黃學(xué)賢

（蘇州大學(xué)法學(xué)院，江蘇蘇州215006）

行政法視野下的行政決策治理研究*
——以對(duì)《重大節(jié)假日免收小型客車通行費(fèi)實(shí)施方案》的檢視為例

黃學(xué)賢

（蘇州大學(xué)法學(xué)院，江蘇蘇州215006）

行政決策作為行政主體完成行政任務(wù)的主要方式，具有強(qiáng)烈的行政過程主義與行政能動(dòng)主義色彩。公共政策議題形成的法治化是行政決策法治化過程的第一步，在利益沖突與行政權(quán)的可為與應(yīng)為的標(biāo)準(zhǔn)下，政策議題的形成就具備了正當(dāng)性。只有將政策議題進(jìn)行合理歸納與轉(zhuǎn)化，行政決策才會(huì)具有初步法治的可信賴性。當(dāng)下行政決策作為利益沖突調(diào)適的場(chǎng)域具有消解矛盾與提升合法訴求等功能。對(duì)行政決策進(jìn)行全程監(jiān)控與靈活修正，有利于提升行政決策的動(dòng)態(tài)法治水平。對(duì)行政決策進(jìn)行事后評(píng)估是實(shí)現(xiàn)行政決策全程正義的題中應(yīng)有之義。行政決策的可接受性是評(píng)價(jià)行政決策法治化治理效果的重要指標(biāo)?！吨卮蠊?jié)假日免收小型客車通行費(fèi)實(shí)施方案》的出臺(tái)與運(yùn)作實(shí)踐為行政決策法治化研究提供了很好的素材。

行政決策；通行決策；決策治理；政策議題；重大節(jié)假日免收小型客車通行費(fèi)

近年來，高速公路的通行費(fèi)一直為民眾所詬病，以交通運(yùn)輸部為首的國務(wù)院相關(guān)部門在社會(huì)壓力之下，終于在2012年7月24日出臺(tái)了《重大節(jié)假日免收小型客車通行費(fèi)實(shí)施方案》。①為了方便起見，筆者將在本文的討論語境中，簡(jiǎn)稱：通行決策。但該方案甫一出臺(tái)，就在理論界引起諸多討論，并且，實(shí)踐反饋亦印證了學(xué)界的擔(dān)憂，貌似該方案已落入非良性決策的范疇而被輿論關(guān)注。若檢視該方案的出臺(tái)與執(zhí)行過程，我們則會(huì)發(fā)現(xiàn)其可作為行政決策理論構(gòu)造的很好的素材——在整個(gè)方案的運(yùn)作過程中存在諸多癥結(jié)點(diǎn)，這些癥結(jié)點(diǎn)就是行政決策理論應(yīng)當(dāng)予以重點(diǎn)關(guān)注的情形。行政決策理論的構(gòu)造必須基于這些癥結(jié)點(diǎn)而展開，這些癥結(jié)點(diǎn)既是行政決策理論理應(yīng)坦然面對(duì)的，反過來，其也是對(duì)行政決策理論應(yīng)用價(jià)值的拷問。

一、作為行政決策前導(dǎo)的公共政策議題的形成與其法治脫逸

公共政策議題作為行政決策的前導(dǎo)性因素而存在，這也是傳統(tǒng)教義行政法著墨不多的方面，公共政策議題不僅為后續(xù)行政行為的產(chǎn)生提供了基礎(chǔ)性素材，也在很大程度上形塑著行政行為的外觀，比如以福利提供為主要內(nèi)容的政策議題往往導(dǎo)致給付行政的出現(xiàn)。②當(dāng)然不能排除干預(yù)行政，即使是采干預(yù)行政的形式，其邏輯本真依舊具有給付性。既存的公共政策議題是行政決策的前期形態(tài)，是行政決策的基點(diǎn)，其間蘊(yùn)含著行政權(quán)力與利益博弈的身影，當(dāng)行政權(quán)通過法定程序渲染政策議題時(shí)，被權(quán)力所渲染的部分自然就會(huì)轉(zhuǎn)化為行政決策的具體形態(tài)，可以表現(xiàn)為行政行為或事實(shí)行為等。故公共政策議題的生成與演化過程應(yīng)被重點(diǎn)關(guān)注，這在當(dāng)下中國實(shí)踐中尤為重要。因?yàn)樵谛姓绦蛑饾u被重視的情境下，行政主體往往會(huì)刻意將行政決策的運(yùn)作結(jié)果予以提前，通過塑造政策議題來表達(dá)行政意志，繼而借由行政程序?qū)⑵溆枰哉呋?，以此?guī)避或減輕程序拘束，行政程序在一定程度上被變相虛置。政策議題形成的法治化應(yīng)該是行政決策法治化的第一步，然而政策議題的形成在實(shí)踐中多屬于內(nèi)部行政過程，是行政權(quán)高度裁量的結(jié)果，該過程基本未給予行政外部過多的參與空間，屬于行政權(quán)專斷性行使的結(jié)果。因此公共政策議題的浮現(xiàn)與政策轉(zhuǎn)化過程在諸多實(shí)例中呈現(xiàn)一種法治脫逸的狀態(tài)。

（一）決策議題浮現(xiàn)的動(dòng)因

1.利益沖突的客觀存在與沖突抽象化

公共政策議題是對(duì)某個(gè)領(lǐng)域利益沖突的行政抽象化，所以公共議題的形成前應(yīng)該存在利益沖突且該沖突已然到達(dá)某種程度，政策議題的出現(xiàn)不能成為利益沖突的制造者，只能是現(xiàn)存客觀利益沖突的另一種表現(xiàn)方式，而各方的訴求沖突就構(gòu)成了公共議題所要解決的主要癥結(jié)。公共政策議題的選定是政策問題由社會(huì)問題走向政府議程的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，它猶如一只“漏斗”，只有那些順利通過“過濾”的政策性問題才能被當(dāng)局急于著手解決。在民主原則之下，公共政策議題選定應(yīng)是開放而非封閉的，“在具體決策之前，政府不得不做出抉擇，對(duì)哪些挑戰(zhàn)有所取舍”。③王紹光：《中國公共政策議題設(shè)置的模式》，《中國社會(huì)科學(xué)》2006年第5期。

具體至通行決策而言，若僅從通行者角度來講，其所追求的更加低廉快速出行的目標(biāo)是不會(huì)改變的，這同時(shí)也是政治國家不懈追求的目標(biāo)之一，所以高速公路管理者對(duì)高速公路進(jìn)行通行規(guī)制的目標(biāo)，就是通行主體以更低廉的通行成本獲得的更舒適的通行環(huán)境。長(zhǎng)期以來，隨著機(jī)動(dòng)車保有量的逐年增加，機(jī)動(dòng)車駕駛者一直想獲得的路面通行權(quán)與有限的通行權(quán)供給之間的現(xiàn)實(shí)矛盾難以調(diào)和，故駕駛者需要通過付費(fèi)這一方式來獲得有限的路面通行權(quán)。一般說來，付費(fèi)行為增加了經(jīng)濟(jì)成本且停車過卡增加了時(shí)間成本。這種成本的付出當(dāng)然在一定程度上保證了路面通暢（這也反襯出作為預(yù)設(shè)效果的行政決策的“方案”存在嚴(yán)重缺陷）。在現(xiàn)代社會(huì)，通行矛盾在節(jié)假日等高密度出行時(shí)段尤顯突出，在一定程度上導(dǎo)致了高速公路運(yùn)營(yíng)企業(yè)需彰顯社會(huì)責(zé)任與僵化的收費(fèi)制度間的矛盾難以得到有效調(diào)和。此外，若采取通行費(fèi)減免的措施，相關(guān)主體的合法收入取得權(quán)與特定時(shí)空下的權(quán)利限縮間的矛盾需在憲政理論指導(dǎo)下，借具體行政決策實(shí)現(xiàn)有效調(diào)和。若將這些矛盾與潛在解決方式進(jìn)行抽象化，即可演變成某種議題，該議題的具體內(nèi)容就是：在特定時(shí)段高速公路是否能夠免費(fèi)通行以及具體方案應(yīng)如何設(shè)置。如此，相應(yīng)的后續(xù)行政決策應(yīng)對(duì)上述矛盾的基本選擇就是圍繞取消費(fèi)用繳納將通行權(quán)普遍授予每個(gè)潛在的路面通行主體。

政策議題應(yīng)是對(duì)各種利益博弈的反映，試圖通過行政決策過程的運(yùn)作來彌補(bǔ)各種利益裂痕。同時(shí)，這也與對(duì)行政主體進(jìn)行價(jià)值預(yù)設(shè)緊密相關(guān)，在憲政制度構(gòu)造中行政主體作為有限度的能動(dòng)者，應(yīng)當(dāng)對(duì)于特定領(lǐng)域的利益沖突作出積極反應(yīng)。首先，該反應(yīng)應(yīng)具有客觀性且有限性，即對(duì)既存的利益沖突狀況作出客觀分析。其次，該反應(yīng)也應(yīng)具有時(shí)序性，即先形成政策議題，后產(chǎn)生行政決策，這種時(shí)序性也突出表現(xiàn)為行政決策的程序性取向，且行政決策的程序多屬于非連續(xù)性的單一程序，即屬于多階段行政程序范疇，而只有多階段的行政程序才是復(fù)雜利益沖突調(diào)適的適格承載者。

2.行政權(quán)在可為與當(dāng)為之間博弈

是否能夠形成政策議題，還需對(duì)利益沖突的性質(zhì)與演進(jìn)程度做出考察。一般情況下，行政權(quán)不能貿(mào)然介入純粹私主體之間的矛盾，必須審視利益沖突是否屬于行政權(quán)力作用范圍之內(nèi)以及行政權(quán)力是否處于合適的介入時(shí)機(jī)。該判斷基準(zhǔn)的立論基礎(chǔ)就是政策議題應(yīng)屬于在社會(huì)運(yùn)行中自然浮現(xiàn)之后被公權(quán)力所注意，而不能成為行政主體干涉社會(huì)自治權(quán)的工具。這種干涉包括行政權(quán)對(duì)非適合領(lǐng)域的介入或在不恰當(dāng)時(shí)機(jī)下的介入。行政主體有可能試圖通過對(duì)公共議題的人為操作來影響特定領(lǐng)域的利益關(guān)系，行政主體施加這種影響可能是為了實(shí)現(xiàn)某項(xiàng)法定行政目標(biāo)，也可能只是為了應(yīng)對(duì)突發(fā)情況。前者如本文所討論的決策方案，后者如應(yīng)對(duì)突發(fā)疫情。甚至行政主體施加這種影響還有可能是為了非法或非理性目的。這些情況都是導(dǎo)致后續(xù)行政決策法治程度不高的原因之一。無論作為以BOT為主要代表的公私合作運(yùn)營(yíng)模式下的路段，抑或純國家投資運(yùn)營(yíng)的路段，都涉及對(duì)于特定時(shí)段收入的克減，當(dāng)然拘束這兩種克減形態(tài)的法律不同，但都屬于公、私法混合情形；私法上的實(shí)際獲利與公法上的信賴?yán)娼豢椩谝黄?，而行政?quán)應(yīng)該對(duì)其中的公法關(guān)系作出恰當(dāng)回應(yīng)。具體而言，交通運(yùn)輸部等作為交通行政秩序的維護(hù)者，對(duì)節(jié)假日的道路通行制度予以安排，其當(dāng)然屬于行政主體職權(quán)范圍內(nèi)事項(xiàng)，且社會(huì)對(duì)高速公路在特定時(shí)段免費(fèi)的輿論追求已待多時(shí)，從這個(gè)角度看，公共政策議題就具有生成的客觀必要性。若考察通行決策實(shí)施后的情形，我們即可發(fā)現(xiàn)該決策效果貌似不佳，但這不能完全否認(rèn)該公共議題成為行政決策具有相當(dāng)合理性。

總之，在某項(xiàng)既存利益沖突和行政權(quán)可為與應(yīng)為的條件之下，若遵從這兩個(gè)基準(zhǔn)而生的公共政策議題，就具備了一種決策法治的可預(yù)測(cè)性；甚至這種政策議題本來就蘊(yùn)含著一個(gè)先驗(yàn)性的價(jià)值，即在法治之下該決策議題與行政權(quán)之間存在著一定的親和度，啟動(dòng)行政權(quán)與后續(xù)啟動(dòng)的行政決策程序之間存在著最佳程度的法治可接受度。需要指出的是，對(duì)是否符合行政權(quán)可為與應(yīng)為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評(píng)估絕對(duì)屬于行政裁量范疇；在此方面，行政自主空間是決策開展的必備條件之一，故從內(nèi)部行政程序治理與行政追責(zé)等制度上對(duì)該裁量權(quán)進(jìn)行有效拘束才是理智的方案。

（二）政策議題的決策轉(zhuǎn)化與法治瑕疵承繼

1.議題歸納與裁量謙抑

若借二分法對(duì)行政過程予以剖析的話，則其通常包括以下兩個(gè)進(jìn)程，即公共政策議題的推演過程與行政決策的推展過程。這兩個(gè)過程彼此區(qū)別又相互重疊，但最重要的區(qū)別在于各自觀察的重心不同。政策議題過程以公共政策議題的產(chǎn)生、發(fā)展與轉(zhuǎn)化為中心，而行政決策過程以行政權(quán)的運(yùn)作而展開，以行政權(quán)的程序正義及其制度合理性為重心。換言之，在一定意義上說，政策議題進(jìn)程中的多數(shù)過程就是行政決策進(jìn)程的結(jié)果。然而，也存在非由行政決策影響的過程，如政策議題的推演會(huì)受到社會(huì)運(yùn)動(dòng)甚至輿論形式的影響，這兩個(gè)過程的耦合、交疊的最終結(jié)果就表現(xiàn)為行政決策的結(jié)果以及該結(jié)果的變動(dòng)形態(tài)。若從政策議題的演進(jìn)過程來看，公共政策必須經(jīng)過議題浮現(xiàn)、議題歸納與議題的行政轉(zhuǎn)化等三個(gè)階段。在這三個(gè)階段中，最后一個(gè)階段處于法治化程度較高的一個(gè)階段，當(dāng)下行政法治實(shí)踐中的行政程序可以說基本上是以議題的行政轉(zhuǎn)化為起點(diǎn)而展開的。第一個(gè)階段存在的問題及理論梳理在前文中已有所涉及，而學(xué)者對(duì)第二個(gè)階段的行政權(quán)的運(yùn)作模式卻著墨不多，現(xiàn)基本處在行政權(quán)自治與自為狀態(tài)之中。正如上文所述，對(duì)于議題啟動(dòng)權(quán)而言，行政主體不能僭越其與公民社會(huì)間的界限而擬設(shè)議題，只有當(dāng)具有成為公共政策議題潛質(zhì)的事項(xiàng)浮現(xiàn)時(shí)，行政主體才需對(duì)該議題予以歸納。當(dāng)然，公權(quán)力的介入也應(yīng)遵守規(guī)則，如社會(huì)各界對(duì)某一投資方案所涉環(huán)境影響存在較大擔(dān)憂時(shí)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)適時(shí)保障各方意見能夠得到通暢表達(dá)，努力形成能被各方所接受的爭(zhēng)點(diǎn)，在此基礎(chǔ)上開啟行政決策議題；同時(shí)，這也可以被作為行政決策主體過程的起始點(diǎn)，從而交疊啟動(dòng)政策議題程序與行政決策程序。若從對(duì)該決策案所涉及的政策議題歸納來看，在政策議題醞釀過程中所呈現(xiàn)的不同社會(huì)意見未必都能對(duì)該決策產(chǎn)生顯著影響。通行決策方案內(nèi)容的擬定幾乎均是行政權(quán)的單方作為的結(jié)果，從交通運(yùn)輸部等相關(guān)部門表示研究免征小型客車通行費(fèi)政策到該政策出臺(tái)時(shí)間很短，況且交通運(yùn)輸部等在內(nèi)的行政主體未能客觀審視2012年春節(jié)期間在某些省份試點(diǎn)實(shí)施的高速公路通行費(fèi)免征方案。

此外，歸納政策議題內(nèi)容應(yīng)該包括以下幾個(gè)方面。首先，對(duì)議題本身的歸納，即將真正的矛盾主線抽摘出來。這一抽摘過程又包括兩個(gè)方面，若要厘清這兩方面的分野，可通過在形成公共議題過程中，公眾參與所形成的意見可能扮演的角色來予以解釋：其一，勾勒行政議題的外觀形態(tài)，即該議題應(yīng)主要解決的問題；其二，在某種程度上，預(yù)先假設(shè)了行政議題的基礎(chǔ)資源，即該議題可資利用的資源，如輿論資源和既有的制度資源等，也就是說，與該公共議題相關(guān)的公眾意見都應(yīng)被以一種合理的方式予以梳理、歸納，進(jìn)而為后期決策提供根據(jù)（或正反向素材）。其次，在議題歸納過程中，替代方案或改進(jìn)方案均可初露端倪，為了使替代方案機(jī)制能夠充分發(fā)揮效果，對(duì)議題與各方意見進(jìn)行歸納時(shí)務(wù)必保持客觀而理性，這樣在后期決策中形成的替代方案才可能更為合理。同時(shí)，因某項(xiàng)行政決策在大部分情況下可能是為落實(shí)上位計(jì)劃或政策，存在明確的時(shí)空范圍與目的指向，故進(jìn)入行政決策主體程序的方案替代性與變動(dòng)性較小，在此情況下前期意見搜集與歸納的重要性更加凸顯。因此，務(wù)必在議題形成階段就應(yīng)盡可能地提高行政決策法治化程度?！坝|發(fā)機(jī)制是行政政策形成的決定性前兆”，④[美]拉雷·N·格斯頓：《公共政策的制定：程序和原理》，朱子文譯，重慶出版社2001年版，第50頁。該觸發(fā)機(jī)制其實(shí)就是諸多誘因的集合體，該集合能夠使一個(gè)普通政策議題進(jìn)入行政決策程序。行政權(quán)的適當(dāng)運(yùn)作、行政相關(guān)人的訴求表達(dá)⑤從將行政決策過程理解為一種復(fù)雜的行政權(quán)運(yùn)作系統(tǒng)的角度來講，使用行政相關(guān)人這一概念顯得更為恰當(dāng)。參見李衛(wèi)華、馮威：《論行政相關(guān)人》，《行政法學(xué)研究》2005年第1期。尤其是來自輿論媒體的渲染等都屬于這一觸發(fā)機(jī)制的構(gòu)成要素，比如“在一段時(shí)期中，公眾輿論與觸發(fā)機(jī)制的結(jié)合就是一個(gè)例外而非規(guī)律”，⑥李春成：《社會(huì)境況與政策議題——政策議程研究綜述》，《上海行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2003年第4期。盡管這些要素發(fā)揮作用的方式與客觀效用存在多樣性，故對(duì)政策議題的歸納是判斷該觸發(fā)機(jī)制形式要件是否完備的重要一環(huán)。

總之，行政決策的前過程，或者說始點(diǎn)階段是具有高度裁量性的過程，對(duì)于議題的外觀與內(nèi)核等方面，行政權(quán)均擁有強(qiáng)大的塑造力，且這種塑造力幾乎不受外界所干涉（這里的干涉并非指多方行政信息與參與活動(dòng)的完全屏蔽，而是指塑造力的行政終局性）。因此，在這兩個(gè)過程中決策裁量的謙抑性是值得關(guān)注的。具體而言，行政權(quán)必須在數(shù)個(gè)可供選擇的政策議題與議題啟動(dòng)模式之中，選取最符合法治精神的一種，即在實(shí)現(xiàn)決策正義的初始階段，應(yīng)努力避免合法利益的范圍與程度因決策而過度受損，也只有這樣，“才能最大程度地克服信息不對(duì)稱的信息弱勢(shì)、增強(qiáng)對(duì)政策問題和議程設(shè)定的影響力”。⑦林華：《城市交通、公共治理和公眾參與》，《行政法論叢》2012年第1期。當(dāng)然這項(xiàng)具有高度法治意義的謙抑性應(yīng)貫穿于行政決策的全過程，不過，該過程對(duì)于形成議題以及在議題的初始階段更具有特殊的意義。

2.議題瑕疵與瑕疵承繼

在作為前序過程的政策議題形成過程中也有可能存在著法治偏差，這對(duì)于議題本身而言，就可稱之為具有瑕疵附帶特征的公共政策議題。該瑕疵將伴隨著議題進(jìn)入行政決策主體程序，也就是說，議題瑕疵有可能會(huì)被承繼下來，且這種情形在實(shí)踐中并不少見。其主要原因在于，在很多情形下法定行政程序的虛置，行政程序本身所蘊(yùn)含的糾錯(cuò)與矯偏功能會(huì)呈現(xiàn)出異化，那么因主客觀原因造成的議題瑕疵就很有可能脫逸程序規(guī)制而遁入行政決策之中。這不僅侵蝕決策法治，而且在一定程度上加劇了行政程序的虛化度，加之行政長(zhǎng)官意志會(huì)被這種程序虛置所放大，故在此時(shí)，行政程序沒有成為行政法治的基礎(chǔ)，卻可能成為瑕疵行政化的工具的罪魁禍?zhǔn)住Ｉ暄灾?，從時(shí)序關(guān)系上看，在前過程中，行政議題本來是處于法治的低位，而作為中間管道的行政程序，沒有將這種低位狀態(tài)加以有效糾正，反而將法治低位輸送至后續(xù)過程。這種瑕疵承繼過程在強(qiáng)調(diào)行政能動(dòng)主義與積極行政取向的背景下，其被糾正的概率是較低的，在某種程度上說可能得到了保護(hù)或縱容。在通行決策中，因意見收集與反饋歸納不足等因素產(chǎn)生的議題瑕疵就自然就會(huì)傳遞至決策結(jié)果之中，如江蘇路橋公司負(fù)責(zé)人曾表示：“從這個(gè)政策的起草到文件的突然發(fā)布，再到?jīng)Q定今年國慶就開始免費(fèi)，沒有任何一個(gè)人問過我們的意見?！雹嗬顕鳎骸豆?jié)日高速路：要免費(fèi)、更要安全暢通》，《檢察日?qǐng)?bào)》2012年9月19日第4版。在此需要指出的是，在我國當(dāng)下有部分學(xué)者認(rèn)為一般性的程序性瑕疵可予補(bǔ)正，⑨戴建華：《作為過程的行政決策——在一種新研究范式下的考察》，《政法論壇》2012第1期。但基于這種程序瑕疵而生的實(shí)體瑕疵也會(huì)被承繼，而實(shí)體利益決策瑕疵是難以通過補(bǔ)正而獲得有效矯正的。

二、作為行政過程利益博弈場(chǎng)域的行政決策與博弈失衡

如上所述，行政決策是作為應(yīng)對(duì)利益沖突的基本場(chǎng)域而存在的，行政決策主體是作為“利益整合者與利益沖突處理者”而存在的。其實(shí)，行政決策的本質(zhì)任務(wù)就是利益的再分配，根本目標(biāo)就是通過重新配置資源，努力使各方利益獲得最優(yōu)。眾所周知，存在有效的行政參與及其實(shí)效性確?？蔀楦鞣嚼骈g的有效博弈提供源泉，“參與不僅能夠有助于提高行政決定的質(zhì)量，使行政決定更好地回應(yīng)各種利益主體的需要，也增加了公民對(duì)政府決策公正性的信任”。⑩[美]斯圖爾特：《美國行政法的重構(gòu)》，沈巋譯，商務(wù)印書館2002年版，第130頁。若將行政決策這個(gè)概念放諸行政法背景下予以檢視，就會(huì)發(fā)現(xiàn)其存在的意義。其主要表現(xiàn)為：體現(xiàn)了行政過程論與適用多階段行政程序論以及主體利益間的博弈等。通常情況下，在法教義學(xué)意義上關(guān)注行政權(quán)運(yùn)作理論與運(yùn)作的模式化及其有效規(guī)制，在某種程度上學(xué)者對(duì)發(fā)生在行政過程中的各方利益博弈關(guān)注不足，況且貫穿于行政過程始終的利益博弈在任何階段均有其獨(dú)特的表現(xiàn)方式。其實(shí)，暫不論每個(gè)行政階段的特殊利益沖突，以分割式的傳統(tǒng)行政行為的視角對(duì)相關(guān)利益予以考察本身就存在著難以克服的缺陷。此外，行政決策實(shí)際蘊(yùn)含了一種擬制化的博弈價(jià)值取向，即通過行政參與來實(shí)現(xiàn)利益博弈的均衡。若從此角度觀之，可以發(fā)現(xiàn)行政決策中的參與制度不僅僅是參與的事實(shí)，更值得期待的是基于參與事實(shí)而生的影響力。因此，在一定程度上而言，行政決策理論給傳統(tǒng)行政法學(xué)的研究提供了一個(gè)考察利益博弈的窗口，從具體的利益沖突與調(diào)適中鳥瞰行政行為的全貌。

在通行決策的運(yùn)作過程中，行政機(jī)關(guān)為了展現(xiàn)民生為本的執(zhí)政理念，相關(guān)行政主體迅速地將高速公路通行決策推出，其間各方利益的博弈并不充分，更重要的是潛在的利益受損方未能有效參與進(jìn)決策過程之中，即高速公路實(shí)際經(jīng)營(yíng)者與相關(guān)的銀行等融資機(jī)構(gòu)的利益似乎未能得到充分關(guān)照，這樣“參與的結(jié)果可能侵害某些弱勢(shì)社會(huì)成員的合法權(quán)益”。??江必新、李春燕：《公眾參與趨勢(shì)對(duì)行政法和行政法學(xué)的挑戰(zhàn)》，《中國法學(xué)》2005年第6期。?日本政府規(guī)定從2011年12月1日起，屬于災(zāi)區(qū)的巖手等三縣不限車種免征過路費(fèi)，臨近的秋田等兩縣基于振興觀光產(chǎn)業(yè)的目的，也宣布搭載有ETC系統(tǒng)的小客車與周末假日期間免繳過路費(fèi)。雖然路橋公司等相關(guān)企業(yè)不能被納入弱勢(shì)群體范疇內(nèi)，但其利益被損度與被程序化關(guān)注度間存在反比關(guān)系，即路橋公司等相關(guān)企業(yè)在通行決策中被程序化關(guān)注度越高，其利益被損率會(huì)較低。其實(shí)，在日本也有類似的事例，如日本發(fā)生大地震后，政府為了支援災(zāi)區(qū)重建，以“災(zāi)區(qū)復(fù)興”與“振興觀光”兩大公益目的作為免征部分地區(qū)高速公路過路規(guī)費(fèi)的理由，??江必新、李春燕：《公眾參與趨勢(shì)對(duì)行政法和行政法學(xué)的挑戰(zhàn)》，《中國法學(xué)》2005年第6期。?日本政府規(guī)定從2011年12月1日起，屬于災(zāi)區(qū)的巖手等三縣不限車種免征過路費(fèi)，臨近的秋田等兩縣基于振興觀光產(chǎn)業(yè)的目的，也宣布搭載有ETC系統(tǒng)的小客車與周末假日期間免繳過路費(fèi)。即將其作為通行決策的利益考量的支撐依據(jù)。在此決策過程中，日本行政機(jī)關(guān)將“災(zāi)區(qū)復(fù)興”與“振興觀光”等作為公共利益，并將其作為利益博弈的主基調(diào)，但是日本政府在做出這項(xiàng)行政決策前，卻經(jīng)過了較為周密細(xì)致的意見調(diào)查、方案擬訂和研究。眾所周知，在減免高速公路通行費(fèi)用的決策中一直存在著利益沖突。在現(xiàn)代社會(huì)里始終存在著高速公路通行費(fèi)繳納義務(wù)的豁免者，如執(zhí)行特殊勤務(wù)車輛、鮮活食品運(yùn)輸車輛等合法的費(fèi)用免繳主體，同時(shí)也存在逃逸繳費(fèi)義務(wù)的特權(quán)車輛，當(dāng)然，這些因無合法理由而規(guī)避繳納通行費(fèi)用的行為嚴(yán)重?fù)p害了駕乘人員的平等通行權(quán)。此外，在當(dāng)下中國還存在一定數(shù)量的收費(fèi)路段已超過預(yù)定的收費(fèi)期限的情形，①以北京市轄域內(nèi)的收費(fèi)路段為例，首發(fā)集團(tuán)擁有的1987年建成通車的京石高速(北京段)、1993年建成通車的京津塘高速(北京段)、1990年建成通車的通燕高速(北京段)，總長(zhǎng)99.8公里，占首發(fā)集團(tuán)管理的收費(fèi)公路總里程15%的路段，都已超過收費(fèi)時(shí)限。參見陳勇、王井懷、陳夢(mèng)文：《高速公路節(jié)假日免費(fèi)通行，誰為公眾買單？》，http://finance.sina.com.cn/review/msp1/20120810/212912820029. shtml，2013年8月6日訪問。故路面通行主體的財(cái)產(chǎn)權(quán)益同時(shí)也可能被超期收費(fèi)行為所損害。自不必言，上述所列等相關(guān)現(xiàn)狀問題與通行決策息息相關(guān)，但通行決策似乎遺忘了上述所列的相關(guān)現(xiàn)狀問題，對(duì)這些問題的漠視從某種意義上而言，將會(huì)導(dǎo)致當(dāng)下相關(guān)通行主體的合法權(quán)利無法獲得實(shí)際救濟(jì)。

應(yīng)該明確的是，“行政決策必然有自己的價(jià)值取向”，②楊海坤、李兵：《建立健全科學(xué)民主行政決策的法律機(jī)制》，《政治與法律》2006年第3期。行政決策本身立足點(diǎn)就在于完成公共行政任務(wù)，這就決定了其具有維護(hù)公共利益的價(jià)值取向，況且“公共利益的強(qiáng)化是行政決策法治化的價(jià)值基礎(chǔ)”。③肖北庚：《從依法決策到?jīng)Q策法治化》，《湖南社會(huì)科學(xué)》2012年第3期。同時(shí)，行政主體也需借助公共財(cái)政資源等公共資源去進(jìn)行科學(xué)決策，行政決策法治化的基本要求就是在公共利益實(shí)現(xiàn)過程中，私益能最大程度的獲得恰當(dāng)保護(hù)與有效發(fā)展。因此，公益、私益在各自空間內(nèi)部進(jìn)行的利益博弈，均需借助一種具有可行性的衡量標(biāo)準(zhǔn)去加以研判與規(guī)約，筆者認(rèn)為，這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)包括以下兩個(gè)方面。

第一，行政決策的過程與結(jié)果是否有助于社會(huì)總體利益的增加，即行政決策的過程是否能成為社會(huì)總體利益增值的過程，故同時(shí)利益的具體分配與主體調(diào)試也是決策法治化的重要要求，“明確定義公共利益徒勞無益，明確定義社會(huì)總體利益亦無益”。④胡鴻高：《論公共利益的法律界定——從要素解釋的路徑》，《中國法學(xué)》2008年第4期。換言之，若從行政決策的評(píng)價(jià)系統(tǒng)觀察即可發(fā)現(xiàn)，在行政決策中需對(duì)社會(huì)總體利益予以優(yōu)先關(guān)注，讓社會(huì)生活共同體中的每個(gè)主體都能在行政決策中有所獲益（當(dāng)然，對(duì)不同主體所獲益的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)具有一定的差異性）。

第二，行政決策是否妥善協(xié)調(diào)各種利益，為解決利益沖突提供可靠的方案。行政決策應(yīng)力求在保障社會(huì)總體利益增加的同時(shí)，努力保證各法律關(guān)系相關(guān)方的利益被合法保護(hù)與適當(dāng)發(fā)展。當(dāng)然，在一定程度上，行政決策的主體內(nèi)容可能集中反映了部分利益群體的訴求，在特定時(shí)刻里該利益訴求具備了追求公益的必要性，但在該過程中某些利益的形式也可能被合法合理地減損或抑制。另外，在利益博弈過程中，既包括潛在獲益方與潛在損益方之間的對(duì)立與溝通，也存在當(dāng)下利益格局與未來利益重整間的矛盾；既包括作為利益溝通裝置的程序標(biāo)準(zhǔn)，也包括作為利益矛盾化解的實(shí)體衡量標(biāo)準(zhǔn)。此外，行政決策實(shí)際上就是各種利益主體將己方的利益追求通過行政程序注入行政決策過程之中，由行政主體依據(jù)恰當(dāng)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行利益博弈、調(diào)整或抑揚(yáng)的過程。尤其需注意的的是，若某一公共決策對(duì)利益受損者而言可能造成暫時(shí)的利益損害，卻可能為其帶來長(zhǎng)遠(yuǎn)的獲益時(shí)，作為作出行政決策的行政主體在對(duì)利益受損者的意見事由就應(yīng)特別予以注意，如對(duì)臨街道路的綠化改造的決策，暫時(shí)會(huì)給一些商戶的利益帶來巨大損害，但若從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看卻能給其帶來巨大的收益。

在實(shí)踐中，若利益博弈未能遵循上述兩項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，則意味著利益博弈存在失衡之嫌。通行決策過程中的博弈就有失衡之嫌，僅憑行政主體單方意志就作出了影響高速公路運(yùn)營(yíng)公司等市場(chǎng)主體的經(jīng)濟(jì)利益，這在一定意義上而言，違反了行政許可中的信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則，即行政主體的施政利益雖蘊(yùn)含其中但未進(jìn)行實(shí)效性的博弈，行政機(jī)關(guān)的單方利益被輿論化之后，卻轉(zhuǎn)變成合法收費(fèi)主體高標(biāo)準(zhǔn)的社會(huì)義務(wù)，這其實(shí)是“依泛道德主義立場(chǎng)來取消高速公路經(jīng)營(yíng)者的正當(dāng)利益保護(hù)，殊不可取”。⑤秦前紅：《冷觀高速公路免費(fèi)通行政策》，《新產(chǎn)經(jīng)》2012年第11期。本來對(duì)利益沖突的恰當(dāng)調(diào)整或衡平僅是行政決策的基本目標(biāo)或低階目標(biāo)，該調(diào)整措施應(yīng)有助于促進(jìn)相關(guān)領(lǐng)域的革新，這才是行政決策的應(yīng)然取向。具體至高速公路通行領(lǐng)域，保障節(jié)假日路面暢通通行應(yīng)是該決策的基本目標(biāo)，糾正因路面通行資源分配不均而對(duì)通行正義構(gòu)成威脅才是該決策的價(jià)值目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)交通文明則應(yīng)是該行政決策的最高目標(biāo)。但因在作出通行決策時(shí)進(jìn)行的利益衡量存在瑕疵，故通行決策難以實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)，且在一定程度上加劇了利益沖突，使得三方間的利益更難以實(shí)現(xiàn)有效調(diào)和。行政決策中利益博弈最壞結(jié)果應(yīng)是發(fā)生了俱損的狀態(tài)。據(jù)筆者觀察，在通行決策中路面通行主體、高速公路經(jīng)營(yíng)者乃至行政機(jī)關(guān)本身等相關(guān)方均因該決策而受損，從這個(gè)角度看，通行決策可以說是一個(gè)失敗的決策，這也是利益衡量失衡的結(jié)果。

三、作為動(dòng)態(tài)法治調(diào)校系統(tǒng)的行政決策

（一）事中調(diào)校與程序決策正義

在現(xiàn)實(shí)制度運(yùn)行過程中，行政決策必須能夠?qū)陀^情況做出及時(shí)有效的反應(yīng)，在理論上應(yīng)從以下兩個(gè)角度對(duì)該反應(yīng)過程作出界定。首先，客觀情況的變動(dòng)必須被決策者所知曉甚至實(shí)際辨別，在這個(gè)階段，主要涉及的是社群信息的吸納與識(shí)別，實(shí)踐境況以及行政主體間的溝通渠道是否保持順暢。其次，對(duì)客觀變動(dòng)情形的應(yīng)對(duì)結(jié)果不是成為降低行政決策法治化水平的理由，即對(duì)行政決策的適時(shí)變動(dòng)應(yīng)以保證行政決策的法治化水平為首要目標(biāo)。行政決策本身就需要面對(duì)不斷呈現(xiàn)的新問題并不斷進(jìn)行適時(shí)調(diào)整，但在現(xiàn)實(shí)中某些行政決策的作出就是為了應(yīng)對(duì)突發(fā)情形的，其屬于應(yīng)急行政的范疇，如在四川蘆山地震后出現(xiàn)的高速公路免征通行費(fèi)的決策，這是科學(xué)的行政決策理論與動(dòng)態(tài)法治體系的生動(dòng)表述。實(shí)際上，在行政決策中多方主體參與決策，構(gòu)造了一種事實(shí)上的“多層次決策”模式，在這種模式中的“權(quán)力——權(quán)利”間互動(dòng)均處在一種“動(dòng)態(tài)均衡”結(jié)構(gòu)之中；換言之，在某種程度上參與者共享了塑造行政決策過程的權(quán)利，更重要的是，動(dòng)態(tài)平衡是行政決策法治的題中之義。同樣，該過程也是決策重心適度后移的過程，在此基礎(chǔ)上重視后端決策與過程影響，強(qiáng)調(diào)后端決策方法是為了調(diào)適和架構(gòu)決策易于變動(dòng)而難以預(yù)測(cè)的特性，從而努力建立合適的追蹤機(jī)制，促使決策者在基于獲得新資訊之后有能力去對(duì)行政決策進(jìn)行不斷校正。從宏觀上說，行政決策系統(tǒng)必須具有動(dòng)態(tài)法治化的特征，只有在具備這種特征的決策系統(tǒng)中產(chǎn)生的行政行為，才可能具備動(dòng)態(tài)上的可接受性。其實(shí)，對(duì)行政決策事中調(diào)校予以關(guān)注也是對(duì)單一行政信息渠道的摒棄。個(gè)別“專家”的意見或個(gè)別行政首長(zhǎng)的意志會(huì)影響公共議題的塑造以及行政決策的前過程，故只有強(qiáng)調(diào)對(duì)決策進(jìn)行動(dòng)態(tài)化調(diào)適，才能使實(shí)際運(yùn)作效果真正成為決策效果檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)。通過減少政治權(quán)力對(duì)知識(shí)強(qiáng)制的可能性，程序中“開納廣言”的結(jié)果就可以對(duì)行政決策進(jìn)行適時(shí)調(diào)整，這將真正為具體行政決策提供理性支撐，①田飛龍：《行政決策程序的法治定位及其合理化需求》，《江蘇警官學(xué)院學(xué)報(bào)》2011年第3期。通過該方式“使政策議程處于動(dòng)態(tài)平衡之中”，②D.M.Davis.The Case against the Inclusion of Socio-Economic Demands in a Bill of Rights except as Directive Principles. South African Journal on Human Rights，1992，vol.8，P.489.并努力通過實(shí)質(zhì)法治精神去統(tǒng)攝行政決策。在制定通行決策之時(shí)，作為決策主體的行政機(jī)關(guān)似乎對(duì)決策事中調(diào)校與動(dòng)態(tài)法治等問題有所關(guān)注，③《重大節(jié)假日免收小型客車通行費(fèi)實(shí)施方案》中有如下表述：“研究分析、科學(xué)評(píng)估該政策實(shí)施效果及影響，不斷完善相關(guān)措施，妥善解決實(shí)施過程中出現(xiàn)的問題?！钡珡膶?shí)踐運(yùn)行狀況來看，事中妥適調(diào)校并未出現(xiàn)在決策執(zhí)行過程之中；甚至可以說，因欠缺了事中調(diào)校過程，該決策的實(shí)施效果可以用“不甚理想”來予以描述，“部分路段發(fā)生交通事故，加之車流量普遍增大，造成局部路段車輛通行緩慢”，④付龍：《全國16省24條高速公路今日出現(xiàn)擁堵》，http://news.qq.com/a/20120930/000811.htm，2013年8月6日訪問?！耙蚵访嫱ㄐ兴俣确啪?，而加大能源消耗與環(huán)境污染”。⑤李曉茂、秦建銘：《高速公路免費(fèi)是利還是弊》，《上海法治報(bào)》2012年10月8日B4版。當(dāng)“高速公路變成龜速公路”時(shí)，①章苒、張遙、盧國強(qiáng)：《“高速”成“龜速”長(zhǎng)假免收費(fèi)擠爆中國高速公路》，http://news.xinhuanet.com/local/2012-09/30/c_113264434. htm，2013年8月6日訪問。行政主體應(yīng)該及時(shí)收集相關(guān)信息并不斷校正決策方案，以防止不利后果的延續(xù)與擴(kuò)張。在現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中，由行政行為效力理論支撐下的行政行為變動(dòng)模式不能完全應(yīng)對(duì)不確定狀態(tài)，故必須發(fā)揮行政主體對(duì)決策的研判力與調(diào)適力。行政決策主體應(yīng)該“時(shí)刻審視監(jiān)控正在形成、實(shí)施過程和已實(shí)施的行政行為是否合法合理”，②崔卓蘭、于立深：《行政自制與中國行政法治發(fā)展》，《法學(xué)研究》2010年第1期。同時(shí)，這也有助于確保行政主體能擁有較高的行政執(zhí)行能力。因此，在行政決策執(zhí)行過程中，能對(duì)行政決策予以有效調(diào)適，行政執(zhí)行能力才能得以最佳彰顯。當(dāng)然，對(duì)決策的適時(shí)調(diào)整應(yīng)以守望法律規(guī)范為前提，且需特別注意對(duì)信賴?yán)嬗枰员Ｗo(hù)。此外，行政決策的自我調(diào)整應(yīng)以實(shí)踐中出現(xiàn)的新情況為基準(zhǔn)，而在通行決策執(zhí)行過程中，面對(duì)新情況時(shí)決策主體就未能對(duì)決策進(jìn)行適時(shí)調(diào)整，而是保守地執(zhí)行通行決策，結(jié)果出現(xiàn)了很多車主在卡口前排隊(duì)等待免費(fèi)時(shí)段即將到來的情形。當(dāng)機(jī)動(dòng)車都堵在路上的時(shí)候，決策主體也未借助其他相關(guān)措施來彌補(bǔ)因瑕疵決策而生的法治缺陷，這在一定程度上背離了動(dòng)態(tài)法治的要求。

從另一個(gè)方面來看，《憲法》第13條第3款規(guī)定國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)公民的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。行政機(jī)關(guān)通過行政命令的方式達(dá)到通行費(fèi)免征的效果，屬于行政主體針對(duì)通行費(fèi)收繳主體所為的行政征收，但《立法法》第8條規(guī)定，對(duì)非國有財(cái)產(chǎn)的征收只能通過制定法律來進(jìn)行規(guī)范，若從該角度觀之，則《重大節(jié)假日免收小型客車通行費(fèi)實(shí)施方案》不具有規(guī)定通行費(fèi)免征事項(xiàng)的資格，故在這種事實(shí)上的不適法決策在執(zhí)行過程中，若能進(jìn)行適時(shí)調(diào)整，無疑能在最大程度上降低行政侵害的發(fā)生率。此外，在這樣的決策中，高速公路經(jīng)營(yíng)者對(duì)順暢通行的保證責(zé)任也被隱沒在通行決策之中，這在一定程度上顯示了高速公路經(jīng)營(yíng)者的主體地位未能得到有效關(guān)注。因決策內(nèi)容是僅以行政主體與道路通行者之間的關(guān)系為主線，這顯然不利于路面通行問題的最終解決，故對(duì)該決策予以事中調(diào)整的過程中，高速公路經(jīng)營(yíng)者的訴求應(yīng)獲得特殊重視，努力恢復(fù)其作為決策關(guān)系的主體地位，且這也是對(duì)以路網(wǎng)經(jīng)營(yíng)者的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系為中心的既存利益格局的重視。同時(shí)，與此相關(guān)聯(lián)卻有區(qū)別的問題是對(duì)行政決策進(jìn)行合法性與最佳性的考察，“合法性考量與最佳性考量及其互動(dòng)構(gòu)成了法治政府的全景畫卷”，③朱新力、唐明良：《法治政府建設(shè)的二維結(jié)構(gòu)——合法性、最佳性及其互動(dòng)》，《浙江學(xué)刊》2009年第6期。故合法制定的決策并獲得最優(yōu)的執(zhí)行，應(yīng)是行政決策的理想狀態(tài)，同時(shí)也可避免對(duì)行政決策合法性問題、行政決策方案內(nèi)容與決策時(shí)機(jī)最佳性等問題的質(zhì)疑。正如上文所述，對(duì)行政決策過程的事中調(diào)校主要涉及對(duì)決策合理性的歸納與矯正不適法決策的負(fù)面影響，也就是說，行政決策的程序正義，須以行政決策合法性與最佳性的雙重提升為基礎(chǔ)。

（二）評(píng)估反饋與法治補(bǔ)足

決策評(píng)估是指行政決策執(zhí)行完畢后，相關(guān)主體對(duì)該決策執(zhí)行情況與利益得失做出的判斷，屬于對(duì)行政權(quán)運(yùn)行的實(shí)施效果所做的評(píng)價(jià)，是事后進(jìn)行法治補(bǔ)足的必備環(huán)節(jié)。具體而言，其包括行政決策的執(zhí)行是否達(dá)到?jīng)Q策目標(biāo)、決策效果以及社會(huì)效果等情形。同時(shí)，也只有在完成行政決策評(píng)估程序之后，基于評(píng)估信息而進(jìn)行分配決策責(zé)任甚至啟動(dòng)行政侵權(quán)救濟(jì)程序，才有可能使行政決策法治得以補(bǔ)足。

在積極行政與風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)背景之下，公眾對(duì)政府的積極作為是可以理解的，在實(shí)定法范疇內(nèi)行政主體制定決策與執(zhí)行決策的空間也逐漸增加，故事后的決策評(píng)估制度就尤顯重要，該制度不僅對(duì)決策法治水平給出較為客觀的評(píng)價(jià)，且在明晰的評(píng)價(jià)結(jié)果基礎(chǔ)上承接了行政救濟(jì)程序。同時(shí)，關(guān)注事后評(píng)估也凸顯了對(duì)行政相關(guān)人的利益予以照顧，其與事前、事中對(duì)行政決策予以控制共同構(gòu)成了科學(xué)的時(shí)序性控制結(jié)構(gòu)。首先，在傳統(tǒng)行政行為理論框架中，行政主體關(guān)注的重點(diǎn)是行政侵權(quán)后的權(quán)利救濟(jì)法律關(guān)系，行政決策評(píng)估則是在能動(dòng)行政語境下行政主體對(duì)行政相關(guān)人實(shí)際利益的真實(shí)關(guān)切。在公法學(xué)理論中，建構(gòu)行政主體的本來目的就是為了維護(hù)與發(fā)展公民利益，在事后評(píng)估反饋機(jī)制基礎(chǔ)之上所進(jìn)行的法治補(bǔ)足，則可以讓建構(gòu)行政主體的原旨意圖在行政決策末端得以有效彰顯。其次，應(yīng)以多維視角對(duì)行政決策實(shí)施后評(píng)估的目的與實(shí)效性予以關(guān)注。若從考察素材上觀之，決策評(píng)估就是對(duì)決策實(shí)施情況所作的考察，是對(duì)決策的現(xiàn)實(shí)效果與預(yù)設(shè)效果進(jìn)行比較的過程；若從責(zé)任制度上觀之，行政決策評(píng)估也是明晰行政責(zé)任制度化的有效方式之一；若從行政過程上觀之，行政決策評(píng)估既是本項(xiàng)決策執(zhí)行的必備環(huán)節(jié)之外，也是下一個(gè)決策循環(huán)的開端，從決策評(píng)估中捕捉到的反饋信息就有可能影響后續(xù)相關(guān)決策進(jìn)程。同時(shí)，對(duì)行政決策進(jìn)行評(píng)估的方向應(yīng)該是復(fù)向的，其主要包括上級(jí)主體對(duì)下級(jí)主體作出的決策進(jìn)行評(píng)估，也應(yīng)該包括同一級(jí)別、不同部門間的相互評(píng)估。當(dāng)然，多元化的決策評(píng)估主體是確保該復(fù)向評(píng)估實(shí)效性的前提，其既包括行政主體的自我評(píng)估，也應(yīng)該包括行政外主體的評(píng)估。當(dāng)然，這兩者進(jìn)行評(píng)估的側(cè)重點(diǎn)與效用間存在一定的差異，前者作為決策者對(duì)自我進(jìn)行的評(píng)估，一般屬于內(nèi)部行政程序范疇，后者是外界對(duì)行政決策的評(píng)價(jià)，一般將其歸入廣義監(jiān)督行政范疇之內(nèi)。最后，對(duì)復(fù)向評(píng)估而獲得的評(píng)估信息予以反饋也必須是復(fù)向的，適當(dāng)處理所有對(duì)該行政決策表述的意見并予以適時(shí)反饋。當(dāng)然對(duì)于專業(yè)性較強(qiáng)的行政決策予以評(píng)估可以委任具有特殊資質(zhì)第三方機(jī)構(gòu)來完成，具體至通行決策中，高速公路經(jīng)營(yíng)者實(shí)際收入的受損情況就可以委托會(huì)計(jì)、審計(jì)等機(jī)構(gòu)來完成，在決策評(píng)估中通過引入第三部門來提高決策評(píng)估的可接受性，這也是在行政決策過程中“實(shí)現(xiàn)公域與私域的良性互動(dòng)”的題中之義。①②③高鴻鈞：《現(xiàn)代法治的困境及其出路》，《法學(xué)研究》2003年第2期。值得關(guān)注的是，交通運(yùn)輸部于2013年5月8日提出通過延長(zhǎng)收費(fèi)公路收費(fèi)期限來彌補(bǔ)因通行決策而生的損失，②李妍：《收費(fèi)公路若受免費(fèi)政策影響或可延長(zhǎng)收費(fèi)》，http://news.163.com/13/0509/07/8UDQVS3E00014AED.html，2013年8月13日訪問。對(duì)該動(dòng)議的評(píng)價(jià)可以具有多元性，但相關(guān)行政主體對(duì)該決策所做的適時(shí)評(píng)估與反思以及試圖矯正法治瑕疵的態(tài)度理應(yīng)值得肯定。在此需要重點(diǎn)注意的是，因行政決策引起的學(xué)界爭(zhēng)論也成為評(píng)估反饋機(jī)制所關(guān)注的對(duì)象。目前，我國的行政決策者似乎對(duì)學(xué)者的爭(zhēng)論關(guān)注不足，故筆者認(rèn)為必須改變這種現(xiàn)狀，將學(xué)界的爭(zhēng)論作為評(píng)估反饋機(jī)制予以關(guān)注。這是因?yàn)樾姓Q策的很多效果需經(jīng)過較長(zhǎng)時(shí)間的運(yùn)作過程才能呈現(xiàn)出來，而搞“運(yùn)動(dòng)”型評(píng)估往往與政績(jī)型評(píng)估相對(duì)應(yīng)，行政決策評(píng)估往往流于形式而失卻其本意。

此外，決策評(píng)估所考察的利益范圍也應(yīng)具有相當(dāng)?shù)陌菪?，其?yīng)包括經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益或環(huán)境利益等相關(guān)利益；也就是說，對(duì)行政決策進(jìn)行評(píng)估應(yīng)立足于多維利益視角，在關(guān)注正向效益增進(jìn)的同時(shí)，對(duì)在行政決策中受損利益的賠償或者補(bǔ)償也應(yīng)予以適度關(guān)懷。若從行政主體自身角度出發(fā)，對(duì)效益變動(dòng)的考察也應(yīng)分為內(nèi)外兩個(gè)方面，一方面是因行政決策而產(chǎn)生外部效益的增減；另一方面是因在行政決策過程中產(chǎn)生了內(nèi)部管理經(jīng)濟(jì)性的增減。具體至通行決策領(lǐng)域，若對(duì)此進(jìn)行評(píng)估至少需要關(guān)注三方利益，作為高速公路管理方的運(yùn)營(yíng)公司、機(jī)動(dòng)車駕駛者與交通運(yùn)輸部門，在評(píng)估中重點(diǎn)需要對(duì)“免費(fèi)通行”與路面通行關(guān)系予以關(guān)注，由此引出相關(guān)的社會(huì)效益與環(huán)境利益等問題。

四、可接受理性取向下的行政決策：代結(jié)語

對(duì)行政決策進(jìn)行法治化治理應(yīng)該以消減行政決策隨意性與隱秘性為目標(biāo)，使其符合“現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下理性決策的要求”。③王鵬：《行政決策的利益視角》，《湖北社會(huì)科學(xué)》2004年9期。同時(shí)，對(duì)行政決策進(jìn)行治理應(yīng)采取可接受理性的價(jià)值取向，主要內(nèi)容是作為“應(yīng)然”價(jià)值層面上的行政決策應(yīng)被推定為被“理性”的參與各方所接受，只有當(dāng)行政決策符合可接受理性時(shí)，該行政決策才能給各方參與人帶來預(yù)期的法治利益，良性的行政法治共同體才能在這樣的價(jià)值取向下浮現(xiàn)出來。在通行決策中，無論是作為規(guī)制通行秩序的參與各方，還是作為行政規(guī)制義務(wù)接受者的機(jī)動(dòng)車駕駛者，似乎均具有否決該決策的相關(guān)理由，故該決策的可接受理性程度較低。在該層次上而言，通行決策是一個(gè)具有典型性的行政事例，其為法學(xué)界提供了一個(gè)反思、解構(gòu)行政決策法治化的機(jī)會(huì)。若從更寬泛的角度觀之，行政決策法治化目標(biāo)大體可以分為兩個(gè)方面：一方面，行政決策的最高目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)法治下的實(shí)質(zhì)正義；另一方面，則是約束行政決策主體行為與健全行政決策制度為己任的程序正義。當(dāng)交通運(yùn)輸部等相關(guān)部門單方啟動(dòng)通行決策后，高速公路卻變得擁塞難行，這在一定程度上顯示出由行政主體單方面進(jìn)行塑造的行政決策，不可能完全具備行政決策的實(shí)質(zhì)正義與程序正義。因此，筆者認(rèn)為，通行決策不具備可接受理性。

對(duì)具有可接受理性的行政決策進(jìn)行構(gòu)造，在一定程度上意味著憲政主義的回歸，憲政主義在行政決策領(lǐng)域的成熟度是可借“行政決策是否或在多大程度上已經(jīng)處于行政法的規(guī)制范圍之內(nèi)”來予以衡量。①x李迎春：《行政法視角下的行政決策》，《行政法學(xué)研究》2007年第4期。申言之，在憲政主義價(jià)值指導(dǎo)下，因個(gè)人權(quán)利在價(jià)值序列上的優(yōu)先性直接左右著政治制度的實(shí)際安排，故行政決策應(yīng)以權(quán)利的增益為其目標(biāo)。同時(shí)，在分權(quán)系統(tǒng)中，若從行政權(quán)所處的位置與作用層面上對(duì)行政決策予以考察，決策主體在決策前、中、后期均需體現(xiàn)出能動(dòng)行政與限度行政的精神，從而彰顯立法與司法對(duì)行政的制約與寬宥，故行政決策應(yīng)最大限度地以保護(hù)與發(fā)展人權(quán)為己任。也就是說，在某些領(lǐng)域內(nèi)展開的行政決策最終將表現(xiàn)為實(shí)現(xiàn)該領(lǐng)域內(nèi)的人權(quán)目標(biāo)，如通行決策應(yīng)該以滿足在特定時(shí)段的通行權(quán)為宗旨。在具體決策過程中，某個(gè)決策環(huán)節(jié)亦應(yīng)以彰顯人權(quán)為其目標(biāo)，如參與權(quán)應(yīng)被具體化為公民參與行政決策的程度以及這種參與對(duì)決策的影響力，這不僅為衡量行政決策實(shí)踐理性程度提供清晰的標(biāo)準(zhǔn)，而且也為判斷該決策方案是否以人權(quán)保障為目標(biāo)提供參數(shù)，并在此基礎(chǔ)之上建構(gòu)決策參與模式，進(jìn)而讓作為具體技術(shù)裝置的參與制度效用得以最佳發(fā)揮。同時(shí)，為了防止發(fā)生所謂的“對(duì)抗性態(tài)勢(shì)耗盡有限的行政資源”情形，②王錫鋅：《公眾參與和行政過程——一個(gè)理念和制度分析的框架》，中國民主法制出版社2007年版，第79-80頁。提高參與制度運(yùn)作的實(shí)效性，“更加有力的公民參與還促進(jìn)了公民對(duì)政府決策的接受性，這就為政府提供了合法性基礎(chǔ)”。③John Clayton Thomas.Public Participation in Public Decisions:New Skill Strategies for Public Managers.John Wiley＆Sons，1995.P.181

此外，構(gòu)造這種具有可接受理性特征的行政決策，其實(shí)也是應(yīng)對(duì)錯(cuò)綜復(fù)雜風(fēng)險(xiǎn)的過程。在現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中，行政管制所需面臨的風(fēng)險(xiǎn)是錯(cuò)綜復(fù)雜的，行政決策對(duì)決策主體自身也蘊(yùn)含著諸多風(fēng)險(xiǎn)，其主要表現(xiàn)為決策瑕疵及與此伴生的責(zé)任追究。不恰當(dāng)?shù)男姓Q策與其執(zhí)行會(huì)成為增加社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)總量的源泉，而這與以風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制為目標(biāo)的決策旨意是相矛盾的。因此，為了規(guī)制此類風(fēng)險(xiǎn)，風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制就孕育而生，如在行政決策制定過程中對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)和環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)等方面的評(píng)估就是風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制的具體體現(xiàn)。為了防止規(guī)避因瑕疵決策而生的責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)，行政主體會(huì)盡可能在行政法治的軌道下開展行政決策，這實(shí)質(zhì)上是一種“倒逼邏輯”，④張志紅：《社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的多維審視》，《人民論壇》2011年第1期。以此來提高行政決策的可接受度，最終增益于政府與公民間的良性互動(dòng)，從而實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的良性發(fā)展。

（責(zé)任編輯：鄭平）

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1005-9512（2014）03-0060-10

黃學(xué)賢，蘇州大學(xué)法學(xué)院教授，博士研究生導(dǎo)師。

*本文為江蘇省高校優(yōu)勢(shì)學(xué)科“地方政府與社會(huì)管理”招標(biāo)項(xiàng)目：“地方政府重大行政決策程序研究”的階段性成果。