劉肖軍李雪東李 璨顏 恒

（1.山東省水利廳水資源處 濟(jì)南 250014 2.山東省水利勘測設(shè)計院 濟(jì)南 250014）

山東省水體污染防治與水資源保護(hù)研究

劉肖軍1李雪東1李 璨2顏 恒1

（1.山東省水利廳水資源處 濟(jì)南 250014 2.山東省水利勘測設(shè)計院 濟(jì)南 250014）

十八屆三中全會明確提出加快生態(tài)文明制度建設(shè)。為有效防治水體污染，切實保護(hù)好有限的水資源，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與水資源稟賦條件、水環(huán)境承載能力相適應(yīng)，促進(jìn)科學(xué)發(fā)展、人水和諧，本文在總結(jié)山東省前段工作的基礎(chǔ)上，綜合分析了山東在水體污染防治與水資源保護(hù)方面的工作進(jìn)展、存在的主要問題和制約因素，提出了進(jìn)一步做好工作的對策建議。

水體污染 水資源保護(hù) 責(zé)任考核 保障體系

一、總體情況

1.法規(guī)政策不斷配套健全

山東省制定了《用水總量控制管理辦法》、《實行最嚴(yán)格水資源管理制度考核暫行辦法》、《關(guān)于加強(qiáng)污水處理回用工作的意見》等一系列規(guī)章政策，初步構(gòu)建起全省水資源保護(hù)工作的法規(guī)政策體系。與此同時，隨著水資源供需矛盾加劇、河道湖泊斷流萎縮、水體污染、水生態(tài)退化等制約因素不斷凸顯，社會各界加強(qiáng)水資源保護(hù)的呼聲越來越高，愛水、惜水、護(hù)水的意識和觀念逐步深入人心。

2.工程技術(shù)體系初步形成

目前，山東省骨干水網(wǎng)框架已基本建成并發(fā)揮效益。全省已建設(shè)各類地表蓄水工程47000多座，總蓄水能力約220億立方米，各類水利工程設(shè)施年總供水能力達(dá)到280億立方米。2012年以來共解決900萬農(nóng)村群眾的飲水安全問題，農(nóng)村自來水普及率達(dá)到93%?？h城以上城市污水收集率達(dá)到90%以上，污水日處理能力達(dá)到1110萬噸，污水集中處理率達(dá)到了92%；鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水日處理能力達(dá)到了158萬噸，污水處理率達(dá)到33%。全省生活垃圾無害化處理能力達(dá)到4.64萬噸/日，鄉(xiāng)鎮(zhèn)生活垃圾無害化處理率達(dá)到43.92%。工業(yè)生產(chǎn)廢水達(dá)標(biāo)排放達(dá)到了98.5%。南水北調(diào)工程沿線中水截蓄導(dǎo)用工程年截、導(dǎo)、蓄、用中水2億多噸，可消化COD4.49萬噸，氨氮3121噸。加大水系生態(tài)綠化、濕地保護(hù)建設(shè)、水土保持和水生態(tài)修復(fù)等工作力度。目前，全省濕地面積達(dá)到200萬公頃，累計治理水土流失面積4萬多平方千米。共建成國家水利風(fēng)景區(qū)57處、省級水利風(fēng)景區(qū)120處，水源涵養(yǎng)和生態(tài)修復(fù)能力不斷增強(qiáng)。

3.依法監(jiān)管力度逐步加大

各級不斷加強(qiáng)涉水審批監(jiān)督管理，嚴(yán)格執(zhí)行建設(shè)項目水資源論證、取水許可審批、環(huán)境影響評價、排污許可審批、排水許可審批、入河湖排污口設(shè)置審批、水土保持方案審批、河道管理范圍內(nèi)建設(shè)項目審批等。制定了嚴(yán)于國家標(biāo)準(zhǔn)的全省流域污染排放標(biāo)準(zhǔn)；強(qiáng)化了執(zhí)法檢查和監(jiān)督考核，加強(qiáng)涉水行政審批全過程監(jiān)管，將涉及水資源保護(hù)的相關(guān)指標(biāo)納入了省委對地方科學(xué)發(fā)展綜合考核評價指標(biāo)體系。全省主要河流恢復(fù)了魚類生長，水環(huán)境質(zhì)量總體上已達(dá)到了20世紀(jì)80年代末的水平；地下水超采區(qū)面積由最高時的2.8萬平方千米，下降到1.3萬平方千米。

二、存在的問題和原因分析

1.存在問題

（1）水資源過度開發(fā)利用

全省目前水資源開發(fā)利用已接近最大開發(fā)利用量，生態(tài)用水難以保障。全省除沂、沭河等個別河流外，大部分河流常年或季節(jié)性斷流；與20世紀(jì)50年代相比，湖泊、濕地水域面積都不同程度縮小，部分已經(jīng)消失；全省地下水位比

70年代末平均下降了1.33米。

（2）水污染問題仍然突出

全省點(diǎn)源、面源、內(nèi)源污染趨勢尚未得到根本遏制。超標(biāo)使用化肥、農(nóng)藥現(xiàn)象普遍，人畜糞便無害化處理率不足20%，農(nóng)業(yè)面源和農(nóng)村生活污染占當(dāng)前污染的比重很大。雖然加大了監(jiān)控力度，各類廢污水無序排放現(xiàn)象仍然存在，污水處理達(dá)標(biāo)排放與水功能區(qū)水質(zhì)目標(biāo)要求還有較大差距。部分地區(qū)污染源長年排放的污水囤積在支流河道，遇汛初強(qiáng)降雨極易形成突發(fā)性的嚴(yán)重水體污染。由水產(chǎn)養(yǎng)殖、航運(yùn)等帶來內(nèi)源污染問題也沒有得到有效杜絕。

（3）水生態(tài)退化趨勢明顯

受傳統(tǒng)的發(fā)展方式影響，一些地方連年水質(zhì)污染和水資源過度開發(fā)。據(jù)測算，全省目前仍有水土流失面積近2萬平方千米，每年流失土壤約4000萬噸。長期以來水土流失的發(fā)生和發(fā)展，還造成植被退化、生物多樣性衰退、生態(tài)系統(tǒng)功能消減等，加速生態(tài)系統(tǒng)的惡化演變。

2.原因分析

（1）水資源稟賦條件先天不足

山東省水資源嚴(yán)重短缺且時空分布不均。全省人均水資源占有量僅為322立方米，年降雨量70%以上集中在7、8、9三個月份，水旱災(zāi)害頻發(fā)，缺乏相應(yīng)的配套工程措施。河道侵占、湖泊萎縮，水系生態(tài)環(huán)境嚴(yán)重退化、水生動植物資源的不斷減少導(dǎo)致了水體自然凈化能力不斷降低。

（2）發(fā)展方式與水資源稟賦條件不適應(yīng)

除了水資源本身匱乏外,產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理、發(fā)展方式粗放也是影響水資源保護(hù)的重要原因。全省化工、紡織、電力等高耗水、高排放、高污染企業(yè)比重較大。同時，在用水結(jié)構(gòu)上也不夠合理，部分城市工業(yè)用水量的60%以上為地下水；雨洪水、再生水、礦坑排水等非常規(guī)水源的利用率還比較低。

（3）對發(fā)展與保護(hù)的關(guān)系認(rèn)識不到位

不少地方仍不同程度地存在著重開發(fā)、輕保護(hù)的思想，仍然熱衷于上項目、片面追求GDP；存在地方保護(hù)主義思想，工作抓得不夠主動。個別地方政府對一些利稅大戶企業(yè)的污染問題放任不處理，面對農(nóng)業(yè)面源污染問題束手無策；對水資源論證、環(huán)境影響評價、排污檢查等行政管理措施強(qiáng)行干預(yù)，把減免排污費(fèi)、水資源費(fèi)作為招商引資的優(yōu)惠條件；有些地區(qū)甚至出臺政策對企業(yè)進(jìn)行保護(hù)，弱化了行政監(jiān)管。部分企業(yè)受經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動，超標(biāo)排污甚至違規(guī)偷排的現(xiàn)象時有發(fā)生。部分群眾的水資源保護(hù)意識淡薄，生產(chǎn)、生活用水粗放，污染水、浪費(fèi)水的現(xiàn)象仍較普遍。

（4）執(zhí)法聯(lián)動機(jī)制與監(jiān)控能力達(dá)不到要求

環(huán)保、水利、城建、交通、市政等部門間溝通協(xié)調(diào)機(jī)制、執(zhí)法聯(lián)動機(jī)制仍不完善，往往缺乏合作與協(xié)商，管理尺度和標(biāo)準(zhǔn)也不一致，難以形成合力。對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)小作坊、村莊排水基本缺乏監(jiān)督，在農(nóng)業(yè)面源污染管理上存在著空白。在監(jiān)控能力建設(shè)方面，仍然存在資金投入不足、機(jī)構(gòu)人員隊伍不適應(yīng)的問題。

三、對策建議

1.注重頂層設(shè)計

（1）完善水資源保護(hù)法規(guī)政策體系

根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)律和水資源、水環(huán)境現(xiàn)狀，結(jié)合取水、用水、排水、治污、回用等各個環(huán)節(jié)，對不符合改革精神的相關(guān)法規(guī)政策應(yīng)及時修訂完善，盡快制定出臺有關(guān)水價改革、資源稅費(fèi)調(diào)整、生態(tài)補(bǔ)償、水權(quán)流轉(zhuǎn)等方面的法規(guī)政策，充分發(fā)揮市場在水資源配置、水污染防治和水資源保護(hù)等方面的決定性作用。盡快開展立法調(diào)研，將已有的有關(guān)水資源保護(hù)的政府規(guī)章或規(guī)范性文件進(jìn)行分類整合，逐步上升為地方性法規(guī)。

（2）編制完善有關(guān)規(guī)劃

各級應(yīng)在水資源綜合規(guī)劃、水資源保護(hù)規(guī)劃的基礎(chǔ)上，編制完善各區(qū)域的水資源綜合規(guī)劃以及節(jié)約保護(hù)方面的專項規(guī)劃，并將其納入同級政府的國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展總體規(guī)劃。

（3）劃定水生態(tài)紅線

各級應(yīng)依據(jù)國家主體功能區(qū)定位以及《山東省水功能區(qū)劃》，盡快擬定區(qū)域內(nèi)各類地表水、地下水及外調(diào)水的功能定位，嚴(yán)格實行各類水體的用途管制，劃定區(qū)域用水總量控制紅線和水功能區(qū)納污控制紅線，從嚴(yán)控制入河湖排污總量，加強(qiáng)水功能區(qū)監(jiān)督管理和飲用水水源地保護(hù)。根據(jù)主體功能區(qū)定位，嚴(yán)格實行限制開發(fā)區(qū)保護(hù)紅線。

2.完善工程體系

（1）加強(qiáng)現(xiàn)代水網(wǎng)工程建設(shè)

在綜合考慮區(qū)域內(nèi)水資源開發(fā)利用與水生態(tài)保護(hù)關(guān)系的基礎(chǔ)上，積極建設(shè)一批湖庫河渠聯(lián)通工程，加快流域性水網(wǎng)和局域性水網(wǎng)建設(shè)，最大限度地挖掘水資源潛力，提升水資源的自我修復(fù)和承載能力。

（2）加強(qiáng)防污節(jié)點(diǎn)工程建設(shè)

在河道上有針對性地建設(shè)備用攔污閘和導(dǎo)流工程，分段預(yù)防水污染事故發(fā)生和應(yīng)急處置。加強(qiáng)環(huán)庫保護(hù)帶建設(shè)，對水庫周邊農(nóng)業(yè)面源排水進(jìn)行有效攔截和凈化。規(guī)劃建設(shè)一批截蓄導(dǎo)用工程，充分發(fā)揮水體的自我凈化作用。

（3）加強(qiáng)水生態(tài)修復(fù)工程建設(shè)

在污水處理廠下游和入河、庫河道上建設(shè)人工濕地，充分發(fā)揮其在凈化水質(zhì)、保護(hù)水生態(tài)環(huán)境、改善區(qū)域小氣候等方面的作用。積極推廣河湖生態(tài)護(hù)岸建設(shè)，增強(qiáng)河湖自凈能力。因地制宜地開展地下水補(bǔ)源工程建設(shè)，適當(dāng)開展人工回灌。

3.完善制度體系

（1）嚴(yán)格取水管理

規(guī)范水資源論證、取水許可審批和水土保持方案審批等工作，將水資源論證作為建設(shè)項目立項審批的前置條件。

對于可能造成水土流失的生產(chǎn)建設(shè)項目，必須依法編制水土保持方案。

（2）嚴(yán)格用水管理

積極推進(jìn)水廠處理工藝改造升級及超期供水管線改造工作；加強(qiáng)對二次供水設(shè)施的統(tǒng)一改造與管理；加強(qiáng)以自備井為水源的集中式供水管理，確保供水水質(zhì)安全。水利部門科學(xué)制定下達(dá)用水計劃，加強(qiáng)監(jiān)測計量，嚴(yán)格水資源費(fèi)征收。

（3）嚴(yán)格排水管理

嚴(yán)格城市排水管網(wǎng)和排水設(shè)施的審批；處理后回用不了的再生水必須通過濕地凈化后再進(jìn)入水功能區(qū)。切實加強(qiáng)審批和排水水質(zhì)的監(jiān)管監(jiān)控。嚴(yán)格水功能區(qū)納污控制管理，嚴(yán)格入河、湖排污口設(shè)置審批。建議出臺激勵政策，對中水回用企業(yè)免征污水處理費(fèi)和水資源費(fèi)。

4.完善管理體系

（1）加強(qiáng)水利工程管理

深化水利工程管理體制改革，逐步理順小型水利工程管理體制。全面開展工程管理績效考核，將工程水體水質(zhì)狀況作為考核的重要內(nèi)容。進(jìn)一步推進(jìn)水利工程確權(quán)劃界，明確工程管理和保護(hù)范圍。加強(qiáng)水利工程的日常監(jiān)測和巡查，嚴(yán)厲打擊各類破壞水生態(tài)環(huán)境的違法行為。

（2）加強(qiáng)水域岸線使用管理

抓好各類水域的內(nèi)源污染防治，嚴(yán)格對內(nèi)河航運(yùn)的管理。禁止在自然水體上從事投放餌料的網(wǎng)箱養(yǎng)魚、畜禽養(yǎng)殖等活動。禁止可能污染水體的旅游開發(fā)或其他水土資源開發(fā)行為。

（3）嚴(yán)格飲用水水源地管理

合理劃定飲用水水源保護(hù)區(qū)，做好確界立碑工作，對重要水源地實行圍網(wǎng)式管理；依法建立健全飲用水水源保護(hù)區(qū)制度，完善飲用水水源地核準(zhǔn)和安全評估制度，加強(qiáng)安全保障建設(shè)，不斷提高供水保障能力和水系生態(tài)應(yīng)急管理能力。

（4）加強(qiáng)地下水管理和保護(hù)

在一般超采區(qū)內(nèi)，嚴(yán)格限制新增取用地下水，并逐步核減現(xiàn)有取水戶取用水計劃。在嚴(yán)重超采區(qū)范圍內(nèi)，禁止審批新、改、擴(kuò)建建設(shè)項目取用地下水，對已建地下水取水工程應(yīng)有計劃地逐步封閉。開發(fā)利用地?zé)崴?、礦泉水的，必須依次向水行政、國土資源主管部門提出申請。

（5）加強(qiáng)點(diǎn)源和面源污染治理

加大對重點(diǎn)工礦企業(yè)檢查監(jiān)控頻次，制定水污染防控措施。加快污水處理廠建設(shè)，完善管網(wǎng)鋪設(shè)，建設(shè)密閉化、壓縮化、集裝化的生活垃圾收運(yùn)系統(tǒng)。加強(qiáng)畜禽養(yǎng)殖場環(huán)境建設(shè)，搞好秸稈禁燒和綜合利用，規(guī)范農(nóng)藥、化肥使用，合理規(guī)劃污水處理站和垃圾中轉(zhuǎn)站建設(shè)。

5.構(gòu)建技術(shù)支撐體系

（1）加大關(guān)鍵技術(shù)創(chuàng)新力度

采取養(yǎng)殖食藻魚類和種植水草等生物凈化技術(shù)，提高水質(zhì)的自我凈化能力。大力發(fā)展高效節(jié)水灌溉技術(shù)；推廣園區(qū)串聯(lián)用水和企業(yè)中水回用、廢污水“零排放”等企業(yè)節(jié)水技術(shù)；逐步淘汰公共建筑中不符合節(jié)水標(biāo)準(zhǔn)的用水設(shè)施及產(chǎn)品。

（2）建立監(jiān)測預(yù)警機(jī)制

加強(qiáng)對重要河流與湖泊、重要水源地、生態(tài)脆弱區(qū)、地下水超采區(qū)與海水入侵區(qū)、邊界河段、重要景觀區(qū)等特殊區(qū)域水位和水質(zhì)的在線監(jiān)控。建立完善各級水環(huán)境監(jiān)測中心，提高突發(fā)水污染事件的應(yīng)急反應(yīng)能力。加強(qiáng)水量、水位、水質(zhì)監(jiān)測，實行預(yù)警管理。

6.構(gòu)建保障體系

（1）完善投融資機(jī)制

加大財政資金對水污染防治和水資源保護(hù)傾斜力度，增加對水生態(tài)濕地、水利工程管理、水源保護(hù)工程建設(shè)等基礎(chǔ)設(shè)施的資金投入。加大部門間資金整合力度，圍繞水資源保護(hù)重點(diǎn)區(qū)域共同投資。進(jìn)一步理順投融資渠道，積極引導(dǎo)社會資金參與生態(tài)環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和經(jīng)營。探索政府購買服務(wù)措施進(jìn)行監(jiān)測評價等工作。

（2）調(diào)節(jié)機(jī)制

建立健全水價調(diào)節(jié)機(jī)制，合理上調(diào)水價。根據(jù)區(qū)域水資源取用水狀況，堅持使用資源付費(fèi)和誰污染、誰破壞生態(tài)誰負(fù)責(zé)的原則，適當(dāng)擴(kuò)大水資源費(fèi)征收范圍，提高征收標(biāo)準(zhǔn)，并探索建立水資源占用稅的征收機(jī)制。

（3）生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

探索建立以財政轉(zhuǎn)移支付為主要形式的生態(tài)補(bǔ)償手段，按照誰受益誰補(bǔ)償?shù)脑瓌t，每年從受益地區(qū)收取的水資源費(fèi)和污水治理費(fèi)中列支部分專項資金用于對生態(tài)保護(hù)區(qū)的補(bǔ)償。對投資的基礎(chǔ)設(shè)施和產(chǎn)業(yè)扶持項目，優(yōu)先向生態(tài)保護(hù)區(qū)安排。

（4）執(zhí)法聯(lián)動機(jī)制

建立健全部門間協(xié)同配合機(jī)制，逐步實現(xiàn)各部門在監(jiān)測數(shù)據(jù)采集分析等方面的資源共享。加強(qiáng)部門間聯(lián)合執(zhí)法，提高執(zhí)法效率。對造成水生態(tài)環(huán)境破壞的責(zé)任人嚴(yán)格實行賠償制度，對造成重大惡劣影響的，依法追究刑事責(zé)任。加強(qiáng)執(zhí)法隊伍建設(shè)，強(qiáng)化人員培訓(xùn)與設(shè)備配置，增強(qiáng)基層執(zhí)法能力。

（5）責(zé)任考核機(jī)制

建議政府將水資源保護(hù)納入科學(xué)發(fā)展觀考核體系，并把考核結(jié)果作為評價各級政府執(zhí)政能力和發(fā)展實績的重要依據(jù)。對強(qiáng)令水行政主管部門違規(guī)批準(zhǔn)取水許可、擅自減免水資源費(fèi)以及未達(dá)到區(qū)域年度用水效率考核指標(biāo)的，在科學(xué)發(fā)展觀綜合考核時扣分并報請相應(yīng)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)對相關(guān)責(zé)任人進(jìn)行問責(zé)。全面推行“河長制”，由河道流經(jīng)區(qū)域的黨政主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任河（段）長，對轄區(qū)水質(zhì)目標(biāo)和截污目標(biāo)負(fù)總責(zé)，實行分段監(jiān)控、分段管理、分段考核、分段問責(zé)，確保水資源的合理開發(fā)利用和保護(hù)■