尤 洋，來(lái)海亮

（北京市水科學(xué)技術(shù)研究院，100048，北京）

水資源時(shí)空分布不均且用水效率不高是我國(guó)的國(guó)情之一。采取各種措施、手段，特別是通過(guò)法律制度的構(gòu)建與完善推動(dòng)節(jié)水工作全面開(kāi)展，提高水資源的利用效益，已經(jīng)刻不容緩。目前我國(guó)尚未出臺(tái)專(zhuān)門(mén)的節(jié)水法，節(jié)水立法的必要性和緊迫性日益凸顯，節(jié)水立法的相關(guān)理論研究亟待推進(jìn)，對(duì)節(jié)水法律制度進(jìn)行剖析，分析和研究節(jié)水立法重點(diǎn)問(wèn)題，有利于推動(dòng)水資源管理制度的全面創(chuàng)新，進(jìn)一步推動(dòng)我國(guó)節(jié)水法律制度的建立。

經(jīng)分析論證，當(dāng)前重點(diǎn)需要分析和研究的節(jié)約用水立法問(wèn)題主要是節(jié)水“三同時(shí)”制度和計(jì)劃用水管理。對(duì)節(jié)水立法的重點(diǎn)問(wèn)題應(yīng)分析存在的原因，給出改進(jìn)的對(duì)策，在節(jié)水法不能很快出臺(tái)的情況下，可以考慮分批分層次對(duì)節(jié)水立法中面對(duì)的這些重點(diǎn)問(wèn)題制定節(jié)水管理單項(xiàng)制度，一步步完善節(jié)水立法。

一、節(jié)水“三同時(shí)”制度

節(jié)水“三同時(shí)”是指建設(shè)項(xiàng)目中節(jié)水設(shè)施與主體工程同時(shí)設(shè)計(jì)，同時(shí)施工，同時(shí)投入使用。

1.存在的問(wèn)題

節(jié)水“三同時(shí)”制度在國(guó)內(nèi)很多城市已經(jīng)實(shí)施，但調(diào)研發(fā)現(xiàn)落實(shí)效果不好。究其原因，與沒(méi)有完善的管理辦法及配套的實(shí)施細(xì)則等有關(guān)。

在制度實(shí)施的過(guò)程中，節(jié)水措施方案應(yīng)當(dāng)包括的基本內(nèi)容、建設(shè)項(xiàng)目竣工節(jié)水措施的驗(yàn)收條件、需要提交的材料、節(jié)約用水管理部門(mén)對(duì)節(jié)水措施的驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)以及違反規(guī)定需要承擔(dān)的法律責(zé)任等沒(méi)有明確具體的說(shuō)明，使得目前的節(jié)水“三同時(shí)”管理不夠規(guī)范，可操作性不強(qiáng)，阻礙了節(jié)水“三同時(shí)”的發(fā)展，不利于節(jié)水工作的推進(jìn)。另外，節(jié)水設(shè)施沒(méi)有明確的設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)以及節(jié)水“三同時(shí)”管理未進(jìn)入建設(shè)項(xiàng)目審批環(huán)節(jié)，是阻礙節(jié)水“三同時(shí)”落實(shí)的又一大障礙。

2.改進(jìn)的對(duì)策

①建設(shè)項(xiàng)目節(jié)水管理需要建立建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施全過(guò)程的管理制度。一是規(guī)劃階段，發(fā)展改革主管部門(mén)組織對(duì)建設(shè)項(xiàng)目設(shè)計(jì)任務(wù)書(shū)進(jìn)行審查時(shí)，同時(shí)審查節(jié)水設(shè)施可行性情況；二是設(shè)計(jì)階段，建設(shè)單位需要提交節(jié)水評(píng)估報(bào)告，節(jié)水管理機(jī)構(gòu)需要對(duì)建設(shè)項(xiàng)目施工圖設(shè)計(jì)節(jié)水設(shè)施的情況同步審查；三是施工階段，施工單位需要按照施工圖設(shè)計(jì)文件，進(jìn)行節(jié)水設(shè)施施工；四是竣工驗(yàn)收階段，節(jié)水管理機(jī)構(gòu)應(yīng)對(duì)節(jié)水設(shè)施進(jìn)行同步竣工驗(yàn)收，驗(yàn)收合格后通知水行政主管部門(mén)，允許建設(shè)項(xiàng)目取水或在管網(wǎng)范圍內(nèi)向建設(shè)項(xiàng)目供水；五是運(yùn)行管理階段，建設(shè)單位必須確保已經(jīng)建成節(jié)水設(shè)施的正常運(yùn)行，節(jié)水管理機(jī)構(gòu)或水行政主管部門(mén)對(duì)節(jié)水設(shè)施運(yùn)行維護(hù)情況進(jìn)行監(jiān)管、處罰。

②建立完善建設(shè)項(xiàng)目節(jié)水“三同時(shí)”制度必須在關(guān)鍵環(huán)節(jié)上設(shè)置明確的控制措施。一是在項(xiàng)目可研階段，建設(shè)項(xiàng)目必須向節(jié)水管理機(jī)構(gòu)提交建設(shè)項(xiàng)目節(jié)水評(píng)估報(bào)告，作為論證建設(shè)項(xiàng)目可行性、進(jìn)一步開(kāi)展工程設(shè)計(jì)的依據(jù)；二是在項(xiàng)目施工圖設(shè)計(jì)階段，節(jié)水管理機(jī)構(gòu)需要與發(fā)展改革主管部門(mén)一起審查施工圖，對(duì)建設(shè)項(xiàng)目節(jié)水設(shè)施設(shè)計(jì)情況提出審批意見(jiàn)；三是在項(xiàng)目竣工驗(yàn)收階段，節(jié)水管理機(jī)構(gòu)需要與發(fā)展改革主管部門(mén)、建設(shè)行政主管部門(mén)一起參加竣工驗(yàn)收，對(duì)建設(shè)項(xiàng)目按照施工圖安裝節(jié)水設(shè)施情況進(jìn)行檢查，并出具竣工驗(yàn)收意見(jiàn)，報(bào)送水行政主管部門(mén)，作為發(fā)放取水許可證或納入城市管網(wǎng)供水范圍的依據(jù)。

③建立完善建設(shè)項(xiàng)目節(jié)水設(shè)施管理制度需要完善節(jié)水管理體制。從建設(shè)項(xiàng)目節(jié)水設(shè)施管理制度執(zhí)行情況來(lái)看，完成水務(wù)一體化改革的城市能夠較快出臺(tái)建設(shè)項(xiàng)目節(jié)水設(shè)施管理法規(guī)，并較好地落實(shí)相關(guān)管理職責(zé)、權(quán)限，取得較好的管理實(shí)效；反之，節(jié)水管理體制不完善，節(jié)水管理機(jī)構(gòu)以及相關(guān)行政主管部門(mén)職責(zé)不清、機(jī)構(gòu)重疊、權(quán)限交叉，很難出臺(tái)建設(shè)項(xiàng)目節(jié)水設(shè)施管理法規(guī)，開(kāi)展相應(yīng)管理工作。同時(shí)，一些地區(qū)水務(wù)一體化改革不徹底，僅僅是“翻牌子”，沒(méi)有實(shí)現(xiàn)供水、用水、排水、節(jié)水、污水處理等涉水事務(wù)的一體化管理，沒(méi)有解決同發(fā)展改革主管部門(mén)、建設(shè)行政主管部門(mén)、環(huán)保行政主管部門(mén)之間的職責(zé)和權(quán)限問(wèn)題，這些地區(qū)也較難開(kāi)展建設(shè)項(xiàng)目節(jié)水設(shè)施管理。

④出臺(tái)完善的管理辦法及配套的實(shí)施細(xì)則。在制度實(shí)施的過(guò)程中，節(jié)水措施方案應(yīng)當(dāng)包括的基本內(nèi)容、建設(shè)項(xiàng)目竣工節(jié)水措施的驗(yàn)收條件、需要提交的材料、節(jié)約用水管理部門(mén)對(duì)節(jié)水措施的驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)以及違反規(guī)定需要承擔(dān)的法律責(zé)任等給出明確具體的說(shuō)明，使節(jié)水“三同時(shí)”管理更規(guī)范，可操作性更強(qiáng)，推動(dòng)節(jié)水“三同時(shí)”的發(fā)展，推動(dòng)節(jié)水工作的進(jìn)程。另外，出臺(tái)節(jié)水設(shè)施的設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)等能夠增強(qiáng)可操作性的措施是推動(dòng)節(jié)水“三同時(shí)”落實(shí)的有力手段。

二、計(jì)劃用水管理

計(jì)劃用水制度是用水計(jì)劃的制定、執(zhí)行和監(jiān)督等方面的統(tǒng)稱(chēng)，是用水管理的一項(xiàng)基本制度，更是節(jié)水管理工作中的一項(xiàng)重要制度。實(shí)行計(jì)劃用水管理，旨在通過(guò)科學(xué)合理地分配、使用水資源，減少用水矛盾，適應(yīng)各個(gè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民生活的用水需求，并促進(jìn)水資源的良性循環(huán)，實(shí)現(xiàn)水資源的可持續(xù)利用。

1.存在的問(wèn)題

①申請(qǐng)、確定、調(diào)整制度不夠科學(xué)完善；②居民用戶用水超定額和非居民用戶用水超計(jì)劃加價(jià)收費(fèi)制度及相關(guān)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定不明確、不客觀以及出現(xiàn)異議沒(méi)有完善處理程序；③對(duì)于供水企業(yè)的職責(zé)、用水戶的權(quán)利和義務(wù)、管水部門(mén)的保密制度等以及供、用、管水三方的法律責(zé)任沒(méi)有明確的規(guī)定；④在計(jì)劃用水管理過(guò)程中，至今沒(méi)有明確規(guī)定納入計(jì)劃用水的用水單位的范圍（規(guī)模），即月（年）用水量達(dá)到多少的用水單位應(yīng)該納入計(jì)劃用水管理；⑤對(duì)于納入計(jì)劃用水管理的用水單位的考核和檔案管理未給出明確的規(guī)定，存在一些用水單位沒(méi)有建立臺(tái)賬、沒(méi)有連續(xù)的用水信息等情況，給計(jì)劃用水及其他節(jié)水工作帶來(lái)不便，不利于推進(jìn)節(jié)水工作。

2.改進(jìn)的對(duì)策

①給出科學(xué)客觀的用水計(jì)劃確定方法，給出鼓勵(lì)和削減用水計(jì)劃中調(diào)整系數(shù)的具體情形，給出計(jì)劃用水申請(qǐng)時(shí)應(yīng)提供的材料，給出特殊用水戶建設(shè)項(xiàng)目施工申請(qǐng)用水計(jì)劃應(yīng)當(dāng)提供的材料等具體計(jì)劃用水中的申請(qǐng)、確定、調(diào)整制度，使計(jì)劃用水的源頭管理得以規(guī)范化、準(zhǔn)確化。

②在科學(xué)制定用水計(jì)劃的基礎(chǔ)上，對(duì)于居民用戶用水超定額和非居民用戶用水超計(jì)劃加價(jià)收費(fèi)制度及相關(guān)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行研究，給出具體的規(guī)定，使計(jì)劃用水管理辦法中的具體規(guī)定更準(zhǔn)確。

③用水戶對(duì)用水水量有異議的，應(yīng)給出具體復(fù)核申請(qǐng)需提交的材料以及申請(qǐng)復(fù)核的程序，使水量復(fù)核更順暢。

④明確規(guī)定供水企業(yè)、用水戶、管水部門(mén)的權(quán)利、義務(wù)以及相關(guān)法律責(zé)任，使供、用、管水三方能夠從各自角度出發(fā)自覺(jué)執(zhí)行計(jì)劃用水管理辦法。

⑤明確規(guī)定納入計(jì)劃用水的用水單位月（年）度用水量（可以由各省市、流域機(jī)構(gòu)自行確定，但必須有明確的規(guī)定），超過(guò)界限的必須納入計(jì)劃用水管理（農(nóng)業(yè)用水不在研究范圍內(nèi)）；對(duì)于納入計(jì)劃用水的用水單位，應(yīng)規(guī)定其必須建立用水信息等檔案管理的相關(guān)內(nèi)容，以方便用水單位自身對(duì)于用水信息的掌握和管水單位的管水工作，為計(jì)劃用水和其他節(jié)水工作奠定基礎(chǔ)。

三、結(jié) 論

對(duì)節(jié)水立法工作中的重點(diǎn)問(wèn)題進(jìn)行分析，找出存在的問(wèn)題，給出改進(jìn)對(duì)策，可以使節(jié)水立法中的重點(diǎn)條款更科學(xué)、更規(guī)范、更精細(xì)且可操作性強(qiáng)，為節(jié)約用水管理部門(mén)提供參考，推動(dòng)節(jié)水工作的順利進(jìn)行。

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