從杭州看企業(yè)外遷的有序引導(dǎo)

蔡舒

從杭州看企業(yè)外遷的有序引導(dǎo)

蔡舒

近幾年，隨著經(jīng)濟(jì)全球化深入發(fā)展，城市化進(jìn)程和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整不斷加快，杭州企業(yè)外遷數(shù)量增加，步伐加快。通常情況下，企業(yè)因產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、生產(chǎn)規(guī)模擴(kuò)張和資源優(yōu)化配置等原因外遷，有利于產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級(jí)，應(yīng)積極鼓勵(lì)并引導(dǎo)，但盲目遷移、惡性競(jìng)爭(zhēng)以及無(wú)序流動(dòng)會(huì)導(dǎo)致資源浪費(fèi)，導(dǎo)致稅收流失，影響區(qū)域經(jīng)濟(jì)健康平穩(wěn)發(fā)展。要從根本上解決企業(yè)外遷問(wèn)題，應(yīng)著力做強(qiáng)企業(yè)、做活資本、做優(yōu)環(huán)境。

企業(yè)外遷數(shù)量增加

所謂企業(yè)外遷，指的是企業(yè)從一個(gè)地域轉(zhuǎn)移到另一個(gè)地域。從杭州情況來(lái)看，外遷可分為整體外遷、部分外遷和隱性外遷。其中整體外遷和部分外遷屬于實(shí)體外遷，涉及企業(yè)經(jīng)營(yíng)生產(chǎn)場(chǎng)所變化，而隱性外遷不發(fā)生整體和部分實(shí)體轉(zhuǎn)移，只是發(fā)生在企業(yè)內(nèi)部的關(guān)聯(lián)交易。不同類型的外遷主體不盡相同，整體外遷絕大部分是中小微企業(yè)，部分外遷和隱性外遷以中型、大型企業(yè)為主。這三類外遷均會(huì)對(duì)當(dāng)?shù)氐腉DP和稅收產(chǎn)生影響。

整體外遷。數(shù)據(jù)顯示，2010年到2014年5月，杭州市共有370家企業(yè)整體外遷至大杭州范圍外。整體外遷的企業(yè)絕大多數(shù)是中小微企業(yè)，占90%以上。從外遷時(shí)間來(lái)看，近年呈加速之勢(shì)，2010—2013年外遷企業(yè)分別為62家、84家、92家和103家。外遷企業(yè)中在杭年納稅總額超過(guò)100萬(wàn)元的有10家，超過(guò)1000萬(wàn)元的只有2家。外遷行業(yè)類型以傳統(tǒng)制造業(yè)和類金融業(yè)企業(yè)為主，傳統(tǒng)制造業(yè)共遷出163家，占全部外遷企業(yè)的44.0%；金融和類金融業(yè)共遷出91家，占全部外遷企業(yè)的24.6%。外遷地主要集中在浙江省內(nèi)地市，有266家，占71.9%；遷往省外的企業(yè)有104家，占28.1%。

部分外遷。隨著土地供給、環(huán)境容量日益緊張，許多企業(yè)將產(chǎn)能轉(zhuǎn)移到更加具有資源優(yōu)勢(shì)的地區(qū)。從調(diào)研看，生產(chǎn)基地外遷占多數(shù)，其次是外地投資辦廠，總部外遷很少。2013年，杭州有26家大企業(yè)大集團(tuán)營(yíng)收和納稅同比均出現(xiàn)下降，其中不少大企業(yè)大集團(tuán)生產(chǎn)基地外遷或在外投資辦廠。在杭州城市拆遷、淘汰落后產(chǎn)能任務(wù)較重的區(qū)域，一些中小企業(yè)難以找到合適的用地?cái)U(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模，不得不在外地新建生產(chǎn)基地將產(chǎn)能轉(zhuǎn)到其他地區(qū)。如拱墅區(qū)一些企業(yè)將生產(chǎn)基地搬遷至德清，江干區(qū)、下沙經(jīng)開(kāi)區(qū)企業(yè)外遷至海寧，其中大多企業(yè)總部保留在杭州。調(diào)研中，很多企業(yè)反映在外遷地雖然可以獲得發(fā)展所需的土地等資源要素，但產(chǎn)業(yè)配套相對(duì)滯后，當(dāng)?shù)卣?wù)水平不高，企業(yè)的綜合成本相比杭州沒(méi)有多少優(yōu)勢(shì)可言，企業(yè)回歸愿望普遍強(qiáng)烈。

隱性外遷。隱性外遷發(fā)生在同一集團(tuán)控制或者擁有的企業(yè)之間。當(dāng)總部企業(yè)所在地與其子公司所在地的稅率、優(yōu)惠政策不同時(shí)，總部企業(yè)通過(guò)關(guān)聯(lián)交易，以轉(zhuǎn)讓定價(jià)方式在不同地區(qū)之間實(shí)現(xiàn)稅收優(yōu)惠。企業(yè)內(nèi)部轉(zhuǎn)讓定價(jià)具有較強(qiáng)的隱蔽性，主要方式有：一是生產(chǎn)基地在杭州，銷售總部在外地，稅收流向外地；二是管理總部在杭州、生產(chǎn)基地在外地，主要稅種在外地繳納。

企業(yè)為何要外遷

地區(qū)之間政策競(jìng)爭(zhēng)，導(dǎo)致資本和稅收流失。對(duì)于一些企業(yè)隱性外遷和股權(quán)投資企業(yè)外遷而言，地方出臺(tái)的優(yōu)惠政策往往是企業(yè)外遷的主因。近年兄弟城市制定的政策體系完備，操作性強(qiáng)，獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)助力度大，修訂頻率高，在區(qū)域經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)中具有很強(qiáng)的優(yōu)勢(shì)。如嘉興南湖區(qū)、寧波北侖區(qū)等地出臺(tái)優(yōu)惠政策吸引杭州多家股權(quán)投資企業(yè)落地投資?？偛拷?jīng)濟(jì)在區(qū)域政策競(jìng)爭(zhēng)中更加明顯，總部企業(yè)可以通過(guò)轉(zhuǎn)讓定價(jià)方式把稅收轉(zhuǎn)移到政策更優(yōu)惠的地區(qū)。雖然近年杭州市也出臺(tái)過(guò)鼓勵(lì)股權(quán)投資業(yè)和總部經(jīng)濟(jì)發(fā)展的意見(jiàn)，但對(duì)于股權(quán)投資企業(yè)和總部企業(yè)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)較高，政策落地過(guò)程中有難度，政策的比較優(yōu)勢(shì)不明顯。

生產(chǎn)要素制約發(fā)展，企業(yè)外拓以降低成本。近年來(lái)，杭州土地、資本、勞動(dòng)力等生產(chǎn)要素成本不斷提高。目前全市實(shí)際耕地保有量和城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模已經(jīng)“見(jiàn)底”，城市化進(jìn)程加快推進(jìn)，部分工業(yè)區(qū)域整體功能發(fā)生變化，大量工業(yè)企業(yè)被迫外遷新建生產(chǎn)基地，同時(shí)圈而不用、用而不盡現(xiàn)象較為多見(jiàn)，廠房租金偏貴；資本“去工業(yè)化”趨勢(shì)較為明顯，工業(yè)企業(yè)效益上升很大一部分來(lái)自投資收益增長(zhǎng)，個(gè)別地區(qū)不同程度地出現(xiàn)了“資金鏈”和“擔(dān)保鏈”問(wèn)題；杭州市調(diào)整了一系列政策，工資、福利和社保費(fèi)用較高。而周邊城市如湖州、嘉興、紹興等地的剩余勞動(dòng)力成本充足，土地成本較低，因此企業(yè)逐漸將生產(chǎn)基地轉(zhuǎn)移到外地以降低企業(yè)成本，從而提高利潤(rùn)率。過(guò)多的生產(chǎn)基地外遷在流失稅收的同時(shí)還會(huì)帶來(lái)“產(chǎn)業(yè)空心化”風(fēng)險(xiǎn)，迫切需要杭州市破解生產(chǎn)要素制約，增強(qiáng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力。

創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)環(huán)境有待完善，高端要素難以集聚。相比北京、上海和深圳等地，杭州創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的綜合環(huán)境競(jìng)爭(zhēng)力不強(qiáng)。一是規(guī)上企業(yè)高新技術(shù)培育引導(dǎo)不夠。目前全市1656家國(guó)家級(jí)高新技術(shù)企業(yè)中，只有60%是規(guī)上企業(yè)（包括規(guī)上工業(yè)、限上批零業(yè)、資質(zhì)內(nèi)建筑業(yè)和重點(diǎn)服務(wù)業(yè)），占全部規(guī)上企業(yè)數(shù)的6.5%；147家工業(yè)大企業(yè)大集團(tuán)中，高新技術(shù)企業(yè)只有29家。一些企業(yè)認(rèn)為杭州市對(duì)規(guī)上高新企業(yè)認(rèn)定重視程度不夠，一些企業(yè)通過(guò)母子公司或分支機(jī)構(gòu)將稅收轉(zhuǎn)移到外地高新技術(shù)子公司，或者到外地申請(qǐng)高新技術(shù)企業(yè)，以享受15%的企業(yè)所得稅政策。二是高層次人才宜居環(huán)境尚未形成。杭州市缺少國(guó)際化的醫(yī)院、學(xué)校和居住區(qū)，一些大企業(yè)總部雖然在杭州，但海外高層次人才生活在上海、北京等地，總部“形在神不在”。三是政府管理和服務(wù)水平有待提高。企業(yè)擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模時(shí)，政府缺少統(tǒng)一的規(guī)劃引導(dǎo)，導(dǎo)致一些優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目沒(méi)有在市域范圍內(nèi)落地，而是遷往外地。此外，部分投資項(xiàng)目審批慢落地難，也影響了企業(yè)在本地投資的積極性。

做強(qiáng)企業(yè)、做活資本、做優(yōu)環(huán)境

實(shí)施規(guī)上企業(yè)高新化行動(dòng)。加快推動(dòng)規(guī)上企業(yè)高新技術(shù)企業(yè)認(rèn)定工作，使更多的規(guī)上企業(yè)享受15%的企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策。一是開(kāi)展“規(guī)上新”專項(xiàng)調(diào)查，引導(dǎo)規(guī)上企業(yè)在認(rèn)定高企上下功夫，按照國(guó)家高新技術(shù)企業(yè)要求加大研發(fā)投入、申報(bào)專利和軟著，篩選部分有條件的企業(yè)列入重點(diǎn)培育對(duì)象。二是研究制定“規(guī)上新”實(shí)施意見(jiàn)。以6082家規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)和147家工業(yè)大企業(yè)大集團(tuán)為重點(diǎn)培育和服務(wù)對(duì)象，在技術(shù)研發(fā)投入、稅收減免、基本養(yǎng)老保險(xiǎn)等關(guān)鍵環(huán)節(jié)予以扶持，強(qiáng)化金融、公共服務(wù)等配套支持。

加快發(fā)展企業(yè)總部經(jīng)濟(jì)，支持企業(yè)做大做強(qiáng)。一是完善杭州總部經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策。進(jìn)一步修訂杭州市總部經(jīng)濟(jì)發(fā)展意見(jiàn)，將經(jīng)認(rèn)定和新遷入的總部企業(yè)、在杭總部企業(yè)提升能級(jí)、有突出貢獻(xiàn)的中介組織統(tǒng)籌納入發(fā)展促進(jìn)范圍之內(nèi)。二是打造企業(yè)總部經(jīng)濟(jì)中心。以錢(qián)江新城和錢(qián)江世紀(jì)城為總部集聚區(qū)核心，打造標(biāo)志性“企業(yè)總部基地”，強(qiáng)化總部企業(yè)的服務(wù)保障。三是建立健全配套服務(wù)和保障機(jī)制。制定《杭州市重點(diǎn)總部企業(yè)名錄》和《杭州市總部經(jīng)濟(jì)中介組織機(jī)構(gòu)庫(kù)》，將重點(diǎn)總部企業(yè)重大建設(shè)項(xiàng)目納入市政府固定資產(chǎn)行政審批綠色通道。嚴(yán)格依據(jù)政策標(biāo)準(zhǔn)，所涉及的獎(jiǎng)勵(lì)或補(bǔ)助1年兌現(xiàn)1次。

吸引浙（杭）商資本回歸，服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。一是加大股權(quán)投資行業(yè)發(fā)展。根據(jù)已出臺(tái)的促進(jìn)杭州市股權(quán)投資業(yè)發(fā)展的意見(jiàn)，落實(shí)所得稅、營(yíng)業(yè)稅等方面的優(yōu)惠政策。支持股權(quán)投資企業(yè)加大對(duì)規(guī)上高新技術(shù)企業(yè)的投資力度，按投資額的一定比例抵扣部分應(yīng)納稅所得額。加強(qiáng)對(duì)企業(yè)兼并重組的引導(dǎo)和政策扶持，鼓勵(lì)杭州市股權(quán)投資基金以及產(chǎn)業(yè)投資基金等參與企業(yè)兼并重組。二是鼓勵(lì)民間資本進(jìn)入更多領(lǐng)域。加快推出一批符合產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向、有利于轉(zhuǎn)型升級(jí)的合資合作項(xiàng)目，細(xì)化相關(guān)政策方案，明確民間資本投資回報(bào)期限和效益。鼓勵(lì)民間資本通過(guò)PPP等方式參與公共事業(yè)和社會(huì)性基礎(chǔ)設(shè)施以及通訊網(wǎng)絡(luò)等其他經(jīng)營(yíng)性服務(wù)。三是建設(shè)金融要素市場(chǎng)體系。加快推進(jìn)杭州與平安集團(tuán)共建新型金融資本交易市場(chǎng)，發(fā)揮浙江股交中心、杭州產(chǎn)權(quán)交易作用，利用差異化優(yōu)勢(shì)與其它金融機(jī)構(gòu)合作創(chuàng)新金融產(chǎn)品或市場(chǎng)。

加強(qiáng)政府服務(wù)和管理，提升政府效能。一是加強(qiáng)對(duì)“大企業(yè)大集團(tuán)”的統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)。由統(tǒng)計(jì)、國(guó)稅和地稅部門(mén)合作，實(shí)現(xiàn)大企業(yè)大集團(tuán)“資產(chǎn)、營(yíng)收、納稅”三表合并，定期反映營(yíng)業(yè)收入和稅收下降企業(yè)情況，加大對(duì)問(wèn)題企業(yè)的協(xié)調(diào)服務(wù)力度。二是建立“總部企業(yè)在杭發(fā)展”統(tǒng)計(jì)分析體系。由發(fā)改、統(tǒng)計(jì)、國(guó)稅和地稅部門(mén)合作，制定總部企業(yè)統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，建立反映總部企業(yè)發(fā)展情況的統(tǒng)計(jì)指標(biāo)體系和報(bào)送制度，完善運(yùn)行監(jiān)測(cè)機(jī)制。三是建立企業(yè)外遷追蹤和對(duì)接服務(wù)機(jī)制。由市經(jīng)信、國(guó)土、經(jīng)合辦等部門(mén)聯(lián)合開(kāi)展杭州市企業(yè)擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模情況和浙（杭）商企業(yè)回歸調(diào)查，推動(dòng)新增項(xiàng)目和回歸項(xiàng)目在市域范圍內(nèi)落地。

打造國(guó)際化營(yíng)商環(huán)境，讓企業(yè)、資本和人才“扎根”發(fā)展。一是加快行政審批制度改革。加快行政審批事項(xiàng)的清理和下放，重點(diǎn)取消非行政許可事項(xiàng)。探索建立全市固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目審批基礎(chǔ)數(shù)據(jù)共享庫(kù)，進(jìn)一步擴(kuò)大并聯(lián)審批范圍。制定出臺(tái)企業(yè)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)清單，確保各類市場(chǎng)主體依法平等進(jìn)入各個(gè)領(lǐng)域。二是加快推進(jìn)資源要素市場(chǎng)化配置改革。以提高土地畝產(chǎn)效益為核心，以要素資源市場(chǎng)化配置為手段，全面開(kāi)展工業(yè)企業(yè)綜合評(píng)價(jià)，優(yōu)化土地、能源、資金、人才、環(huán)境容量等要素資源配置，建立“高進(jìn)低退”機(jī)制，引導(dǎo)優(yōu)質(zhì)企業(yè)做強(qiáng)做大，倒逼低效企業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展。三是打造國(guó)內(nèi)領(lǐng)先的人才環(huán)境。優(yōu)化人才居住環(huán)境，制定杭州市外國(guó)人社區(qū)的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，按照國(guó)際化標(biāo)準(zhǔn)建造國(guó)際社區(qū)，規(guī)劃配套外籍人員子女學(xué)校、國(guó)際醫(yī)學(xué)中心等。

作者單位：杭州市公共政策研究中心