行政參與的權(quán)利化：內(nèi)涵、困境及其突破*

鄧佑文

（浙江師范大學(xué)法政學(xué)院，浙江金華321004）

一、我國(guó)行政參與實(shí)踐之困境

行政參與即公眾參與行政，是公眾以權(quán)利主體身份參加公共行政，通過(guò)發(fā)表行政意見(jiàn)，表達(dá)利益訴求，甚至參與行政決定的作成和實(shí)施等方式，形成與行政機(jī)關(guān)的互動(dòng)、博弈與合作，實(shí)現(xiàn)智識(shí)的薈萃、民意的匯集和利益的均衡分配等，從而促成民主行政、科學(xué)行政、正當(dāng)行政和效率行政的行政目標(biāo)的活動(dòng)。①有學(xué)者認(rèn)為對(duì)公眾參與進(jìn)行概念的界定是一項(xiàng)不可能完成的任務(wù)。See Langton,S.,“What is Citizen Participation?”in Stuart Langton ed., Citizen Participation in American, Lexington Books(1978),P.13.同樣地，對(duì)行政參與進(jìn)行概念的界定也是很難的。因此，本文對(duì)行政參與的解釋不是界定性的，而是描述性的。

從應(yīng)然上看，公眾參與行政已成為實(shí)現(xiàn)行政合法性與正當(dāng)性的必然要求。正如有學(xué)者所言，“公眾參與是行政法治走出‘合法性困境’的必由之路”。②王錫鋅：《公眾參與和中國(guó)新公共運(yùn)動(dòng)的興起》，中國(guó)法制出版社2008年版，第11 頁(yè)。更有論者認(rèn)為，“公眾參與是當(dāng)今公共行政領(lǐng)域不可逆轉(zhuǎn)和回避的基本方向和主題”。從實(shí)然上看，二十世紀(jì)七十年代以來(lái)，一場(chǎng)以公眾參與為核心的行政民主化浪潮已席卷全球，“公民參與行政過(guò)程成為席卷世界的浪潮”。③王霽霞：《公眾參與與行政主體理論之變遷》，《河北法學(xué)》2009年第12 期。這股浪潮也于上世紀(jì)九十年代中期開(kāi)始涌入我國(guó)，近年來(lái)，行政參與不僅成為學(xué)界探討的核心話題，更是公共行政實(shí)踐中的一道亮麗景觀，諸如公告評(píng)論、網(wǎng)絡(luò)征求意見(jiàn)、座談會(huì)、論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)等行政參與活動(dòng)逐步開(kāi)展。我國(guó)行政參與實(shí)踐已有一定的發(fā)展和一些成功的范例，如深圳西部通道環(huán)評(píng)事件、廈門PX 事件中的行政參與活動(dòng)，在促進(jìn)行政民主，化解社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，滿足與平衡公眾訴求，提高行政決定的合法性、正當(dāng)性與可行性上，彰顯了一定的功效與價(jià)值。④深圳西部通道環(huán)評(píng)事件中，在民意推動(dòng)下，深圳市政府和南山區(qū)政府開(kāi)放了行政過(guò)程，在決策中認(rèn)真對(duì)待利害關(guān)系人在參與中表達(dá)出來(lái)的意愿，并努力將之體現(xiàn)在決策中，最終通過(guò)成功的風(fēng)險(xiǎn)交流而消除了公眾對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的擔(dān)憂，重建了公眾對(duì)行政決策的信任，政府則成功地表明了決定的正當(dāng)性。參見(jiàn)金自寧：《跨越專業(yè)門檻的風(fēng)險(xiǎn)交流與公眾參與——透視深圳西部通道環(huán)評(píng)事件》，《中外法學(xué)》2014年第1 期。廈門PX 事件中，同樣在民意的推動(dòng)下，廈門市政府就PX 項(xiàng)目啟動(dòng)了公眾參與程序，并如約組織規(guī)劃環(huán)評(píng)和公眾座談會(huì)，最后在公眾參與和專家理性的雙重基礎(chǔ)上作出了PX 項(xiàng)目遷址決定，消除了PX 前期導(dǎo)致的公共行政的合法性危機(jī)，重新獲得了公眾的信任。參見(jiàn)前注②，王錫鋅書(shū)，第156 頁(yè)。

然而，若認(rèn)真檢視我國(guó)行政參與的實(shí)踐，這些成功范例僅是其中一些“碎片”，整體而言，行政參與的熱鬧景觀有時(shí)只是一種表象，其發(fā)展實(shí)際上遇到了不少問(wèn)題。其一，公眾能否進(jìn)入行政活動(dòng)不確定，基本取決于行政官員的旨趣與喜好。有些行政官員習(xí)慣封閉行政，不給公眾參與機(jī)會(huì)；有的行政官員實(shí)行開(kāi)放行政，公眾有進(jìn)入行政過(guò)程的可能，但屬被動(dòng)加入，公眾難以主動(dòng)參加行政活動(dòng)，公眾參與資格無(wú)保障。其二，即使能夠參加行政活動(dòng)的公眾也難以自主表達(dá)政見(jiàn)（行政意見(jiàn)與利益訴求）。在一些行政活動(dòng)中，參與者有表達(dá)的機(jī)會(huì)，但議題和觀點(diǎn)已經(jīng)由行政機(jī)關(guān)預(yù)設(shè)，參與者有顧慮，不敢提出與官方意志相左的意見(jiàn)。其三，即使公眾能夠進(jìn)入行政過(guò)程并表達(dá)真實(shí)的政見(jiàn)，但能否獲得行政機(jī)關(guān)的及時(shí)回應(yīng)并不確定。行政機(jī)關(guān)可能對(duì)公眾政見(jiàn)作出反饋，也有可能置之不理。其四，即使行政機(jī)關(guān)對(duì)公眾政見(jiàn)有所反饋，但可能是敷衍的應(yīng)付，而非實(shí)質(zhì)的與負(fù)責(zé)任的回應(yīng)。實(shí)際上，行政機(jī)關(guān)并未采納公眾合理政見(jiàn)作出最終的行政決定，即公眾合理政見(jiàn)能否被行政機(jī)關(guān)采納無(wú)保障，完全取決于行政機(jī)關(guān)的裁量，公眾參與很難對(duì)行政決定產(chǎn)生實(shí)質(zhì)約束力。其五，行政機(jī)關(guān)不履行滿足公眾參與的各種義務(wù)，公眾也難以通過(guò)監(jiān)督手段追究其法律責(zé)任。

以上各種問(wèn)題導(dǎo)致了我國(guó)行政參與的隨意化及碎片化。⑤“碎片化”是指行政參與呈現(xiàn)一些斷斷續(xù)續(xù)的片斷，沒(méi)有形成各部門普遍存在的常規(guī)制度，也沒(méi)有成為一種實(shí)踐中的常態(tài)。參見(jiàn)蔡定劍：《中國(guó)公眾參與的問(wèn)題與前景》，《民主與科學(xué)》2010年第5 期。對(duì)于一些行政機(jī)關(guān)而言，行政參與似乎可有可無(wú)，時(shí)常排斥公眾參與，即使斷斷續(xù)續(xù)地開(kāi)展公眾參與，也是把公眾參與作為一種純粹的政治策略，其象征意義遠(yuǎn)大于實(shí)際意義。⑥參見(jiàn)王凌燕：《公民行政參與的困境與出路》，《學(xué)術(shù)界》2011年第5 期。對(duì)于公眾而言，參與行政的資格無(wú)保障，即使有機(jī)會(huì)參與，也是被動(dòng)參與和形式參與，難以與行政機(jī)關(guān)形成有效的博弈與互動(dòng)，難以對(duì)行政決定產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響。因而行政參與陷入發(fā)展的瓶頸，其實(shí)效目標(biāo)難以充分實(shí)現(xiàn)。

我國(guó)行政參與發(fā)展瓶頸的形成既有傳統(tǒng)的管制行政思維定勢(shì)的影響，也與缺乏完善的行政參與法律制度指引有關(guān)。但蘊(yùn)含于這些原因中的根本問(wèn)題是行政參與未能完全權(quán)利化，與此相對(duì)應(yīng)，行政機(jī)關(guān)則并未明確其保障公眾參與的法定義務(wù)與責(zé)任，相反，是否吸納公眾參與成了行政機(jī)關(guān)的裁量事項(xiàng)。行政參與機(jī)會(huì)的不確定，是因?yàn)楣娦姓槿霗?quán)沒(méi)有得到全面確立與有效保障；公眾不能自主真實(shí)地表達(dá)意見(jiàn)與訴求，是因?yàn)檎?jiàn)表達(dá)權(quán)的確立與保障存在不足；公眾的政見(jiàn)表達(dá)并不必然能獲得行政機(jī)關(guān)的回應(yīng)，是因?yàn)檎?jiàn)獲回應(yīng)權(quán)的缺失；公眾的合理意見(jiàn)與訴求不一定得到行政機(jī)關(guān)的采納，是因?yàn)楹侠碚?jiàn)獲采納權(quán)的匱乏；即使行政機(jī)關(guān)吸納民意作出行政決定，也不一定得到有效實(shí)施，這與公眾參與實(shí)施權(quán)的虛無(wú)有關(guān)；行政機(jī)關(guān)未履行滿足公眾參與的義務(wù)，且公眾難以通過(guò)監(jiān)督手段追究其法律責(zé)任，是因?yàn)楣妳⑴c監(jiān)督權(quán)的欠缺。

二、行政參與權(quán)利化之內(nèi)涵及其重要性

行政參與成為公眾應(yīng)有的行政參與權(quán)，其各項(xiàng)權(quán)能得到法律的確定且公眾能實(shí)際享有后，公眾便具有了完全的參與行政的權(quán)利能力和行動(dòng)能力，同時(shí)又能約束行政機(jī)關(guān)履行滿足行政參與權(quán)的各項(xiàng)義務(wù)，使其負(fù)責(zé)任地有效開(kāi)展公眾參與活動(dòng)。

行政參與的權(quán)利化蘊(yùn)涵三層含義：其一，行政參與應(yīng)當(dāng)成為公眾的權(quán)利即行政參與權(quán)；其二，行政參與應(yīng)當(dāng)成為具有完整權(quán)利形態(tài)、綜合權(quán)利性質(zhì)和豐富權(quán)能內(nèi)容的行政參與權(quán)；⑦權(quán)能是有效實(shí)現(xiàn)權(quán)利所指向的目的所必備的各種具體的手段性權(quán)利，行政參與權(quán)的權(quán)能則是指實(shí)現(xiàn)行政參與權(quán)之目的所必備的各種具體的手段性權(quán)利，是行政參與權(quán)的具體權(quán)利內(nèi)容。參見(jiàn)方世榮、鄧佑文、譚冰霖：《參與式行政的政府與公眾關(guān)系》，北京大學(xué)出版社2013年版，第126 頁(yè)。其三，應(yīng)當(dāng)明確行政參與權(quán)對(duì)應(yīng)的政府（行政機(jī)關(guān)）義務(wù)。

要使行政參與完全權(quán)利化，保障公眾行政參與權(quán)的實(shí)現(xiàn)，并進(jìn)而促進(jìn)行政參與實(shí)效目標(biāo)的達(dá)致，必須首先理解與把握行政參與權(quán)利化的內(nèi)涵及其重要性。

第一，行政參與不只是行政手段，本質(zhì)上看，其應(yīng)當(dāng)是公眾參與公共行政的權(quán)利，即行政參與權(quán)，是公民參政權(quán)在行政活動(dòng)中的具體化。從行為維度而言，行政參與當(dāng)然是公眾參與公共行政的一種行為活動(dòng)，但這種行為本質(zhì)上是權(quán)利行為，是公眾行使行政參與權(quán)的活動(dòng)，是公民參政權(quán)在公共行政中的具體體現(xiàn)。因此，更應(yīng)該從權(quán)利維度上認(rèn)識(shí)行政參與。行政參與本質(zhì)上是公眾參與公共行政的權(quán)利，即行政參與權(quán)，是公眾依法以權(quán)利主體身份，為維護(hù)和發(fā)展自身或共同利益，以法定形式進(jìn)入行政立法、行政決策和行政執(zhí)法等行政活動(dòng)過(guò)程，并對(duì)行政活動(dòng)發(fā)生直接影響的一種綜合性權(quán)利。⑧參見(jiàn)鄧佑文：《行政參與權(quán)與行政法律關(guān)系的變革》，《東岳論叢》2012年第4 期。行政參與權(quán)是公眾應(yīng)當(dāng)享有的權(quán)利，即應(yīng)有權(quán)利。它是人民政治主權(quán)在公共行政中復(fù)歸于公眾的部分，是行政民主的內(nèi)在要求，是正當(dāng)行政程序的必然體現(xiàn)，也是政府善治需要賦予公眾的權(quán)利。行政參與權(quán)作為公眾的應(yīng)有權(quán)利在行政法學(xué)界已得到學(xué)者的廣泛認(rèn)可，學(xué)者們?cè)趯?duì)行政相對(duì)人權(quán)利譜系的列舉中，⑨行政相對(duì)人可以解釋為參與行政活動(dòng)且其利益受到行政活動(dòng)影響的公眾，是參與行政的公眾的主要部分。大多涵蓋了行政參與權(quán)。⑩參見(jiàn)應(yīng)松年主編：《行政法與行政訴訟法》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2011年版，第24 頁(yè)；姜明安主編；《行政法與行政訴訟法》，北京大學(xué)出版社、高等教育出版社2007年版，第165 頁(yè)；胡建淼主編：《行政法與行政訴訟法》，中國(guó)法制出版社2010年版，第79 頁(yè)；周佑勇：《行政法原論》，中國(guó)方正出版社2005年版，第38 頁(yè)；王周戶主編：《行政法學(xué)》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2011年版，第164 頁(yè)；等等。但是，一些行政官員并未將其視為公眾的權(quán)利，只是將其作為獲得行政合法性與正當(dāng)性的手段，這種錯(cuò)誤理念應(yīng)當(dāng)矯正。

第二，行政參與權(quán)不僅是公眾的應(yīng)有權(quán)利，更應(yīng)成為法定權(quán)利和實(shí)有權(quán)利。完整的權(quán)利呈現(xiàn)為應(yīng)有權(quán)利、法定權(quán)利和實(shí)有權(quán)利三種存在形態(tài)。?參見(jiàn)夏勇主編：《法理講義——關(guān)于法律的道理與學(xué)問(wèn)（上）》，北京大學(xué)出版社2010年版，第336 頁(yè)。行政參與權(quán)首先是公眾的應(yīng)有權(quán)利，或稱道德權(quán)利。行政參與權(quán)是公民參政權(quán)在行政領(lǐng)域中的具體化，公民參政權(quán)是人民主權(quán)基礎(chǔ)上公民應(yīng)當(dāng)享有的政治權(quán)利，公眾行政參與權(quán)也應(yīng)是公眾在公共行政中應(yīng)當(dāng)享有的權(quán)利。在日趨政治化的行政立法與行政決策中，公眾基于利益的均衡代表而應(yīng)當(dāng)享有參與權(quán)；?參見(jiàn)[美]理查德·B·斯圖爾特：《美國(guó)行政法的重構(gòu)》，沈巋譯，商務(wù)印書(shū)館2003年版，第64 頁(yè)。利益代表理論給了我們一種求證行政合法性與正當(dāng)性的邏輯思路，即在利益多元化時(shí)代，在已經(jīng)承擔(dān)利益分配職能的行政活動(dòng)中，通過(guò)各種利益主體的參與，實(shí)現(xiàn)利益的均衡分配，從而獲得行政合法性與正當(dāng)性。在行政執(zhí)法中，相對(duì)人則基于程序正義而應(yīng)當(dāng)被賦予參與權(quán)。因此，行政參與權(quán)是公眾的應(yīng)有權(quán)利，具有道義上的正當(dāng)性，應(yīng)當(dāng)存在于人們尤其是行政官員的意識(shí)中。然而，道德權(quán)利只是理念中的權(quán)利，雖然應(yīng)當(dāng)存在，在理論上可以行使，但在獲得法律認(rèn)可之前，只具有道德權(quán)威，受侵害后，加害者不會(huì)受到法律懲處，即應(yīng)有權(quán)利不具有法律權(quán)威，缺乏權(quán)利力量。因而，有學(xué)者認(rèn)為，權(quán)利應(yīng)是一種法律上有效的、正當(dāng)?shù)?、可?qiáng)制執(zhí)行的主張。?See Samuel Stoljor, An Analysis of Rights, New York:St. Martin’s Press, 1984,pp1-6.可見(jiàn)，行政參與權(quán)需要法制化，成為法定權(quán)利，獲得法律保障，這樣，權(quán)利主體才能獲得法律賦予的行使行政參與權(quán)的主張和權(quán)能。行政參與權(quán)法定化之后，雖然獲得了法律權(quán)威，還只是由刻在意識(shí)里的權(quán)利轉(zhuǎn)化成寫入法律條文中的權(quán)利，要得到最終實(shí)現(xiàn)，還應(yīng)從法律條文上的權(quán)利成為公眾的實(shí)有權(quán)利。而要完成這種轉(zhuǎn)化，一方面需要公眾自身能根據(jù)法律的賦權(quán)，積極行使權(quán)利；另一方面則需要行政機(jī)關(guān)能夠在行政實(shí)踐中履行尊重、保護(hù)和實(shí)現(xiàn)公眾行政參與權(quán)的義務(wù)。

第三，行政參與權(quán)應(yīng)是融程序性與實(shí)體性內(nèi)容于一體的綜合性權(quán)利?；趶恼?dāng)行政程序這一單一視角的認(rèn)識(shí)，不少學(xué)者都認(rèn)為行政參與權(quán)僅是一種程序權(quán)利，?參見(jiàn)章劍生：《論行政相對(duì)人在行政程序中的參與權(quán)》，載浙江大學(xué)公法與比較法研究所編：《公法研究》（第三輯），商務(wù)印書(shū)館2004年版；張曉光：《行政相對(duì)人在行政程序中的參與權(quán)》，《行政法學(xué)研究》2000年第3 期；程琥；《關(guān)于服務(wù)相對(duì)人公共服務(wù)程序參與權(quán)研究》，《行政法學(xué)研究》2011年第1 期；等等。這種觀點(diǎn)揭示了行政參與權(quán)的程序性維度，卻忽略了行政參與權(quán)另一重要的權(quán)利維度——實(shí)體性內(nèi)容，也影響了對(duì)行政參與價(jià)值和功能的正確認(rèn)知，是行政參與權(quán)利化的理念桎梏之一。實(shí)質(zhì)上，行政參與權(quán)應(yīng)當(dāng)是包含程序性與實(shí)體性雙重權(quán)利維度的綜合性權(quán)利。行政參與權(quán)無(wú)疑蘊(yùn)含了公眾基于正當(dāng)程序要求而參與行政程序的權(quán)利，其中的行政介入權(quán)、政見(jiàn)表達(dá)權(quán)等具有明顯的程序性，但是，行政參與權(quán)不同于一般的行政程序權(quán)利，它除了具有程序性內(nèi)容外，更蘊(yùn)含了實(shí)體性內(nèi)容。首先，行政參與權(quán)源于公民的參政權(quán)，是公民參政權(quán)在公共行政領(lǐng)域的具體化，其中蘊(yùn)含了公民的政治利益，具有實(shí)體性。其次，完整的行政參與權(quán)應(yīng)當(dāng)包含影響行政決定的權(quán)能，這種權(quán)利可表現(xiàn)為公眾合理行政意見(jiàn)和利益訴求的獲采納權(quán)，這種權(quán)能無(wú)疑具有實(shí)體性。因此，行政參與的權(quán)利化，不只是要求行政參與成為程序性權(quán)利，更重要的是還應(yīng)涵括實(shí)體性權(quán)利價(jià)值與內(nèi)容。

第四，行政參與權(quán)應(yīng)當(dāng)蘊(yùn)含豐富的權(quán)能內(nèi)容——行政介入權(quán)、政見(jiàn)表達(dá)權(quán)、政見(jiàn)獲回應(yīng)權(quán)、合理政見(jiàn)獲采納權(quán)等多項(xiàng)權(quán)能，在特定情形下，還包含參與決定權(quán)和參與實(shí)施權(quán)。?特定情形下的參與決定權(quán)是指行政機(jī)關(guān)須作出涉及多方公眾利益的行政決策，而行政機(jī)關(guān)客觀上又難以作出均衡各方利益的決定時(shí)，各利益代表應(yīng)當(dāng)享有參與決定權(quán)，參與決定一般通過(guò)各利益代表與行政機(jī)關(guān)協(xié)商的方式進(jìn)行，若協(xié)商不成，則通過(guò)各利益代表參與表決的方式進(jìn)行；特定情形下的參與實(shí)施權(quán)是指在行政機(jī)關(guān)怠于實(shí)施已吸納公眾合理訴求作出的行政決定的情況下，公眾能主動(dòng)提出實(shí)施與自己利益相關(guān)的行政決定的建議，并督促、配合與協(xié)助行政機(jī)關(guān)順利實(shí)施行政決定。人們把行政參與一般理解為公眾參加行政程序的行為，因此，往往把行政參與權(quán)簡(jiǎn)單狹義地解讀為公眾介入行政活動(dòng)的權(quán)利，即只要公眾介入了行政過(guò)程，實(shí)現(xiàn)了參加行政的資格，即意味著行政參與權(quán)得到了滿足與實(shí)現(xiàn)，或者最多把行政參與展開(kāi)為公眾在行政過(guò)程中表達(dá)意見(jiàn)的行為，從而衍生出政見(jiàn)表達(dá)權(quán)，而未能發(fā)掘行政參與在整個(gè)行政過(guò)程中所蘊(yùn)含的其他權(quán)能要素。當(dāng)然也有一些學(xué)者對(duì)行政參與權(quán)的具體內(nèi)容進(jìn)行了有價(jià)值的探討與闡述。有的認(rèn)為行政參與權(quán)包含參加國(guó)家行政管理、參與行政程序、了解行政信息三項(xiàng)內(nèi)容；?胡建淼：《行政法學(xué)》，法律出版社2003年版，第135 頁(yè)。有的認(rèn)為行政參與權(quán)具體包括直接參與管理權(quán)、了解權(quán)、聽(tīng)證權(quán)、行政監(jiān)督權(quán)、行政協(xié)助權(quán)；?周佑勇：《行政法原論》，中國(guó)方正出版社2005年版，第38-39 頁(yè)。有的認(rèn)為行政參與權(quán)包含獲得通知權(quán)、陳述權(quán)、抗辯權(quán)、申請(qǐng)權(quán)；?同前注?，章劍生文。還有學(xué)者指出，行政參與應(yīng)當(dāng)是同時(shí)包括知情權(quán)、管理權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)的復(fù)合權(quán)利；?莫于川：《公眾參與潮流和參與式行政法制模式——從中國(guó)行政法民主化發(fā)展趨勢(shì)的視角分析》，《國(guó)家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》2011年第4 期。等等。這些學(xué)者從不同角度對(duì)行政參與權(quán)的內(nèi)容進(jìn)行了提煉與概括，揭示了行政參與權(quán)的豐富內(nèi)涵，這對(duì)分析與把握行政參與權(quán)的權(quán)能內(nèi)容具有重要的參考價(jià)值。但以上學(xué)者的闡釋不夠準(zhǔn)確、全面與具體，未能對(duì)行政參與各個(gè)環(huán)節(jié)所體現(xiàn)的權(quán)能要素進(jìn)行精準(zhǔn)的提煉與概括，有的權(quán)利內(nèi)容之間存在交叉與重復(fù)，有些權(quán)利，如行政知情權(quán)（了解權(quán)）和監(jiān)督權(quán)，也不是嚴(yán)格意義的行政參與權(quán)的權(quán)能內(nèi)容。?從廣義上說(shuō)，公眾對(duì)行政信息的了解以及對(duì)行政活動(dòng)的監(jiān)督也可以認(rèn)為是公眾對(duì)行政活動(dòng)的參入，因而行政知情權(quán)（了解權(quán)）和監(jiān)督權(quán)可以稱為廣義的行政參與權(quán)的權(quán)能內(nèi)容，但它們不是行政參與行為本身蘊(yùn)含的權(quán)利，因此并非嚴(yán)格意義上的行政參與權(quán)的權(quán)能，行政參與行為本身蘊(yùn)含的權(quán)利才是嚴(yán)格意義的行政參與權(quán)，也可以稱為狹義的行政參與權(quán)，本文采用狹義的行政參與權(quán)概念。因此，有必要對(duì)行政參與權(quán)的權(quán)能內(nèi)容構(gòu)成進(jìn)行更加準(zhǔn)確、全面、系統(tǒng)地分析和釋明。

筆者認(rèn)為，要理解行政參與權(quán)的具體權(quán)能內(nèi)容，首先要正確理解行政參與的內(nèi)涵，尤其應(yīng)區(qū)分“行政參與（participate adm inistration）”與“參加行政（attend adm inistration）”。參加行政只是表明公民或組織加入（出席）了行政活動(dòng)，不包含通過(guò)自己各種積極的參與行為與行政機(jī)關(guān)進(jìn)行互動(dòng)且對(duì)行政活動(dòng)產(chǎn)生積極影響的內(nèi)涵與意義。而行政參與是公眾介入行政活動(dòng)中所進(jìn)行的一切能夠影響行政活動(dòng)的行為，申言之，是公眾在行政機(jī)關(guān)主持行政活動(dòng)的前提下，以權(quán)利主體身份參加行政，與行政機(jī)關(guān)通過(guò)互動(dòng)、溝通、博弈與合作，共同治理公共事務(wù)的活動(dòng)。它不僅僅是公眾參加行政，更是公眾與行政機(jī)關(guān)對(duì)行政事務(wù)的互動(dòng)治理。它包括公眾介入行政活動(dòng)，表達(dá)利益訴求和行政意見(jiàn)，與行政機(jī)關(guān)進(jìn)行溝通、協(xié)商、博弈，直至參與行政決定，參與實(shí)施行政決定等各個(gè)環(huán)節(jié)。行政參與權(quán)則是公眾參與行政活動(dòng)各個(gè)環(huán)節(jié)的權(quán)能的總稱。公眾參與行政活動(dòng)，首先要能介入行政活動(dòng)，然后闡述自己的行政意見(jiàn)，表達(dá)自己的利益訴求，最后還應(yīng)當(dāng)能夠使自己的合理政見(jiàn)獲得采納，甚至能參與行政決定的作成與實(shí)施，從而使自己的行政意見(jiàn)和利益訴求真正影響和制約行政決定的作成與執(zhí)行。以上公眾參與行政過(guò)程的行動(dòng)能力和手段基本上是一個(gè)由弱到強(qiáng)的過(guò)程，而對(duì)行政活動(dòng)的影響則是一個(gè)由淺入深的過(guò)程，這些能力和手段皆應(yīng)成為行政參與權(quán)具備的權(quán)能內(nèi)容。行政參與要取得實(shí)效，形成對(duì)行政權(quán)的制約和積極影響行政，必須對(duì)公眾充實(shí)這些權(quán)能內(nèi)容，以此由淺入深依次形成行政參與權(quán)完整的權(quán)能鏈條和內(nèi)容體系。

行政參與權(quán)的這些權(quán)能內(nèi)容可以按照其性質(zhì)、作用等差異劃分為基本權(quán)能和加強(qiáng)權(quán)能兩種類型?；緳?quán)能是行政參與權(quán)的基本內(nèi)容，包含行政介入權(quán)，政見(jiàn)表達(dá)權(quán)、政見(jiàn)獲回應(yīng)權(quán)、合理政見(jiàn)獲采納權(quán)等，它們是行政參與最基本的權(quán)利能力和手段。行政介入權(quán)是指賦予具備一定資格條件的公眾參加行政活動(dòng)的機(jī)會(huì)和能力。這一權(quán)能首先決定公眾是否有機(jī)會(huì)或可能介入行政活動(dòng)，它包括公眾主動(dòng)發(fā)起行政活動(dòng)的權(quán)利，即行政發(fā)起權(quán)和被行政機(jī)關(guān)吸納加入行政活動(dòng)的權(quán)利，又稱行政加入權(quán)。政見(jiàn)表達(dá)權(quán)是指參與行政活動(dòng)的公眾為維護(hù)自身合法權(quán)益或者促進(jìn)公共利益對(duì)行政事務(wù)表達(dá)行政意見(jiàn)或利益訴求的權(quán)利。政見(jiàn)獲回應(yīng)權(quán)是指參與者要求行政機(jī)關(guān)對(duì)其提出的政見(jiàn)予以合理回復(fù)的權(quán)利。?同前注⑦，方世榮、鄧佑文、譚冰霖書(shū)，第134 頁(yè)。合理政見(jiàn)獲采納權(quán)是指社會(huì)公眾合法、合理的行政意見(jiàn)與利益訴求有權(quán)得到行政機(jī)關(guān)的采納。?同上注，方世榮、鄧佑文、譚冰霖書(shū)，第135 頁(yè)。加強(qiáng)權(quán)能亦可謂之特別權(quán)能。它是指為了促進(jìn)與保障行政參與對(duì)行政活動(dòng)的實(shí)質(zhì)影響，而特別賦予具有參與資格的公眾之權(quán)能，以增強(qiáng)參與主體的行政參與能力，包含參與決定權(quán)和參與實(shí)施權(quán)。參與決定權(quán)是公眾各利益代表在行政決策影響多方公眾利益而行政機(jī)關(guān)客觀上又難以作出均衡各方利益的決定的情形下，參與該行政決策的決定環(huán)節(jié)的權(quán)利。但這并不要求一定采取各利益代表直接參與表決的方式，參與行政決策的作成可以有其他方式，如由各利益代表與行政機(jī)關(guān)協(xié)商決定等。參與實(shí)施權(quán)是公眾在行政機(jī)關(guān)怠于實(shí)施已吸納自己合理訴求的行政決定的前提下，參與跟自己利益相關(guān)的行政決定實(shí)施的權(quán)利。公眾享有參與實(shí)施權(quán)，則能主動(dòng)提出實(shí)施與自己利益相關(guān)的行政決定的建議，督促與協(xié)助行政機(jī)關(guān)順利實(shí)施行政決定，并最終實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)和自己的利益訴求。

當(dāng)然，要使行政參與完全權(quán)利化，除了充實(shí)以上公眾行政參與行為本身的各項(xiàng)權(quán)能外，還應(yīng)充實(shí)公眾參與行政所必需的行政知情權(quán)和參與監(jiān)督權(quán)。如前所述，這兩種權(quán)利并不是嚴(yán)格意義上的行政參與權(quán)，但公眾享有行政知情權(quán)是行政參與的前提，公眾享有參與監(jiān)督權(quán)則是行政參與的保障。為了區(qū)分行政參與權(quán)的各項(xiàng)權(quán)能與這兩種權(quán)利，筆者把行政參與權(quán)的各項(xiàng)權(quán)能稱為行政參與的本體性權(quán)利，行政知情權(quán)是行政參與的前提性權(quán)利，參與監(jiān)督權(quán)則是行政參與的保障性權(quán)利。行政知情權(quán)是行政參與的前提性權(quán)利?！爸闄?quán)”源于英文“the right to know”，是指公眾享有知悉和獲取國(guó)家有關(guān)信息的權(quán)利。行政知情權(quán)則是指公眾享有知悉和獲得政府相關(guān)行政信息的權(quán)利。它約束行政機(jī)關(guān)必須履行行政公開(kāi)的義務(wù)?！靶畔⒐_(kāi)是公眾有效參與的基本條件和前提?！?姜明安：《公眾參與與行政法治》，《中國(guó)法學(xué)》2004年第2 期?！靶姓_(kāi)是參與式行政的一個(gè)必然要求和重要環(huán)節(jié)?！?同前注?，莫于川文?！皩?shí)現(xiàn)透明行政是實(shí)現(xiàn)公民參與的前提。”?劉芳：《論行政管理中公民參與的制度化建設(shè)》，《遼寧行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2007年第6 期。這些論者的觀點(diǎn)都一致表明信息公開(kāi)是行政參與的先決條件，從權(quán)利維度來(lái)看，則說(shuō)明行政知情權(quán)是行政參與要求公眾具備的前提性權(quán)利。因?yàn)楣娭挥邢碛行姓闄?quán)，才能知曉行政活動(dòng)的進(jìn)展情況以及行政目標(biāo)與策略，公眾才有機(jī)會(huì)進(jìn)入行政過(guò)程表達(dá)意見(jiàn)與訴求，也才知道怎樣與行政機(jī)關(guān)進(jìn)行博弈、溝通與協(xié)商，并影響行政決定的作成。參與監(jiān)督權(quán)是公眾參與行政的保障性權(quán)利。它是公眾對(duì)行政機(jī)關(guān)在行政活動(dòng)中履行滿足公眾參與義務(wù)情況進(jìn)行督促、糾錯(cuò)和監(jiān)控的權(quán)利，包含對(duì)行政機(jī)關(guān)履行滿足公眾參與義務(wù)的督促權(quán)和評(píng)價(jià)權(quán)，以及在未履行滿足公眾參與義務(wù)情況下的申請(qǐng)補(bǔ)救權(quán)、行政復(fù)議權(quán)、行政訴訟權(quán)等。公眾通過(guò)行使參與監(jiān)督權(quán)，能更好地保障行政參與權(quán)的實(shí)現(xiàn)。

第五，行政參與的權(quán)利化必須明確行政機(jī)關(guān)對(duì)行政參與權(quán)的尊重、保護(hù)與實(shí)現(xiàn)義務(wù)。享有權(quán)利意味著權(quán)利主體具有要求義務(wù)主體必須滿足這種權(quán)利請(qǐng)求的能力或資格。而且，權(quán)利具有主體間性，某一主體享有權(quán)利，必然意味著對(duì)應(yīng)另一方主體的義務(wù)?！皺?quán)利總是與義務(wù)人的義務(wù)相關(guān)聯(lián)的。離開(kāi)了義務(wù)，權(quán)利就不能得到保障?！?熊文釗主編：《公法原理》，北京大學(xué)出版社2009年版，第49 頁(yè)。尤其是在行政法律關(guān)系中，行政相對(duì)人權(quán)利是具有特定意義的概念，是指由行政法所規(guī)定或確認(rèn)的、由行政相對(duì)人享有并與行政主體的義務(wù)相對(duì)應(yīng)的各種權(quán)利，是專門對(duì)應(yīng)行政主體義務(wù)的權(quán)利。?參見(jiàn)方世榮：《對(duì)當(dāng)代行政法主體雙方地位平等的認(rèn)知——從行政相對(duì)人的視角》，《法商研究》2002年第6 期。因此，從行政機(jī)關(guān)（行政主體）與公眾（行政相對(duì)人）的關(guān)系而言，公眾行政參與權(quán)的享有必然需要法律增設(shè)行政機(jī)關(guān)相應(yīng)的義務(wù)。這樣，公眾的行政參與權(quán)才是實(shí)在的法律權(quán)利。概言之，公眾行政參與權(quán)的享有要求行政機(jī)關(guān)履行滿足行政參與權(quán)的義務(wù)，即履行尊重、保護(hù)和實(shí)現(xiàn)公眾行政參與權(quán)的義務(wù)。具體而言，首先，需要明確行政機(jī)關(guān)的尊重和認(rèn)可義務(wù)，包括承認(rèn)公眾的參與主體地位，確認(rèn)公眾參與資格，吸收和接納公眾參與行政活動(dòng)等，這是公眾行政參與權(quán)實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)。其次，需要明確行政機(jī)關(guān)保障公眾行政參與權(quán)實(shí)現(xiàn)的義務(wù)，包括創(chuàng)設(shè)公眾參與機(jī)會(huì)、渠道與方式，聽(tīng)取公眾意見(jiàn)與訴求，及時(shí)回應(yīng)公眾，依據(jù)公眾合理意見(jiàn)與正當(dāng)訴求作出行政決定，接受公眾監(jiān)督并及時(shí)糾錯(cuò)等。最后，需要確定行政機(jī)關(guān)不得侵害公眾行政參與權(quán)的義務(wù)，明確侵害行政參與權(quán)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任。這些義務(wù)一方面應(yīng)在法律上明確規(guī)定，另一方面要求行政機(jī)關(guān)在行政實(shí)踐中實(shí)際遵守與履行。

三、我國(guó)行政參與權(quán)利化之困境

我國(guó)現(xiàn)行行政法雖然有行政參與的相關(guān)規(guī)定，?參見(jiàn)前注⑧，鄧佑文文。行政參與在規(guī)范層面上有一定彰顯和體現(xiàn)，但總的來(lái)說(shuō)，這些規(guī)定主要表現(xiàn)為一種行政手段的制度化，而未能充分體現(xiàn)權(quán)利的色彩與價(jià)值。有學(xué)者曾經(jīng)通過(guò)分析我國(guó)行政立法制度中的公眾參與而得出“我國(guó)行政立法中的參與并未真正成為公眾的權(quán)利”的結(jié)論。?參見(jiàn)朱芒：《行政立法程序調(diào)整對(duì)象重考——關(guān)于外部效果規(guī)范與程序性裝置關(guān)系的考察》，《中國(guó)法學(xué)》2008年第6 期。事實(shí)上，行政參與權(quán)在我國(guó)行政立法、行政決策與行政執(zhí)法制度上都未得到全面確立，而且在行政實(shí)踐中更沒(méi)有得到有效保障，即我國(guó)行政參與并未完全權(quán)利化，因?yàn)樵谖覈?guó)行政參與遭遇到權(quán)利化困境。

第一，行政參與的前提性權(quán)利——行政知情權(quán)的確立與行使難以全面化、常態(tài)化。由于《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》（以下簡(jiǎn)稱：《條例》）的頒布與實(shí)施，我國(guó)行政信息公開(kāi)有一定的進(jìn)步與改觀，政府信息公開(kāi)的門戶網(wǎng)站陸續(xù)建立，也發(fā)布了一些行政信息，公民的行政知情權(quán)到一定的滿足，但是我國(guó)政府信息公開(kāi)仍存在不少問(wèn)題。其一，信息公開(kāi)隨意化。行政信息是否公開(kāi)取決行政機(jī)關(guān)的裁量，甚至根據(jù)《條例》必須公開(kāi)的信息，也變成選擇性公開(kāi)的信息，重要但公開(kāi)可能會(huì)給行政機(jī)關(guān)自身帶來(lái)“麻煩”或“不利”的信息不公開(kāi)，無(wú)足輕重的信息則為了“作秀”或敷衍而公開(kāi)。其二，信息公開(kāi)的不徹底性。一些行政機(jī)關(guān)誤讀“過(guò)程性信息”概念，?“過(guò)程性信息不公開(kāi)”中的“過(guò)程性信息”本應(yīng)指“行政過(guò)程中尚未制成的信息”，然而，一些行政機(jī)關(guān)（以及一些審理行政信息公開(kāi)案的法院）將其等同于在作出行政決定過(guò)程中形成的各種信息，從而將在作出行政決定過(guò)程中已經(jīng)作成的具有使用價(jià)值的信息排除在公開(kāi)范圍之外。參見(jiàn)楊登峰：《論過(guò)程性信息的本質(zhì)——以上海市系列政府信息公開(kāi)案為例》，《法學(xué)家》2013年第9 期。往往只公開(kāi)行政結(jié)果，不公開(kāi)行政依據(jù)和行政過(guò)程，還有的行政機(jī)關(guān)將本應(yīng)公開(kāi)的行政信息認(rèn)定為國(guó)家秘密而不向公眾公開(kāi)。其三，信息公開(kāi)法律責(zé)任的虛置。對(duì)行政信息公開(kāi)缺乏有力的監(jiān)督，行政信息不公開(kāi)難以追究相關(guān)責(zé)任者的法律責(zé)任。這也是信息公開(kāi)隨意化和不徹底的原因之一。“由于沒(méi)有形成有效的法律責(zé)任機(jī)制，許多地方的政務(wù)公開(kāi)還只是事務(wù)性、程序性的公開(kāi)甚至走走形式，辦事結(jié)果的公開(kāi)多，辦事過(guò)程、決策程序的公開(kāi)少，事后公開(kāi)多，事前、事中公開(kāi)少，無(wú)關(guān)痛癢的內(nèi)容公開(kāi)多，民眾真正關(guān)心的信息公開(kāi)少。”?同前注?，莫于川文。這些問(wèn)題的存在說(shuō)明公眾對(duì)行政信息的知悉與獲取很難全面化、徹底化與經(jīng)?；姷男姓闄?quán)得不到切實(shí)保障。

第二，行政參與的本體性權(quán)利的確立不全面，不充分，難以形成完整的權(quán)能鏈條與權(quán)利體系，其行使與實(shí)現(xiàn)也無(wú)可靠保障。首先，行政介入權(quán)未能獲得明確認(rèn)定與可靠保障。目前，我國(guó)相關(guān)法律未明確界定公眾的行政介入權(quán)，也未全面確認(rèn)公眾介入（參加）行政的資格。雖然我國(guó)現(xiàn)行法有一些行政機(jī)關(guān)向公民或組織征求意見(jiàn)的規(guī)定，但具體具備哪些條件的公民或組織能夠進(jìn)入行政過(guò)程表達(dá)意見(jiàn)與訴求，法律并沒(méi)有明確界定，而且，對(duì)那些獲得參與行政資格的公眾怎樣進(jìn)入行政程序（進(jìn)入期限、場(chǎng)所、方式等），法律也沒(méi)有具體規(guī)定。至于哪些公民或組織具有主動(dòng)發(fā)起行政活動(dòng)的權(quán)利，更是鮮有法律提及。因此，公眾的參與主體地位并未得到法律的全面認(rèn)可。這導(dǎo)致在行政實(shí)踐中，實(shí)際參與行政的公眾完全由行政機(jī)關(guān)任意選擇，公眾參與行政可能陷入這樣的困境：應(yīng)參與的公眾和想?yún)⑴c的公眾未參與，而不應(yīng)參與的和不想?yún)⑴c的公眾被指令參與，一些公眾的行政介入權(quán)失去保障。?當(dāng)然，就開(kāi)放式征求意見(jiàn)形式（如網(wǎng)絡(luò)征求意見(jiàn)、通過(guò)電子信箱、意見(jiàn)箱等形式征求意見(jiàn)等）而言，不少公眾有參與的機(jī)會(huì)，但這種參與的效力是欠缺保障的，而座談會(huì)、論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)等直接與行政機(jī)關(guān)對(duì)話博弈的有效參與方式，很多公眾因行政機(jī)關(guān)隨意選擇參與主體而失去參與機(jī)會(huì)。其次，政見(jiàn)表達(dá)權(quán)的享有不充分。應(yīng)該說(shuō)，對(duì)于行政參與權(quán)的權(quán)能內(nèi)容的制度確立而言，政見(jiàn)表達(dá)權(quán)的規(guī)定是相對(duì)較多的，在不少行政領(lǐng)域中都規(guī)定了向公眾征求意見(jiàn)的座談會(huì)、論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)等公眾可以表達(dá)政見(jiàn)的方式，但是這些法律規(guī)范采用的一般都是行政機(jī)關(guān)的裁量權(quán)模式，而非強(qiáng)制義務(wù)模式，而且也沒(méi)有規(guī)定舉行座談會(huì)、論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)的具體要求，行政機(jī)關(guān)作出行政決定時(shí)是否征求公眾意見(jiàn)，是否舉行聽(tīng)證會(huì)、座談會(huì)、論證會(huì)并不確定，從而導(dǎo)致行政實(shí)踐中公眾表達(dá)政見(jiàn)的機(jī)會(huì)無(wú)保障，即使有機(jī)會(huì)表達(dá)，也多為缺乏互動(dòng)性和回應(yīng)性的“網(wǎng)上留言”，公眾能夠面對(duì)面與行政機(jī)關(guān)進(jìn)行有效博弈、交流和協(xié)商的機(jī)會(huì)較少。最后，對(duì)于公眾政見(jiàn)獲回應(yīng)權(quán)、合理意見(jiàn)獲采納權(quán)等重要基本權(quán)能，現(xiàn)有法律制度則規(guī)定較少，而對(duì)于參與決定權(quán)、參與實(shí)施權(quán)等加強(qiáng)權(quán)能更是鮮有規(guī)定，這樣就導(dǎo)致公眾行政參與權(quán)之權(quán)能的嚴(yán)重不足。

第三，行政參與權(quán)的權(quán)利范圍難以覆蓋整個(gè)行政領(lǐng)域，即權(quán)利涉及的行政范圍不周延。我國(guó)尚未制定統(tǒng)一的行政程序法典，只有各種單行的行政程序規(guī)范，因此，即使在程序意義上，不少行政領(lǐng)域也沒(méi)有規(guī)定公眾參與。行政立法對(duì)公眾參與的規(guī)定還算比較全面，《立法法》、《行政法規(guī)制定程序條例》和《規(guī)章制定程序條例》等對(duì)行政法規(guī)和規(guī)章制定中的公眾參與都有一定規(guī)范，?參見(jiàn)我國(guó)《立法法》第58 條、第90 條，《行政法規(guī)制定程序條例》第12 條、第22 條，《規(guī)章制定程序條例》第35 條、第15 條等。但行政執(zhí)法中，只有行政處罰、行政許可和行政強(qiáng)制等少數(shù)領(lǐng)域?qū)妳⑴c進(jìn)行了一定規(guī)范；?參見(jiàn)《行政處罰法》第32 條、第42 條，《行政許可法》第7 條、第36 條、第46 條、第47 條、第48 條，《行政強(qiáng)制法》第8 條、第14條，第15 條，第36 條等。同樣，行政決策也只是在價(jià)格、規(guī)劃、環(huán)保等重要領(lǐng)域確立了公眾參與。?參見(jiàn)我國(guó)《價(jià)格法》第23 條、我國(guó)《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第21 條、我國(guó)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第48 條等。因此，不少行政執(zhí)法和行政決策中的公眾參與并未法制化，從而導(dǎo)致公眾在這些行政領(lǐng)域失去了主張參與的權(quán)利。

第四，行政參與權(quán)的各項(xiàng)權(quán)能缺乏政府（行政機(jī)關(guān)）義務(wù)的對(duì)接，政府滿足行政參與權(quán)的義務(wù)難以落實(shí)。首先，對(duì)應(yīng)于公眾政見(jiàn)表達(dá)權(quán)的政府征求公眾意見(jiàn)的義務(wù)雖然有所規(guī)定，但立法模式大多使用“可以”、“或者”的“裁量模式”，而很少使用“應(yīng)當(dāng)”、“必須”的“強(qiáng)制模式”，這與其說(shuō)是規(guī)定政府義務(wù)，還不如說(shuō)是授予政府權(quán)力（裁量權(quán)），即行政過(guò)程中政府是否征求意見(jiàn)以及采用何種方式征求意見(jiàn)完全取決于自己的自由選擇。其次，很多政府義務(wù)在立法上語(yǔ)焉不詳，如對(duì)公眾意見(jiàn)與訴求的回應(yīng)與反饋義務(wù)、合理政見(jiàn)的采納義務(wù)、影響公眾切身利益的重大行政決策的協(xié)商決定義務(wù)等。政府義務(wù)的法律缺位直接導(dǎo)致了行政實(shí)踐中行政官員滿足公眾行政參與權(quán)的義務(wù)與責(zé)任意識(shí)的缺失，并對(duì)公眾參與加以規(guī)避與排斥，最終導(dǎo)致公眾行政參與權(quán)的虛置與擱淺。

第五，行政參與的保障性權(quán)利——參與監(jiān)督權(quán)匱乏，導(dǎo)致行政參與權(quán)救濟(jì)途徑不暢通?！胺矙?quán)利受到侵害時(shí)應(yīng)有法律救濟(jì)之方法，此為權(quán)利本質(zhì)?！?[英]威廉·韋德：《行政法》，徐炳譯，中國(guó)大百科全書(shū)出版社1997年版，第95 頁(yè)。為保障公眾行政參與權(quán)的有效行使，當(dāng)行政參與權(quán)受到侵犯時(shí)，應(yīng)對(duì)其實(shí)行救濟(jì)與補(bǔ)救，并追究行政機(jī)關(guān)和相關(guān)行政人員的法律責(zé)任。這就需要充實(shí)公眾的參與監(jiān)督權(quán)。然而，我國(guó)現(xiàn)行法中鮮有賦予公眾對(duì)行政機(jī)關(guān)履行滿足公眾參與義務(wù)的督促權(quán)、評(píng)價(jià)權(quán)的規(guī)定，也鮮有規(guī)定公眾對(duì)行政機(jī)關(guān)未履行滿足公眾參與義務(wù)的補(bǔ)救權(quán)、申訴權(quán)、控告權(quán)等?，F(xiàn)行法對(duì)行政機(jī)關(guān)侵害公眾合法權(quán)益的救濟(jì)制度主要是行政復(fù)議與行政訴訟，但行政參與權(quán)受侵害尚不在兩者保護(hù)之列，?我國(guó)現(xiàn)行行政復(fù)議制度的權(quán)利救濟(jì)范圍主要限于人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)和受教育權(quán)的保護(hù)，而行政訴訟制度的權(quán)利救濟(jì)范圍主要限于人身權(quán)與財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)，因此，行政參與權(quán)尚不在行政復(fù)議與行政訴訟保護(hù)的合法權(quán)益范圍之列。兩者受案范圍內(nèi)的行為對(duì)象也只限于具體行政行為，而不包括抽象行政行為，但公眾參與經(jīng)常發(fā)生于行政立法和行政決策中。?行政立法是抽象行政行為，大部分行政決策也屬于抽象行政行為。因此，當(dāng)行政機(jī)關(guān)未履行滿足公眾行政參與權(quán)的義務(wù)時(shí)，公眾很難對(duì)其提起行政復(fù)議與行政訴訟。而目前公眾尚無(wú)其他救濟(jì)行政參與權(quán)受侵害的法律手段。行政參與權(quán)受侵害基本無(wú)法獲得有效救濟(jì)與補(bǔ)救，從而導(dǎo)致行政參與權(quán)失去了強(qiáng)有力的保障。

四、我國(guó)行政參與權(quán)利化困境突破之路向

（一）理念矯正

黑格爾強(qiáng)調(diào)，認(rèn)識(shí)事物應(yīng)當(dāng)把握事物的全面，即理念。?參見(jiàn)呂世倫主編：《西方法律思潮源流論》，中國(guó)人民公安大學(xué)出版社1993年版，第157 頁(yè)。理念是制度理性的來(lái)源，也是制度實(shí)踐的先導(dǎo)，會(huì)影響良好制度的生成與執(zhí)行。有學(xué)者就認(rèn)為，行政理念強(qiáng)烈影響和支配著行政人員的行為，決定政府的行為方式及其政策的價(jià)值取向。?參見(jiàn)宋源：《轉(zhuǎn)型期公共行政模式的變遷——由管制行政到服務(wù)行政》，《學(xué)術(shù)交流》2006年第5 期?？梢?jiàn)，行政人員尤其是行政官員樹(shù)立正確的行政參與理念，對(duì)行政參與權(quán)能否在制度上完整確立以及能否在行政實(shí)踐中受到政府的尊重和保障而得以實(shí)現(xiàn)十分重要。然而，在我國(guó)，一方面，由于深受傳統(tǒng)管制行政理念的影響，一些行政官員在思想上往往排斥和規(guī)避行政參與；另一方面，一部分具有民主意識(shí)的行政官員，基于提升行政的正當(dāng)性與可行性而吸納公眾參與行政過(guò)程，但因其對(duì)行政參與存在一些誤讀與曲解，也并未真正尊重和認(rèn)可公眾行政參與權(quán)，即觀念上尚未完全將行政參與視為公眾的應(yīng)有權(quán)利。為此，需要對(duì)一些行政官員的錯(cuò)誤理念進(jìn)行矯正?？傮w上應(yīng)改變一些行政官員傳統(tǒng)的管制行政意識(shí)，增強(qiáng)其民主行政意識(shí)、正當(dāng)行政程序意識(shí)、權(quán)利本位意識(shí)以及善治思想等，從而促使其在思想上重視行政參與。這些方面學(xué)者多有論述，在此不再贅述。此外，對(duì)行政參與的誤讀影響了行政參與的權(quán)利化的情況，必須加以矯正。尤其是行政參與權(quán)作為一種新型權(quán)利，更需要釋明其權(quán)利性質(zhì)、內(nèi)涵、價(jià)值等，并澄清一些行政官員的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)。

其一，對(duì)行政參與涵義的正確解讀。一些行政官員往往混淆“行政參與”與“參加行政”兩個(gè)概念，認(rèn)為行政參與即行政機(jī)關(guān)吸納公眾參加行政，只要吸納公眾加入了行政活動(dòng)，滿足了其參與資格，就意味著公眾參與。這與傳統(tǒng)行政并無(wú)實(shí)質(zhì)性區(qū)別，行政活動(dòng)仍是行政機(jī)關(guān)一家之治，而不是行政機(jī)關(guān)與公眾平等博弈與合作治理。因此，這些行政官員應(yīng)當(dāng)廓清“行政參與”與“參加行政”的區(qū)別，不能把行政參與簡(jiǎn)單視為“公眾加入行政程序”，而應(yīng)理解為“公眾與行政機(jī)關(guān)互動(dòng)治理行政事務(wù)的活動(dòng)”。

其二，對(duì)行政參與的權(quán)利性的全面認(rèn)知。在不少行政官員意識(shí)中，行政參與只是提升行政合法性與正當(dāng)性的手段，本質(zhì)上并非權(quán)利。當(dāng)然，對(duì)行政官員關(guān)于行政參與的權(quán)利性的錯(cuò)誤認(rèn)知的糾偏不應(yīng)僅限于此，還應(yīng)當(dāng)使行政官員進(jìn)一步明了行政參與權(quán)應(yīng)當(dāng)呈現(xiàn)的應(yīng)有權(quán)利、法定權(quán)利和實(shí)有權(quán)利的三重權(quán)利形態(tài)，以及行政參與權(quán)融程序性與實(shí)體性內(nèi)容于一體的綜合權(quán)利屬性。

其三，對(duì)行政參與權(quán)的價(jià)值的深入理解。由于功利目的的驅(qū)使，一些行政官員一般只重視行政參與表面上的工具價(jià)值，即將行政參與視為促進(jìn)行政合法性和正當(dāng)性的工具，把行政參與手段化，而沒(méi)有深入理解其民主性價(jià)值和權(quán)利性價(jià)值等本體價(jià)值，從而影響行政參與的權(quán)利化，因此，需要行政官員實(shí)現(xiàn)從工具價(jià)值意識(shí)到本體價(jià)值意識(shí)的轉(zhuǎn)變，行政參與的本體價(jià)值實(shí)現(xiàn)了，工具價(jià)值也會(huì)得到實(shí)現(xiàn)，行政參與的實(shí)效目標(biāo)亦能達(dá)致。

其四，對(duì)公眾參與主體地位的承認(rèn)與尊重。一些行政官員雖然吸納公眾進(jìn)入了行政過(guò)程，也給予了公眾發(fā)表意見(jiàn)的機(jī)會(huì)，但只是把參與的公眾當(dāng)作意見(jiàn)的征集者、信息的提供者，而沒(méi)有將其視為擁有行政參與權(quán)的治理主體之一，他們認(rèn)為參與的公眾本質(zhì)上仍是行政管理的對(duì)象，政府與公眾之間仍是主客體關(guān)系，而不是主體間性關(guān)系。?“主體間性關(guān)系”是指政府與公眾的關(guān)系是平等的行政法上的主體——主體關(guān)系。參見(jiàn)王錫鋅：《行政過(guò)程中公眾參與的制度與實(shí)踐》，中國(guó)法制出版社2008年版，第127-128 頁(yè)。然而，行政參與作為現(xiàn)代行政程序的一種發(fā)展趨勢(shì)，它要求不得將公民作為行政的客體對(duì)待，而應(yīng)當(dāng)作為“成熟公民”和在決定程序中具有獨(dú)立權(quán)利的當(dāng)事人對(duì)待，當(dāng)事人享有實(shí)現(xiàn)自己認(rèn)識(shí)、要求和觀點(diǎn)的機(jī)會(huì)。?參見(jiàn)[德]哈特穆特·毛雷爾：《行政法學(xué)總論》高家偉譯，法律出版社2000年版，第459 頁(yè)。這要求在行政參與中，行政官員應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到公眾的參與主體地位，將公眾由管制行政中的管制對(duì)象轉(zhuǎn)變?yōu)閰⑴c式行政中具有行政參與權(quán)的參與主體，?這里的參與式行政是指，在社會(huì)公眾以平等主體身份的參與下，行政機(jī)關(guān)通過(guò)充分聽(tīng)取意見(jiàn)建議、進(jìn)行協(xié)商合作等各種良性互動(dòng)的方法開(kāi)展行政立法、行政決策和行政執(zhí)法活動(dòng)，以實(shí)現(xiàn)行政為民的宗旨，保障行政具有正當(dāng)性與合理性的一種民主行政模式。參見(jiàn)前注⑦，方世榮、鄧佑文、譚冰霖書(shū)，第28 頁(yè)。同時(shí)，行政關(guān)系也實(shí)現(xiàn)從行政主體與行政相對(duì)人的主客體關(guān)系到行政主體與參與主體的主體間性關(guān)系的轉(zhuǎn)變。其實(shí)，只要行政機(jī)關(guān)尊重和保障了公眾的行政參與權(quán)，公眾也就獲得了與行政機(jī)關(guān)平等博弈、合作治理的參與主體地位。

其五，對(duì)行政參與效力的認(rèn)可。一些行政決官員認(rèn)為行政參與只具有咨詢性，對(duì)行政決定沒(méi)有實(shí)質(zhì)約束力。由于行政官員對(duì)行政參與存在這種錯(cuò)誤理念，加之害怕分權(quán)，擔(dān)心降低效率，這些行政官員只是把參與的公眾當(dāng)成決策咨詢的對(duì)象，把公眾參與當(dāng)作行政民主的標(biāo)簽。例如，2008年轟動(dòng)一時(shí)的山東濟(jì)寧“中華文化標(biāo)志城”事件足以充分反映上述現(xiàn)象。這個(gè)計(jì)劃耗資300 億元的“百年工程”規(guī)劃一經(jīng)公布，即招致108 名政協(xié)委員簽名反對(duì)，公眾紛紛通過(guò)網(wǎng)絡(luò)建言表示質(zhì)疑，然而，濟(jì)寧市市長(zhǎng)張振川表示，“中華文化標(biāo)志城”此前得到了69 位院士的簽名支持，允許有爭(zhēng)論，但是標(biāo)志城肯定要建。?參見(jiàn)李琳：《中華文化標(biāo)志城：真文化還是假古董？》，《政府法制》2008年第9 期。此種高調(diào)而又專斷的言論足以顯露一些行政官員對(duì)公眾行政參與的漠視態(tài)度，行政參與也因此而淪為形式。為防止行政參與的虛化，行政官員應(yīng)當(dāng)承認(rèn)行政參與對(duì)行政決定的實(shí)質(zhì)約束力，這需要行政官員敢于和善于“納諫”，從而化形式參與為實(shí)質(zhì)參與。

（二）法律規(guī)范建構(gòu)

行政參與的權(quán)利化要求在法律規(guī)范中全面確認(rèn)行政參與的各項(xiàng)權(quán)利。然而，在我國(guó)，行政參與的前提性權(quán)利、本體性權(quán)利和保障性權(quán)利都未能得到法律規(guī)范的全面確立，以致影響了行政參與的權(quán)利化。因此，我國(guó)需要建構(gòu)全面確立這些權(quán)利的法律規(guī)范。

其一，建構(gòu)全面確立前提性權(quán)利即行政知情權(quán)的法律規(guī)范。關(guān)于行政知情權(quán)，我國(guó)目前雖然已有國(guó)家層面的行政法規(guī)《條例》對(duì)其進(jìn)行了一定的規(guī)范，但《條例》對(duì)行政知情權(quán)的確立還存在一些不足，例如，未對(duì)保障公眾行政知情權(quán)的立法宗旨進(jìn)行明確宣示，即沒(méi)有明確規(guī)定公民享有行政知情權(quán)，?參見(jiàn)張龍：《行政知情權(quán)的法理研究》，北京大學(xué)出版社2010年版，第181 頁(yè)。也未能確立以行政信息公開(kāi)為常態(tài)，不公開(kāi)（保密）為例外的原則，列舉的行政信息公開(kāi)范圍較窄，規(guī)定的信息公開(kāi)審查標(biāo)準(zhǔn)過(guò)嚴(yán)，需經(jīng)過(guò)嚴(yán)格的保密審查，?《中華人民共和國(guó)保守秘密法》規(guī)定的定密范圍廣、定密標(biāo)準(zhǔn)寬泛，定密程序不嚴(yán)，且不受審查，從而導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)把不愿公開(kāi)的信息定為秘密，可保密也可不保密的信息為保險(xiǎn)起見(jiàn)也定為秘密。參見(jiàn)前注②王錫鋅書(shū)，第124 頁(yè)。以確定是否屬于危及安全、穩(wěn)定的信息等。?《條例》第8 條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)公開(kāi)政府信息不得危及國(guó)家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)安全和社會(huì)穩(wěn)定。而2010年國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于做好政府信息依申請(qǐng)公開(kāi)工作的意見(jiàn)》第2 條還規(guī)定，行政機(jī)關(guān)處于討論、研究或者審查中的過(guò)程性信息，一般不屬于《條例》所指應(yīng)公開(kāi)的政府信息。這樣，應(yīng)當(dāng)公開(kāi)的信息可能被拒絕公開(kāi)，不應(yīng)被保密的行政信息，又有可能因被行政機(jī)關(guān)裁量為“危及安全、穩(wěn)定的信息”或“過(guò)程性信息”而不公開(kāi)，公眾行政知情權(quán)可能受到侵害，而《條例》規(guī)定的救濟(jì)途徑有限且可操作性不強(qiáng)。?對(duì)于公眾行政知情權(quán)受侵害的救濟(jì)，《條例》第33 條規(guī)定了行政救濟(jì)與司法救濟(jì)雙重路徑，但是不管是行政救濟(jì)還是司法救濟(jì)可操作性都不強(qiáng)，尤其司法救濟(jì)，仍然把受案范限定于具體行政行為，加之行政訴訟制度本身的局限，導(dǎo)致行政知情權(quán)糾紛案件受理難，勝訴難。因此，公眾行政知情權(quán)的全面確立與實(shí)現(xiàn)仍然遭遇法律困境，亟需重構(gòu)并完善政府信息公開(kāi)法律規(guī)范。首先，應(yīng)當(dāng)將政府信息公開(kāi)法律由行政法規(guī)上升為法律，全面確立行政知情權(quán)，即制定《中華人民共和國(guó)行政信息公開(kāi)法》，并在這部法律中著重解決下列問(wèn)題：明確公眾行政知情權(quán)和政府的行政信息公開(kāi)義務(wù)；確立“信息公開(kāi)為常態(tài)，保密為例外”的原則；明確和擴(kuò)大信息公開(kāi)范圍；科學(xué)界定不公開(kāi)的“過(guò)程性信息”概念；?不公開(kāi)的“過(guò)程性信息”是指“行政過(guò)程中尚未制成的信息”。參見(jiàn)前注?，楊登峰文。擴(kuò)大和暢通行政知情權(quán)救濟(jì)路徑，成立專門處理行政知情權(quán)糾紛的專業(yè)機(jī)構(gòu)。?應(yīng)借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)建立介于行政和司法性質(zhì)之間的救濟(jì)機(jī)構(gòu)，以其活動(dòng)作為司法審查的前置程序（國(guó)外的類似的機(jī)構(gòu)包括日本的“信息公開(kāi)審查委員會(huì)”、泰國(guó)的“信息委員會(huì)”、英國(guó)的“信息裁判所”等）。這種救濟(jì)方式兼顧了行政的效率性和司法的中立性，比較合理地滿足了信息公開(kāi)的權(quán)利保障。參見(jiàn)前注②王錫鋅書(shū)，第119 頁(yè)。其次，解決政府信息公開(kāi)法律與國(guó)家保密法律的沖突問(wèn)題，修改和完善《中華人民共和國(guó)保守秘密法》，明確國(guó)家秘密的定密主體、標(biāo)準(zhǔn)和程序，建立定密審查法律規(guī)范和解密法律規(guī)范等。

第二，建構(gòu)全面確立本體性權(quán)利即行政參與權(quán)的法律。對(duì)行政參與權(quán)的各項(xiàng)權(quán)能，世界各國(guó)一般都規(guī)定在行政程序法中，但行政程序法不是專門的行政參與法律，而且不少國(guó)家的行政程序法是在行政參與興起以前頒布的，因此，行政程序法中涉及的行政參與主要是正當(dāng)程序意義的參與，行政參與的權(quán)利性成分不強(qiáng)，行政參與權(quán)的權(quán)能不夠豐富，主要是一些淺度參與的權(quán)能，如程序介入權(quán)、意見(jiàn)表達(dá)權(quán)和獲回應(yīng)權(quán)等。參照美國(guó)學(xué)者謝利·安斯坦(Sherry Arnstein)的“公眾參與階梯”理論，［51］See Amstein, S. R., A Ladder of Citizen Participation, Journal of American Isitute of Planners, Vol. 35, No.4, 1969，pp.216-224.行政參與不只是公眾進(jìn)入行政程序表達(dá)意見(jiàn)與訴求和行政機(jī)關(guān)對(duì)公眾意見(jiàn)與訴求的一般回應(yīng)，還應(yīng)包含公眾合理意見(jiàn)與訴求獲得行政機(jī)關(guān)的采納，甚至包括公眾參與行政決定、參與決定實(shí)施等更深層次的參與，這需要充實(shí)公眾的合理政見(jiàn)獲采納權(quán)、參與決定權(quán)、參與實(shí)施權(quán)等權(quán)能；這些深度參與的權(quán)能更難在非專門規(guī)范行政參與的行政程序法中得到全面、具體的確立。因此，為全面確立行政參與的各項(xiàng)權(quán)能，還需制定專門的行政參與法律。在我國(guó)，統(tǒng)一的行政程序法尚未出臺(tái)，淺度參與的權(quán)能也只是零星散見(jiàn)于單行的行政立法、行政決策與行政執(zhí)法制度中，缺乏完整系統(tǒng)的規(guī)定，而其他深度參與的確立權(quán)能性的法律制度更是付諸闕如，雖然在個(gè)別行政領(lǐng)域已出臺(tái)專門的公眾參與的部門規(guī)章和地方政府規(guī)章，［52］前者如國(guó)家環(huán)?？偩?006年2月14 日頒布的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》，后者如廣州市政府2010年10月26 日頒布的《廣州市規(guī)章制定公眾參與辦法》。但對(duì)行政參與權(quán)的權(quán)能內(nèi)容的規(guī)定仍然不夠系統(tǒng)與具體。行政參與權(quán)的各項(xiàng)權(quán)能的全面確立無(wú)疑遭遇了法律障礙。因此，應(yīng)當(dāng)從以下幾方面循序漸進(jìn)地建構(gòu)全面確立行政參與權(quán)的法律規(guī)范。

首先，修改現(xiàn)行的關(guān)于行政立法、行政決策、行政執(zhí)法的法律規(guī)范。其一，明確行政參與權(quán)的保障原則；其二，明確規(guī)定公眾的行政介入權(quán)，規(guī)定能夠介入行政活動(dòng)的公眾的條件和范圍，明確哪些公民和組織具有行政活動(dòng)的發(fā)起權(quán)，哪些公民和組織能夠并被行政主體吸納參加行政活動(dòng)；其三，對(duì)這三大行政領(lǐng)域中的公眾政見(jiàn)表達(dá)權(quán)、獲合理回應(yīng)權(quán)、合理政見(jiàn)獲采納權(quán)等基本權(quán)能進(jìn)行拓補(bǔ)和完善，且明確政府的相應(yīng)義務(wù)；其四，增設(shè)公眾參與決定權(quán)、參與實(shí)施權(quán)這兩項(xiàng)加強(qiáng)權(quán)能，并規(guī)定行使條件和相應(yīng)的政府義務(wù)。

其次，加緊制定統(tǒng)一的行政程序法，對(duì)行政參與權(quán)的權(quán)能及政府的相應(yīng)義務(wù)進(jìn)行程序性的一般規(guī)定，為公眾行政參與權(quán)的行使提供程序上的法制保障。

最后，進(jìn)一步在一些行政參與實(shí)踐較成熟的行政領(lǐng)域率先頒行專門的行政參與法律規(guī)范，明確該領(lǐng)域中的各項(xiàng)行政參與權(quán)能，待條件成熟后制定統(tǒng)一的行政參與法，確立行政參與權(quán)的保障原則，行政立法、行政決策、行政執(zhí)法等各項(xiàng)專門的制度規(guī)范中具體嵌入行政參與權(quán)的各項(xiàng)權(quán)能。

第三，建構(gòu)全面確立保障性權(quán)利即參與監(jiān)督權(quán)的法律規(guī)范。我國(guó)對(duì)參與監(jiān)督權(quán)的確立存在更為嚴(yán)重的法律缺陷，一方面，現(xiàn)行法對(duì)公眾監(jiān)督行政權(quán)的規(guī)定中鮮有涉及專門的參與監(jiān)督權(quán)；另一方面，受限于現(xiàn)有行政復(fù)議與行政訴訟法律確定的受案范圍，受害人對(duì)行政參與權(quán)受到行政機(jī)關(guān)侵害的行政復(fù)議權(quán)與行政訴訟權(quán)也沒(méi)有得到認(rèn)可。因此，應(yīng)當(dāng)修繕和拓補(bǔ)監(jiān)督行政法律規(guī)范，全面確立參與監(jiān)督權(quán)。一方面，有必要增設(shè)和補(bǔ)充公眾對(duì)行政機(jī)關(guān)履行滿足公眾參與義務(wù)的督促權(quán)、評(píng)價(jià)權(quán)，以及行政機(jī)關(guān)未履行滿足公眾參與義務(wù)時(shí)公眾的補(bǔ)救權(quán)、申訴權(quán)、控告權(quán)等參與監(jiān)督權(quán)；另一方面，應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大行政復(fù)議和行政訴訟的受案范圍，將行政參與權(quán)納入行政法律救濟(jì)的保護(hù)范圍，把規(guī)章以下的抽象行政行為歸入行政復(fù)議與行政訴訟的受案范圍。

（三）制度機(jī)制完善

行政參與權(quán)利化的最終標(biāo)志是公眾行政參與權(quán)得到實(shí)現(xiàn)，即公眾在行政實(shí)踐中能夠有效行使行政參與權(quán)。行政參與權(quán)的實(shí)現(xiàn)要求在權(quán)利確立的前提下，從法律制度和行政實(shí)踐雙重路向建立權(quán)利本身的運(yùn)行機(jī)制和對(duì)應(yīng)的義務(wù)履行機(jī)制。然而，在我國(guó)，無(wú)論是行政參與權(quán)的行使還是對(duì)應(yīng)的政府義務(wù)的履行都遇到了機(jī)制障礙。首先，在行政法律制度中，一方面，對(duì)于公眾而言，誰(shuí)能參與，參與什么，如何參與，參與效力如何，參與權(quán)利受侵害如何救濟(jì)等都未能得到全面、具體、明確的規(guī)定；另一方面，對(duì)于行政機(jī)關(guān)而言，是否應(yīng)當(dāng)吸納公眾參與，是否應(yīng)當(dāng)對(duì)參與主體的意見(jiàn)與訴求進(jìn)行回應(yīng)，如何進(jìn)行回應(yīng)，公眾的意見(jiàn)與訴求是否應(yīng)當(dāng)采納，如何采納，不采納是否應(yīng)當(dāng)說(shuō)明理由，如何說(shuō)明理由，未履行上述義務(wù)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)何種法律責(zé)任，如何追究法律責(zé)任等大多語(yǔ)焉不詳。其次，在行政實(shí)踐中，政府則未能充分提供公眾參與的機(jī)會(huì)，沒(méi)有建立公眾行政參與權(quán)行使的綜合平臺(tái)，也沒(méi)有確定專門負(fù)責(zé)處理公眾參與的行政機(jī)構(gòu)及工作人員，更沒(méi)有成立或確定公眾參與的監(jiān)督組織和救濟(jì)機(jī)構(gòu)。制度規(guī)范的缺失以及權(quán)利實(shí)踐平臺(tái)與組織機(jī)構(gòu)的缺位導(dǎo)致無(wú)法形成有效的行政參與權(quán)的實(shí)現(xiàn)機(jī)制。因此，應(yīng)當(dāng)從以下兩方面完善行政參與權(quán)的實(shí)現(xiàn)機(jī)制。

第一，拓補(bǔ)行政參與權(quán)行使機(jī)制。當(dāng)下行政法制度對(duì)公眾行政參與權(quán)的行使有一些規(guī)定，例如，行政立法和行政決策制度中規(guī)定公民可以通過(guò)參加座談會(huì)、論證會(huì)甚至聽(tīng)證會(huì)等形式行使政見(jiàn)表達(dá)權(quán)，而行政執(zhí)法制度也規(guī)定行政相對(duì)人可以陳述、申辯和要求舉行聽(tīng)證會(huì)等。但是，行政參與權(quán)的行使很不充分，也得不到切實(shí)保障，因?yàn)樾姓⑴c權(quán)的行使沒(méi)有形成完善的機(jī)制，需要進(jìn)行拓補(bǔ)。首先，應(yīng)當(dāng)在各種行政法制度中明確行政參與權(quán)的主體和范圍，擴(kuò)大權(quán)利保障范圍，完善參與程序，擴(kuò)展參與方法與手段，明確參與效力，賦予公眾監(jiān)督行政機(jī)關(guān)履行滿足公眾參與義務(wù)的權(quán)利，以及確定行政參與權(quán)受侵害的救濟(jì)途徑等。其次，在行政實(shí)踐中建立行政參與權(quán)行使的綜合平臺(tái)，落實(shí)各種參與渠道與形式，建立公眾參與行政機(jī)關(guān)的績(jī)效考評(píng)制度，以及參與行政官員的年度考核和任前考核制度，［53］參見(jiàn)候?。骸墩搶?duì)公民表達(dá)的政府回應(yīng)義務(wù)》，《法學(xué)》2013年第11 期。提高公眾對(duì)行政機(jī)關(guān)及行政官員的倒逼責(zé)任能力，保障行政參與權(quán)的行使與實(shí)現(xiàn)。

第二，建構(gòu)義務(wù)履行機(jī)制。行政參與權(quán)成為公眾的實(shí)在權(quán)利之關(guān)鍵在于對(duì)應(yīng)的義務(wù)主體即政府應(yīng)當(dāng)履行滿足公眾行政參與權(quán)的義務(wù)，即對(duì)行政參與權(quán)的尊重、保障和實(shí)現(xiàn)義務(wù)。而現(xiàn)行法除了對(duì)政府滿足公眾行政介入權(quán)、行政知情權(quán)、政見(jiàn)表達(dá)權(quán)的義務(wù)有一些粗疏的規(guī)定外，對(duì)于行政參與權(quán)其他權(quán)能的政府保障義務(wù)基本上付諸闕如。而且，就義務(wù)的履行機(jī)制而言，對(duì)于政府是否必須履行義務(wù)，誰(shuí)來(lái)履行義務(wù)，應(yīng)當(dāng)履行哪些義務(wù)，如何履行義務(wù)，不履行義務(wù)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)何種法律責(zé)任，又由誰(shuí)來(lái)追究法律責(zé)任等都未有相應(yīng)制度作出明確的規(guī)定。因此，為保障行政參與權(quán)的實(shí)現(xiàn)，應(yīng)當(dāng)建構(gòu)政府滿足行政參與權(quán)的義務(wù)履行機(jī)制。首先，在各種行政法制度中應(yīng)當(dāng)明確滿足行政參與權(quán)的義務(wù)主體和義務(wù)范圍，確立履行義務(wù)的方式，確立不履行義務(wù)的法律責(zé)任追究制度等。其次，在行政實(shí)踐中，成立專門處理公眾參與的行政機(jī)構(gòu)，配備專職工作人員，建立對(duì)公眾意見(jiàn)和訴求的征集、回應(yīng)與反饋制度，［54］參見(jiàn)鄧佑文：《行政參與權(quán)的法律保障》，《中國(guó)行政管理》2012年第4 期。建立上級(jí)問(wèn)責(zé)、專門機(jī)關(guān)問(wèn)責(zé)和公眾問(wèn)責(zé)的問(wèn)責(zé)體系，落實(shí)不履行滿足公眾行政參與權(quán)義務(wù)的行政機(jī)關(guān)及其工作人員的法律責(zé)任，確保政府義務(wù)的履行。

五、結(jié) 語(yǔ)

公民參與是國(guó)家走向政治民主和政治文明不可分割的部分。［55］參見(jiàn)[美]約翰·克萊頓·托馬斯：《公共決策中的公民參與》，孫柏瑛等譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社2010年版，前言第1 頁(yè)。公眾參與行政則是發(fā)展行政民主和通往善治的必經(jīng)途徑，近年來(lái)也一直得到了黨和政府的大力倡導(dǎo)和宣示。然而，這種政策性的宣示雖能夠?qū)π姓⑴c起到總的指導(dǎo)作用，但這畢竟是原則性指導(dǎo)，行政參與還需要以權(quán)利和義務(wù)為導(dǎo)向的具體明確的法規(guī)范指引，換言之，行政參與應(yīng)當(dāng)成為法律權(quán)利，并進(jìn)而明確義務(wù)主體即行政機(jī)關(guān)的義務(wù)。這樣，由法律規(guī)范具體指導(dǎo)和規(guī)范公共行政實(shí)踐，行政參與將進(jìn)一步成為公眾的實(shí)有權(quán)利，并最終實(shí)現(xiàn)行政參與的實(shí)效目標(biāo)?？梢?jiàn)，行政參與實(shí)效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)無(wú)疑倚仗行政參與的權(quán)利化。然而，我國(guó)行政參與權(quán)利化卻遭遇了一些困境。

通過(guò)對(duì)我國(guó)行政參與權(quán)利化困境的復(fù)式觀察，我國(guó)行政參與權(quán)利化困境的突破需要從理念、制度、機(jī)制三條進(jìn)路進(jìn)行努力，這恰好對(duì)應(yīng)行政參與權(quán)理論的成熟、行政法制度的改進(jìn)以及行政參與權(quán)實(shí)踐機(jī)制的完善。而這三者不管哪一方面的推進(jìn)都不可能是一蹴而就的事情。盡管如此，我國(guó)行政參與實(shí)踐已經(jīng)在不斷發(fā)展，黨的十八大報(bào)告又進(jìn)一步明確提出保障公民的參與權(quán)，我國(guó)的行政程序法即將面世，各行政領(lǐng)域?qū)ｉT的行政參與法律制度也在陸續(xù)出臺(tái)。因此，我們有理由期待和相信，行政參與的權(quán)利觀念必將深入政府和公眾的頭腦，行政參與權(quán)也將會(huì)逐步在行政法制度上得到全面確立，行政參與權(quán)行使的路徑將愈來(lái)愈寬廣，行政參與必將走向規(guī)范化、常態(tài)化和實(shí)效化。