蔣俊杰

（中國(guó)浦東干部學(xué)院，上海201204）

黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)了 《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，明確提出要?jiǎng)?chuàng)新社會(huì)治理體制，改進(jìn)社會(huì)治理方式。這是在黨的文件中第一次使用“社會(huì)治理”這一概念，具有重要的理論和實(shí)踐意義。我國(guó)的社會(huì)治理是黨委、政府、企業(yè)、社會(huì)和公民之間通過(guò)相互協(xié)同、民主協(xié)商、凝聚共識(shí)，在法律和制度的框架下協(xié)調(diào)社會(huì)關(guān)系、規(guī)范社會(huì)行為、調(diào)節(jié)社會(huì)心態(tài)、化解社會(huì)矛盾的動(dòng)態(tài)過(guò)程。在主體層面，社會(huì)治理呈現(xiàn)多元化的特征，它是黨委、政府、企業(yè)、社會(huì)和個(gè)人之間相互依賴和合作的過(guò)程；在權(quán)力運(yùn)行層面，社會(huì)治理是各主體之間的網(wǎng)絡(luò)化、多向度的互動(dòng)過(guò)程。在治理方式層面，社會(huì)治理更注重運(yùn)用法治、透明和責(zé)任等方式來(lái)協(xié)調(diào)社會(huì)關(guān)系，維護(hù)公眾權(quán)益，化解社會(huì)矛盾。本文將分析我國(guó)地方政府轉(zhuǎn)變社會(huì)治理方式中面臨的挑戰(zhàn)，傳統(tǒng)社會(huì)管理模式的內(nèi)在缺陷和原因，并提出一系列對(duì)策建議。

一、我國(guó)地方政府社會(huì)治理方式轉(zhuǎn)變面臨的挑戰(zhàn)

（一）社會(huì)結(jié)構(gòu)緊張的挑戰(zhàn)

“社會(huì)結(jié)構(gòu)緊張”（Social Structure Strain）這一概念是美國(guó)社會(huì)學(xué)家默頓首先提出的，它是指社會(huì)文化所塑造的人們渴望成功的期望值與社會(huì)結(jié)構(gòu)所能提供的獲得成功的手段之間產(chǎn)生的一種嚴(yán)重失衡狀態(tài)。[1]計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下，國(guó)家通過(guò)人事和戶籍制度對(duì)社會(huì)進(jìn)行嚴(yán)密的控制，整個(gè)社會(huì)處于高度的同質(zhì)化狀態(tài)，人們享受著平均主義的大鍋飯和鐵飯碗，在社會(huì)結(jié)構(gòu)中的地位與位置相對(duì)穩(wěn)定，沒(méi)有競(jìng)爭(zhēng)壓力和緊張感，社會(huì)活力也因此喪失。自改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)和利益格局發(fā)生了深刻的變化，“鐵板一塊”的社會(huì)階層結(jié)構(gòu)逐漸向多元結(jié)構(gòu)變遷，不同的社會(huì)階層和社會(huì)群體開(kāi)始成為利益主體，并展開(kāi)相互博弈。這種機(jī)制激發(fā)了全社會(huì)的活力，調(diào)動(dòng)了整個(gè)社會(huì)的積極性，但是各個(gè)利益群體在利益博弈的過(guò)程中也產(chǎn)生了巨大的社會(huì)結(jié)構(gòu)性張力。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，由于利益主體的明晰化，強(qiáng)勢(shì)群體一步領(lǐng)先，步步領(lǐng)先；而弱勢(shì)群體一步落后，往往是步步落后，在經(jīng)濟(jì)資源貧乏的同時(shí)，也喪失了政治資源與社會(huì)聲望，甚至話語(yǔ)權(quán)，缺少與強(qiáng)勢(shì)群體博弈的能力。這就是競(jìng)爭(zhēng)的過(guò)程與結(jié)果中產(chǎn)生的優(yōu)勢(shì)積累與劣勢(shì)累加效應(yīng)。[2]處于優(yōu)勢(shì)地位的上層通過(guò)職業(yè)和社會(huì)地位的代際傳承，逐步壟斷權(quán)力和資源，而處于下層的民眾向上流動(dòng)的機(jī)會(huì)大量減少，社會(huì)的上層和下層之間的兩極化現(xiàn)象日益明顯。這種社會(huì)的結(jié)構(gòu)性緊張強(qiáng)化了群體間互不信任的社會(huì)心理，其中蘊(yùn)育著巨大的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，如干群關(guān)系惡化，仇富心態(tài)蔓延，無(wú)直接利益的社會(huì)泄憤事件不斷發(fā)生等。

（二）社會(huì)矛盾高發(fā)的挑戰(zhàn)

近年來(lái)，我國(guó)的社會(huì)產(chǎn)生了劇烈的結(jié)構(gòu)性摩擦，社會(huì)矛盾此起彼伏。各地高發(fā)的動(dòng)拆遷矛盾、征地糾紛、勞資糾紛、環(huán)境沖突、企業(yè)改制矛盾、執(zhí)法沖突以及歷史遺留問(wèn)題等牽制了地方黨委和政府的大量精力。當(dāng)前，我國(guó)社會(huì)矛盾主要是基于經(jīng)濟(jì)利益的不平衡而引發(fā)的，公眾所提出的訴求目標(biāo)主要指向的是經(jīng)濟(jì)利益。但是，隨著我國(guó)社會(huì)形勢(shì)日趨復(fù)雜，群體訴求心態(tài)更加復(fù)雜多變，公眾的訴求也更加多元化。部分群體除表達(dá)物質(zhì)利益訴求外，一些權(quán)利方面的訴求也被激活，呈現(xiàn)出物質(zhì)利益訴求與權(quán)利訴求相互交織的態(tài)勢(shì)。利益訴求主要表現(xiàn)為利益受損群體追求基本的民生保障、征地補(bǔ)償款、動(dòng)拆遷補(bǔ)償款、拖欠工資以及各種賠償款等要求。權(quán)利訴求是指公眾在一系列政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化等方面的權(quán)利，例如選舉權(quán)、知情權(quán)、決策參與權(quán)、公平享受基本公共服務(wù)的權(quán)利等。近年來(lái)，我國(guó)各地不斷反復(fù)重演的民眾反對(duì)地方政府的PX項(xiàng)目事件，其背后折射出的深層次問(wèn)題就是民眾高漲的參與熱情與地方政府決策封閉化之間的尖銳矛盾。利益訴求可以通過(guò)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)姆绞郊右哉{(diào)和，但是參與訴求和權(quán)利訴求不能靠利益補(bǔ)償?shù)靡哉{(diào)節(jié)，只有通過(guò)制度變革和法治保障才能從根本上解決。

（三）新媒體快速發(fā)展的挑戰(zhàn)

截至2013年12月底，我國(guó)網(wǎng)民規(guī)模達(dá)6.18億，其中手機(jī)網(wǎng)民達(dá)到5億，全年新增網(wǎng)民5358萬(wàn)，互聯(lián)網(wǎng)普及率為45.8%。[3]微博和微信等新媒體的產(chǎn)生和發(fā)展深刻地改變了人們的生活方式和工作方式，帶來(lái)了一場(chǎng)社會(huì)變革，對(duì)傳統(tǒng)的社會(huì)管理模式提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。其一，新媒體激發(fā)了公眾的參與和權(quán)利意識(shí)。新媒體特有的開(kāi)放性、便捷性和廉價(jià)性，突破了傳統(tǒng)媒體信息發(fā)布與傳播的壟斷和特權(quán)，個(gè)人信息的即時(shí)發(fā)布和自由傳播成為現(xiàn)實(shí)。新媒體的自由性、自主性和開(kāi)放性，各個(gè)階層、各種身份的人都能夠以網(wǎng)民的身份而自由表達(dá)意見(jiàn)，并將信息廣泛傳播到社會(huì)各個(gè)層面。新媒體形成的虛擬空間能迅速形成一種新型的、廣闊的、影響力巨大的公共輿論場(chǎng)，這將大大提升公眾表達(dá)的意愿和政治參與的方式。其二，新媒體改變了信息傳播的方式。移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代的新媒體改變了傳統(tǒng)媒體信息傳播的廣度、角度和路徑，形成以信息傳播者為結(jié)點(diǎn)的全方位無(wú)限傳播，并從多個(gè)層面改變了傳統(tǒng)社會(huì)生活中事件和議題的發(fā)展軌跡。在新媒體時(shí)代，信息呈現(xiàn)裂變式、點(diǎn)到面和自下而上的傳播模式，傳統(tǒng)的依賴信息控制的行政管理和社會(huì)管理模式已經(jīng)失效。其三，新媒體改變了社會(huì)動(dòng)員方式。新媒體具有高度的信息傳播互動(dòng)化、信息分享快速化等特點(diǎn)，在虛擬場(chǎng)景中聚集的人群更易被動(dòng)員，而且?guī)в袕?qiáng)烈的情緒性。在發(fā)生社會(huì)熱點(diǎn)事件后，網(wǎng)民往往借助虛擬社區(qū)和聊天平臺(tái)開(kāi)展大規(guī)模動(dòng)員，并與傳統(tǒng)媒體相互借力，形成網(wǎng)上和網(wǎng)下共振的格局。

（四）價(jià)值觀多元化的挑戰(zhàn)

價(jià)值觀指主體對(duì)自身及對(duì)經(jīng)濟(jì)、政治、道德、金錢等所持有的總的看法。占主導(dǎo)地位的核心價(jià)值觀是一個(gè)社會(huì)的凝聚劑，對(duì)社會(huì)的治理和穩(wěn)定產(chǎn)生至關(guān)重要的影響。價(jià)值觀是指人們所持有的思想、觀念、態(tài)度、信念、信仰和理想系統(tǒng)，它是人們判斷善惡、美丑、真假、榮辱、優(yōu)劣、貴賤的標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)人們起著行為導(dǎo)向、情感激發(fā)和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的作用。價(jià)值觀是由社會(huì)主體的地位、需要、利益和能力狀況決定的，不同地位、需求和經(jīng)歷的人有不同的價(jià)值觀，在多元化經(jīng)濟(jì)和社會(huì)結(jié)構(gòu)背景下人們之間的價(jià)值觀呈現(xiàn)多元狀態(tài)也是必然的。改革開(kāi)放以來(lái)中國(guó)社會(huì)發(fā)展正在經(jīng)歷劇烈的轉(zhuǎn)型，主要表現(xiàn)為從封閉向開(kāi)放，從單一向多樣，從禮俗向法理的轉(zhuǎn)變。目前，我國(guó)有三種價(jià)值觀形態(tài)同時(shí)并存：一是與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的以集體為本位的價(jià)值觀，二是隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立所形成的重功利、重才能的價(jià)值觀，三是在西方文化影響下形成的極端利己主義、絕對(duì)功利主義價(jià)值觀。[4]多元化價(jià)值觀的沖突引發(fā)的信仰危機(jī)也造成了社會(huì)理想和信念的混亂。例如，由于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中產(chǎn)生的負(fù)面效應(yīng)，社會(huì)主義的價(jià)值觀念發(fā)生偏離，出現(xiàn)物欲主義、享樂(lè)主義、個(gè)人主義、拜金主義等現(xiàn)象流行，社會(huì)風(fēng)氣惡化，社會(huì)誠(chéng)信嚴(yán)重缺失。社會(huì)價(jià)值觀的多元化極大地增添了社會(huì)分歧，地方政府社會(huì)治理中共識(shí)的凝聚難度空前增強(qiáng)。地方政府在公共政策制定、改革方案的形成與實(shí)施過(guò)程中正面臨著如何在眾聲喧嘩、焦慮彌漫的輿論場(chǎng)中來(lái)認(rèn)識(shí)和梳理各種群體之間的“最大公約數(shù)”的難題。[5]另一方面，由于人們產(chǎn)生的思想困惑、心理失衡、情緒波動(dòng)，社會(huì)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)也極易出現(xiàn)“失范”，各種社會(huì)群體對(duì)地方政府社會(huì)治理中的任何一種行為都會(huì)有不同的或是相對(duì)立的解讀，有時(shí)甚至出現(xiàn)地方干部好心辦事卻得不到社會(huì)認(rèn)同的尷尬局面。

二、地方政府傳統(tǒng)社會(huì)管理模式中存在的問(wèn)題與原因分析

（一）重剛性穩(wěn)定，輕動(dòng)態(tài)調(diào)節(jié)

剛性穩(wěn)定是指地方政府以追求絕對(duì)穩(wěn)定為目標(biāo)，在社會(huì)矛盾化解中受靜態(tài)穩(wěn)定思維的影響，片面注重突發(fā)事件的處置速度和力度，甚至為維護(hù)穩(wěn)定不惜代價(jià)。剛性穩(wěn)定以壟斷政治權(quán)力為目標(biāo)，以僵硬穩(wěn)定為表象，以國(guó)家暴力為基礎(chǔ)，以控制社會(huì)意識(shí)和社會(huì)組織為手段。[6]動(dòng)態(tài)調(diào)節(jié)則要求把社會(huì)矛盾看成是經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中的必然現(xiàn)象，對(duì)其產(chǎn)生的原因進(jìn)行客觀分析和前瞻思考，通過(guò)厘清各職能部門的職責(zé)，對(duì)法律、政策和制度進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，防范和化解社會(huì)矛盾。近年來(lái)，我國(guó)地方干部對(duì)高發(fā)的群體性社會(huì)事件疲于奔命，不惜一切代價(jià)采取“撲火式”、“救火式”的維穩(wěn)方式，卻沒(méi)有對(duì)社會(huì)矛盾進(jìn)行動(dòng)態(tài)治理，造成一些“性質(zhì)相似”的社會(huì)矛盾在各地不斷重演。其主要原因在以下幾方面。其一，地方黨政官員對(duì)社會(huì)穩(wěn)定的認(rèn)識(shí)有所偏差。一些地方黨政干部認(rèn)為穩(wěn)定就是不出事，甚至流行“搞定就是穩(wěn)定、擺平就是水平”，對(duì)群眾正常的維權(quán)表達(dá)過(guò)度敏感，堵塞民眾的參與渠道，形成社會(huì)矛盾的“堰塞湖”。其二，不恰當(dāng)?shù)木S穩(wěn)考核制度。為了維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，上級(jí)黨委和政府通過(guò)信訪排名對(duì)下級(jí)施加強(qiáng)大的穩(wěn)定考核壓力，甚至采取“一票否決制”，穩(wěn)定成為基層干部第一目標(biāo)?；鶎狱h委和政府在維穩(wěn)“指揮棒”的壓力下，為了不出事只能“花錢買平安”。其三，基層黨委和政府權(quán)小責(zé)大。由于我國(guó)實(shí)行維穩(wěn)的“屬地化”管理，也就是在某個(gè)地方產(chǎn)生的社會(huì)矛盾必須在所在地的基層政府來(lái)控制和化解。但是，一些社會(huì)矛盾的產(chǎn)生是由于上級(jí)政府的政策制定偏差或項(xiàng)目實(shí)施造成的，基層政府缺乏化解矛盾的權(quán)力、資源和政策手段，對(duì)社會(huì)矛盾的化解心有余而力不足。

（二）重單向決策，輕民主協(xié)商

單向決策是指地方政府在決策過(guò)程中主要依賴“自上而下”的權(quán)力運(yùn)作，而排斥“自下而上”的公民參與和利益表達(dá)過(guò)程。在我國(guó)地方政府決策過(guò)程中一般采取如下程序：決策動(dòng)議——分管領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)——部門牽頭——調(diào)查研究——聽(tīng)取意見(jiàn)——形成初步報(bào)告——部門審議——政府常務(wù)會(huì)議或常委會(huì)決定——社會(huì)公開(kāi)。這種決策模式下，決策牽頭部門雖然也進(jìn)行調(diào)查研究，但是往往只是走程序、走過(guò)場(chǎng)，政府與社會(huì)之間的互動(dòng)嚴(yán)重不足。在快速高效要求的驅(qū)動(dòng)下，職能部門對(duì)政策中的潛在風(fēng)險(xiǎn)預(yù)計(jì)不足，甚至帶有部門利益，容易因政策缺乏周密性而遭到利益相關(guān)者的質(zhì)疑和抗議。造成這種狀況的主要原因在以下兩方面。其一，傳統(tǒng)的行政文化根深蒂固。我國(guó)傳統(tǒng)的行政文化是“民可使由之，不可使知之”（《論語(yǔ)·泰伯》），地方干部的“官本位”思維仍然十分突出，一些地方干部甚至把“為民做主”片面地理解為“替民作主”，在決策過(guò)程中習(xí)慣于封閉式的內(nèi)部決策。其二，公民參與決策的制度性渠道缺失。我國(guó)地方政府的決策過(guò)程對(duì)公民參與和民主協(xié)商仍然存在體制上的排斥，不同群體在決策程序中缺乏利益表達(dá)、博弈、協(xié)商、妥協(xié)的渠道。近年來(lái)，我國(guó)地方政府也建立了一些公民參與的機(jī)制和渠道，例如，聽(tīng)證會(huì)、網(wǎng)絡(luò)投票等。但是，由于通過(guò)代議制民主約束政府決策和權(quán)力的制度仍然不完善，公民參與的結(jié)果難以從實(shí)質(zhì)上影響政府的決策，公民參與最終成為地方?jīng)Q策中可有可無(wú)的點(diǎn)綴。

（三）重行政管制，輕法治手段

受計(jì)劃時(shí)代傳統(tǒng)社會(huì)管理思維模式的影響，我國(guó)地方政府還習(xí)慣于以行政思維來(lái)管人、管事、管物。一些地方干部認(rèn)為社會(huì)管理就是管理者依靠權(quán)力或威懾力，通過(guò)行政措施來(lái)約束、限制被管理者?，F(xiàn)代社會(huì)治理則要求運(yùn)用法治思維和方式增強(qiáng)社會(huì)活力、促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定、保持社會(huì)秩序。當(dāng)前，我國(guó)的地方干部主要是采取行政手段進(jìn)行社會(huì)治理，運(yùn)用法治思維和方法治理的能力仍然十分薄弱。其一，管理程序復(fù)雜。在社會(huì)管理中，從規(guī)定的制定、辦事的流程，地方政府的出發(fā)點(diǎn)是如何把群眾“管住”，造成群眾需要在各個(gè)層級(jí)、多個(gè)部門中辦手續(xù)、蓋章。其二，地方干部濫用權(quán)力。在地方政府的維穩(wěn)過(guò)程中，地方干部為了減少越級(jí)上訪的群眾，濫用行政強(qiáng)制權(quán)，采取“盯死看牢”限制人身自由的方式，有的甚至對(duì)進(jìn)京上訪的群眾實(shí)行“行政拘留”和“勞教”。其三，突破法治底線化解矛盾。在化解社會(huì)矛盾的過(guò)程中，地方黨委和政府普遍采取領(lǐng)導(dǎo)包案責(zé)任制的方式。領(lǐng)導(dǎo)包案制度是領(lǐng)導(dǎo)親自做好社會(huì)矛盾糾紛調(diào)處工作，身體力行化解社會(huì)矛盾糾紛的重要方法。但是，在地方實(shí)踐中也出現(xiàn)了一些極端現(xiàn)象：包案的領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力和級(jí)別越高，在矛盾化解中的利益補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也相應(yīng)增高。領(lǐng)導(dǎo)包案責(zé)任制的缺陷在于強(qiáng)化了矛盾化解中 “人治”思維卻弱化了“法治”理念。這也直接導(dǎo)致了群眾在遭到利益受損時(shí)“信訪不信法”，寄希望于越級(jí)上訪、暴力抗?fàn)幍确钦Ｊ侄蝸?lái)給地方政府施加壓力，以引起更高層領(lǐng)導(dǎo)的重視而獲得訴求的滿足。當(dāng)公眾采取非正常途徑的方法獲得利益滿足后，由此又會(huì)激發(fā)具有相似利益訴求的群體采取同樣的方法，造成群體性社會(huì)沖突惡性循環(huán)。

（四）重單一思維，輕綜合治理

社會(huì)問(wèn)題和矛盾的形成既有現(xiàn)實(shí)的原因，也有歷史的因素；既有政策調(diào)整中的問(wèn)題，也有決策失誤造成的；既有地方干部作風(fēng)粗暴激化的，也有群眾心理失衡引發(fā)的。但是在地方的社會(huì)管理中，一些地方干部對(duì)社會(huì)矛盾和社會(huì)問(wèn)題的分析缺乏系統(tǒng)思維，政策措施缺乏前瞻性、預(yù)見(jiàn)性和整體性，只能“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”，對(duì)社會(huì)矛盾的處置往往形成“按下葫蘆浮起瓢”的負(fù)面效果。一些地方政府對(duì)社會(huì)治理缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃，只是把社會(huì)治理創(chuàng)新停留在一般的號(hào)召上，卻沒(méi)有將其納入到經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)建設(shè)和文化重塑的大局中來(lái)考量。

我國(guó)地方黨委和政府尚未形成社會(huì)管理的合力，“無(wú)主管部門管理”、“多頭管理”等現(xiàn)象依然存在。地方政府的決策部門、民生保障部門、維穩(wěn)部門之間相互分割和獨(dú)立，沒(méi)有形成前后銜接、左右協(xié)調(diào)、上下聯(lián)動(dòng)、相互統(tǒng)一、協(xié)同配合的社會(huì)綜合治理體系。產(chǎn)生這一問(wèn)題的原因主要是受到部門間權(quán)力職責(zé)劃分和部門利益的影響，部門間的橫向協(xié)調(diào)機(jī)制難以發(fā)揮作用。社會(huì)治理是一個(gè)從經(jīng)濟(jì)發(fā)展到公共服務(wù)到政法部門的系統(tǒng)工程。這一過(guò)程猶如一場(chǎng)足球比賽：決策層行使“教練組”的職能，經(jīng)濟(jì)發(fā)展部門擔(dān)當(dāng)“前鋒”的職責(zé)，公共服務(wù)部門履行 “中衛(wèi)”的職責(zé)，而政法部門則承擔(dān)“后衛(wèi)”和“守門員”的職責(zé)。由于我國(guó)地方黨委和政府的部門是按照職能劃分設(shè)立的，各部門按照職責(zé)權(quán)限在社會(huì)治理過(guò)程中實(shí)行分段管理，同時(shí)受到部門利益的制約，社會(huì)治理中形成了“有利則爭(zhēng)、無(wú)利則退”的格局。因此，社會(huì)治理僅僅依靠政法部門是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，必須依靠各部門間的相互協(xié)同、綜合治理才能實(shí)現(xiàn)。

（五）重運(yùn)動(dòng)治理，輕制度變革

近年來(lái)我國(guó)社會(huì)矛盾高發(fā)，地方黨委和政府仍然習(xí)慣于使用“運(yùn)動(dòng)式治理”方式來(lái)解決。“運(yùn)動(dòng)式治理”是一種非常態(tài)的治理方式，是各級(jí)黨委和政府采取自上而下以垂直命令、群眾動(dòng)員、專項(xiàng)治理和集中整治的方式，并通過(guò)集中配置資源和整合多方力量來(lái)解決社會(huì)沖突和矛盾。這種治理方式往往能起一時(shí)之效果，但不能有長(zhǎng)久功效。制度化治理是地方政府運(yùn)用法律所賦予的權(quán)力，嚴(yán)格按照制度的原則、要求與方式治理公共問(wèn)題，維護(hù)社會(huì)秩序的管理活動(dòng)和行為。制度化治理是一種常態(tài)治理，它是治理主體常規(guī)治理能力的體現(xiàn)，強(qiáng)調(diào)的是治理的制度性、普遍性與可持續(xù)性，而不是運(yùn)動(dòng)式、特定性和臨時(shí)性。[7]

地方政府難以在社會(huì)治理中進(jìn)行制度變革的主要原因在以下方面。一是制度改革周期長(zhǎng)、起效慢。制度變革是基于當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)、社會(huì)、歷史和文化的條件的基礎(chǔ)，地方政府、社會(huì)、個(gè)體在利益的不斷均衡中逐漸產(chǎn)生的，一般需要非常長(zhǎng)的時(shí)間周期，效果也不會(huì)在短時(shí)間內(nèi)顯現(xiàn)。地方政府在制度變革中也要考量地方性制度與上級(jí)制度的契合性，制度改革在沒(méi)有上級(jí)的授權(quán)下獨(dú)立突破風(fēng)險(xiǎn)較大，也就是在干部中流行的“下改上不改，改了也白改”。因此，地方政府在制度改革的風(fēng)險(xiǎn)和預(yù)期收益的比較下寧愿選擇運(yùn)動(dòng)式治理，而不愿推動(dòng)制度創(chuàng)新。二是制度創(chuàng)新中的路徑依賴難以突破。受社會(huì)資源總量限制、法律制度化不足以及常規(guī)治理能力不足等影響，中國(guó)改革的方法和途徑一直習(xí)慣于“政策之治”，即通過(guò)以政府主導(dǎo)的自上而下的運(yùn)動(dòng)式方式推進(jìn)改革，改革主要依靠具有短期化、靈活性、就事論事、應(yīng)對(duì)式等特征的政策進(jìn)行，這已經(jīng)形成了中國(guó)治理公共問(wèn)題的路徑依賴。[7]

三、地方政府轉(zhuǎn)變社會(huì)治理方式的對(duì)策建議

（一）以“以人為本”的價(jià)值觀為引領(lǐng)，創(chuàng)新地方政府社會(huì)治理的理念

社會(huì)治理涉及協(xié)調(diào)社會(huì)關(guān)系、規(guī)范社會(huì)行為、化解社會(huì)矛盾等，各個(gè)方面都是圍繞廣大人民群眾的切身利益展開(kāi)的，必須始終堅(jiān)持以人為本、執(zhí)政為民，真正把人放在社會(huì)主體的地位上，不斷實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好最廣大人民的根本利益，充分調(diào)動(dòng)人的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性。一是確立“包容性治理”的理念。包容性治理是指各種利益相關(guān)者能參與、影響治理主體結(jié)構(gòu)和決策過(guò)程，公平分享政策結(jié)果、治理收益和社會(huì)資源，各種利益相關(guān)者的利益能得到尊重和保障的公共治理。它包括治理結(jié)構(gòu)、治理程序、結(jié)果和收益的包容性。[8]地方政府要徹底改變片面追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度的發(fā)展思路和模式，真正把滿足人的需要、促進(jìn)人的發(fā)展作為社會(huì)治理的核心，讓人民更好地共享發(fā)展成果。進(jìn)一步完善基本公共服務(wù)體系，確保制度公平和機(jī)會(huì)公平，滿足現(xiàn)代社會(huì)不同階層人們的多層次需求，特別是要關(guān)注特殊群體、弱勢(shì)群體的基本權(quán)利和生活保障。二是樹(shù)立“公民本位”的理念。各級(jí)地方政府和干部要堅(jiān)決破除“官本位”的權(quán)力慣性思維，通過(guò)上層示范和典型帶動(dòng)，轉(zhuǎn)變干部作風(fēng)，增強(qiáng)干部的服務(wù)意識(shí)和宗旨意識(shí)。三是堅(jiān)守誠(chéng)信的理念。政治信任對(duì)政治體系的續(xù)存和發(fā)展具有決定作用。它是民眾基于理性思考、實(shí)踐感知、心理預(yù)期等對(duì)于政治制度、政府及政策、公職人員行為的信賴，是一個(gè)歷史的，不斷調(diào)整、修復(fù)和發(fā)展的動(dòng)態(tài)過(guò)程。[9]在決策層面，要保證地方政府決策要尊重客觀規(guī)律和地方實(shí)際，保證決策的科學(xué)性和連續(xù)性；在行為層面，地方政府必須嚴(yán)格遵守法律規(guī)定，確保政府管理不錯(cuò)位、缺位、越位；在程序?qū)用?，地方政府要加大社?huì)治理過(guò)程的透明度，嚴(yán)格按法定程序?qū)嵤?，便于公民的參與和監(jiān)督。

（二）以現(xiàn)代信息技術(shù)為支撐，構(gòu)建地方政府社會(huì)治理的協(xié)同體系

社會(huì)治理的協(xié)同體系是指為達(dá)成某個(gè)目標(biāo)，政府內(nèi)部職能部門之間以及政府和社會(huì)之間進(jìn)行聯(lián)動(dòng)、協(xié)調(diào)、合作和協(xié)商的過(guò)程。近年來(lái)，信息技術(shù)革命日新月異，云計(jì)算、下一代互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)革命不斷取得突破性進(jìn)展，數(shù)字城市、智慧城市、智慧社區(qū)等概念風(fēng)起云涌，以前所未有的速度推動(dòng)人類生產(chǎn)生活的轉(zhuǎn)變和社會(huì)治理的變革。地方政府在轉(zhuǎn)變社會(huì)治理方式過(guò)程中要善于運(yùn)用先進(jìn)的計(jì)算機(jī)技術(shù)、互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)、現(xiàn)代云技術(shù)，整合各部門分立的信息系統(tǒng)，為上下級(jí)之間的垂直指揮和部門間的橫向溝通，形成統(tǒng)一的信息交流平臺(tái)，構(gòu)建社會(huì)治理協(xié)同體系。例如，上海市閔行區(qū)2009年開(kāi)始探索建設(shè)城市管理大聯(lián)動(dòng)體系。所謂“大聯(lián)動(dòng)”，就是在不改變現(xiàn)有行政管理組織體制的前提下，社會(huì)協(xié)管力量整合統(tǒng)管、管理信息集中采集共享、行政執(zhí)法協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，優(yōu)化完善城市綜合管理運(yùn)行機(jī)制，形成上下聯(lián)動(dòng)、問(wèn)題聯(lián)處、執(zhí)法聯(lián)動(dòng)的社會(huì)管理協(xié)同局面。又如，寧波市海曙區(qū)2012年開(kāi)始利用云計(jì)算等先進(jìn)信息技術(shù)，建立了計(jì)劃生育、社會(huì)治安綜合治理、社會(huì)保障、民政、老齡化等信息管理工作平臺(tái)和社區(qū)檔案臺(tái)賬一體化管理信息系統(tǒng)。

（三）以公民參與為突破口，建立地方政府社會(huì)治理的民主協(xié)商機(jī)制

公民參與是指政府在立法、公共政策制定、決策過(guò)程中通過(guò)開(kāi)放透明的渠道從公眾和利益相關(guān)者或組織獲得信息，聽(tīng)取意見(jiàn)，并通過(guò)反饋互動(dòng)對(duì)公共決策和治理行為產(chǎn)生影響的各種行為和過(guò)程。謝里·安斯坦提出了著名的公民參與的階梯理論 （Ladder of citizen Participation），把公眾參與分為八個(gè)階梯，從低到高分別為：（1）操縱（Manipulation）、（2）治療 （Therapy）、（3）告知 （Informing）、（4）咨詢 （Consultation）、（5）展示（Placation）、（6）合作（Partnership）、（7）權(quán)力轉(zhuǎn)移（Delegated Power）、 （8） 公 民 控 制 （Citizen Control）。[10]目前，中國(guó)的公民參與仍停留在前四個(gè)階梯，還有很大的提升空間。當(dāng)前在我國(guó)推動(dòng)公民參與的重點(diǎn)在如下兩方面。一是保障公民參與的權(quán)利。以保障公民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)為重點(diǎn)，拓展公民參與的深度，通過(guò)民意調(diào)查、公開(kāi)聽(tīng)證、咨詢等方式推進(jìn)公民在決策、執(zhí)行過(guò)程中的參與。特別是要建立決策后的民意反饋機(jī)制，對(duì)決策的效果、政策的執(zhí)行建立定期的反饋，并根據(jù)民意反饋進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。二是拓展通過(guò)新媒體開(kāi)展公民參與的渠道。地方政府要把新媒體中的公民參與上升到新時(shí)期黨的群眾路線的高度來(lái)認(rèn)識(shí)和謀劃。新媒體時(shí)代，地方領(lǐng)導(dǎo)干部要善于通過(guò)微博、微信等新興的媒體拓展公眾參與的渠道，增強(qiáng)運(yùn)用新媒體與公眾溝通、對(duì)話和協(xié)調(diào)的能力，進(jìn)而凝聚共識(shí)，實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。加快建立政務(wù)微博、微信發(fā)布平臺(tái)，并逐步建立“市民服務(wù)”功能，實(shí)現(xiàn)交互服務(wù)與信息推送并重，使政府信息發(fā)布更加全面、服務(wù)民眾更加到位、回應(yīng)社會(huì)關(guān)切更加精準(zhǔn)。

（四）以改變干部的思維方式為切入點(diǎn)，創(chuàng)新地方政府社會(huì)治理的手段和方式

思維方式是人們的理性認(rèn)識(shí)事物的方式，是人的各種思維要素按一定的方法和程序表現(xiàn)出來(lái)的、相對(duì)穩(wěn)定的定型化的思維樣式，即認(rèn)識(shí)的發(fā)動(dòng)、運(yùn)行和轉(zhuǎn)換的內(nèi)在機(jī)制與過(guò)程。行為方式一定程度上是由思維方式?jīng)Q定的。在新的社會(huì)形勢(shì)下，地方干部要建立源頭治理、動(dòng)態(tài)治理、依法治理的思維方式，切實(shí)創(chuàng)新社會(huì)治理的方式和手段。其一，動(dòng)態(tài)治理的思維方式。動(dòng)態(tài)治理是系統(tǒng)性的治理過(guò)程，它是指政府秉持開(kāi)放和包容的理念并適應(yīng)環(huán)境變化的要求，不斷調(diào)整決策與執(zhí)行的過(guò)程，以持續(xù)回應(yīng)公眾的需求。各級(jí)地方黨委和政府要破除剛性的穩(wěn)定觀，堅(jiān)決摒棄“擺平就是水平，搞定就是穩(wěn)定，沒(méi)事就是本事”，“花錢買平安”的錯(cuò)誤思維，樹(shù)立動(dòng)態(tài)穩(wěn)定思維，通過(guò)政策調(diào)整、心理疏導(dǎo)、社會(huì)調(diào)解等多元化手段動(dòng)態(tài)治理社會(huì)矛盾，為公民的利益表達(dá)，不滿情緒的排解提供制度化、常態(tài)化的渠道。其二，源頭治理的思維方式。當(dāng)前要加快健全重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，即對(duì)重大政策、決策或項(xiàng)目在制定、出臺(tái)及實(shí)施后可能發(fā)生危害社會(huì)穩(wěn)定的諸因素進(jìn)行分析，評(píng)估發(fā)生危害社會(huì)穩(wěn)定的頻率，對(duì)不同的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行管理，做好危機(jī)預(yù)防及計(jì)劃準(zhǔn)備工作，采取切實(shí)可行措施防范、降低、消除危害社會(huì)穩(wěn)定的風(fēng)險(xiǎn)。[11]其三，依法治理的思維方式。法治是社會(huì)治理和社會(huì)矛盾化解的底線，突破法治底線的社會(huì)治理必將對(duì)社會(huì)秩序產(chǎn)生破壞性影響。圍繞保障和改善民生，逐步完善勞動(dòng)就業(yè)、勞動(dòng)保護(hù)、社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助、社會(huì)福利、收入分配、社會(huì)組織等法律制度。加強(qiáng)和改進(jìn)社會(huì)治理領(lǐng)域的執(zhí)法行為，確保行政執(zhí)法的權(quán)力來(lái)源、權(quán)力行使和權(quán)力手段的合法性，提升各級(jí)政府依法行政的水平。地方政府要開(kāi)展法治教育，弘揚(yáng)法治理念，提升干部和群眾的法治意識(shí)，形成全社會(huì)尊重法律、遵守法律、維護(hù)憲法和法律權(quán)威的文化氛圍。

（五）以透明化為著力點(diǎn)，強(qiáng)化地方政府社會(huì)治理方式轉(zhuǎn)變的動(dòng)力機(jī)制

地方政府轉(zhuǎn)變社會(huì)治理方式是對(duì)其自身的一場(chǎng)深刻變革，在這一過(guò)程中地方政府既是改革的主體，也是改革的客體。一般而言，社會(huì)治理方式轉(zhuǎn)變的動(dòng)力來(lái)自外部社會(huì)需求的推動(dòng)、社會(huì)矛盾的倒逼、新技術(shù)的應(yīng)用以及地方政府內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)層的自覺(jué)。但是要持續(xù)發(fā)揮這些動(dòng)力機(jī)制的作用，只有將地方政府的社會(huì)治理放在開(kāi)放透明的環(huán)境下，置于公眾的監(jiān)督下，才能從根本上消除地方政府內(nèi)部體制和利益因素的制約，從而破解地方政府“為自己動(dòng)手術(shù)”的困境。一是公共服務(wù)透明化。地方政府要把提供公共服務(wù)的依據(jù)、標(biāo)準(zhǔn)、流程、時(shí)限和結(jié)果通過(guò)公開(kāi)欄、服務(wù)卡、辦事指南、服務(wù)熱線、網(wǎng)站平臺(tái)、媒體、微博和微信公共賬戶等方式及時(shí)公開(kāi)并進(jìn)行動(dòng)態(tài)溝通。二是權(quán)力運(yùn)行透明化。提高權(quán)力運(yùn)行的透明度，讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行，權(quán)力運(yùn)作的自由裁量權(quán)空間就會(huì)縮小，就難以有更多的機(jī)會(huì)搞權(quán)力謀私。例如，近年來(lái)上海、北京、江蘇、江西等地全面推開(kāi)權(quán)力網(wǎng)上運(yùn)行，不僅提升了社會(huì)治理的效率，而且大大提升了政府的公信力。

當(dāng)前，我國(guó)各級(jí)政府加快社會(huì)治理變革，改變社會(huì)治理方式，提升社會(huì)治理能力，對(duì)于加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力，提高政府治理質(zhì)量，密切黨群關(guān)系都具有十分重要現(xiàn)實(shí)意義。同時(shí)，我們也要清醒地認(rèn)識(shí)到，社會(huì)治理的變革不是一蹴而就的，在探索中還會(huì)遇到各種困難、挑戰(zhàn)和挫折。只要各級(jí)地方政府把握大局，因地制宜，堅(jiān)定不移，不斷探索，現(xiàn)代社會(huì)治理格局一定能夠?qū)崿F(xiàn)。

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