郭 敏

（濟(jì)源市動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法支隊(duì)，河南濟(jì)源 454000）

在農(nóng)業(yè)部和河南省畜牧局的統(tǒng)一部署下，河南省濟(jì)源市積極推進(jìn)畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法。2012年2月28日，濟(jì)源市畜牧局根據(jù)市機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)濟(jì)編（〔2011〕48號(hào)）文件規(guī)定，發(fā)文決定：濟(jì)源市動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所加掛“濟(jì)源市畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法支隊(duì)”牌子，成立濟(jì)源市畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法支隊(duì)，市畜牧局將行業(yè)管理的相關(guān)行政處罰、監(jiān)督管理職能交由市動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)（畜牧獸醫(yī)執(zhí)法機(jī)構(gòu)）承擔(dān)，市畜牧局與綜合執(zhí)法支隊(duì)履行了畜牧獸醫(yī)行政執(zhí)法委托手續(xù)。至此，濟(jì)源市畜牧獸醫(yī)行政執(zhí)法步入綜合執(zhí)法軌道。

1 綜合執(zhí)法遇到的困惑

綜合執(zhí)法實(shí)施以來(lái)，遇到了無(wú)權(quán)實(shí)施行政強(qiáng)制措施等困惑。

1.1 移交行政處罰權(quán)與現(xiàn)行法律抵觸的困惑

根據(jù)職權(quán)法定原則，行政處罰權(quán)或行政處罰職能源于法律法規(guī)的授權(quán)。在無(wú)法律授權(quán)或法律修改的情況下，有關(guān)部門(mén)發(fā)文將法律法規(guī)賦予縣級(jí)以上畜牧獸醫(yī)行政管理部門(mén)的行政處罰職能交由動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)或綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)承擔(dān)，與現(xiàn)行的《中華人民共和國(guó)畜牧法》、《獸藥管理?xiàng)l例》等法律法規(guī)相抵觸，使得基層執(zhí)法工作左右為難。

1.2 綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)無(wú)權(quán)實(shí)施行政強(qiáng)制措施的困惑

2012年1月1 日起施行的《中華人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法》第十七條規(guī)定“行政強(qiáng)制措施由法律、法規(guī)規(guī)定的行政機(jī)關(guān)在法定職權(quán)范圍內(nèi)實(shí)施。行政強(qiáng)制措施權(quán)不得委托”。由于濟(jì)源市畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法支隊(duì)不是“濟(jì)源市畜牧局綜合執(zhí)法支隊(duì)”，與現(xiàn)行的《中華人民共和國(guó)畜牧法》、《獸藥管理?xiàng)l例》等法律法規(guī)授權(quán)的執(zhí)法主體不一致，屬于委托執(zhí)法，因此，無(wú)權(quán)實(shí)施畜牧獸醫(yī)行政強(qiáng)制措施，嚴(yán)重影響了行政執(zhí)法效率和效果。

2 原因分析

2.1 關(guān)于綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)性質(zhì)的探析

《農(nóng)業(yè)部關(guān)于全面加強(qiáng)農(nóng)業(yè)執(zhí)法 扎實(shí)推進(jìn)綜合執(zhí)法的意見(jiàn)》（農(nóng)政發(fā)[2008]2號(hào)）文件提出“相對(duì)集中行政處罰權(quán)，扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法，建立以農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)為主干、與法律法規(guī)授權(quán)機(jī)構(gòu)執(zhí)法相結(jié)合的農(nóng)業(yè)執(zhí)法體系”?！霸谌珖?guó)農(nóng)業(yè)縣（市、區(qū)）全部實(shí)行綜合執(zhí)法，實(shí)現(xiàn)行政處罰職能統(tǒng)一行使，執(zhí)法人員統(tǒng)一管理，執(zhí)法力量統(tǒng)一調(diào)度，執(zhí)法文書(shū)統(tǒng)一規(guī)范，”要求“各地在推進(jìn)綜合執(zhí)法中要注意把握好以下的原則：一是綜合的內(nèi)容依照法律法規(guī)規(guī)定。法律法規(guī)賦予農(nóng)業(yè)部門(mén)的執(zhí)法職能應(yīng)當(dāng)由一個(gè)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)實(shí)施。法律、行政法規(guī)授權(quán)的動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)、漁政監(jiān)督機(jī)構(gòu)和植物檢疫機(jī)構(gòu)，各自在授權(quán)范圍內(nèi)履行相應(yīng)的執(zhí)法職能；在縣一級(jí)，可以與綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)實(shí)行統(tǒng)一調(diào)度管理，聯(lián)合開(kāi)展執(zhí)法行動(dòng)，分別實(shí)施行政處罰。二是綜合的范圍在現(xiàn)行體制內(nèi)進(jìn)行……三是綜合的職能主要是行政處罰權(quán)?！氖蔷C合的重點(diǎn)在縣級(jí)?！迨蔷C合的形式因地制宜。綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的設(shè)立要經(jīng)當(dāng)?shù)卣蚓幹撇块T(mén)批準(zhǔn)，有與承擔(dān)任務(wù)相適應(yīng)的編制和人員……”。

筆者認(rèn)為上述規(guī)定可理解為：（1）推進(jìn)畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法，應(yīng)是畜牧獸醫(yī)行政機(jī)關(guān)行政處罰權(quán)的內(nèi)部整合和內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的調(diào)整，綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)是畜牧獸醫(yī)行政機(jī)關(guān)的組成部分。（2）推進(jìn)畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法，行政執(zhí)法主體不變，綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)和動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)互不依附。在縣一級(jí)，動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)可以與綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)合署辦公，聯(lián)合開(kāi)展執(zhí)法行動(dòng)，分別實(shí)施行政處罰。（3）推進(jìn)畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法，應(yīng)是整合畜牧獸醫(yī)行政機(jī)關(guān)和動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)的行政執(zhí)法力量資源，現(xiàn)有畜牧獸醫(yī)行政執(zhí)法人員實(shí)行統(tǒng)一調(diào)度管理，可以根據(jù)工作需要，分別以畜牧獸醫(yī)行政機(jī)關(guān)和動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)的身份開(kāi)展行政執(zhí)法活動(dòng)，從而提高執(zhí)法效率和效果。

2.2 關(guān)于畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)無(wú)權(quán)實(shí)施強(qiáng)制措施的探析

《農(nóng)業(yè)部辦公廳關(guān)于扎實(shí)推進(jìn)基層畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法的意見(jiàn)》（農(nóng)辦牧〔2010〕4號(hào)）在“整合畜牧獸醫(yī)執(zhí)法力量”中提出：“對(duì)現(xiàn)有的畜牧獸醫(yī)行政處罰職能進(jìn)行整合，交由縣級(jí)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)承擔(dān)，同時(shí)，加掛畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法大隊(duì)的牌子，歸口同級(jí)畜牧獸醫(yī)主管部門(mén)管理”。在“嚴(yán)格辦理委托執(zhí)法手續(xù)”中又要求“畜牧獸醫(yī)主管部門(mén)承擔(dān)的行業(yè)管理的相關(guān)處罰職能交由綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)承擔(dān)。要按照《行政處罰法》等有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，盡快辦理委托執(zhí)法的相關(guān)手續(xù)，簽訂行政執(zhí)法委托書(shū)，使執(zhí)法行為合法有效?！?/p>

現(xiàn)有的畜牧獸醫(yī)行政處罰職能交由縣級(jí)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)承擔(dān)后，動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)在受托行使行政處罰權(quán)的過(guò)程中，不可避免的要按照《畜牧法》以及獸藥、飼料管理方面的相關(guān)法規(guī)規(guī)定行使行政強(qiáng)制措施，從而最大限度的降低畜產(chǎn)品質(zhì)量安全事件的發(fā)生，促進(jìn)畜產(chǎn)品健康生產(chǎn)及經(jīng)營(yíng)程序的進(jìn)一步規(guī)范。但是《行政強(qiáng)制法》第十七條明確規(guī)定“行政強(qiáng)制措施權(quán)不得委托”，因此，按現(xiàn)行機(jī)關(guān)文件要求，縣級(jí)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)受委托行使畜牧獸醫(yī)行政處罰權(quán)時(shí)，若實(shí)施強(qiáng)制措施則違法，若仍由畜牧獸醫(yī)主管部門(mén)實(shí)施，執(zhí)法實(shí)踐中不現(xiàn)實(shí)，且降低執(zhí)法效率，筆者認(rèn)為，應(yīng)根據(jù)“農(nóng)政發(fā)[2008]2號(hào)”文件，推進(jìn)綜合執(zhí)法在現(xiàn)行體制內(nèi)進(jìn)行，綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)應(yīng)是畜牧獸醫(yī)行政管理部門(mén)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，不涉及主體職能的移交，也不需要委托執(zhí)法。

3 建議

3.1 農(nóng)業(yè)部應(yīng)加大協(xié)調(diào)落實(shí)力度，運(yùn)用法治思維推進(jìn)綜合執(zhí)法

農(nóng)業(yè)行政綜合執(zhí)法涉及農(nóng)業(yè)和畜牧獸醫(yī)兩個(gè)部門(mén)，農(nóng)業(yè)部應(yīng)責(zé)成業(yè)務(wù)部門(mén)修正不符合“農(nóng)政發(fā)[2008]2號(hào)”文件精神的錯(cuò)誤文件和做法，協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)編制部門(mén)重新依法作出畜牧獸醫(yī)行政管理部門(mén)內(nèi)設(shè)立綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的批復(fù)，指導(dǎo)基層推進(jìn)綜合執(zhí)法工作。各級(jí)農(nóng)業(yè)（畜牧）行政管理部門(mén)應(yīng)按照法治思維和法治方式的要求，積極依法推進(jìn)綜合執(zhí)法。

3.2 爭(zhēng)取機(jī)構(gòu)編制部門(mén)支持，為綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)準(zhǔn)確定性

各級(jí)農(nóng)業(yè)（畜牧）行政管理部門(mén)應(yīng)加強(qiáng)與機(jī)構(gòu)編制部門(mén)溝通，機(jī)構(gòu)編制部門(mén)應(yīng)按照合法行政的基本要求，對(duì)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)按畜牧獸醫(yī)行政管理部門(mén)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)予以批復(fù)，縣（市）級(jí)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)統(tǒng)一名稱為“XX縣（市）農(nóng)業(yè)（畜牧）局綜合執(zhí)法支隊(duì)”，使綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)能夠名正言順行使行政強(qiáng)制措施權(quán)。