制定政策并履行管理職能、哪些組織可以參與到LEDS執(zhí)行之中,以此來(lái)保障低排放發(fā)展戰(zhàn)略的執(zhí)行。此外,戰(zhàn)略制定者還需要考慮到整個(gè)戰(zhàn)略對(duì)于資金的需求,通過(guò)建立相應(yīng)的財(cái)政保障機(jī)制以及吸引國(guó)際資金援助來(lái)實(shí)施戰(zhàn)略。

(二)LEDS的特點(diǎn)

第一,LEDS具有綜合性。綜合性是LEDS的最顯著特征?！盁o(wú)論是減緩還是適應(yīng),氣候變化政策都會(huì)牽涉所有的經(jīng)濟(jì)部門(mén)。氣候變化議題在很多領(lǐng)域與國(guó)家或者地區(qū)的政策有著整體上的聯(lián)系,例如能源、交通和土地管理領(lǐng)域。氣候變化政策也會(huì)對(duì)國(guó)內(nèi)政策中的很多迫切需要解決的議題產(chǎn)生廣泛的影響,例如消除貧困、可持續(xù)發(fā)展以及經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。考慮到這種內(nèi)在的聯(lián)系,將氣候變化議題與經(jīng)濟(jì)發(fā)展或者增長(zhǎng)策略進(jìn)行整合有助于將國(guó)內(nèi)政策推進(jìn)到一個(gè)更加緊密和協(xié)調(diào)的戰(zhàn)略層面?！盵28](P13)

第二,LEDS具有長(zhǎng)期性。盡管大部分現(xiàn)有的應(yīng)對(duì)氣候變化政策都會(huì)考慮到政策未來(lái)的走向和目標(biāo),但是一般只規(guī)劃中短期。而LEDS則是從總體上重新考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展與減少碳排放之間的結(jié)合,其執(zhí)行期往往長(zhǎng)達(dá)20年乃至30年。例如在《氣候變化框架公約》附件一國(guó)家中,英國(guó)2011年5月就2020年后的碳減排目標(biāo)作出了有法律約束力的承諾,于2011年底發(fā)布了其低碳發(fā)展計(jì)劃——《碳計(jì)劃》,計(jì)劃在2023—2027年間將溫室氣體排放減少到1990年水平的一半,總量降至19.5億噸,2030年實(shí)現(xiàn)減排60%, 2050年實(shí)現(xiàn)減排80%;日本《低碳社會(huì)行動(dòng)計(jì)劃》的規(guī)劃期則是2008—2050年。在非附件一國(guó)家中,圭亞那《圭亞那低碳發(fā)展戰(zhàn)略草案》的執(zhí)行期則是2009—2030年。

第三,LEDS具有自愿性。雖然LEDS已經(jīng)得到了國(guó)際社會(huì)的普遍承認(rèn),《哥本哈根協(xié)定》中明確提出“低排放發(fā)展戰(zhàn)略對(duì)可持續(xù)發(fā)展而言是必不可少的”[29](Article2),“應(yīng)該給發(fā)展中國(guó)家提供激勵(lì),以促使發(fā)展中國(guó)家實(shí)行低排放發(fā)展戰(zhàn)略”。[30](Article7)但是,LEDS仍然是自愿性的,至今,尚沒(méi)有針對(duì)LEDS的強(qiáng)制性法律文件。對(duì)于發(fā)展中國(guó)家而言,盡管LEDS是未來(lái)發(fā)展轉(zhuǎn)型的必然之路,但其不能成為任何資金和技術(shù)援助的必要前提,在短期內(nèi)也不能成為強(qiáng)制性的減排義務(wù),否則,LEDS就喪失了其獨(dú)特的價(jià)值和作用。

四、低排放發(fā)展戰(zhàn)略的作用及與其他應(yīng)對(duì)氣候變化制度的關(guān)系

綜合性、長(zhǎng)期性、自愿性特征決定了LEDS的地位,也決定了其與其他的應(yīng)對(duì)氣候變化的政策或措施具有本質(zhì)的區(qū)別。

(一)LEDS的作用

LEDS是綜合性的、橫跨各經(jīng)濟(jì)部門(mén)的整體的社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略,因此,其必然涉及不同類型的社會(huì)主體。對(duì)于不同的經(jīng)濟(jì)部門(mén)以及不同的利益相關(guān)者來(lái)說(shuō),LEDS的作用和意義是不同的。

首先,對(duì)于政府來(lái)說(shuō),低排放發(fā)展戰(zhàn)略最為重要的作用包括以下幾個(gè)方面:一是在宏觀上,明確長(zhǎng)期減排目標(biāo),并且通過(guò)將LEDS和經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略相結(jié)合,把國(guó)家的整體發(fā)展戰(zhàn)略推向了更高的層次;二是在微觀上,政府也能夠依據(jù)LEDS的長(zhǎng)期目標(biāo)進(jìn)一步制定涉及各經(jīng)濟(jì)部門(mén)的中短期行動(dòng)計(jì)劃,并準(zhǔn)確評(píng)估減排成本和識(shí)別潛在的障礙;三是在公平問(wèn)題上,有利于評(píng)估氣候變化對(duì)于不同社會(huì)群體的影響,尤其是對(duì)于低收入群體的影響,并制定相應(yīng)的對(duì)策措施;四是有利于提高現(xiàn)有政策之間的協(xié)調(diào)性,形成內(nèi)部協(xié)調(diào)統(tǒng)一的政策體系;五是在機(jī)構(gòu)和能力建設(shè)上,建立不同部門(mén)的管理結(jié)構(gòu),達(dá)成不同級(jí)別的政府之間的共識(shí),并促進(jìn)相互之間的合作,通過(guò)“在做中學(xué)”來(lái)提高政府機(jī)構(gòu)應(yīng)對(duì)氣候變化的能力;六是在技術(shù)支持上,促進(jìn)數(shù)據(jù)監(jiān)測(cè)和統(tǒng)計(jì)技術(shù)以及能力的提升,為國(guó)家未來(lái)進(jìn)一步履行應(yīng)對(duì)氣候變化的責(zé)任奠定技術(shù)上的基礎(chǔ)。

其次,對(duì)于私營(yíng)部門(mén)來(lái)說(shuō),由于有長(zhǎng)期的發(fā)展方向和確定的行動(dòng)計(jì)劃,有利于促進(jìn)投資者向低碳發(fā)展領(lǐng)域投資,例如可再生能源技術(shù)的研發(fā)和部署、碳捕捉和碳封存技術(shù)的研究。此外,低排放發(fā)展戰(zhàn)略也有利于私營(yíng)部門(mén)獲取政府行動(dòng)的相關(guān)信息,為私營(yíng)部門(mén)從中尋找參與的機(jī)遇提供了機(jī)會(huì)。

再次,對(duì)于一般社會(huì)公眾來(lái)說(shuō),LEDS也具有重要的作用:一是為社會(huì)公眾提供了廣泛參與政策制定的機(jī)會(huì);二是提供了政府行動(dòng)的相關(guān)信息,有利于公眾予以監(jiān)督;三是有利于向社會(huì)公眾宣傳低碳發(fā)展的重要性,提升公眾參與應(yīng)對(duì)氣候變化的意識(shí)。

最后,從國(guó)際社會(huì)的視角來(lái)說(shuō),LEDS也有助于國(guó)際援助方(國(guó)際組織以及發(fā)達(dá)國(guó)家)清楚地獲得一國(guó)資金和技術(shù)的需求情況,進(jìn)而進(jìn)行有針對(duì)性的援助和支持,有利于提高資金的利用效率。同時(shí),向國(guó)際社會(huì)展示減排的總體戰(zhàn)略、相關(guān)信息以及成功經(jīng)驗(yàn),有利于各國(guó)間的經(jīng)驗(yàn)借鑒和交流。

(二)LEDS與其他應(yīng)對(duì)氣候變化制度措施的關(guān)系

1.LEDS與國(guó)家的適當(dāng)減緩行動(dòng)(NAMA)的關(guān)系

隨著發(fā)展中國(guó)家排放量的迅速增加,如何推動(dòng)發(fā)展中國(guó)家參與減排已經(jīng)成為談判的重要任務(wù)。在這一背景下,《巴厘行動(dòng)計(jì)劃》提出了“國(guó)家的適當(dāng)減緩行動(dòng)”計(jì)劃。一般來(lái)說(shuō),NAMA是指各國(guó)尤其是發(fā)展中國(guó)家,根據(jù)自身情況制定相應(yīng)的政策措施,減少溫室氣體排放,以實(shí)現(xiàn)到2020年修正“一切情形照舊”下的排放軌跡的目標(biāo)。[31]與《京都議定書(shū)》三機(jī)制不同,NAMA并沒(méi)有統(tǒng)一的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)和程序,而是允許各國(guó)根據(jù)自身情況和能力因地制宜制定相應(yīng)的措施,具有靈活性和自愿性的特征。正因?yàn)榫哂猩鲜鎏卣?NAMA在一定程度上受到了廣大發(fā)展中國(guó)家的歡迎,截至2012年9月,已經(jīng)有50多個(gè)國(guó)家向締約方大會(huì)提交了有關(guān)NAMA的行動(dòng)計(jì)劃。[32]

按照《巴厘行動(dòng)計(jì)劃》提出的“國(guó)家的適當(dāng)減緩行動(dòng)”,“發(fā)展中國(guó)家締約方在可持續(xù)發(fā)展方面可測(cè)量和可報(bào)告的國(guó)家的適當(dāng)減緩行動(dòng),應(yīng)得到以可測(cè)量、可報(bào)告和可核實(shí)的方式提供的技術(shù)、資金和能力建設(shè)的支持和扶持”。[33](Para1(b)(ⅱ))《哥本哈根協(xié)定》進(jìn)一步規(guī)定了具有可操作性的程序性規(guī)定,要求“尋求國(guó)際支持的國(guó)家的適當(dāng)減緩行動(dòng)將會(huì)與相應(yīng)的技術(shù)和能力扶持一起登記在案,獲得扶持的措施將會(huì)被添加在附件二中”。[34](Para5)截至2012年9月,約有50個(gè)國(guó)家向締約方大會(huì)提交了其NAMA的相關(guān)信息[35],有44個(gè)非附件一國(guó)家按照這一規(guī)定提交了尋求國(guó)際支持的國(guó)家的適當(dāng)減緩行動(dòng)。[36](AppendixⅡ)要求被添加在《哥本哈根協(xié)定》附件二中。

LEDS最初是被作為NAMA的組成部分納入氣候變化談判的。[37](P13)在一些國(guó)家向《哥本哈根協(xié)定》提交的NAMA計(jì)劃中也包含了LEDS的內(nèi)容。[38](P22)但是,隨著二者的區(qū)別逐漸顯現(xiàn),LEDS被區(qū)分出來(lái)成為單獨(dú)的法律制度?？陀^來(lái)說(shuō),二者之間有很多相近之處,例如都涉及減排的具體目標(biāo)、都具有自愿性、都為了實(shí)現(xiàn)向低碳發(fā)展的轉(zhuǎn)型等。當(dāng)然,二者之間的區(qū)別也是顯而易見(jiàn)的:首先,LEDS具有綜合性,是低碳發(fā)展轉(zhuǎn)型的總體戰(zhàn)略,其往往涉及國(guó)民經(jīng)濟(jì)的各個(gè)關(guān)鍵部門(mén),并且確定行動(dòng)的先后次序;而NAMA則一般只包含具體的項(xiàng)目、計(jì)劃以及政策。其次,LEDS的執(zhí)行期更長(zhǎng),可以長(zhǎng)達(dá)30年;而NAMA的執(zhí)行期一般較短,需要根據(jù)整體情況的發(fā)展不斷調(diào)整。在一國(guó)的政策框架內(nèi),二者扮演著不同的角色,相互配合,相互促進(jìn)。簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō),LEDS就像保護(hù)傘一樣,將不同部門(mén)和領(lǐng)域的NAMA納入其調(diào)整范圍,并且識(shí)別出其中的優(yōu)先行動(dòng)領(lǐng)域,從而保證國(guó)家減排行動(dòng)有序、高效以及低成本的展開(kāi)。因此,LEDS為一國(guó)將眾多領(lǐng)域的NAMA整合為協(xié)調(diào)有序的政策體系提供了最佳途徑。需要注意的是,盡管LEDS可以決定不同領(lǐng)域NAMA的先后順序,但不能對(duì)NAMA的執(zhí)行造成實(shí)質(zhì)性的阻礙,制定LEDS也不是執(zhí)行NAMA的先決條件,一國(guó)可以在沒(méi)有LEDS的情況下先開(kāi)始執(zhí)行NAMA。[39](P14)

總之,后京都時(shí)代的氣候變化制度框架應(yīng)當(dāng)承認(rèn)LEDS和NAMA各自的地位和價(jià)值,并且努力促進(jìn)各發(fā)展中國(guó)家締約方通過(guò)LEDS將眾多的NAMA整合起來(lái),以促進(jìn)各締約方的減緩行動(dòng)向有序、高效和透明的方向發(fā)展。

2.LEDS與“可測(cè)量、可報(bào)告、可核實(shí)”制度的關(guān)系

“可測(cè)量、可報(bào)告、可核實(shí)”(Measurable、reportable and verifiable,以下簡(jiǎn)稱MRV)是國(guó)際社會(huì)應(yīng)對(duì)氣候變化的另一項(xiàng)重要制度。國(guó)內(nèi)有研究者對(duì)其概念進(jìn)行了歸納:“可測(cè)量:主要是指采取的對(duì)策本身和對(duì)策的結(jié)果是可以測(cè)量的;可報(bào)告:能夠按照《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》或其他達(dá)成一致的要求進(jìn)行報(bào)告;可核實(shí):能夠通過(guò)協(xié)商一致的方式進(jìn)行核實(shí),包括國(guó)內(nèi)和國(guó)際核實(shí)?！盵40](P217)MRV可以保證各國(guó)減排行動(dòng)的有效性,既有利于從整體上準(zhǔn)確評(píng)估國(guó)際社會(huì)應(yīng)對(duì)氣候變化行動(dòng)的效果,也有利于判斷各國(guó)是否遵守其在公約下的減排義務(wù)。此外,MRV也能夠促進(jìn)各國(guó)之間加強(qiáng)經(jīng)驗(yàn)交流,改進(jìn)具體制度和措施,加強(qiáng)各國(guó)之間的合作和信任。最為重要的是,MRV可以保證發(fā)展中國(guó)家獲得資金和技術(shù)支持。因此,加強(qiáng)MRV是氣候變化制度框架構(gòu)建的關(guān)鍵步驟。

《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》及其《京都議定書(shū)》已經(jīng)有了有關(guān)報(bào)告和核實(shí)的相關(guān)規(guī)定,這為MRV的產(chǎn)生和發(fā)展奠定了良好的基礎(chǔ)。公約規(guī)定,所有締約方通過(guò)秘書(shū)處向締約方會(huì)議提供有關(guān)履行的信息,包括國(guó)家信息通報(bào)以及國(guó)家年度溫室氣體排放清單,但是在提交頻度以及信息范圍上,《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》對(duì)附件一國(guó)家和非附件一國(guó)家提出了不同的要求。[41](Article12)《京都議定書(shū)》進(jìn)一步發(fā)展了報(bào)告制度。根據(jù)《京都議定書(shū)》的規(guī)定,附件一國(guó)家必須每年向締約方大會(huì)提交詳細(xì)的溫室氣體排放清單以及國(guó)家信息通報(bào),由專家組按照特定的指南對(duì)清單以及信息通報(bào)進(jìn)行評(píng)審并編寫(xiě)評(píng)估報(bào)告,以評(píng)估締約方履行承諾的情況并指明在實(shí)現(xiàn)承諾方面任何潛在的問(wèn)題以及影響實(shí)現(xiàn)承諾的各種因素。[42](Article7,8,9)而非附件一國(guó)家的義務(wù)較輕:不需要單獨(dú)編制溫室氣體排放清單,而將其作為國(guó)家信息通報(bào)的一部分;不需要使用強(qiáng)制性的清單編制方法,只需要使用1996年版清單編制指南;強(qiáng)制報(bào)告的范圍也只限于二氧化碳、甲烷以及一氧化二氮;國(guó)家信息通報(bào)不需要接受評(píng)審。[43](P2)《京都議定書(shū)》對(duì)附件一國(guó)家的清單編制設(shè)定了較高的標(biāo)準(zhǔn),保證了清單的準(zhǔn)確性、完整性、可比性以及透明性,為后來(lái)MRV的產(chǎn)生奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。[44](P12)但對(duì)于非附件一國(guó)家,要求則比較寬松。誠(chéng)然,附件一國(guó)家并無(wú)量化的減排目標(biāo)且缺乏足夠的資金和技術(shù)能力,這使得報(bào)告和審議制度無(wú)法充分發(fā)揮其推動(dòng)全球共同行動(dòng)的目的。隨著氣候變化談判的深入,2007年《巴厘行動(dòng)計(jì)劃》正式提出了MRV,規(guī)定“加強(qiáng)緩解氣候變化的國(guó)家/國(guó)際行動(dòng),除其他外,包括考慮:(1)包括所有發(fā)達(dá)國(guó)家締約方量化的國(guó)家排放限度和排減目標(biāo)在內(nèi)的可衡量、可報(bào)告和可核實(shí)的適當(dāng)國(guó)家減緩承諾或行動(dòng),同時(shí)在顧及國(guó)情差異的前提下確保各自努力之間的可比性; (2)發(fā)展中國(guó)家締約方在可持續(xù)發(fā)展方面可衡量和可報(bào)告的適當(dāng)國(guó)家減緩行動(dòng),應(yīng)得到以可衡量、可報(bào)告和可核實(shí)的方式提供的技術(shù)、資金和能力建設(shè)的支持和扶持?！盵45](Para1(b)(ⅱ))《哥本哈根協(xié)定》進(jìn)一步細(xì)化了MRV,對(duì)于發(fā)達(dá)國(guó)家,要求“碳減排和發(fā)達(dá)國(guó)家的資金援助的測(cè)量、報(bào)告和核實(shí)工作,都將根據(jù)現(xiàn)存的或締約方大會(huì)所采納的任何進(jìn)一步的發(fā)展進(jìn)行,并將確保這些目標(biāo)和融資的計(jì)算是嚴(yán)格、健全和透明的”。[46](Para4)對(duì)于發(fā)展中國(guó)家,《哥本哈根協(xié)定》規(guī)定,發(fā)展中國(guó)家締約方將根據(jù)那些確保國(guó)家主權(quán)得到尊重的、明確界定的方針,通過(guò)國(guó)家信息通報(bào)的方式交流各國(guó)減排措施實(shí)施的相關(guān)信息,為國(guó)際咨詢和分析做好準(zhǔn)備。[47](Para5)此外,協(xié)定將減緩行動(dòng)的MRV分為兩類:國(guó)內(nèi)自愿的減排行動(dòng)接受國(guó)內(nèi)MRV,接受國(guó)際援助的減排行動(dòng)則接受國(guó)際的MRV。[48](Para 5)

與NAMA和LEDS一樣,MRV仍處在發(fā)展之中,其適用的廣度和深度還需要通過(guò)談判進(jìn)一步確定。不過(guò),各國(guó)基本上已經(jīng)達(dá)成共識(shí),在新的氣候變化制度框架中,MRV扮演著至關(guān)重要的角色。從整體趨勢(shì)上看,全球應(yīng)對(duì)氣候變化的制度框架正在向各國(guó)根據(jù)自身情況作出不同承諾和行動(dòng)的多軌框架(Multi-track Framework)發(fā)展,在這一整體趨勢(shì)下,MRV也需要發(fā)展出多種標(biāo)準(zhǔn),以適應(yīng)這一框架的需要。

LEDS與MRV的關(guān)系可以概括為以下幾個(gè)方面:首先,溫室氣體排放清單既是一國(guó)履行MRV義務(wù)的重要組成部分,也是制定LEDS的前提和重要步驟,沒(méi)有溫室氣體排放清單,一國(guó)就無(wú)法制定LEDS,也無(wú)法進(jìn)一步制定具體規(guī)劃。其次,按照《哥本哈根協(xié)定》的要求, LEDS下各部門(mén)和領(lǐng)域的NAMA需要接受國(guó)內(nèi)MRV的審查,以保證行動(dòng)的有效性,而接受國(guó)際援助的NAMA則要接受國(guó)際MRV的審查。因此,LEDS的貫徹和實(shí)施受到國(guó)際和國(guó)內(nèi)MRV的監(jiān)督,這保證了LEDS的順利執(zhí)行。最后,為了保障LEDS的順利執(zhí)行,LEDS也會(huì)規(guī)定諸多的保障性的制度措施,如建立碳排放統(tǒng)計(jì)核算體系等,這些制度措施反過(guò)來(lái)也會(huì)提高一國(guó)開(kāi)展國(guó)內(nèi)MRV的能力,從而有利于MRV的發(fā)展。

3.LEDS與國(guó)際資金援助的關(guān)系

應(yīng)對(duì)氣候變化問(wèn)題牽涉甚廣,需要大量的資金支持。對(duì)于廣大發(fā)展中國(guó)家來(lái)說(shuō),經(jīng)濟(jì)力量薄弱,基礎(chǔ)設(shè)施落后,尤其需要通過(guò)經(jīng)濟(jì)援助來(lái)提高自身應(yīng)對(duì)氣候變化的能力。因此,資金機(jī)制一直以來(lái)都是氣候變化談判的重要議題。按照資金的來(lái)源來(lái)說(shuō),一般可以分為發(fā)達(dá)國(guó)家的資金援助和私營(yíng)部門(mén)的投資。前者屬于發(fā)達(dá)國(guó)家在氣候變化談判中的國(guó)際義務(wù),其目的主要是為了幫助發(fā)展中國(guó)家提升應(yīng)對(duì)氣候變化的水平和能力,一般是無(wú)償?shù)?但是要接受MRV的審查。后者則屬于一種市場(chǎng)行為,是以營(yíng)利為目的,其主要起到對(duì)前者的補(bǔ)充作用。

氣候變化談判主要關(guān)注前一種資金機(jī)制。公約要求,發(fā)達(dá)國(guó)家應(yīng)向發(fā)展中國(guó)家提供資金支持,以支付以下幾類費(fèi)用:提供有關(guān)履行的信息的義務(wù)產(chǎn)生的費(fèi)用;發(fā)展中國(guó)家所需要的資金,包括用于支付技術(shù)轉(zhuǎn)讓的資金;特別易受氣候變化不利影響的發(fā)展中國(guó)家締約方支付適應(yīng)這些不利影響的費(fèi)用。對(duì)于資金機(jī)制的履行,公約要求考慮資金流量應(yīng)充足、可預(yù)測(cè),在發(fā)達(dá)國(guó)家締約方之間適當(dāng)分?jǐn)偛⒖紤]到發(fā)達(dá)國(guó)家的具體需要和特殊情況。[49](Article4)除此之外,公約還確定了由國(guó)際實(shí)體負(fù)責(zé)經(jīng)營(yíng)的、以贈(zèng)予或轉(zhuǎn)讓為基礎(chǔ)的資金機(jī)制,并允許和鼓勵(lì)發(fā)達(dá)國(guó)家締約方通過(guò)雙邊、區(qū)域性和其他多邊渠道提供資金。[50](Article11)按照公約的要求,1998年,締約方會(huì)議通過(guò)《布宜諾斯艾利斯行動(dòng)計(jì)劃》,正式安排全球環(huán)境基金(Global Environmental Fund,以下簡(jiǎn)稱GEF)作為資金機(jī)制的經(jīng)營(yíng)實(shí)體,經(jīng)營(yíng)GEF信托基金。隨后,在發(fā)展中國(guó)家的要求下,為了兼顧其他中下發(fā)達(dá)國(guó)家以及最不發(fā)達(dá)國(guó)家的需要, 2001年《馬拉喀什協(xié)定》又在GEF信托基金外設(shè)立了氣候變化特別基金、最不發(fā)達(dá)國(guó)家基金以及適應(yīng)基金。氣候變化特別基金主要資助減緩活動(dòng),最不發(fā)達(dá)國(guó)家基金則只支持最不發(fā)達(dá)國(guó)家應(yīng)對(duì)氣候變化的行動(dòng),而適應(yīng)基金則只支持公約48條所指的脆弱國(guó)家的適應(yīng)活動(dòng)。[51](P15)在這一階段,公約基本確定了資金機(jī)制的基本框架,并建立了資金機(jī)制的組織基礎(chǔ)和運(yùn)行模式,為資金機(jī)制的發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。但是,這一階段的資金機(jī)制仍然存在很多問(wèn)題:一是公約對(duì)于充足性以及可預(yù)測(cè)的規(guī)定非常模糊,發(fā)達(dá)國(guó)家能夠在一定程度上逃避出資義務(wù);二是基金由發(fā)達(dá)國(guó)家主導(dǎo),出資額由發(fā)達(dá)國(guó)家決定,而不是由發(fā)展中國(guó)家的需要決定;三是在公約框架下,發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)于氣候變化特別基金、最不發(fā)達(dá)國(guó)家基金和適應(yīng)基金的出資均是自愿的,缺乏強(qiáng)制性的法律義務(wù)。[52](P53)正是由于上述原因,公約框架下四個(gè)基金的資金一直不夠充足。為了解決資金問(wèn)題,《巴厘行動(dòng)計(jì)劃》要求資金機(jī)制的履行遵守MRV標(biāo)準(zhǔn),并要求國(guó)際社會(huì)改進(jìn)獲取充分、可預(yù)測(cè)和可持續(xù)資金及資助和技術(shù)支持的途徑。[53](Para1)此外,《巴厘行動(dòng)計(jì)劃》也開(kāi)始注意到私營(yíng)部門(mén)的作用,強(qiáng)調(diào)要調(diào)動(dòng)公共和私營(yíng)部門(mén)的資金和投資,包括為采取有利于碳減排的投資選擇提供便利。[54](Para1)不過(guò),《巴厘行動(dòng)計(jì)劃》并無(wú)具體的出資目標(biāo)要求?！陡绫竟鶇f(xié)定》在資金機(jī)制上有很大突破:在供資目標(biāo)上,發(fā)達(dá)國(guó)家承諾在2010—2012年提供300億美元資金,并在2020年達(dá)到每年1 000億美元;在管理機(jī)制上,《哥本哈根協(xié)定》要求在現(xiàn)有的經(jīng)營(yíng)實(shí)體外再建立哥本哈根綠色氣候基金,作為公約資金機(jī)制的一個(gè)經(jīng)營(yíng)實(shí)體,并建立高級(jí)別委員會(huì),接受締約方會(huì)議指導(dǎo)并向其負(fù)責(zé)。[55](Para8)目前,資金機(jī)制仍然在較快發(fā)展中,但在運(yùn)行機(jī)制、運(yùn)作實(shí)體、資金充足性、資金分配以及體制內(nèi)外資金的協(xié)調(diào)等問(wèn)題上,公約下的資金機(jī)制尚不健全,未來(lái)仍需要通過(guò)談判進(jìn)一步明確。

LEDS與資金機(jī)制之間的關(guān)系主要包括以下兩個(gè)方面:首先,LEDS的制定和執(zhí)行將會(huì)推進(jìn)發(fā)展中國(guó)家全面的減緩和適應(yīng)行動(dòng),隨著行動(dòng)向更廣更深的方向發(fā)展,其資金的需求量必然會(huì)越來(lái)越大,這將會(huì)給公約資金機(jī)制帶來(lái)越來(lái)越大的壓力。2012年,GEF信托基金在74個(gè)國(guó)家援助了82個(gè)減緩項(xiàng)目,資助金額達(dá)到3.22億美元。[56]相對(duì)于發(fā)展中國(guó)家巨大的資金需求來(lái)說(shuō),這顯然是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的,公約資金機(jī)制需要加快完善的步伐,以應(yīng)對(duì)這一挑戰(zhàn)。另一方面,LEDS的制定和執(zhí)行反過(guò)來(lái)也有利于吸引援助,提高資金使用效率。LEDS能夠識(shí)別出優(yōu)先行動(dòng)的領(lǐng)域和項(xiàng)目,并且準(zhǔn)確評(píng)估各個(gè)領(lǐng)域和項(xiàng)目的減排成本和資金需求量,這保證了國(guó)際社會(huì)能夠了解一國(guó)具體的資金需要,提高資金使用的效率和透明度,避免浪費(fèi)。對(duì)于私營(yíng)部門(mén)來(lái)說(shuō),LEDS設(shè)定了較為長(zhǎng)遠(yuǎn)的發(fā)展目標(biāo),這給予私營(yíng)部門(mén)投資者一定的可預(yù)期性,提高了其投資信心和熱情,客觀上起到鼓勵(lì)體制外資金進(jìn)入的作用。此外, LEDS確定了一國(guó)未來(lái)一段時(shí)間的發(fā)展重點(diǎn),投資者也可以根據(jù)國(guó)家的政策導(dǎo)向選擇合適的投資領(lǐng)域,避免投資的盲目性。除了上述兩方面關(guān)系之外,資金機(jī)制對(duì)于LEDS本身也具有重要的保障作用。制定和執(zhí)行LEDS本身需要投入大量的資源,完善的資金支持可以保證發(fā)展中國(guó)家順利的制定和執(zhí)行LEDS。目前,大約有15個(gè)國(guó)際資金經(jīng)營(yíng)實(shí)體在資助LEDS以及與LEDS有關(guān)系的項(xiàng)目和計(jì)劃。[57](P22,23)不過(guò),需要注意的是,制定LEDS并不是獲取資金援助的先決條件,一國(guó)盡管沒(méi)有整體上的LEDS,但如果有具體的NAMA,就可以獲得資金機(jī)制的援助,任何經(jīng)營(yíng)實(shí)體以及發(fā)達(dá)國(guó)家都不能以沒(méi)有LEDS為借口拒絕援助,也不能以此設(shè)置相關(guān)的障礙。

綜上所述,LEDS的產(chǎn)生與發(fā)展離不開(kāi)整個(gè)應(yīng)對(duì)氣候變化的制度框架,LEDS與NAMA, MRV以及資金機(jī)制之間有著非常緊密的聯(lián)系。LEDS的出現(xiàn)對(duì)于改進(jìn)和完善現(xiàn)有的制度有著重要的作用,而現(xiàn)有的相關(guān)制度對(duì)于LEDS也有重要的促進(jìn)和保障作用。從諸多制度的整體發(fā)展趨勢(shì)來(lái)看,后京都時(shí)代發(fā)展中國(guó)家應(yīng)對(duì)氣候變化的制度框架必然將會(huì)以LEDS為主導(dǎo),在完善的資金機(jī)制下,整合現(xiàn)有的諸多NAMA措施與行動(dòng),并通過(guò)MRV來(lái)保證整個(gè)過(guò)程的透明性,最終實(shí)現(xiàn)發(fā)展中國(guó)家在發(fā)展的同時(shí)能夠積極應(yīng)對(duì)氣候變化,實(shí)現(xiàn)低排放的發(fā)展目標(biāo)。

從上面對(duì)于LEDS的內(nèi)涵、在氣候變化談判中的歷史發(fā)展、在應(yīng)對(duì)氣候變化框架之中的地位及其未來(lái)發(fā)展方向的研究來(lái)看,LEDS是一項(xiàng)新興的應(yīng)對(duì)氣候變化的總體戰(zhàn)略,其通過(guò)設(shè)定長(zhǎng)期的發(fā)展目標(biāo)將現(xiàn)有的國(guó)家的適當(dāng)減緩行動(dòng)按照輕重緩急的次序組合成有機(jī)的整體,將發(fā)展議題與應(yīng)對(duì)氣候變化議題有機(jī)結(jié)合起來(lái),有力地促進(jìn)了國(guó)家發(fā)展的整體轉(zhuǎn)型?？梢灶A(yù)見(jiàn),在不久的將來(lái),LEDS一定會(huì)成為各國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化的國(guó)家行動(dòng)最為重要的組成部分。

我國(guó)可以嘗試按照LEDS的制定方法,設(shè)定中長(zhǎng)期目標(biāo),并且明確具體的行動(dòng)計(jì)劃和路線圖。這既有利于塑造我國(guó)負(fù)責(zé)任的大國(guó)形象,避免在氣候變化談判中承受過(guò)大的談判壓力,也有利于推動(dòng)我國(guó)國(guó)內(nèi)發(fā)展轉(zhuǎn)型,為我國(guó)在未來(lái)的世界格局中獲得主導(dǎo)性的地位贏得先機(jī)。

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[44] Clare·Bredenich,Daniel·Bodansky.“Measurement,Reporting and Verification in a Post-2012 Climate Agreement”.Available at http://www.indiaenvironmentportal.org.in/files/mrv-report-pdf(last visit July 15,2013).

[51] 谷德近:《資金機(jī)制:氣候變化談判的博弈焦點(diǎn)》,載《上海金融》,2008(9)。

[52] 伍艷:《論聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約下的資金機(jī)制》,載《國(guó)際論壇》,2011(1)。

[56]“Climate Change Mitigation”.Available at http://web.undp.org/gef/do_cc_mitigation.shtml(last visit August 13,2013).

Low Carbon Development Strategy:Evolution in International Law andIts System Frame

LI Yan-fang,CAO Wei
(Law School of Renmin University,Beijing 100872)

“Low Emission Development Strategy(LEDS)”is a national overall development strategy that combines economic and social development with carbon reduction in a compatible way.LEDS is developed under the International Climate Change Negotiation,promoted by the deepening understanding of the climate change issue and the intense game between developed and developing countries.At present,it has been acknowledged by the Copenhagen Accord.LEDS usually includes deciding medium-term and long-term mitigation goal,assessing current situation,assessing the potential and costs of mitigation actions,assessing the vulnerability and costs of adaption actions,identifying priority programs,policies,institutional arrangements and financial support.It is comprehensive, long-term and voluntary.It is also important to the stakeholders,involving government departments, private sectors,general public and international community.Judging from its close relationship with“National Appropriate Mitigation Actions”,“Measureable,Reportable and Variable”and“Financial Assistance”,it is expected to play a dominant role in the future under the UNFCCC.

Low Carbon Development;Low Carbon Development Strategy;United Nations Framework Convention on Climate Change

李艷芳:法學(xué)博士,中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院教授,博士生導(dǎo)師;曹煒:中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院博士研究生(北京100872)

(責(zé)任編輯 李 理)

國(guó)家社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目“氣候變化應(yīng)對(duì)立法研究”(10AFX012);教育部哲學(xué)社會(huì)科學(xué)重大攻關(guān)項(xiàng)目“低碳發(fā)展若干重大問(wèn)題研究”(09JZD0020);國(guó)家應(yīng)對(duì)氣候變化戰(zhàn)略研究和國(guó)際合作中心合作項(xiàng)目“中國(guó)低碳發(fā)展立法研究”(ZC2013-7)