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      關(guān)于取水許可規(guī)范化管理有關(guān)問題的探討

      2014-01-28 23:56:47王啟猛
      治淮 2014年12期
      關(guān)鍵詞:水利部許可證許可

      王啟猛

      (水利部淮河水利委員會 蚌埠 233001)

      關(guān)于取水許可規(guī)范化管理有關(guān)問題的探討

      王啟猛

      (水利部淮河水利委員會 蚌埠 233001)

      取水許可管理是落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度的重要手段。目前我國取水許可管理已經(jīng)形成了較為完備的法律法規(guī)體系?;次瘓?jiān)持依法行政,規(guī)范管理,取水許可管理工作取得了顯著成效。但是,取水許可管理中仍然存在許多問題尚待討論,需要結(jié)合實(shí)際深入研究。本文分析了淮委取水許可管理工作主要做法及存在的問題,重點(diǎn)對取水許可管理工作中遇到的若干重要的問題進(jìn)行分析討論,并就加強(qiáng)取水許可管理工作提出了意見和建議。

      取水許可 規(guī)范化 管理 建議

      取水許可管理是水資源管理的基礎(chǔ)工作,也是實(shí)施最嚴(yán)格水資源管理的重要抓手。國家相繼出臺了《水法》和《取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》,2008年水利部又頒布了《取水許可管理辦法》,目前取水許可管理形成了較為完備的法律法規(guī)體系,很好地規(guī)范了水行政主管部門的取水許可審批行為,促進(jìn)了水資源管理和保護(hù)。

      一、淮委取水許可管理的主要成效

      1.完善取水許可管理規(guī)章制度

      為了規(guī)范取水許可管理工作,結(jié)合流域工作實(shí)際,先后制定了“淮委實(shí)施水行政許可管理工作管理辦法”,取水許可申請審批工作程序、建設(shè)項(xiàng)目水資源論證報(bào)告書審查工作管理辦法、取水工程設(shè)施的驗(yàn)收管理要求等,形成了受

      理、審批、核驗(yàn)發(fā)證、監(jiān)督管理的工作流程。同時,淮委還建立了較為完善的取水許可監(jiān)督管理制度。

      2.嚴(yán)格取水許可申請審批

      從2002年起,凡申請取水許可的新建、擴(kuò)建、改建的建設(shè)項(xiàng)目,嚴(yán)格依照《建設(shè)項(xiàng)目水資源論證管理辦法》,全面實(shí)行水資源論證。在批準(zhǔn)取水許可申請時,將建設(shè)項(xiàng)目水資源論證審批意見作為主要依據(jù),將水資源論證確定的取水量(包括水量和流量)作為批準(zhǔn)取水許可申請取水量的依據(jù),提高了取水許可申請審批的科學(xué)性。

      3.嚴(yán)格取水許可證發(fā)放

      淮委嚴(yán)格規(guī)范取水許可證新發(fā)、延續(xù)程序,科學(xué)核定取水量。對新頒發(fā)取水許可證的取水戶,需對取水工程或設(shè)施進(jìn)行現(xiàn)場核驗(yàn),主要對項(xiàng)目取水許可批準(zhǔn)文件落實(shí)情況、取水工程試運(yùn)行情況、計(jì)量設(shè)施安裝和運(yùn)行情況、節(jié)水設(shè)施建設(shè)和運(yùn)行情況、污水處理措施落實(shí)情況進(jìn)行核驗(yàn),驗(yàn)收合格的發(fā)放取水許可證;對取水許可證到期延續(xù)辦理的,對項(xiàng)目過去五年取用水情況進(jìn)行全面評估,重點(diǎn)對原批準(zhǔn)取水量、實(shí)際取水量、節(jié)水水平和退水水質(zhì)、取水計(jì)量設(shè)施安裝運(yùn)行、節(jié)水措施狀況,水資源費(fèi)繳納情況以及取水人所在行業(yè)的平均用水水平、當(dāng)?shù)厮Y源供需狀況等進(jìn)行全面評估。根據(jù)評估情況,決定是否批準(zhǔn)延續(xù)取水申請,符合規(guī)定要求的,核發(fā)取水許可證。

      4.深化取水許可監(jiān)督檢查

      淮委每年年初制定各年度水資源執(zhí)法檢查工作方案。執(zhí)法檢查中,首先要求取水戶進(jìn)行自查,形成自查報(bào)告。根據(jù)用水戶自查情況,進(jìn)行重點(diǎn)檢查和抽查,對用水戶是否依法辦理取水許可申請并持有合法有效的取水許可證、是否按相關(guān)規(guī)定取用水、計(jì)量設(shè)施和節(jié)水設(shè)施安裝運(yùn)行情況、污廢水處理和退水情況等進(jìn)行核查。對發(fā)現(xiàn)的違法違規(guī)項(xiàng)目,依法嚴(yán)肅查處,并要求限期整改。依法查處了多起違法違規(guī)取用水行為。各企業(yè)均采取相應(yīng)的整改措施,基本落實(shí)了整改要求。

      5.加強(qiáng)取用水監(jiān)測能力建設(shè)

      在取水工程或者設(shè)施驗(yàn)收中,嚴(yán)格要求取水戶安裝由國家計(jì)量認(rèn)證部門認(rèn)證的計(jì)量設(shè)施,并及時將監(jiān)測數(shù)據(jù)報(bào)送至水行政主管部門。對未按照標(biāo)準(zhǔn)安裝計(jì)量設(shè)施的取水戶,不頒發(fā)取水許可證。同時,按照國家水資源監(jiān)控能力建設(shè)的要求,將淮委直管用水戶全部納入取用水國控監(jiān)測點(diǎn)(由地方負(fù)責(zé)實(shí)施),配備計(jì)量監(jiān)測設(shè)施和在線傳輸系統(tǒng),監(jiān)測信息接入國家水資源監(jiān)控管理系統(tǒng)。

      6.開展取水許可臺賬建設(shè)

      淮委以水利部取水許可臺賬登記軟件為平臺,開展了淮委取水許可臺賬建設(shè),將淮委審批發(fā)放的取水許可證信息(截至2014年8月)全部錄入臺帳系統(tǒng),可實(shí)現(xiàn)對取水許可信息的在線統(tǒng)計(jì)、分析和查詢。同時,正在建設(shè)的淮委水資源監(jiān)控管理系統(tǒng)業(yè)務(wù)管理子系統(tǒng)中,開發(fā)定制了取水許可信息管理模塊,可實(shí)現(xiàn)對淮委取水許可申請書、取水許可證、水資源論證等信息的在線管理。

      二、當(dāng)前淮委取水許可管理中存在的問題

      1.國家、地方法律對取水許可監(jiān)管界定存在沖突

      地方政府出臺的水行政法規(guī)與國家法律法規(guī)、水利部規(guī)章制度存在不協(xié)調(diào)、相沖突等問題。有些地方將屬于流域機(jī)構(gòu)管理范圍、管理權(quán)限和管理職責(zé)內(nèi)的事項(xiàng)劃歸地方管理。地方性法規(guī)由省級人大批準(zhǔn)頒布,流域機(jī)構(gòu)的具體管理權(quán)限是水利部以文件的形式授予的,法律地位和權(quán)威性偏低,在實(shí)際工作中執(zhí)行力度較差,造成目前地方水行政主管部門越權(quán)審批、發(fā)證和重復(fù)發(fā)證等現(xiàn)象突出。

      2.取水許可規(guī)范化管理制度不夠健全

      取水許可管理工作仍有待進(jìn)一步細(xì)化。例如:水利部尚未出臺取水工程或者設(shè)施驗(yàn)收辦法。驗(yàn)收報(bào)告由用水戶根據(jù)試運(yùn)行情況進(jìn)行自評估,驗(yàn)收組根據(jù)進(jìn)行現(xiàn)場核驗(yàn)情況進(jìn)行評估,管理程序不夠規(guī)范,驗(yàn)收報(bào)告編寫沒有嚴(yán)格的技術(shù)導(dǎo)則。

      3.執(zhí)法能力薄弱,處罰手段有限

      部分企業(yè)存在不按照取水許可審批意見規(guī)定取水、計(jì)量設(shè)施安裝不到位等違法違規(guī)行為。但是流域機(jī)構(gòu)掌執(zhí)法能力薄弱,處罰手段有限,且違法成本低,難以有效遏制取水違法行為。

      4.取水監(jiān)測設(shè)施建設(shè)滯后

      國家水資源監(jiān)控能力建設(shè)剛剛起步,對取水戶的水量實(shí)時監(jiān)測能力較弱,許多企業(yè)尤其是中小企業(yè)未安裝取用水計(jì)量設(shè)施,農(nóng)業(yè)用水普遍管理粗放,數(shù)據(jù)可靠性、準(zhǔn)確性和完整性不夠。各省正在實(shí)施取水戶計(jì)量監(jiān)測設(shè)施建設(shè),但囿于地方利益,監(jiān)測信息尚未及時上傳,難以掌握各取水戶的實(shí)際取水量。

      三、當(dāng)前取水許可管理中幾個問題的討論

      1.關(guān)于取水許可管理范圍的探討

      取水許可制度實(shí)施的首要問題是確定明確、合理的適用范圍?!端ā返谒氖藯l及《取水許可管理辦法》第七條都做出了相應(yīng)規(guī)定,但二者的規(guī)定存在不一致的問題。《水法》第四十八條規(guī)定直接從江河、湖泊或者地下取用水資源的單位和個人,應(yīng)向水行政主管部門申請領(lǐng)取取水許可證?!度∷S可管理辦法》第七條對取水許可制度的適用范圍做了補(bǔ)充規(guī)定“直接取用其他取水單位或者個人的退水或者排水的,應(yīng)當(dāng)依法辦理取水許可申請?!薄掇k法》擴(kuò)大了取水許可制度的適用范圍,根據(jù)上述規(guī)定,用水單位利用自來水廠、污水處理廠等供水、排水企業(yè)取水也應(yīng)申請辦理取水許可證。該條規(guī)定自實(shí)施以來產(chǎn)生了一定的爭議。但是,《辦法》第七條的規(guī)定有其合理性。對于直接取用其他取水單位的退水或者排水的企業(yè),應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況分別處理。例如,火電直流式循環(huán)冷卻水的退水實(shí)際上為河道原水,取用其退水的,水資源費(fèi)

      按河道用水標(biāo)準(zhǔn)征收;化工等行業(yè)的退水為廢污水,取用類似退水可免征水資源費(fèi)。

      2.水庫取水審批問題

      對于水庫管理單位頒發(fā)取水許可證的問題。部分水行政主管部門向水庫管理單位頒發(fā)取水許可證,不再向從水庫內(nèi)取用水的單位頒發(fā)取水許可證,水庫管理單位與用水戶簽訂用水協(xié)議,這造成對實(shí)際的取水戶的監(jiān)督管理難以到位。建議應(yīng)該向?qū)嶋H的取水戶頒發(fā)取水許可證,水庫作為供水單位也發(fā)放取水許可證,并限制其供水總量。

      3.跨流域調(diào)水的取水許可管理

      《水法》明確我國的水資源管理是以流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制,未涉及跨流域調(diào)水管理權(quán)屬的內(nèi)容,即流域間權(quán)屬劃分??缌饔蚍秶{(diào)水超出了目前我國現(xiàn)行的水資源管理體制。例如:山東省淮河流域的取水戶取用引黃水,南水北調(diào)東、中線工程沿線的取水。對于此類取水的取水許可審批應(yīng)制定專門的管理辦法。

      4.多證管理的問題

      水行政主管部門核發(fā)取水許可證,在實(shí)踐中存在兩種情形:一種是按建設(shè)項(xiàng)目取水口頒發(fā)取水許可證,同一項(xiàng)目法人的不同的取水地點(diǎn)核發(fā)不同取水許可證;另一種是按項(xiàng)目法人頒發(fā)取水許可證,項(xiàng)目法人只有一個取水許可證,但對不同取水口做登記。例如:三期開發(fā)的火電廠,取水許可證分不同期頒發(fā)或者由不同水行政主管部門頒發(fā),這很容易造成管理中的交叉或者管理不到位。建議取水許可審批統(tǒng)一為按項(xiàng)目法人頒發(fā)取水許可證,便于從整體上進(jìn)行監(jiān)管。

      5.取水許可違法的問題

      《水法》第六十九條規(guī)定:對未經(jīng)批準(zhǔn)擅自取水的或者未依照批準(zhǔn)的取水許可規(guī)定條件取水的,責(zé)令停止違法行為,限期采取補(bǔ)救措施,處二萬元以上十萬元以下的罰款;情節(jié)嚴(yán)重的,吊銷其取水許可證?!度∷S可與水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》第四十九條規(guī)定“逾期不補(bǔ)辦或者補(bǔ)辦未被批準(zhǔn)的,責(zé)令限期拆除或者封閉其取水工程或者設(shè)施;逾期不拆除或者不封閉的,由縣級以上地方人民政府水行政主管部門或者流域管理機(jī)構(gòu)組織拆除或者封閉,所需費(fèi)用由違法行為人承擔(dān),可以處5萬元以下罰款”。取水許可違法成本偏低,難以有效懲治違法行為。例如,對于“情節(jié)嚴(yán)重的”取水違法行為,僅“吊銷其取水許可證”。管控措施難以有效實(shí)施,無法懲治違法行為。

      6.取水許可證延續(xù)申請?jiān)u估問題

      《取水許可與水資源征收管理?xiàng)l例》規(guī)定:對取水許可證到期延續(xù)辦理的,需要對項(xiàng)目過去五年取用水情況進(jìn)行全面評估,科學(xué)核定許可水量。但是目前尚未出臺規(guī)范性文件,對于取用水戶全面評估的程序、內(nèi)容等作出明確的規(guī)定。建議制定規(guī)范性文件,同時在取水許可證延續(xù)中要注意以下問題,一是國家現(xiàn)行政策明令淘汰、禁止建設(shè)、不符合國家產(chǎn)業(yè)政策的建設(shè)項(xiàng)目,不再延續(xù)申請審批。二是在公共供水管網(wǎng)覆蓋范圍內(nèi),嚴(yán)禁新增自備水源,嚴(yán)控并逐步減少自備水開采量。三是在地下水超采區(qū)內(nèi),嚴(yán)控新增取用地下水,并逐步減少地下水許可量。四是南水北調(diào)東、中線受水區(qū)做好地下水壓采工作,取水許可延續(xù)申請審批時,能滿足供水要求的盡量置換為引江水。

      7.特殊行業(yè)取水許可審批

      對自來水、船閘取水、水力發(fā)電、礦山或地下工程施工等行業(yè)辦理取水許可證的,應(yīng)結(jié)合行業(yè)特點(diǎn),從保障水資源高效利用的角度研究依法取水許可管理的辦法。例如,部分工業(yè)企業(yè)為規(guī)避取水許可制度,在生產(chǎn)用水中取用自來水,對水資源保護(hù)和管理造成了消極影響。為了進(jìn)行有效管理,部分水行政主管部門規(guī)定取水單位應(yīng)當(dāng)辦理取水許可申請。筆者認(rèn)為取用自來水的企業(yè)不需要辦理取水許可證,但是建議應(yīng)該嚴(yán)控自來水廠超額取水行為,凡是超過取水許可證所規(guī)定取水總量取用水的,均屬違法取水行為,應(yīng)依法予以懲處。

      四、對改進(jìn)和規(guī)范取水許可管理的總體建議

      1.進(jìn)一步理順管理權(quán)限

      理順現(xiàn)有法律法規(guī),協(xié)調(diào)好地方法規(guī)與國家、水利部規(guī)章之間的關(guān)系,劃清流域管理機(jī)構(gòu)與地方水行政主管部門的取水許可管理權(quán)限,強(qiáng)化流域機(jī)構(gòu)在流域取水許可管理中的作用,并細(xì)化配套管理制度,做到責(zé)、權(quán)、利的有機(jī)統(tǒng)一,逐步建立事權(quán)清晰、分工明確、行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)的取水許可管理制度。

      2.進(jìn)一步完善取水許可管理規(guī)章

      進(jìn)一步完善取水許可管理制度,細(xì)化管理辦法、完善技術(shù)標(biāo)準(zhǔn),重點(diǎn)包括取水工程或者設(shè)施驗(yàn)收辦法、取水許可證延續(xù)評估程序、取用水計(jì)量監(jiān)測規(guī)范等規(guī)定,推進(jìn)取水許可的規(guī)范化管理。

      3.加強(qiáng)取用水監(jiān)控能力建設(shè)

      加強(qiáng)國家水資源監(jiān)控體系建設(shè),重點(diǎn)加強(qiáng)取用水監(jiān)控體系建設(shè),實(shí)現(xiàn)取、用和排水的全過程監(jiān)測,并實(shí)現(xiàn)“中央+流域+地方”三級平臺監(jiān)測信息的互聯(lián)互通,各省監(jiān)測信息能及時、準(zhǔn)確地上傳至水利部和流域機(jī)構(gòu);加強(qiáng)取水許可臺賬建設(shè)。完善取水許可數(shù)據(jù)庫,及時將延續(xù)、變更和注銷的取水許可證信息錄入到臺賬系統(tǒng),實(shí)現(xiàn)信息共享。

      4.健全水資源執(zhí)法長效機(jī)制

      加強(qiáng)取水許可專項(xiàng)執(zhí)法檢查,完善日常監(jiān)督和年度監(jiān)督檢查相結(jié)合的監(jiān)督檢查制度。加強(qiáng)與地方水行政主管部門的溝通協(xié)調(diào),采取流域與地方協(xié)作方式,并加強(qiáng)與相關(guān)部門的執(zhí)法聯(lián)動機(jī)制,由水利部門牽頭,多部門參與協(xié)作執(zhí)法聯(lián)動,形成了信息共享、聯(lián)合調(diào)查、案件督辦、案件移送的工作制度,改變水資源管理重審批、輕監(jiān)管的局面。

      取水許可管理是落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理重要的基礎(chǔ)性工作,涉及面廣,環(huán)節(jié)多,工作量大,技術(shù)要求高,須進(jìn)一步提高管理水平,加強(qiáng)制度規(guī)范和完善,推動管理手段創(chuàng)新■

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