“顯績(jī)”與“潛績(jī)”視角下政府績(jī)效評(píng)估“五度五力”模型研究設(shè)計(jì)

● 盧鐵男 王建剛 臧志彭

一、國(guó)內(nèi)外績(jī)效評(píng)估的文獻(xiàn)梳理

（一）國(guó)外的研究現(xiàn)狀

1．關(guān)于政府績(jī)效的評(píng)估模式。20世紀(jì)70年代，英國(guó)雷納效率小組率先提出包含“經(jīng)濟(jì)”(economy)、“效率”( efficiency)、“效益”(effectiveness)在內(nèi)的“3E”評(píng)估模型，之后又增加了公平（equity）維度，形成“4E”評(píng)估體系。1992年卡普蘭、諾頓創(chuàng)立了平衡計(jì)分卡（BSC）；1996年美國(guó)交通運(yùn)輸部的采購(gòu)部率先采用平衡記分卡對(duì)政府機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)估；得克薩斯州將平衡記分卡法運(yùn)用于州政府，構(gòu)建了“外部效益、顧客滿意度、雇員發(fā)展、內(nèi)部過(guò)程優(yōu)化”四個(gè)要素的政府績(jī)效評(píng)估體系。國(guó)外政府績(jī)效評(píng)估模式的發(fā)展歷程，體現(xiàn)了政府績(jī)效評(píng)估從單一價(jià)值取向到多元價(jià)值取向的轉(zhuǎn)變，體現(xiàn)了由專門(mén)領(lǐng)域的績(jī)效評(píng)估向構(gòu)建系統(tǒng)、綜合評(píng)估體系的轉(zhuǎn)變。

2．政府績(jī)效評(píng)估的方法。Behn（2003）認(rèn)為公共管理者所進(jìn)行的績(jī)效評(píng)價(jià)本身并不是最終目的，而是有助于實(shí)現(xiàn)特定的管理目標(biāo)。因此，應(yīng)根據(jù)不同的績(jī)效評(píng)價(jià)目的與不同的評(píng)價(jià)結(jié)果使用者，選擇不同的方法與標(biāo)準(zhǔn)。Ammons,Coe,Lombardo（2001）將地方政府視為績(jī)效比較項(xiàng)目的參與者，探討了地方政府績(jī)效評(píng)估中的標(biāo)桿管理方法的三種具體應(yīng)用形式即績(jī)效數(shù)據(jù)形式、類私人形式及目標(biāo)標(biāo)桿形式。 Fleisher（2003）梳理了績(jī)效評(píng)估的方法，主要包括標(biāo)桿管理方法、目標(biāo)管理方法、平衡記分卡方法、成本收益法、審計(jì)的方法、基于人力資源的方法等，并主張?jiān)u估方法的選擇要視不同的環(huán)境情況而定，在某些情況下可以結(jié)合多種評(píng)估方法的使用進(jìn)行績(jī)效評(píng)估。

3．對(duì)政府績(jī)效管理的影響因素。Rodney Dormer and Derek Gill（2010）研究了影響公共服務(wù)績(jī)效管理和機(jī)構(gòu)績(jī)效管理的制度因素。他指出，強(qiáng)調(diào)調(diào)節(jié)控制的制度安排很可能使得全國(guó)性的績(jī)效管理框架在地方管理者哪里被弱化。而文化和認(rèn)知安排更有可能加強(qiáng)績(jī)效管理框架和實(shí)踐的耦合性。Kevin Baird,Herbert Schoch and Qi（James）Chen（2012）等通過(guò)研究指出，多維度績(jī)效措施的使用、績(jī)效相關(guān)的獎(jiǎng)勵(lì)、培訓(xùn)、兩種組織文化因素（團(tuán)隊(duì)合作/員工尊重/結(jié)果導(dǎo)向）和績(jī)效管理系統(tǒng)效率之間有著明顯的關(guān)聯(lián)性，不同大小機(jī)構(gòu)績(jī)效管理有效性的影響因素不同。Osamu Koike（2013）探討了亞洲幾個(gè)國(guó)家績(jī)效管理制度化的特點(diǎn)及制度化對(duì)績(jī)效管理的影響。指出，在這些國(guó)家的官僚機(jī)構(gòu)中，績(jī)效管理并不是一個(gè)保證政府管理先進(jìn)性的萬(wàn)用良藥。但法律制度、允許民眾參與社會(huì)治理、鼓勵(lì)高級(jí)別員工的培養(yǎng)等都是成為高效、負(fù)責(zé)任政府的先決條件。而且只有達(dá)到這些，績(jī)效管理才有助于政府相關(guān)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

（二）國(guó)內(nèi)的研究現(xiàn)狀

國(guó)內(nèi)很多學(xué)者在借鑒西方經(jīng)驗(yàn)與結(jié)合我國(guó)實(shí)際的基礎(chǔ)上，對(duì)中國(guó)的政府績(jī)效評(píng)估實(shí)踐進(jìn)行了有益的探索。 胡銳（2013）對(duì)我國(guó)政府績(jī)效評(píng)估的發(fā)展趨勢(shì)進(jìn)行了深入的闡釋，他指出，“我國(guó)在構(gòu)建服務(wù)型政府的進(jìn)程中，其績(jī)效評(píng)估的發(fā)展趨勢(shì)呈現(xiàn)為:評(píng)估的價(jià)值取向由政府本位轉(zhuǎn)向社會(huì)本位; 評(píng)估的定位目標(biāo)由內(nèi)部控制轉(zhuǎn)向外部問(wèn)責(zé); 評(píng)估內(nèi)容由工作導(dǎo)向轉(zhuǎn)向職能導(dǎo)向; 評(píng)估方式由‘運(yùn)動(dòng)式’、‘自發(fā)式’轉(zhuǎn)向‘規(guī)范性’、‘自覺(jué)性’”。卓越( 2004) 設(shè)計(jì)了一套地方政府通用評(píng)估指標(biāo)，由基本指標(biāo)與指標(biāo)要素或評(píng)判方法兩個(gè)層次54項(xiàng)指標(biāo)構(gòu)成。他認(rèn)為政府績(jī)效評(píng)估可以分為要素指標(biāo)、證據(jù)指標(biāo)和量化指標(biāo)三種類型，并對(duì)各類指標(biāo)的設(shè)計(jì)方法進(jìn)行了具體闡釋。 盛明科（2009）對(duì)政府績(jī)效評(píng)估的主觀評(píng)議與多指標(biāo)綜合評(píng)價(jià)進(jìn)行了比較，并認(rèn)為服務(wù)型政府績(jī)效評(píng)估應(yīng)該從價(jià)值理性和工具理性相結(jié)合的角度，綜合運(yùn)用主觀評(píng)議和多指標(biāo)量化綜合評(píng)價(jià)的方法。 尚虎平等（2012）基于對(duì)42種模式指標(biāo)體系的案例分析指出我國(guó)地方政府績(jī)效評(píng)估存在模式泛濫的現(xiàn)象以及績(jī)效難以彰顯的困境。他認(rèn)為“可以從國(guó)家制定共通性指標(biāo)、各地依地方管理特色構(gòu)造本地績(jī)效評(píng)估指標(biāo)、推行客觀績(jī)效數(shù)據(jù)挖掘以淡化“人為塑造”的痕跡、推進(jìn)審議績(jī)效評(píng)估等方面著手來(lái)破解模式“多樣”但績(jī)效依然低下的難題?！?卓萍(2013)對(duì)公共項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估指標(biāo)的特性和構(gòu)建標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了研究，指出在遴選公共項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估指標(biāo)時(shí)應(yīng)遵循指標(biāo)信度與效度相結(jié)合、特質(zhì)指向明確與全面系統(tǒng)包容相結(jié)合、抵制目標(biāo)轉(zhuǎn)換背離與戰(zhàn)略性相結(jié)合、縱橫向可比性與實(shí)際可操作性相結(jié)合的標(biāo)準(zhǔn)。

（三）政府績(jī)效評(píng)估的實(shí)踐現(xiàn)狀

我國(guó)黨和政府對(duì)政府績(jī)效評(píng)估與管理的重視程度日漸提高。2010年，《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要》明確要求“推行政府績(jī)效管理和行政問(wèn)責(zé)制度，促進(jìn)樹(shù)立與科學(xué)發(fā)展觀相適應(yīng)的政績(jī)觀”，明確了在政府績(jī)效管理中“建立科學(xué)合理的政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系和評(píng)估機(jī)制”的目標(biāo)。截至2012年3月，全國(guó)已有27個(gè)?。▍^(qū)、市）、200多個(gè)大中城市和20多個(gè)國(guó)務(wù)院部門(mén)開(kāi)展了政府績(jī)效管理工作 。最新發(fā)布的十八屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》中更是明確強(qiáng)調(diào)“嚴(yán)格績(jī)效管理，突出責(zé)任落實(shí)，確保權(quán)責(zé)一致。”

通過(guò)梳理相關(guān)文獻(xiàn)以及我國(guó)政府實(shí)踐情況，本文認(rèn)為政府績(jī)效的評(píng)估不僅需要衡量政府所提供公共服務(wù)的經(jīng)濟(jì)、效率、效果、質(zhì)量等外部效應(yīng)，也需要反映政府運(yùn)作中投入、過(guò)程、產(chǎn)出、成果的基本流程，[9]有“顯績(jī)”和“潛績(jī)”之分。因此，本文從“顯績(jī)”和“潛績(jī)”兩個(gè)維度構(gòu)建了政府績(jī)效評(píng)估的“五度五力”模型，希望能夠?yàn)槿珖?guó)各地政府績(jī)效評(píng)估與管理實(shí)踐提供有益的參考。

二、政府績(jī)效的“顯績(jī)”與“潛績(jī)”

（一）政府績(jī)效的內(nèi)涵

國(guó)內(nèi)外學(xué)者從不同的角度對(duì)政府績(jī)效內(nèi)涵提出了諸多不同觀點(diǎn)。美國(guó)學(xué)者理查德·科爾尼（Richard C．Kearney）（1999 ）將政府績(jī)效界定為實(shí)現(xiàn)預(yù)期結(jié)果而管理公共項(xiàng)目所取得的成績(jī)，它是由效益、效率和公正等多個(gè)同等重要的標(biāo)準(zhǔn)引導(dǎo)和評(píng)估。我國(guó)學(xué)者臧乃康（2001）認(rèn)為政府績(jī)效是政府在社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理活動(dòng)中的業(yè)績(jī)、效果、效益及其管理工作的效率和效能，是政府在行使其功能、實(shí)現(xiàn)其意志過(guò)程中體現(xiàn)出的管理能力。從總體框架上而言，政府績(jī)效可以分為四個(gè)方面，經(jīng)濟(jì)績(jī)效、政治績(jī)效、社會(huì)績(jī)效、文化績(jī)效。卓越認(rèn)為政府績(jī)效是指對(duì)政府在積極履行公共責(zé)任的過(guò)程中，在講求內(nèi)部管理與外部效應(yīng)、數(shù)量與質(zhì)量、經(jīng)濟(jì)因素與倫理政治因素、剛性規(guī)范與柔性機(jī)制相統(tǒng)一的基礎(chǔ)上，獲得公共產(chǎn)出進(jìn)行的評(píng)審界定。

本文認(rèn)為，政府績(jī)效是一個(gè)復(fù)合概念，包括計(jì)劃績(jī)效與政策績(jī)效、直接績(jī)效與間接績(jī)效、有形績(jī)效與無(wú)形績(jī)效，外顯績(jī)效與潛在績(jī)效等。政府績(jī)效多元性的特征要求我們結(jié)合政府的能力、工作內(nèi)容、活動(dòng)結(jié)果、管理過(guò)程進(jìn)行綜合考慮，分不同的層次把握政府績(jī)效的內(nèi)容。 政府績(jī)效評(píng)估體系要符合政府績(jī)效的多層次特征，既要有定性指標(biāo)也要有定量指標(biāo)；既要體現(xiàn)實(shí)際行為結(jié)果也要體現(xiàn)行為過(guò)程；既要考慮行為績(jī)效的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益，也要考慮短期效應(yīng)和長(zhǎng)期效應(yīng)、直接效應(yīng)和間接效應(yīng)，既要考核已經(jīng)表現(xiàn)出來(lái)的顯績(jī)，也要考核潛在績(jī)效。

（二）顯績(jī)與潛績(jī)的提出

政府績(jī)效評(píng)估中“顯績(jī)”即外顯績(jī)效，主要是指反映結(jié)果和成效的，能夠用量化的指標(biāo)進(jìn)行表征、反映的那部分績(jī)效，主要表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)環(huán)境等方面?！皾摽?jī)”即潛在績(jī)效，主要是反映政府能力、內(nèi)在機(jī)制、增長(zhǎng)潛力績(jī)效內(nèi)容，具有長(zhǎng)期性、難量化等特征。

“顯績(jī)”與“潛績(jī)”都是政府績(jī)效不可或缺的重要組成部分。現(xiàn)實(shí)中一些政府為了凸顯在任期間的政績(jī)，不惜變賣(mài)土地、礦產(chǎn)資源，肆意砍伐森林、污染環(huán)境，以犧牲子孫后代們的發(fā)展空間為代價(jià)。這樣的發(fā)展模式和政府管理方式是不可持續(xù)的。但是對(duì)政府而言，只有顯績(jī)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，服務(wù)型政府建設(shè)必須要有潛績(jī)的支撐，潛績(jī)是政府可持續(xù)發(fā)展的根本。與此同時(shí)，顯績(jī)的實(shí)現(xiàn)需要依賴潛績(jī)，如果缺乏潛績(jī)支撐，顯績(jī)也將變?yōu)闊o(wú)本之木、無(wú)源之水、無(wú)葉之花，得不到持續(xù)提升。

三、政府績(jī)效的“五度五力”模型

為更好地衡量具有多元復(fù)合特性的政府績(jī)效，統(tǒng)籌兼顧直接績(jī)效與間接績(jī)效、有形績(jī)效與無(wú)形績(jī)效、外顯績(jī)效與潛在績(jī)效，本文構(gòu)建了政府績(jī)效評(píng)估的“五度五力”模型，從政府績(jī)效的“顯績(jī)”和“潛績(jī)”視角建構(gòu)我國(guó)政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系?！拔宥取奔慈嗣袢罕姖M意度、經(jīng)濟(jì)發(fā)展協(xié)調(diào)度、社會(huì)發(fā)展和諧度、生態(tài)環(huán)境友好度和主體功能成熟度五大方面，用于衡量政府“顯績(jī)”；“五力”即政府公信建設(shè)力、服務(wù)回應(yīng)力、高效執(zhí)行力、科學(xué)決策力和發(fā)展創(chuàng)新力五大方面，用于反映政府“潛績(jī)”。

（一）顯績(jī)：政府績(jī)效之“五度”

1．人民群眾滿意度。改革開(kāi)放的總設(shè)計(jì)師鄧小平同志曾說(shuō)過(guò)，“人民滿意不滿意、人民高興不高興、人民贊成不贊成，應(yīng)當(dāng)成為檢驗(yàn)我們一切工作的標(biāo)準(zhǔn)。政府績(jī)效評(píng)估范疇下的群眾滿意度是“指群眾對(duì)政府績(jī)效(效果)的感知與他們的期望值相比較后形成的一種失望或愉快的感覺(jué)程度的大小?！?政府存在的根本價(jià)值在于為人民群眾提供公共產(chǎn)品與公共服務(wù)，而人民群眾就是政府所提供的公共產(chǎn)品與公共服務(wù)的實(shí)際“消費(fèi)者”，是質(zhì)量的檢驗(yàn)者和效用的承受者。因此，將人民群眾滿意度作為政府績(jī)效的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)之一，符合政府的本質(zhì)內(nèi)涵。

2．經(jīng)濟(jì)發(fā)展協(xié)調(diào)度。國(guó)家“十二五”規(guī)劃明確指出：“我國(guó)仍處于并將長(zhǎng)期處于社會(huì)主義初級(jí)階段，發(fā)展仍是解決我國(guó)所有問(wèn)題的關(guān)鍵。堅(jiān)持發(fā)展是硬道理的本質(zhì)要求，就是堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展。以加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式為主線，是推動(dòng)科學(xué)發(fā)展的必由之路，是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域的一場(chǎng)深刻變革，是綜合性、系統(tǒng)性、戰(zhàn)略性的轉(zhuǎn)變，必須貫穿經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全過(guò)程和各領(lǐng)域，在發(fā)展中促轉(zhuǎn)變，在轉(zhuǎn)變中謀發(fā)展?！贝龠M(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展是政府的基本職能，經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況是政府系統(tǒng)自上而下的權(quán)威推動(dòng)、主觀動(dòng)員、資源配置、層級(jí)管理的過(guò)程、實(shí)績(jī)和效果反映，可通過(guò)定量指標(biāo)體現(xiàn)出來(lái)。在國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不同階段，政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的關(guān)注點(diǎn)是不同的。起步階段關(guān)注GDP，強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)；現(xiàn)階段我國(guó)進(jìn)入了全面建設(shè)小康社會(huì)的關(guān)鍵時(shí)期和深化改革開(kāi)放、加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的攻堅(jiān)時(shí)期，政府對(duì)經(jīng)濟(jì)關(guān)注要扭轉(zhuǎn)GDP導(dǎo)向的評(píng)估理念，進(jìn)行轉(zhuǎn)型創(chuàng)新，推動(dòng)科學(xué)發(fā)展，強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)程度。

3．社會(huì)發(fā)展和諧度。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，我國(guó)走到了社會(huì)發(fā)展的轉(zhuǎn)型關(guān)鍵時(shí)期，社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生急劇變化，社會(huì)矛盾凸顯，構(gòu)建以科學(xué)發(fā)展觀為核心的和諧社會(huì)，成為時(shí)代和現(xiàn)實(shí)的必然趨勢(shì)。中國(guó)共產(chǎn)黨在十六屆四中全會(huì)《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》上首次完整提出“構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)”這一概念。加強(qiáng)以改善民生為重點(diǎn)的社會(huì)建設(shè)是建設(shè)和諧社會(huì)的必然要求。政府是凌駕在社會(huì)之上最具權(quán)威的公共機(jī)構(gòu)，在社會(huì)發(fā)展進(jìn)程中發(fā)揮著關(guān)鍵的作用，構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)是政府社會(huì)管理的目標(biāo)。在政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系中重視社會(huì)發(fā)展指標(biāo)，是對(duì)政府行為結(jié)果和效益的綜合反映。

4．生態(tài)環(huán)境友好度。隨著我國(guó)生態(tài)環(huán)境的惡化，生態(tài)環(huán)境越來(lái)越成為重要的議題，環(huán)境對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的約束越來(lái)越強(qiáng)烈，環(huán)境壓力越來(lái)越突出，例如北京的沙塵暴、包頭的氟污染、貴州的排硫超標(biāo)，嚴(yán)重影響著人們生活質(zhì)量和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展質(zhì)量。我國(guó)要實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期可持續(xù)的科學(xué)發(fā)展，必須注重對(duì)環(huán)境的保護(hù)，建設(shè)生態(tài)文明，生態(tài)環(huán)境友好度正是基于為短期利益破壞環(huán)境、犧牲環(huán)境的現(xiàn)狀提出的。在社會(huì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活中，不能為發(fā)展而放棄環(huán)境保護(hù)，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中考慮環(huán)境成本，調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式?！耙粋€(gè)高績(jī)效的政府，不僅體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的業(yè)績(jī)上，更應(yīng)該體現(xiàn)生態(tài)建設(shè)各方面的全面進(jìn)步和協(xié)調(diào)發(fā)展，不僅應(yīng)包括可見(jiàn)的成績(jī)和效果，還應(yīng)包括獲得這種成績(jī)、效果的成本和代價(jià)?！?/p>

5．主體功能成熟度。推進(jìn)主體功能區(qū)建設(shè)是當(dāng)前政府基于中央部署的重點(diǎn)工作。國(guó)家在“十一五”規(guī)劃綱要中明確提出,推進(jìn)主體功能區(qū)建設(shè)將作為一項(xiàng)重大戰(zhàn)略決策，以此規(guī)范空間開(kāi)發(fā)秩序、優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)和促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。在“十二五”規(guī)劃期間，國(guó)家更進(jìn)一步明確了“根據(jù)不同地區(qū)資源稟賦和比較優(yōu)勢(shì)，合理確定區(qū)域定位、探索發(fā)展路徑”這一區(qū)域發(fā)展目標(biāo)任務(wù)；2011年6月，國(guó)務(wù)院印發(fā)的《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》中明確指出“要根據(jù)不同區(qū)域的資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開(kāi)發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿Γy(tǒng)籌謀劃未來(lái)人口分布、經(jīng)濟(jì)布局、國(guó)土利用和城鎮(zhèn)化格局，將國(guó)土空間劃分為優(yōu)化開(kāi)發(fā)、重點(diǎn)開(kāi)發(fā)、限制開(kāi)發(fā)和禁止開(kāi)發(fā)四類，確定主體功能定位，明確開(kāi)發(fā)方向，控制開(kāi)發(fā)強(qiáng)度，規(guī)范開(kāi)發(fā)秩序，完善開(kāi)發(fā)政策，逐步形成人口、經(jīng)濟(jì)、資源環(huán)境相協(xié)調(diào)的空間開(kāi)發(fā)格局?！备鶕?jù)主體功能區(qū)不同定位，對(duì)主體功能區(qū)建設(shè)情況如優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)域強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、資源消耗、自主創(chuàng)新等，實(shí)行不同的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)和政績(jī)考核辦法，有助于協(xié)調(diào)發(fā)展，落實(shí)長(zhǎng)期發(fā)展戰(zhàn)略。

（二）潛績(jī)：政府績(jī)效之“五力”

1．公信建設(shè)力。政府公信力指政府獲取公眾信任的能力，是政府依據(jù)自身的信用狀況所獲得的社會(huì)公眾的信任度。政府公信力是黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)最為關(guān)注的行政問(wèn)題。政府公信力是政權(quán)穩(wěn)定的基礎(chǔ)，與西方國(guó)家不同，中國(guó)現(xiàn)行體制對(duì)民眾滿意度需求更剛性，西方國(guó)家民眾若不滿意，一般不會(huì)引發(fā)大的社會(huì)穩(wěn)定危機(jī)；而在中國(guó)現(xiàn)行體制下，如果政府的公信力流失過(guò)重，老百姓對(duì)政府不滿加劇，在剛性需求支配下，社會(huì)很容易跌入惡性循環(huán)。政府取得公眾信任的能力是政府績(jī)效的重要過(guò)程類指標(biāo)，也是政府行為效率與效益是否良性的有效反饋。

2．服務(wù)回應(yīng)力。公共服務(wù)能力是指公共服務(wù)主體為提供滿足公共服務(wù)客體的公共服務(wù)需求和公務(wù)服務(wù)產(chǎn)品而具備的技能、技術(shù)和技巧?！闭罡镜穆毮苁欠?wù)，為公眾提供服務(wù)是其價(jià)值追求。政府的公共服務(wù)職能是基于公共事務(wù)，以公眾性為特點(diǎn)，以滿足公眾需求為主題，政府是提供公共服務(wù)的核心組織。確切地說(shuō)，公共服務(wù)能力的強(qiáng)弱決定了公共服務(wù)主體在整個(gè)公共生活過(guò)程當(dāng)中是否能夠真正承擔(dān)并辦理好所有的公共服務(wù)事項(xiàng)。公共產(chǎn)品和公共服務(wù)提供能否滿足人民的需求是政府服務(wù)能力的重要表現(xiàn)。

3．高效執(zhí)行力。政府的執(zhí)行力是政府行政效能和公信力的有力保障，也是政府形象的建設(shè)工具，是政令暢通的支撐所在。我國(guó)整個(gè)政府管理過(guò)程中最薄弱的環(huán)節(jié)是執(zhí)行力不夠。朱镕基講“我八年來(lái)的體會(huì)，就是要辦一件事，不開(kāi)八次、十次會(huì)議就沒(méi)法落實(shí)。如果發(fā)一個(gè)文件，能兌現(xiàn)20%就算成功了，不檢查落實(shí)根本不行”?？上攵谡麄€(gè)政府部門(mén)里面,執(zhí)行力是管理中最薄弱的環(huán)節(jié)。通過(guò)績(jī)效評(píng)估抓執(zhí)行對(duì)政府具有非常重要的意義。

4．科學(xué)決策力。科學(xué)決策是指決策者憑借科學(xué)思維，利用科學(xué)手段和科學(xué)技術(shù)所進(jìn)行的決策。政府在工作中科學(xué)決策考驗(yàn)的是政府及其工作人員的預(yù)見(jiàn)能力、創(chuàng)新能力、優(yōu)化能力、判斷能力、控制能力、對(duì)事物發(fā)展規(guī)律和方向的掌控能力等?？茖W(xué)決策對(duì)政府而言具有重大意義，只有科學(xué)決策，才能客觀把握實(shí)情，制定正確方針，才能保證工作部署的實(shí)際有效、貫徹落實(shí)，保證各項(xiàng)事業(yè)穩(wěn)步推進(jìn)。政府重大決策，關(guān)乎經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局，涉及人民群眾切實(shí)利益，歷來(lái)是社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)?？茖W(xué)決策是政府依法行政的要求，在工作中政府的科學(xué)決策能力通過(guò)是否依法依規(guī)決策、民主決策并對(duì)決策風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估等方面得以體現(xiàn)。

5．發(fā)展創(chuàng)新力。發(fā)展創(chuàng)新能力是創(chuàng)新型政府建設(shè)的必然要求，政府迫切需要以創(chuàng)新來(lái)提高治理能力,謀求生存與發(fā)展。發(fā)展始終是現(xiàn)階段我國(guó)政府的第一要義。為了實(shí)現(xiàn)發(fā)展，政府必須具備持續(xù)創(chuàng)新的能力。政府創(chuàng)新能力包括“政府理論創(chuàng)新能力、政府組織創(chuàng)新能力、政府制度創(chuàng)新能力、政府機(jī)制創(chuàng)新能力以及政府體制創(chuàng)新能力”。要提升上述政府的各項(xiàng)能力，必須具備發(fā)展創(chuàng)新的能力。

四、基于“五度五力”的政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系

基于上述“五度五力”模型，本文進(jìn)一步構(gòu)建政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系，為各地政府開(kāi)展績(jī)效管理提供借鑒。

（一）“五度”績(jī)效指標(biāo)

1．人民群眾滿意度的指標(biāo)設(shè)計(jì)。公眾滿意度作為對(duì)政府提供服務(wù)的一種外在反饋，要想全面、系統(tǒng)、準(zhǔn)確地測(cè)評(píng)政府服務(wù)的群眾滿意程度，需要構(gòu)建科學(xué)的測(cè)評(píng)指標(biāo)體系和模型，需要從公眾滿意度和服務(wù)對(duì)象滿意度兩個(gè)方面展開(kāi)滿意度指標(biāo)構(gòu)建。通過(guò)對(duì)公共產(chǎn)品服務(wù)質(zhì)量、服務(wù)效率、服務(wù)態(tài)度等多個(gè)方面進(jìn)行測(cè)量。

2．經(jīng)濟(jì)發(fā)展協(xié)調(diào)度的指標(biāo)設(shè)計(jì)?！敖?jīng)濟(jì)發(fā)展協(xié)調(diào)度”可以從經(jīng)濟(jì)水平、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和競(jìng)爭(zhēng)能力三大方面進(jìn)行評(píng)估。其中經(jīng)濟(jì)水平包括經(jīng)濟(jì)總量、增量、效果等體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展整體狀況的指標(biāo)；經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)分解為調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式這些促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展的重要舉措，通過(guò)設(shè)計(jì)各類產(chǎn)業(yè)在經(jīng)濟(jì)中的比重來(lái)反映；競(jìng)爭(zhēng)能力可以從科技創(chuàng)新、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展情況等方面進(jìn)行評(píng)估。

3．社會(huì)發(fā)展和諧度的指標(biāo)設(shè)計(jì)。為科學(xué)評(píng)估政府在社會(huì)發(fā)展方面的經(jīng)濟(jì)性、效率性和有效性，結(jié)合政府職能，著重從公共服務(wù)、社會(huì)管理、文化建設(shè)三個(gè)維度反映社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r，各個(gè)維度又進(jìn)一步細(xì)化分解為許多具體的指標(biāo)內(nèi)容。在公共服務(wù)方面，由于公共服務(wù)是政府的四大職能之一，是現(xiàn)階段加強(qiáng)民生改善、促進(jìn)社會(huì)和諧的重要內(nèi)容，主要設(shè)置住房、教育、衛(wèi)生等關(guān)系群眾切身利益的指標(biāo)內(nèi)容。在社會(huì)管理方面，作為政府的又一重要職能，根據(jù)2011年國(guó)務(wù)院《政府工作報(bào)告》正式提出社會(huì)管理創(chuàng)新的要求，社會(huì)管理主要包括安全、穩(wěn)定等重要管理目標(biāo)。在文化建設(shè)方面，根據(jù)黨十七屆六中全會(huì)加強(qiáng)文化建設(shè)的指示和要求，指標(biāo)設(shè)置應(yīng)側(cè)重于加強(qiáng)文化建設(shè)的重要措施。

4．生態(tài)環(huán)境友好度的指標(biāo)設(shè)計(jì)。生態(tài)環(huán)境友好程度可以從資源利用、生活環(huán)境和生態(tài)保護(hù)三個(gè)方面評(píng)價(jià)。提高資源利用效率是節(jié)約能源、保護(hù)環(huán)境的重要舉措，可以設(shè)置反映資源利用效率情況的指標(biāo)。生活環(huán)境關(guān)系到城鄉(xiāng)居民的生活質(zhì)量，可以設(shè)置反映居住環(huán)境質(zhì)量的指標(biāo)。生態(tài)保護(hù)關(guān)系整個(gè)城市的可持續(xù)發(fā)展，主要包括可以反映整體生態(tài)狀況的指標(biāo)。在具體指標(biāo)設(shè)計(jì)上，要充分考慮“十二五”規(guī)劃中明確規(guī)定的約束性指標(biāo)。

5．主體功能成熟度的指標(biāo)設(shè)計(jì)。為科學(xué)客觀反映地方政府在經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)中的差異和特色，設(shè)置主體功能成熟度這一指標(biāo)衡量政府在該方面的績(jī)效，評(píng)價(jià)指標(biāo)可根據(jù)具體功能定位與發(fā)展職責(zé)確定的地方發(fā)展任務(wù)目標(biāo)進(jìn)一步細(xì)化分解，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)主體功能區(qū)規(guī)劃實(shí)施、建設(shè)情況的監(jiān)測(cè)。

（二）“五力”績(jī)效指標(biāo)

1．公信建設(shè)力的指標(biāo)設(shè)計(jì)。公信建設(shè)力是提升政府公眾形象的能力，主要通過(guò)政府履行職責(zé)的規(guī)范性、構(gòu)建社會(huì)矛盾調(diào)節(jié)及化解機(jī)制、提升自身形象的重要舉措來(lái)體現(xiàn)。具體來(lái)講，可以通過(guò)設(shè)置依法行政、政務(wù)公開(kāi)、廉潔誠(chéng)信等指標(biāo)進(jìn)行考察。依法行政，主要通過(guò)政府履職的合法合規(guī)性情況體現(xiàn)。政務(wù)公開(kāi)，主要通過(guò)政府用制度管事管人，推動(dòng)陽(yáng)光透明、信息公開(kāi)的各項(xiàng)舉措體現(xiàn)。廉潔誠(chéng)信，主要通過(guò)反腐倡廉制度體系的建設(shè)情況、規(guī)范權(quán)力運(yùn)行機(jī)制以及執(zhí)行行政問(wèn)責(zé)制度的情況來(lái)體現(xiàn)。

2．服務(wù)回應(yīng)力的指標(biāo)設(shè)計(jì)。服務(wù)回應(yīng)力是政府回應(yīng)社會(huì)公眾需求、提供有效高效服務(wù)、保證社會(huì)正常運(yùn)轉(zhuǎn)的能力，主要通過(guò)政府提供服務(wù)的效率、效果及相應(yīng)的體制機(jī)制建設(shè)情況體現(xiàn)。通過(guò)“服務(wù)效率”衡量政府高效提供各類公共產(chǎn)品及服務(wù)，滿足公眾需求的能力，主要通過(guò)行政審批等公共服務(wù)提供的情況體現(xiàn)。通過(guò)“服務(wù)應(yīng)對(duì)”指標(biāo)的設(shè)置衡量政府對(duì)社會(huì)訴求及各類狀況的控制處理能力，主要通過(guò)對(duì)公眾輿論、突發(fā)事件的反應(yīng)速度、效果以及相關(guān)設(shè)施的資金投入、電子政務(wù)建設(shè)情況體現(xiàn)。通過(guò)“穩(wěn)定保障”衡量政府維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的能力，通過(guò)各類溝通渠道及矛盾調(diào)節(jié)化解的制度、機(jī)制的建設(shè)情況體現(xiàn)。

3．高效執(zhí)行力的指標(biāo)設(shè)計(jì)。政府執(zhí)行力是政府效率提升，戰(zhàn)略規(guī)劃落實(shí)的重要保障，重點(diǎn)通過(guò)貫徹戰(zhàn)略目標(biāo)、落實(shí)政府決策、處理提案等三個(gè)方面來(lái)反映。在戰(zhàn)略落實(shí)方面，主要通過(guò)組織建設(shè)、制度完善、人員經(jīng)費(fèi)保障等方面體現(xiàn)；在政府決策執(zhí)行方面可通過(guò)對(duì)政府重要專項(xiàng)工作、重大決策部署落實(shí)情況加以考察；在提案落實(shí)方面，可通過(guò)設(shè)置各項(xiàng)提案落實(shí)的及時(shí)性、處理率、辦結(jié)率等指標(biāo)加以考察。

4．科學(xué)決策力的指標(biāo)設(shè)計(jì)。決策的科學(xué)化、民主化、法制化是反映政府“潛績(jī)”的重要方面?？茖W(xué)決策衡量政府的決策是否做到了科學(xué)合理，主要通過(guò)區(qū)域規(guī)劃的水平、落實(shí)上級(jí)規(guī)劃的效率等方面來(lái)體現(xiàn)。民主決策衡量政府決策是否做到了程序規(guī)范，民主公開(kāi)，主要通過(guò)集體決策、專家咨詢、決策公開(kāi)、聽(tīng)證公示等制度建設(shè)的水平來(lái)體現(xiàn)。依法決策衡量政府決策是否做到了依法、合規(guī)，主要通過(guò)決策合規(guī)性檢查、問(wèn)責(zé)制度建設(shè)等來(lái)杜絕越權(quán)決策、違法決策等現(xiàn)象。

5．發(fā)展創(chuàng)新力的指標(biāo)設(shè)計(jì)。發(fā)展創(chuàng)新力反映了政府在自我提升方面進(jìn)行的組織發(fā)展、變革創(chuàng)新和人員素質(zhì)提升等情況。發(fā)展創(chuàng)新力可以從組織發(fā)展、流程建設(shè)、人員素質(zhì)三大方面設(shè)置指標(biāo)。組織發(fā)展通過(guò)組織優(yōu)化、學(xué)習(xí)培訓(xùn)教育的數(shù)量、效果進(jìn)行考察；流程建設(shè)主要通過(guò)政府流程再造及體制機(jī)構(gòu)改革的效果進(jìn)行考察；人員素質(zhì)主要通過(guò)干部隊(duì)伍與公務(wù)員隊(duì)伍素質(zhì)的提升效果進(jìn)行測(cè)評(píng)。

五 、總結(jié)

政府績(jī)效評(píng)估“五度五力”模型是基于科學(xué)發(fā)展觀和以人為本的價(jià)值理念進(jìn)行的政府績(jī)效評(píng)估體系構(gòu)建，具體有如下三方面的特色：

第一，體現(xiàn)了顯績(jī)與潛績(jī)并重。既評(píng)估經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，又評(píng)估社會(huì)指標(biāo)、人文指標(biāo)和環(huán)境指標(biāo)；既評(píng)估當(dāng)前發(fā)展，又評(píng)估發(fā)展的可持續(xù)性；既評(píng)估經(jīng)濟(jì)總量增長(zhǎng)，又評(píng)估人民群眾得到的實(shí)惠；既評(píng)估經(jīng)濟(jì)發(fā)展，又評(píng)估社會(huì)穩(wěn)定；既評(píng)估“顯績(jī)”，又評(píng)估“潛績(jī)”；既評(píng)估主觀努力，又評(píng)估客觀條件。

第二，體現(xiàn)了產(chǎn)出和能力并重?？?jī)效評(píng)估的根本目的在于通過(guò)評(píng)估活動(dòng)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題和改進(jìn)績(jī)效。通過(guò)外顯可測(cè)的“五個(gè)維度”量化評(píng)價(jià)政府的產(chǎn)出，用潛在的“五個(gè)能力”建設(shè)細(xì)化政府管理，夯實(shí)管理的基礎(chǔ)。

第三，體現(xiàn)了內(nèi)部績(jī)效和外部滿意并重，政府內(nèi)部的績(jī)效與外部公眾滿意的統(tǒng)一。內(nèi)部評(píng)估反映了政府的自我激勵(lì)與約束監(jiān)督，提升黨政機(jī)關(guān)公務(wù)員的能力素質(zhì)和行為規(guī)范性、促進(jìn)公共服務(wù)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和職能的履行以及效能的提升；外部評(píng)估則體現(xiàn)了以民為本的公共管理理念，擴(kuò)大了公民的政治參與，有利于公民社會(huì)的建立。內(nèi)外部評(píng)估的結(jié)合，最終將有利于加快服務(wù)政府、責(zé)任政府、法治政府、廉潔政府和績(jī)效政府的建設(shè)。

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22．農(nóng)生文：《廣西績(jī)效管理三年思考與實(shí)踐》，復(fù)旦大學(xué)“政府績(jī)效管理理論與實(shí)踐”2012年度系列專題研討會(huì)（第一期），2012年3月。

23．《運(yùn)用績(jī)效管理，推動(dòng)地方政府抓緊抓實(shí)生態(tài)環(huán)境建設(shè)》，http://www.chinacity.org.cn/csfz/cshj/84649.html.

24．吳愛(ài)明、沈榮華、王立平等：《服務(wù)型政府職能體系》，人民出版社，2009年版。

25．朱镕基：《在國(guó)務(wù)院第一次全體會(huì)議上的講話》，1998年3月24日。

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