闞善光

（水利部淮河水利委員會(huì)沂沭泗水利管理局，221018，徐州）

沂沭泗直管河湖管理中面臨的問題及對(duì)策思考

闞善光

（水利部淮河水利委員會(huì)沂沭泗水利管理局，221018，徐州）

沂沭泗水系；河湖管理；流域管理與區(qū)域管理；對(duì)策思考

沂沭泗水系系沂、沭、泗（運(yùn)）三條水系的總稱，位于淮河流域東北部，北起沂蒙山，東臨黃海，西至黃河右堤，南以廢黃河與淮河水系為界，流域面積7.96萬km2，占淮河流域面積的29%。水利部淮河水利委員會(huì)沂沭泗水利管理局自1981年成立以來，在加強(qiáng)流域的統(tǒng)一管理和協(xié)調(diào)方面取得了明顯的成效。

一、沂沭泗直管河湖管理取得的成效

（1）防洪工程體系逐步完善

隨著沂沭泗河洪水東調(diào)南下工程的規(guī)劃與實(shí)施和直管病險(xiǎn)水閘除險(xiǎn)加固基本完成，沂沭泗河整體防災(zāi)減災(zāi)能力顯著增強(qiáng)，建成由湖泊水庫(kù)、河道堤防、蓄滯洪區(qū)、控制樞紐等工程構(gòu)成的防洪除澇減災(zāi)體系，初步形成江、淮、沂沭泗水資源調(diào)配體系。

（2）河湖管理能力不斷加強(qiáng)

初步建成防汛指揮信息、水情查詢、洪水調(diào)度決策、直管水閘自動(dòng)監(jiān)控以及部分河道采砂視頻監(jiān)控等自動(dòng)化管理系統(tǒng)，管理能力不斷加強(qiáng)；積極深化水管體制改革，實(shí)施管養(yǎng)分離，完善相關(guān)管理制度，水利管理水平逐步提高。

（3）依法行政進(jìn)程穩(wěn)步推進(jìn)

探索建立流域與區(qū)域管理相結(jié)合的聯(lián)合執(zhí)法與溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，推進(jìn)依法管水與團(tuán)結(jié)治水。結(jié)合直管河湖采砂管理現(xiàn)狀，積極探索同相關(guān)地方政府建立采砂聯(lián)合管理監(jiān)督協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，規(guī)范許可審批，開展專項(xiàng)整治，直管河湖采砂管理秩序持續(xù)向好。

（4）省際邊界水事和諧穩(wěn)定

妥善處理上下游、左右岸的關(guān)系，實(shí)施“分淮入沂”“引沂濟(jì)淮”“生態(tài)補(bǔ)水”跨水系調(diào)水，非汛期水資源聯(lián)合調(diào)度等措施，妥善化解流域用水矛盾。

（5）水系生態(tài)環(huán)境逐步改善

利用流域防洪體系的整體能力，科學(xué)決策，合理調(diào)度，直管南四湖、駱馬湖汛末年累計(jì)攔蓄洪水資源平均達(dá)12億m3以上，水系生態(tài)環(huán)境逐步改善。

二、沂沭泗直管河湖管理中面臨的問題及成因分析

（1）涉河建設(shè)項(xiàng)目監(jiān)管困難

隨著地方經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，各類涉河建設(shè)項(xiàng)目日益增多，與此同時(shí)違章建設(shè)也不斷增加，既有不履行報(bào)批手續(xù)強(qiáng)行開工建設(shè)的；也有雖經(jīng)過批復(fù)但不按要求施工的。個(gè)別的“招商引資”等涉河建設(shè)項(xiàng)目，建設(shè)單位在沒有履行法定審批程序的情況下盲目開工建設(shè)，造成水事違法的既成事實(shí)。加之流域機(jī)構(gòu)缺乏水行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)限，行政、經(jīng)濟(jì)控制手段不夠，水行政處罰難以執(zhí)行，涉河建設(shè)項(xiàng)目監(jiān)管依然困難。

（2）直管河道采砂管理責(zé)任重大

受采砂高額利潤(rùn)的驅(qū)使，直管工程范圍內(nèi)非法采砂現(xiàn)象依然存在，有的已影響到河勢(shì)穩(wěn)定和防洪、通航及沿岸橋梁等基礎(chǔ)設(shè)施安全。同時(shí)，因采砂引起的利益爭(zhēng)奪，導(dǎo)致涉砂信訪事件頻發(fā)，嚴(yán)重影響社會(huì)穩(wěn)定。加之采砂管理法規(guī)體系不健全，地方水利、國(guó)土、礦產(chǎn)等相關(guān)部門多頭管理，流域機(jī)構(gòu)在打擊、查處非法采砂行為方面缺少法律依據(jù)，行政復(fù)議、訴訟的風(fēng)險(xiǎn)不斷增加。

（3）最嚴(yán)格水資源管理任重道遠(yuǎn)

《中華人民共和國(guó)水法》雖規(guī)定了流域管理與區(qū)域管理相結(jié)合的水資源管理體制，水利部對(duì)流域機(jī)構(gòu)實(shí)施取水許可管理也有明確授權(quán)，但執(zhí)行過程中仍存在亟待解決的問題。個(gè)別地方性法規(guī)或規(guī)范性文件，將應(yīng)屬流域機(jī)構(gòu)的管理事權(quán)劃歸地方水行政主管部門，流域與區(qū)域管理范圍重疊交叉，造成越權(quán)審批取水項(xiàng)目、不履行報(bào)批手續(xù)違規(guī)建設(shè)取水工程、重復(fù)發(fā)證、無證取水現(xiàn)象較為嚴(yán)重。沂沭泗直管范圍內(nèi)400多處取水口，直接管理的僅有9處。因?qū)θ∷谌鄙倏刂剖侄?，常?guī)的監(jiān)測(cè)、計(jì)量得不到落實(shí)，用水不交水費(fèi)、水資源浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重；水資源管理能力建設(shè)嚴(yán)重滯后，投入嚴(yán)重不足，信息化建設(shè)存在較大差距，已成為制約直管河湖實(shí)施嚴(yán)格水資源管理的薄弱環(huán)節(jié)。

（4）直管水利工程確權(quán)劃界難度大

沂沭泗直管主要河道均為跨省河道，邊界工程多、水事矛盾復(fù)雜、歷史遺留問題多，省際插花地段的省界尚未勘定，如何申報(bào)都成為現(xiàn)實(shí)問題，確權(quán)劃界難度大。特別是近年國(guó)家對(duì)耕地實(shí)行嚴(yán)格的保護(hù)制度，土地資源緊缺，征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)越來越高，經(jīng)費(fèi)問題已成為推動(dòng)確權(quán)劃界工作的重要制約因素之一。加之個(gè)別部門對(duì)工程劃界認(rèn)識(shí)不到位，甚至認(rèn)為劃界是同地方爭(zhēng)土地，同群眾爭(zhēng)利益，協(xié)調(diào)難度較大。

（5）河湖占用補(bǔ)償機(jī)制亟待進(jìn)一步完善

沂沭泗直管南四湖、駱馬湖兩座大型湖泊，直管河道956 km，堤防1692 km，水土資源豐富，各類水工程占用事項(xiàng)較多。但國(guó)家關(guān)于與占用水利設(shè)施和水域岸線補(bǔ)償機(jī)制配套的法規(guī)政策不夠完善，針對(duì)有些水工程占用行為，國(guó)家也沒有具體的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，沂沭泗直管范圍內(nèi)地方標(biāo)準(zhǔn)、管理模式也不統(tǒng)一，加之沂沭泗直管工程確權(quán)劃界工作尚未全部完成，在直管河湖管理、保護(hù)范圍內(nèi)還沒有真正形成占用水工程行為的 “誰占用、誰補(bǔ)償”機(jī)制。因此，在國(guó)家將進(jìn)一步下放行政審批事項(xiàng)的新形勢(shì)下，占用水利設(shè)施和水域岸線補(bǔ)償機(jī)制如何建立、制度如何進(jìn)一步完善、管理體制如何調(diào)整亟待研究解決。

河湖管理面臨的上述問題，既有主觀方面的原因，又有客觀方面的不利因素；既有法律法規(guī)不完善帶來的難以依法行政的尷尬局面，又有由執(zhí)法環(huán)境因素復(fù)雜引起的管理單位的畏難情緒；既有外部各種干擾帶來的管理壓力，又有自身執(zhí)法力量嚴(yán)重不足的困擾。具體講，主要原因有法規(guī)體系不夠健全完善，流域與行政區(qū)域事權(quán)劃分上有些地方不夠明確，河湖管理單位水政執(zhí)法缺乏必要的強(qiáng)制措施，社會(huì)的水法規(guī)意識(shí)仍然比較淡薄以及違法占用水利工程、取水不交水費(fèi)、采砂不足額繳納采砂費(fèi)等問題仍沒有較好的解決辦法等。

三、對(duì)策與建議

水利部《關(guān)于深化水利改革的指導(dǎo)意見》《關(guān)于加強(qiáng)河湖管理工作的指導(dǎo)意見》明確提出加強(qiáng)和創(chuàng)新河湖管理是提高科學(xué)治水管水能力的重要途徑，要求建立嚴(yán)格的河湖管理與保護(hù)制度，加快完善河湖管理與保護(hù)體系，實(shí)行河湖水域岸線、河道采砂、水能資源等河湖開發(fā)利用和保護(hù)分區(qū)管理，依法劃定河湖管理和保護(hù)范圍，開展河湖水域岸線登記，加強(qiáng)河湖空間用途管制，建立建設(shè)項(xiàng)目占用水利設(shè)施和水域岸線補(bǔ)償制度。針對(duì)沂沭泗直管河湖的管理情況，提出以下對(duì)策和建議：

（1）健全與完善水法規(guī)體系

盡快建立與水法、防洪法等相配套的采砂管理法規(guī)體系，借鑒查處破壞礦產(chǎn)、森林違法行為的經(jīng)驗(yàn)和做法，研究對(duì)非法采砂嚴(yán)重危害工程安全的直接入刑；修改完善不適應(yīng)水管體制改革要求的法律法規(guī)，加大對(duì)水事違法行為的處罰力度；做好“南四湖管理?xiàng)l例”立法基礎(chǔ)研究工作，健全直管區(qū)嚴(yán)格水資源管理的配套制度，形成以價(jià)格杠桿促進(jìn)沂沭泗直管區(qū)節(jié)約用水的價(jià)格機(jī)制；完善占用損壞水利工程補(bǔ)償機(jī)制的相關(guān)政策及制度。

（2）盡快開展河湖管理相關(guān)規(guī)劃

完善河湖管理、河道采砂、岸線保護(hù)等規(guī)劃，為河湖管理與保護(hù)提供規(guī)劃依據(jù)。鑒于沂沭泗直管河湖的特殊性及省際邊界的復(fù)雜性，按照已批復(fù)的《淮河流域綜合規(guī)劃2012—2030年》，盡快編制出臺(tái)南四湖綜合應(yīng)用規(guī)劃、直管河湖岸線利用規(guī)劃、直管河湖采砂管理規(guī)劃，重點(diǎn)研究水生態(tài)保護(hù)，水資源配置、調(diào)度和管理，河湖采砂及開發(fā)利用對(duì)河湖功能的影響和湖泊保護(hù)等重大課題，從根本上解決河湖綜合利用的技術(shù)支撐問題。同時(shí)，積極推進(jìn)河湖管理能力建設(shè)規(guī)劃，直管區(qū)取、排水口門計(jì)量及監(jiān)控建設(shè)規(guī)劃，在現(xiàn)有基礎(chǔ)上補(bǔ)充完善河湖管理信息化建設(shè)規(guī)劃。

（3）理順流域與行政區(qū)域相協(xié)調(diào)的管理體制

按照流域管理與區(qū)域管理相結(jié)合的水資源管理體制，應(yīng)盡快完善相關(guān)制度，找到流域管理與區(qū)域管理有機(jī)結(jié)合的契合點(diǎn)，合理劃分事權(quán)，解決越權(quán)審批、重復(fù)發(fā)證、多頭管理問題。采砂管理涉及地方政府及國(guó)土、水利等相關(guān)部門，要研究建立流域與區(qū)域聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制的制度保障，使得責(zé)權(quán)利相統(tǒng)一、責(zé)任與能力相匹配。針對(duì)流域監(jiān)管力量不足、執(zhí)法難及強(qiáng)制措施不夠等問題，研究同地方政府建立聯(lián)席會(huì)議制度，充分發(fā)揮行政區(qū)域的作用，同時(shí)有序引導(dǎo)沿湖鄉(xiāng)鎮(zhèn)及群眾參與到河湖管理中來，逐步實(shí)現(xiàn)從河湖管理到河湖治理的轉(zhuǎn)變。

（4）繼續(xù)推動(dòng)依法管理依法行政

完善的水利法律法規(guī)體系是水利管理工作的法律支撐和保障。河湖管理要強(qiáng)化依法管理、依法行政，要用法治方式和法治思維加強(qiáng)和創(chuàng)新河湖管理工作，要客觀分析直管河湖管理出現(xiàn)的新情況、新問題，按照可持續(xù)發(fā)展水利的新要求，從法律、政策上著力研究解決面臨問題的對(duì)策、措施和辦法，運(yùn)用法律手段處理當(dāng)前社會(huì)轉(zhuǎn)型期管理相對(duì)人的利益訴求，同時(shí)建立利益協(xié)調(diào)、訴求表達(dá)和權(quán)益保障機(jī)制，使河湖管理的問題與矛盾化解在基層、化解在萌芽狀態(tài)。要不斷推進(jìn)加強(qiáng)河湖管理的相關(guān)制度建設(shè)，積極探索綜合執(zhí)法、聯(lián)合執(zhí)法，探索同地方公安部門建立水利公安派出機(jī)構(gòu)，克服水政執(zhí)法強(qiáng)制性不夠的問題。

（5）切實(shí)加強(qiáng)自身管理能力建設(shè)

進(jìn)一步加大投入，加強(qiáng)河湖管理裝備建設(shè)和河湖管理隊(duì)伍能力建設(shè)。沂沭泗直管河湖情況復(fù)雜、管理任務(wù)極其繁重，而管理人員又相對(duì)較少，與新的水利管理形勢(shì)與任務(wù)不相適應(yīng)。對(duì)此，要加大現(xiàn)有管理人員的教育培訓(xùn)，不斷增強(qiáng)河湖管理能力，使管理人員能在法律的框架下用權(quán)，在法治的軌道上履職，在創(chuàng)新管理上真抓實(shí)干；同時(shí)，要充分利用現(xiàn)代的科技手段，在已初步建成的防汛指揮信息等自動(dòng)化管理系統(tǒng)的基礎(chǔ)上，逐步補(bǔ)充建立起全覆蓋的河湖管理信息網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，對(duì)岸線利用、河湖采砂、直管河湖取水等實(shí)行全面監(jiān)控管理，信息共享?！?/p>

［1］水利部關(guān)于深化水利改革的指導(dǎo)意見[J].中國(guó)水利，2014（3）.

［2］周學(xué)文.《水利部關(guān)于深化水利改革的指導(dǎo)意見》解讀 [J].中國(guó)水利，2014（3）.

［3］孫繼昌.堅(jiān)持改革創(chuàng)新 堅(jiān)持建管并重 全面深化水利建設(shè)與管理體制改革[J].中國(guó)水利，2013（24）.

［4］錢敏.深入貫徹落實(shí)中央水利決策部署 全面加快推進(jìn)新一輪治淮[J].中國(guó)水利，2013（24）.

責(zé)任編輯 軒 瑋

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1000-1123（2014）08-0016-02

2014-03-16

闞善光，副局長(zhǎng)。