張春燕

環(huán)境維權(quán)挑戰(zhàn)社會管理能力

張春燕

環(huán)境維權(quán)是中國近十多年來新興群體事件的重要組成，也將是未來中國社會管理的熱點和難點。任何時候，人的生存與環(huán)境安全息息相關(guān)。當(dāng)中國整體的環(huán)境安全不容樂觀，環(huán)境安全意識深入人心，新興通訊技術(shù)又大大便利了人們的交際往來，以及對某一特定問題的“聚焦”，由環(huán)境維權(quán)引發(fā)的群體事件將會呈現(xiàn)熱點多、燃點低、聯(lián)系易、范圍廣的態(tài)勢。

歷史是一個不容分割的整體。中國過去高耗能、高污染的發(fā)展遺留下的很多污染問題尚未得到根本解決，也難以在短時間內(nèi)找到靈丹妙藥，這為未來爆發(fā)更多的環(huán)境維權(quán)群體事件埋下了隱患?？梢钥隙?，在未來相當(dāng)一段時間（這段時間長短取決于環(huán)境治理的實效），環(huán)境災(zāi)害及由此衍生的環(huán)境維權(quán)群體事件都牽一發(fā)而動全身，對中國的社會管理構(gòu)成新興挑戰(zhàn)。

環(huán)境法制:從動員參與到自主參與

公眾參與環(huán)保的歷史也是一部環(huán)境法制不斷健全、發(fā)展的歷史。法制不斷完善給公眾參與提供了制度保障，而公眾的廣泛參與則推動了法制建設(shè)。

由最初的無人關(guān)注到公眾積極參與到規(guī)劃和建設(shè)項目的決策聽證中；由最初的“依靠群眾、大家動手”到《環(huán)境影響評價法》、《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》、《政府信息公開條例》、《環(huán)境信息公開辦法(試行)》等一系列法律法規(guī)明確保障公眾的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)，幾十年來，越來越多的公眾投身參與到環(huán)保事業(yè)中來。

上世紀70～80年代，我國出臺的環(huán)保法律就鼓勵公眾參與環(huán)境保護。1972年出臺的環(huán)境保護工作方針中提出:“依靠群眾，大家動手”，充分體現(xiàn)了國家對廣大人民群眾參與環(huán)保事業(yè)的鼓勵和提倡。80年代起，環(huán)保部門開始發(fā)布每年的環(huán)境狀況公報，讓公眾了解環(huán)境保護的進展和存在的問題。但在環(huán)保事業(yè)發(fā)展初期，公眾仍然是被動接受的多，主動參與的少。

公眾參與環(huán)保的歷史也是一部環(huán)境法制不斷健全、發(fā)展的歷史。法制不斷完善給公眾參與提供了制度保障，而公眾的廣泛參與則推動了法制建設(shè)。

上世紀90年代，有關(guān)環(huán)境狀況、污染物排放、污染事故、環(huán)境立法、政策、規(guī)劃、行政許可和建設(shè)項目等方面的信息更加透明公開，激發(fā)了公眾參與環(huán)保的積極性。新出臺的環(huán)保法律法規(guī)對公眾的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)、參與權(quán)等，均作出了明確規(guī)定，而且制訂了參與辦法，公眾參與環(huán)保走上法制化軌道。公眾更為自覺地參與環(huán)保事業(yè)，并身體力行推動環(huán)保事業(yè)的發(fā)展。

2002年出臺的《環(huán)境影響評價法》，加快了公眾參與環(huán)保的進程。2006年又出臺了《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》，公眾依據(jù)這個辦法可以參與政府決策，發(fā)表自己的意見。2 007年4月，國家環(huán)?？偩职l(fā)布《環(huán)境信息公開辦法(試行)》。這是在國務(wù)院頒布《政府信息公開條例》之后，政府部門發(fā)布的第一部有關(guān)信息公開的規(guī)范性文件，也是第一部有關(guān)環(huán)境信息公開的綜合性部門規(guī)章，對于促進公眾參與具有重要意義。

隨著環(huán)境意識的增強，公眾參與環(huán)保法制建設(shè)的程度也進一步深化，公眾參與立法過程的熱情空前高漲。以《水污染防治法》修改為例，全國人大常委會決定修訂草案自2007年9月5日向社會公布并征求意見，引起廣泛關(guān)注。截至當(dāng)年10月10日，就收到各地群眾意見2400多條，來信67件。國務(wù)院法制辦于2008年3月27日公布了《規(guī)劃環(huán)境影響評價條例(征求意見稿)》，向社會廣泛征求意見。廣大群眾就規(guī)劃環(huán)評的公眾參與問題提出了意見和建議，環(huán)保民間組織還迅速行動，號召和幫助廣大公眾在法律、法規(guī)出臺的過程中爭取公眾參與的權(quán)利。

隨著環(huán)保事業(yè)的發(fā)展，公民參與環(huán)保的熱情與能力不斷提升，公眾參與的途徑和方式也不斷豐富，保障公眾參與的法律體制也在不斷健全。一言以蔽之，環(huán)保法制建設(shè)和公眾參與交相輝映，互相促進。

民間組織:從個人行為到有組織參與

隨著公眾參與環(huán)保的深入，民間組織開始產(chǎn)生并蓬勃發(fā)展，1994年我國第一家民間環(huán)保團體“自然之友”成立，標(biāo)志著公眾參與環(huán)保走向了有序化、組織化。

我國公眾參與環(huán)保剛起步時，參與形式多為個人行為。這種個人參與曾在很長時間里成為公眾參與的主要形式。雖然參與面較廣，但影響有限。民間組織的出現(xiàn)為公眾參與環(huán)保搭建起平臺，它以其獨特優(yōu)勢，吸納了社會各方面的力量，來自政府、媒體以及其他一些專業(yè)領(lǐng)域的人士，紛紛參與進來，為環(huán)保事業(yè)的發(fā)展推波助瀾。根據(jù)2008年中華環(huán)保聯(lián)合會發(fā)布的《中國環(huán)保民間組織發(fā)展?fàn)顩r報告》，截至2008年10月，全國共有環(huán)保民間組織3539家(包括港、澳、臺地區(qū))。其中，由政府發(fā)起成立的環(huán)保民間組織1309家，學(xué)校環(huán)保社團1382家，草根環(huán)保民間組織508家，國際環(huán)保組織駐中國機構(gòu)90家，港、澳、臺三地的環(huán)保民間組織約有250家左右。

隨著公眾參與環(huán)保的深入，民間組織開始產(chǎn)生并蓬勃發(fā)展，1994年我國第一家民間環(huán)保團體“自然之友”成立，標(biāo)志著公眾參與環(huán)保走向了有序化、組織化。

在這個過程中，環(huán)保民間組織發(fā)生了深刻的變化。第一個變化是，環(huán)保NGO的作用由最初的環(huán)境啟蒙教育過渡到能夠影響公共決策。最初的NGO組織只針對公眾發(fā)起環(huán)境啟蒙運動，開展宣傳教育，倡導(dǎo)環(huán)保的生活方式，發(fā)展環(huán)保志愿者，提升公眾的環(huán)境意識，一般不介入政府決策。現(xiàn)在，我國環(huán)保NGO的角色已變?yōu)椤碍h(huán)境監(jiān)護人”、“公眾利益代表”，并試圖對政府和企業(yè)進行影響和監(jiān)督，成為人大、政協(xié)監(jiān)督及輿論監(jiān)督之外又一支重要的社會監(jiān)督力量。在