朱鳳華

（浙江大學，浙江杭州 310058）

湖州市南潯區(qū)農村土地綜合整治工作推進的現(xiàn)狀及對策

朱鳳華

（浙江大學，浙江杭州 310058）

闡述湖州市南潯區(qū)農村土地綜合整治工作的基本情況、主要做法，分析存在的困難和問題，并對完善農村土地綜合整治工作提出建議和對策。

農村土地綜合整治；現(xiàn)狀；對策：南潯

湖州市南潯區(qū)屬上海都市圈和杭州都市圈的新興城市，地處杭嘉湖平原北部，位于長三角滬蘇杭中心，南連浙江省會杭州，北瀕太湖，東接天堂蘇州，隔湖與無錫相望，西北直達南京。區(qū)域面積716 km2，人口53.6萬，其中農業(yè)人口26.63萬，是全國高標準基本農田保護示范縣之一，素有“絲綢之府、魚米之鄉(xiāng)、文化之幫”之稱。2010年以來南潯區(qū)為破解整理、開發(fā)、建設之間的矛盾，4年間積極探索開展農村土地整治工作。

農村土地綜合整治是指以土地開發(fā)整理和城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤為平臺，整合各類涉農資金，采取綜合措施，對農村“田、水、路、林、村、房”實施全面整治。通過農村土地綜合整治，實現(xiàn)“耕地占補平衡有良方。土地節(jié)約集約有增量，農民安居樂業(yè)有保障，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展有希望”的目標［1］。農村土地綜合整治主要包含2方面內容：土地開發(fā)整理，即通過開展建設用地復墾、農田整理、土地開發(fā)等，增加耕地面積、提升耕地質量，落實最嚴格的耕地保護和節(jié)約用地制度；村鎮(zhèn)建設，通過落實城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤制度，加快培育中心鎮(zhèn)、中心村的建設，大力推進基礎設施、公共服務設施建設和農村住房改造，促進農村適當集聚和生產生活方式改變。

1 基本情況

1.1 項目批準情況

自2010年以來，南潯區(qū)共有15個農村土地綜合整治項目獲得浙江省人民政府批準（其中2010年度1個，2012年度9個，2013年度3個，2014年度2個），涉及南潯、練市、菱湖、和孚、善璉、舊館、千金等7個鎮(zhèn)41個行政村，農戶6 760戶，人口24 594人，項目總規(guī)模達13 613.6 hm2，其中拆舊區(qū)面積315.0 hm2，建新安置區(qū)面積131.0 hm2，已取得城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤周轉指標310.1 hm2。

1.2 項目進展情況

建新安置區(qū)進展情況。菱湖鎮(zhèn)新廟里村農村土地綜合整治項目已啟動建設安置房298套（聯(lián)排238套，公寓房60套）。其中128套聯(lián)排已完工，可搬遷入?。?2套聯(lián)排已完成樓面3層建設；18套聯(lián)排已完成基礎設施建設；60套公寓房已啟動樁基工程。南潯城南城鄉(xiāng)發(fā)展一體化改革試驗區(qū)，已完成潯中社區(qū)1期Ⅰ標段48幢588套13萬m2安置房的建設，啟動潯中社區(qū)1期Ⅱ標段26幢472套8萬m2安置房建設。善璉鎮(zhèn)車家兜村農村土地綜合整治項目已完成1期15幢360套4.9萬m2安置房的建設。練市鎮(zhèn)建新村、舊館鎮(zhèn)祝良村、善璉鎮(zhèn)含山村等農村土地綜合整治項目已啟動安置區(qū)項目建設。和孚鎮(zhèn)新勝村農村土地綜合整治項目已完成安置區(qū)土地征用，安置地塊總體規(guī)劃方案已編制，并落實了新村建設方案設計。

拆舊復墾區(qū)進展情況。目前已批準的15個農村土地綜合整治項目中，1個項目已經完成省級復墾驗收，復墾面積3.73 hm2；2個項目完成市級復墾驗收，省級復墾待驗收，復墾面積30.47 hm2；1個項目正在實施復墾；1個項目已啟動復墾；其余項目在復墾方案編制或復墾方案評審中。

農村土地綜合整治周轉指標使用情況。南潯區(qū)共取得周轉指標310.1 hm2用于建新安置區(qū)的周轉指標131.0 hm2，占總數的42.2%，涉及南潯、練市、菱湖、善璉、和孚、舊館等6個鎮(zhèn)26個建新安置項目。用于掛鉤的周轉指標為179.1 hm2，占總數的57.8%，涉及全區(qū)9個鎮(zhèn)和開發(fā)區(qū)81個項目。

2 主要做法

2.1 立足實際，及時出臺相關政策

為扎實有序推進農村土地綜合整治工作，通過外出考察學習，借鑒先進經驗，結合本區(qū)實際，南潯區(qū)及時出臺了3項農村土地綜合整治相關政策。《南潯區(qū)農村土地整治“以獎代補”資金實施辦法（試行）》，主要對資金的性質、籌集渠道、主要用途、獎勵標準、資金撥付、資金審批、資金監(jiān)管等方面作了具體明確?！赌蠞^(qū)農村土地整治項目節(jié)余指標管理暫行辦法》，主要對農村土地綜合整治節(jié)余指標的分配、使用和管理等方面作了明確規(guī)定。《南潯區(qū)農村土地綜合整治農房搬遷若干政策意見（試行）》，主要對農村土地綜合整治農房搬遷的建新標準、補助政策、房產政策、供地方式等方面作了明確規(guī)定。同時，各項目實施鎮(zhèn)，借鑒周邊地區(qū)結合本鎮(zhèn)實際，及時制定出臺了《農房搬遷安置補償政策》《舊房騰空拆除過渡安置補償政策》《農房搬遷安置建設實施細則》等相關政策，主要對農戶搬遷安置、過渡安置補償、農房建新標準等方面作了具體明確，加快推動了全區(qū)農村土地綜合整治項目實施步伐。

2.2 統(tǒng)一思想，全面推進項目實施

南潯區(qū)按照“政府主導、國土搭臺、部門協(xié)同、鄉(xiāng)鎮(zhèn)實施、農民參與”的工作機制，統(tǒng)一思想認識，切實履行各級各部門工作職責，全力推進農村土地綜合整治項目實施。

建立區(qū)領導聯(lián)系項目制度。實施項目分片負責制，分別由相關區(qū)領導分片聯(lián)系全區(qū)農村土地綜合整治項目，真正做到位置前移，切實做好項目督查和指導工作。整合各部門資源，綜合施策。有效整合農辦、建設、交通、農業(yè)、水利等各部門政策資源，使各部門涉農專項資金向農村土地綜合整治項目傾斜，切實減輕項目資金壓力，合力推進全區(qū)項目實施。建立項目現(xiàn)場指揮部。充分發(fā)揮各鎮(zhèn)（開發(fā)區(qū)）的主體作用，每個項目都建立現(xiàn)場指揮部，黨政主要領導親自掛帥，分管領導具體負責，抽調專職工作人員，組建強有力的工作班子，全力以赴抓好農村土地綜合整治項目建設。

2.3 籌措資金，切實保障項目推進

為保障農村土地綜合整治項目順利推進，南潯區(qū)千方百計籌措項目資金，并切實加強項目資金管理。

由區(qū)財政每年安排5 000萬元工業(yè)平臺建設專項資金結合全區(qū)農村土地綜合整治項目統(tǒng)籌使用。根據《南潯區(qū)農村土地整治“以獎代補”資金實施辦法（試行）》，按照項目實施進度，及時撥付項目資金，截至目前，市、區(qū)兩級共撥付項目補助資金11 335萬元，其中市級項目補助資金7 136萬元，區(qū)級項目補助資金4 199萬元。以南潯新農村投資公司為融資平臺，通過項目包裝，與建行、農行、農發(fā)銀行等多家金融機構對接，目前，已到位融資資金4.28億元。由區(qū)農村土地綜合整治辦公室牽頭，以區(qū)政府名義形成《關于全區(qū)農村土地綜合整治工作會議紀要》，明確農村土地綜合整治資金由區(qū)財政負責實施監(jiān)管，項目所在鎮(zhèn)對項目資金實行專賬管理，不得截留、借用和挪用，以切實保障項目資金專款專用。

2.4 突出重點，扎實推進項目實施

農村土地綜合整治工作開展以來，南潯區(qū)緊緊圍繞“項目區(qū)規(guī)劃編制、建新區(qū)安置房建設、村莊建設用地復墾”3項重點任務，思想不松、力度不減，扎實推進農村土地綜合整治項目實施，全力抓好農戶簽約、舊房拆除、新村建設、土地復墾等工作。

切實抓好農村土地綜合整治項目區(qū)農戶簽約工作，全區(qū)已完成簽約農戶1 887戶。全力抓好項目區(qū)舊房拆除工作，全區(qū)已完成舊農房拆除1 192戶。扎實推進新村搬遷安置房建設進度，全區(qū)已啟動安置房建設3 255套，建筑面積達70.3萬m2。全力抓好項目區(qū)村莊建設用地復墾，全區(qū)已完成土地復墾47.9 hm2。

2.5 分類實施，多形式推進安置區(qū)建設

為順利推進農村土地綜合整治項目安置區(qū)建設，各項目實施鎮(zhèn)借鑒周邊縣區(qū)安置區(qū)建設模式，結合自身實際，多形式推進項目安置區(qū)建設，主要有以下3種類型。

由項目實施鎮(zhèn)、村統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一設計，統(tǒng)一配套、統(tǒng)一管理，并實行戶型、間距、標高、顏色、門窗樣式、屋面6個統(tǒng)一，由農戶自身委托有資質的施工單位建設，項目實施鎮(zhèn)、村統(tǒng)一委托有資質的監(jiān)理單位監(jiān)理，如菱湖鎮(zhèn)新廟里村安置區(qū)建設模式。由項目實施鎮(zhèn)、村統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一設計，統(tǒng)一配套、統(tǒng)一建設，統(tǒng)一管理，安置區(qū)農戶抽簽確定自身安置房具體位置，如南潯城南城鄉(xiāng)發(fā)展一體化改革試驗區(qū)，練市鎮(zhèn)建新村等項目建設模式。由項目實施鎮(zhèn)、村統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一設計，統(tǒng)一配套、統(tǒng)一管理，先建設一批樣板安置房，而后由農戶自身按照樣板房的建設樣式、建設標準，委托有資質的施工單位建設，如舊館鎮(zhèn)祝良村安置區(qū)建設模式。

2.6 強化考核，加快項目實施步伐

2012年以來，南潯區(qū)把農村土地綜合整治工作納入區(qū)委、區(qū)政府對各鎮(zhèn)（開發(fā)區(qū)）重點工作量化考核內容，制定了考核辦法和實施細則，實行了嚴格的考核制度，確保農村土地綜合整治工作順利推進。根據全區(qū)農村土地綜合整治項目工作推進計劃，由區(qū)農村土地綜合整治辦公室牽頭，對各鎮(zhèn)（開發(fā)區(qū)）確定的實施目標任務定期進行督查通報。區(qū)委、區(qū)政府主要領導多次專題聽取工作進展情況匯報，專程實地督查并調研全區(qū)農村土地綜合整治工作，分管領導不定時不定期現(xiàn)場督查指導農村土地綜合整治工作，并對限期保質保量完成目標任務提出明確的要求，從而進一步加快了全區(qū)農村土地綜合整治項目順利推進。

3 困難與問題

3.1 資金缺口大

農村土地綜合整治項目涉及安置區(qū)建設、農戶搬遷、建設用地復墾，涉及面廣，牽動性強，需要大量資金來運轉，政府財政壓力大［2-3］。通過項目實施，南潯區(qū)戶均節(jié)余土地指標只有0.022 hm2，有的甚至更少。目前，資金來源主要是土地整治項目政策補助資金、農房改造補助資金，新農村建設資金、水利建設資金、農房改造資金、農村聯(lián)網道路資金等專項資金整合到農村土地綜合整治項目上來的還十分有限，來源與需求相差巨大。同時隨著對地方政府融資平臺的控制加強，向金融機構融資的難度也越來越大。

3.2 安置項目推進難

安置項目報批難。安置區(qū)開工建設報批手續(xù)繁雜，有建設施工的規(guī)劃、審批、招投標等多個環(huán)節(jié)，整個手續(xù)辦理時間需要半年以上。安置戶型農戶認同難。由于安置區(qū)總面積已經確定，只能采用更節(jié)約土地的房子戶型，而農戶普遍要求三開間聯(lián)排甚至獨棟別墅，且農戶間經濟基礎不均衡。因此，部分項目的安置區(qū)建設推進狀況不甚理想。土地流轉、征收難。項目涉及的村集體土地普遍未全部流轉，牽涉到自然村與自然村之間，農戶與農戶之間的土地調整，工作難度很大。而在征收集體土地時，由于臨近鄉(xiāng)鎮(zhèn)、同鄉(xiāng)鎮(zhèn)不同行政村或前后期征收政策差別的影響，加上農戶普遍期望較高，造成土地征收及房屋評估時，很難與農戶達成一致。

3.3 人員編制不足

湖州市安吉縣為推動農村土地綜合整治工作專門成立有22人組成的機構，由縣編委核定編制，并設定1位主任、4位兼職副主任。而南潯區(qū)農村土地綜合整治辦公室僅有3人，只能維持對上匯報情況，對下布置任務，不利于整個工作的開展。

4 對策和建議

4.1 明確目標任務

2014年是南潯區(qū)農村土地綜合整治承前啟后扎實推進的關鍵之年，為確保完成湖州市政府下達的農村土地綜合整治73.3 hm2復墾任務，南潯區(qū)將按114 hm2復墾目標下達，2010年度批準的項目必須全面完成復墾任務，2012年度批準項目完成復墾面積的60%，2013年度批準項目完成復墾面積的30%。為完成上述任務，通過實施“3個一批”抓推進。復墾驗收一批。重點抓好2個特高壓項目的驗收工作，確保7月完成省級綜合驗收，12月菱湖鎮(zhèn)新廟里村全面完成土地復墾工作，并通過市級單體驗收。建設實施一批。重點抓好即將到期的項目區(qū)內農戶搬遷、舊房拆除、安置區(qū)農房建設工作，確保項目區(qū)內農戶簽約率達100%，舊房拆除率達60%以上，安置區(qū)建設率達80%以上。培育謀劃一批，重點在已經創(chuàng)建成為魅力水鄉(xiāng)（美麗鄉(xiāng)村）示范村和將要創(chuàng)建魅力水鄉(xiāng)（美麗鄉(xiāng)村）示范村中，結合開展的農房集聚試點，為今后南潯區(qū)順利開展農村土地綜合整治做好準備。

4.2 強化組織領導

在推進農村土地綜合整治過程中，加強區(qū)、鎮(zhèn)、村三級領導，努力形成區(qū)鎮(zhèn)聯(lián)動，上下合力抓推進的格局。繼續(xù)推行區(qū)領導分片聯(lián)系項目制度，實行項目分片負責制［4-5］。充分發(fā)揮區(qū)級職能部門的作用，到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、到項目、到現(xiàn)場進行實地指導，同時加強項目所在地的組織領導工作，鎮(zhèn)主要領導掛帥，分管領導負責項目實施，村級班子全力以赴助推項目實施。整合資源，現(xiàn)場辦公，各項目實施鎮(zhèn)抽調機關干部和大學生村官，組建工作班子，駐項目現(xiàn)場辦公，并對工作人員進行具體分工，明確工作職責及工作內容，確保責任真正落實到人［6］。

4.3 講究方式方法

為加快農村土地綜合整治項目的推進，緊盯安置區(qū)建設，多渠道籌措資金，不放松拆舊區(qū)復墾，主要做好3個方面的工作。倒排時間，推進安置區(qū)建設。抓好安置區(qū)建設是項目加速推進的前提條件，針對結頂、在建、擬建等3個安置房建設階段，在確保工程質量的基礎上，緊盯承建方，結頂的抓交付，在建的抓完工，擬建的抓啟動，加快工程建設進度。掛圖作戰(zhàn)，推進拆舊區(qū)復墾。根據項目土地復墾方案，將年度需要拆除農戶數、拆除的建筑面積、復墾任務數等統(tǒng)一標注上圖，并將任務落實到具體的地塊、具體的責任人，掛到項目現(xiàn)場、所在村、所在鎮(zhèn)。多渠道籌措資金。各個項目在實施過程中普遍遇到資金缺口較大的問題，在鎮(zhèn)、村自籌資金和加大融資力度的同時，進一步整合區(qū)級部門資源，盡可能地把資金向農村土地綜合整治項目傾斜，為項目順利推進做好資金保障。

4.4 嚴格工作考核

為加快全區(qū)農村土地綜合整治項目實施步伐，確保項目順利推進，2014年初南潯區(qū)制定了《南潯區(qū)2014年農村土地綜合整治考核辦法》，并將農村土地綜合整治工作納入區(qū)委、區(qū)政府對鄉(xiāng)鎮(zhèn)重點工作季度量化考核內容，每個季度對項目的農戶簽約、新村建設和建設用地復墾等方面工作進行量化考核，確保項目有序推進。同時，對涉及農村土地綜合整治項目的農房拆除列入2014年區(qū)委、區(qū)政府對各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“三改一拆”工作，納入每月、每季及年終考核，確保農村土地綜合整治項目順利實施。

［1］ 徐忠國.浙江省土地整治戰(zhàn)略目標與分區(qū)探討［J］.浙江農業(yè)科學，2014（6）：805-808.

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［3］ 陳文禮.關于農村土地綜合整治的思考［J］.農業(yè)、農村、農民：下半月，2011（10）：25-26.

［4］ 張沛沛，梁明星，陳磊，等.縣級土地整治規(guī)劃環(huán)境影響評價研究［J］.浙江農業(yè)學報，2014，26（4）：1037-1041.

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［6］ 顏子斌，鄭興，舒紫蕓.農村土地綜合整治模式研究［J］.農村經濟與科，2014（1）：29-30，66.

（責任編輯：張才德）

F 301.2

A

0528-9017（2014）11-1761-04

文獻著錄格式：朱鳳華.湖州市南潯區(qū)農村土地綜合整治工作推進的現(xiàn)狀及對策［J］.浙江農業(yè)科學，2014（11）：1761-1764.

2014-09-15

朱鳳華（1979-），男，浙江湖州人，大學本科，主要從事基層國土管理工作。E-mail：zhufenghua1021@tom.com。