謝家琛

英美慈善概念的緣起、發(fā)展及其啟示

謝家琛

近年來，我國慈善事業(yè)快速發(fā)展。但關(guān)于慈善事業(yè)的概念長期沒有形成一個明確的定義?？茖W(xué)界定慈善事業(yè)概念，對于當(dāng)前慈善事業(yè)法起草工作和慈善事業(yè)深入發(fā)展有重要意義。本文通過對英美歷史上慈善事業(yè)概念的緣起、發(fā)展進行考察，探討英美的經(jīng)驗對我國界定現(xiàn)代慈善事業(yè)概念的啟示。

一、英美慈善概念的緣起與發(fā)展

英國是世界上最早出現(xiàn)慈善事業(yè)的國家之一。英國的慈善傳統(tǒng)源于古代基督教文化。根據(jù)基督教教義，慈善是基督教神學(xué)三大美德（信仰、希望和慈善）之一。中世紀(jì)的英國，教區(qū)建立了許多由修道院直接和間接管理的救濟所、醫(yī)院、麻風(fēng)病院和慈善機構(gòu)，提供濟貧等慈善服務(wù)。 由于這些慈善活動對受助者的幫助是直接的、個人的和具體的，有的西方學(xué)者把這種慈善活動稱之為charity式的慈善。

1601年，英國國會通過了世界上第一個規(guī)范慈善事業(yè)的法律 ——《1601年慈善用途法》。這部法律的序言部分第一次用羅列的方法概述了慈善事業(yè)的范圍， 將慈善事業(yè)的領(lǐng)域從對困難群體的救助延伸到了興辦教育、修建橋梁、碼頭、海堤、道路等為公眾利益服務(wù)的事業(yè)。

18世紀(jì)，英國發(fā)生了工業(yè)革命，隨著生產(chǎn)關(guān)系的變革，一種被稱之為Philanthropy的慈善活動發(fā)展起來，其特點是：（1）組織化地開展慈善活動。在集中個人捐贈資金的基礎(chǔ)上，成立志愿性的慈善組織；（2）注重慈善救助的長期效果。它對窮人的救助是提供給他們自我發(fā)展的手段，使他們過有尊嚴(yán)的生活。 由于philanthropy慈善不同于早期的charity慈善，有的西方學(xué)者把charity慈善概括為是授人以魚，把philanthropy慈善概括為是授人以漁。

美國是在北美13個英國殖民地的基礎(chǔ)上建立起來的。當(dāng)時的北美殖民地，教會和社區(qū)遵循著英國的模式，承擔(dān)著為需要幫助的人提供食物、飲料等救濟責(zé)任。 18世紀(jì)中葉以后，隨著工商業(yè)的發(fā)展，philanthropy式的慈善開始在北美殖民地出現(xiàn)，眾多為公眾利益服務(wù)的志愿組織紛紛成立，業(yè)務(wù)活動領(lǐng)域涉及濟貧、衛(wèi)生、教育、助殘、濟孤、宗教等。 法國著名歷史學(xué)家托克維爾認(rèn)為，美國公民是通過建立各種慈善組織來構(gòu)建社會。進入20世紀(jì)后，以洛克菲勒基金會和卡內(nèi)基紐約公司的創(chuàng)立為代表，以各種基金會、非營利公司等為載體的現(xiàn)代慈善在美國發(fā)展起來。

二、英美現(xiàn)代慈善概念

英國是世界上第一個通過制定法律來明確慈善概念、管理慈善事業(yè)的國家。2001年，為了解決現(xiàn)有法規(guī)中關(guān)于慈善的定義不能準(zhǔn)確反映當(dāng)代英國慈善事業(yè)現(xiàn)狀等問題，英國政府建議修改慈善法。2006年11月，英國議會通過了《2006年慈善法》， 第一次以成文法律條文的形式對慈善事業(yè)下了定義。該法第一部分第2條規(guī)定，只有從事一項或多項具有慈善目的的事業(yè)并且是為公眾利益服務(wù)的才能被認(rèn)定為是慈善事業(yè)。關(guān)于具有慈善目的的事業(yè)，《2006年慈善法》第一部分第2條第2款把它歸納為以下13類：扶貧和防止貧困發(fā)生；發(fā)展教育；促進宗教；促進健康和拯救生命；促進公民意識和社區(qū)發(fā)展；促進藝術(shù)、文化、歷史遺產(chǎn)保護和科學(xué)；發(fā)展業(yè)余體育運動；促進人權(quán)、解決和調(diào)和沖突、促進不同宗教與種族之間和諧、促進平等與多樣性；保護與改善環(huán)境；扶持需要幫助的青少年、老年人、病人、殘疾人、經(jīng)濟困難者或者其他弱勢群體；促進動物福利；提高皇家武裝部隊、警察、消防、緊急援救、醫(yī)療救護的效率；其他符合相關(guān)法律規(guī)定的慈善事業(yè)。關(guān)于“公眾利益”的含義，英國慈善委員會根據(jù)慈善法的要求制定的《公眾利益指南》指出，“公眾利益”包括兩個方面，一是有益性，二是公眾性。有益性是指：（1）慈善事業(yè)必須給公眾帶來可證實的益處；（2）這種益處可以量化或測量；公眾性是指：（1）慈善活動的受益人必須是整個公眾或者是足夠數(shù)量的公眾（如一個社區(qū)、地區(qū)的居民；老年人、殘疾人、孕產(chǎn)婦、少數(shù)民族等受保護的群體；從事某一職業(yè)的人群等）；（2）慈善活動帶來的任何惠及私人的利益必須是附帶的，即這種私人利益是從事慈善活動后必然帶來的副產(chǎn)品；（3）低收入群體不能全部被排除在受益人之外。根據(jù)《公眾利益指南》，任何從事具有慈善目的的事業(yè)的組織要成為慈善組織，都要滿足有益性和公眾性這兩個要求。

美國是當(dāng)代慈善事業(yè)最發(fā)達的國家之一。與英國不同，美國沒有專門的和獨立的關(guān)于慈善的法律，有關(guān)慈善的規(guī)定和條款主要體現(xiàn)在稅法和公司法中。雖然美國法律沒有對慈善事業(yè)下定義，但《國內(nèi)稅收法典》通過對慈善組織從事的業(yè)務(wù)和免稅資格進行規(guī)定，對慈善組織進行了明確界定?！秶鴥?nèi)稅收法典》501（c）（3）條款明確慈善組織是服務(wù)于“宗教、教育、慈善、科學(xué)、文學(xué)、公共安全測試、培育業(yè)余體育競賽愛好者、預(yù)防虐待兒童和動物”的組織。此外，根據(jù)《國內(nèi)稅收法典》107（b）（1）（A）（i）到（v）關(guān)于公共慈善機構(gòu)的規(guī)定，提供醫(yī)療、護理服務(wù)或醫(yī)學(xué)教育的機構(gòu)是慈善組織，可獲得公共慈善機構(gòu)資格。慈善組織要獲得免稅資格必須滿足以下六個必要條件：（1）從事《國內(nèi)稅收法典》相關(guān)條款列舉的一項或多項活動；（2）為了非營利目的而成立；（3）主要圍繞非營利目的開展活動；（4）禁止分配利益；（5）不得參與競選，即不支持或反對任何公職候選人；（6）不得進行實質(zhì)性的游說活動，即不得對立法進行實質(zhì)性的支持或反對。 由于美國稅法對慈善組織進行了界定，而慈善組織是專職從事慈善事業(yè)的機構(gòu)，因此，實際上美國稅法也對慈善事業(yè)進行了界定。

三、對我國界定現(xiàn)代慈善事業(yè)概念的啟示

1. 現(xiàn)代慈善事業(yè)的外延既包括幫助困難群體，還包括教、科、文、衛(wèi)、體、環(huán)保等為社會公眾服務(wù)的事業(yè)

在英美歷史上，慈善事業(yè)概念有一個從狹義的以扶貧幫困為主的慈善向廣義的慈善發(fā)展過程。在早期的charity慈善時期，一些人就擔(dān)憂慈善可能會強化其試圖消滅的社會環(huán)境，甚至?xí)屖苤摺氨回毟F”。他們認(rèn)為給那些可以自食其力的人以救濟，會使其輕易地放棄工作。通過對施舍式慈善的反思，人們認(rèn)識到慈善不能只是“授人以魚”，而要“授人以漁”。對于慈善事業(yè)來說，比起允許一個人依賴別人，我們更應(yīng)該重塑他的行為；比起緩和某一社會問題，我們更應(yīng)當(dāng)阻止這一問題的發(fā)生。 為了達到這樣一個目的，慈善的領(lǐng)域就不能囿于對困難群體的救助，還要促進教科文衛(wèi)體等事業(yè)的發(fā)展。根據(jù)有關(guān)組織在上世紀(jì)90年代做的調(diào)查，英國和美國非營利組織就業(yè)主要活動領(lǐng)域在教育、健康和文化領(lǐng)域。目前，我國慈善界對慈善事業(yè)概念的看法有狹義和廣義兩種。狹義的概念認(rèn)為慈善事業(yè)是指賑災(zāi)、幫困、扶老、助殘、濟孤等幫助困難群體的事業(yè)；廣義的概念認(rèn)為慈善事業(yè)不僅指幫助困難群體，還包括教科文衛(wèi)體環(huán)保等事業(yè)。筆者認(rèn)為我國可以借鑒英美的經(jīng)驗，將現(xiàn)代慈善事業(yè)概念界定為廣義的概念，即將慈善事業(yè)的外延從扶貧幫困擴展到教科文衛(wèi)體環(huán)保等事業(yè)。這樣一種界定既符合國際現(xiàn)代慈善理念，也符合我國當(dāng)前慈善事業(yè)發(fā)展實際情況。根據(jù)基金會中心網(wǎng)統(tǒng)計，2012年底，全國3009家基金會中有1243家基金會的業(yè)務(wù)活動涉及教育領(lǐng)域，占全國基金會總數(shù)41%，其他涉及較多的活動領(lǐng)域依次為科學(xué)研究、醫(yī)療救助、文化和扶貧幫困等。從民辦非企業(yè)單位的類型看，情況也基本如此。

廣義的慈善事業(yè)概念與公益事業(yè)的概念相近，因此，有學(xué)者認(rèn)為慈善事業(yè)就是公益事業(yè)。筆者認(rèn)為目前我國的許多公益事業(yè)是由政府利用國有財產(chǎn)舉辦的事業(yè)單位運作的，這與由民間非營利組織運作的慈善事業(yè)是有區(qū)別的。因此，慈善事業(yè)是公益事業(yè)的一部分，但公益事業(yè)不全是慈善事業(yè)。

2. 現(xiàn)代慈善事業(yè)的內(nèi)涵是為公眾利益服務(wù)的非營利的民間志愿事業(yè)

在英美歷史上，早期的慈善事業(yè)概念聚焦于慈善活動的領(lǐng)域，現(xiàn)代慈善事業(yè)則把慈善看作是消除社會問題產(chǎn)生的根源，推動社會進步，增進人類福祉的事業(yè)，該理念的核心是為公眾利益服務(wù)。在英國，扶貧濟困、發(fā)展教育、促進宗教等事業(yè)長期被公認(rèn)為為公眾利益服務(wù)的慈善事業(yè)。但后來人們發(fā)現(xiàn)即使是被公認(rèn)為是慈善領(lǐng)域的事業(yè)也會存在違背公眾利益的問題。比如老人護理院、學(xué)校、私立醫(yī)院、劇院等通常是收取服務(wù)費用的，但如果收取的費用過高，低收入人群無法承擔(dān)而被排除在收益人之外，這個組織就不是為公眾利益服務(wù)的。 因此，英國《2006年慈善法》規(guī)定，要認(rèn)定13類具有慈善目的的事業(yè)是慈善事業(yè)，必須經(jīng)過“為公眾利益服務(wù)”這一標(biāo)準(zhǔn)的檢驗。美國稅法實施條例也規(guī)定，慈善組織不能只是為了個人受益成立或運營?！秶鴥?nèi)稅收法典》501（c）（3）項特別要求“私人股東或個人均不能從慈善組織的任何凈受益中獲益……”。關(guān)于慈善事業(yè)必須為公眾利益服務(wù)的法律規(guī)定和檢驗標(biāo)準(zhǔn)，對我國的慈善事業(yè)很有借鑒意義。首先，明確這一規(guī)定和標(biāo)準(zhǔn)，有利于劃清慈善與非慈善的界限。近年來，我國慈善事業(yè)出現(xiàn)不少受到公眾質(zhì)疑的事件，這些事件從本質(zhì)上看都是違背了為公眾利益服務(wù)這一慈善宗旨。因此，看一個事業(yè)是不是慈善事業(yè)不能只看活動的領(lǐng)域，還要用是否為公眾利益服務(wù)這把尺子對從事的活動及其結(jié)果進行衡量。其次，明確慈善為公眾利益服務(wù)的規(guī)定和標(biāo)準(zhǔn)，有利于劃清慈善組織與非慈善組織的界限。如目前我國的民辦非企業(yè)單位中有的主要以營利目的開展活動，有的把低收入群體排除在受益人之外，這些組織更像是商業(yè)組織而不是慈善組織。

英美現(xiàn)代慈善概念的另一個重要元素是慈善事業(yè)是非營利的民間志愿事業(yè)。現(xiàn)代英美慈善事業(yè)是由各種形式的基金會、慈善公司、社團等非營利的民間志愿組織運作的，非營利的民間志愿組織已成為現(xiàn)代慈善事業(yè)的組織載體。英美的經(jīng)驗給我們的啟示是，民間性和志愿性是慈善事業(yè)的本質(zhì)屬性，只有明確志愿參與慈善活動的公眾和志愿成立的慈善組織是慈善事業(yè)的運作主體，才能解放和激發(fā)社會活力，調(diào)動廣大公眾和社會力量參與慈善事業(yè)的積極性，從而開發(fā)出更多的慈善資源，為社會提供更多的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。同時，由于我國長期存在政社不分的體制，要進一步厘清政府在發(fā)展慈善事業(yè)中的職能和定位。一方面要劃清政府與慈善組織的界限，減少行政干預(yù)和行業(yè)壟斷；另一方面要發(fā)揮好政府對慈善事業(yè)的服務(wù)、扶持和監(jiān)管職能。

（作者系上海市慈善教育培訓(xùn)中心副主任）