方士英

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基層預(yù)算單位做好國(guó)庫(kù)集中支付的思考

方士英

（漳州市財(cái)政局 國(guó)庫(kù)支付中心，福建 漳州 363000）

國(guó)庫(kù)集中支付是一個(gè)有效控制資金合法流動(dòng)的手段?；鶎宇A(yù)算單位必須嚴(yán)格按照預(yù)算指標(biāo)來(lái)進(jìn)行用款的計(jì)劃與申報(bào)，加強(qiáng)支付監(jiān)管，保障資金預(yù)算能按原計(jì)劃執(zhí)行。對(duì)預(yù)算資金采用功能科目與經(jīng)濟(jì)科目同時(shí)使用的方式來(lái)進(jìn)行會(huì)計(jì)核算。建立國(guó)庫(kù)集中支付臺(tái)賬，并做好對(duì)賬工作。

基層預(yù)算；國(guó)庫(kù)；集中支付

2001年財(cái)政部提出，將實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付制度作為我國(guó)“十五”期間財(cái)政支出改革的重點(diǎn)。在新形勢(shì)下，建立健全公共財(cái)政體制框架，加強(qiáng)財(cái)政支出管理成為必然，實(shí)行會(huì)計(jì)集中核算，建立以國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)體系為基礎(chǔ)，以國(guó)庫(kù)集中支付為主要形式的財(cái)政國(guó)庫(kù)管理體制成為大勢(shì)所趨。2012年2月，財(cái)政部發(fā)布了新《事業(yè)單位財(cái)務(wù)規(guī)則》并于當(dāng)年4月起實(shí)施，同年12月又發(fā)布了新《事業(yè)單位會(huì)計(jì)準(zhǔn)則》和新《事業(yè)單位會(huì)計(jì)制度》于2013年1月開(kāi)始執(zhí)行。這項(xiàng)措施使得國(guó)庫(kù)集中支付下事業(yè)單位的財(cái)務(wù)核算全面走進(jìn)新的時(shí)代。

一、國(guó)庫(kù)集中支付的基本內(nèi)涵

國(guó)庫(kù)集中支付是以國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)體系為基礎(chǔ)，以健全的財(cái)政支付信息系統(tǒng)和銀行間實(shí)時(shí)清算系統(tǒng)為依托，支付款項(xiàng)時(shí)，由預(yù)算單位提出申請(qǐng)，經(jīng)規(guī)定審核機(jī)構(gòu)（國(guó)庫(kù)集中支付執(zhí)行機(jī)構(gòu)或預(yù)算單位）審核后，將資金通過(guò)單一賬戶(hù)體系支付給收款人的制度。國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)體系包括財(cái)政部門(mén)在同級(jí)人民銀行設(shè)立的國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)和財(cái)政部門(mén)在代理銀行設(shè)立的財(cái)政零余額賬戶(hù)、單位零余額賬戶(hù)、預(yù)算外財(cái)政專(zhuān)戶(hù)和特設(shè)專(zhuān)戶(hù)。財(cái)政性資金的支付實(shí)行財(cái)政直接支付和財(cái)政授權(quán)支付兩種方式。[1]預(yù)算單位按照批準(zhǔn)的用款計(jì)劃向財(cái)政支付機(jī)構(gòu)提出申請(qǐng)，經(jīng)支付機(jī)構(gòu)審核同意后在預(yù)算單位的零余額賬戶(hù)中向收款人支付款項(xiàng)，然后通過(guò)銀行清算系統(tǒng)由零余額賬戶(hù)與財(cái)政集中支付專(zhuān)戶(hù)進(jìn)行清算，再由集中支付專(zhuān)戶(hù)與國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)進(jìn)行清算。在國(guó)庫(kù)集中支付方式下，由于銀行間的清算是通過(guò)計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)實(shí)時(shí)進(jìn)行的，因而財(cái)政支付專(zhuān)戶(hù)和預(yù)算單位的賬戶(hù)在每天清算結(jié)束后都應(yīng)當(dāng)是零余額賬戶(hù)，財(cái)政資金的日常結(jié)余都保留在國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)中。國(guó)庫(kù)集中支付系統(tǒng)功能的實(shí)現(xiàn)，在財(cái)政系統(tǒng)必須建立連接財(cái)政業(yè)務(wù)部門(mén)、央行國(guó)庫(kù)、集中支付機(jī)構(gòu)、預(yù)算單位和經(jīng)辦銀行的財(cái)政支付管理信息系統(tǒng)，該系統(tǒng)向有關(guān)各方提供實(shí)時(shí)的預(yù)算指標(biāo)信息和支付指令信息；在銀行系統(tǒng)必須建立連接央行國(guó)庫(kù)、財(cái)政集中支付專(zhuān)戶(hù)經(jīng)辦銀行和所有預(yù)算單位經(jīng)辦銀行的銀行間清算系統(tǒng)，該系統(tǒng)在預(yù)算單位發(fā)生支付時(shí)能實(shí)時(shí)提供央行國(guó)庫(kù)與財(cái)政專(zhuān)戶(hù)及預(yù)算單位零余額賬戶(hù)的資金清算。

二、基層預(yù)算單位實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付的必要性

企業(yè)的財(cái)務(wù)運(yùn)轉(zhuǎn)，以盈利為目標(biāo)，行政事業(yè)單位的資金使用，以服務(wù)國(guó)計(jì)民生為目標(biāo)。目標(biāo)不同，導(dǎo)致核算目標(biāo)大相徑庭：企業(yè)賬的核算，是充分使用資金以達(dá)到最有效的增值——“錢(qián)能不能生出錢(qián)”是重點(diǎn)；事業(yè)賬的核算，是有效利用資金并切實(shí)實(shí)現(xiàn)服務(wù)目標(biāo) ——“錢(qián)怎么花”是關(guān)鍵。

在國(guó)庫(kù)集中支付改革之前，國(guó)家對(duì)資金的監(jiān)控力量薄弱，財(cái)政部門(mén)對(duì)財(cái)政資金缺乏安全有效的全程監(jiān)控，擠占挪用情況時(shí)有發(fā)生；資金分散滯留，造成使用效率低，政府營(yíng)運(yùn)成本過(guò)高。國(guó)庫(kù)集中支付是一個(gè)有效控制資金合法流動(dòng)的手段。國(guó)庫(kù)集中支付制度的實(shí)行降低了財(cái)政資金運(yùn)行成本，提高了財(cái)政資金使用效益,強(qiáng)有力的提高了政府對(duì)基層單位的資金管控力量，有效引導(dǎo)各基層單位規(guī)范使用資金并且高效提升使用效率。推行國(guó)庫(kù)支付制度改革是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然，改變?cè)械闹Ц斗绞綄?shí)行國(guó)庫(kù)集中支付，不會(huì)改變各部門(mén)、各單位的支出權(quán)限，這項(xiàng)改革不僅具有加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理、提高資金使用效益的作用，更具有反腐倡廉的重大意義。

三、基層單位的資金預(yù)算的主要問(wèn)題

1.領(lǐng)導(dǎo)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)弱，預(yù)算控制意識(shí)淡薄。

現(xiàn)在基層單位的領(lǐng)導(dǎo)班子大多是人事管理的優(yōu)秀人才，但財(cái)務(wù)管理的重要性意識(shí)仍不到位。由于領(lǐng)導(dǎo)對(duì)預(yù)算編制的認(rèn)識(shí)不夠，不清楚預(yù)算管理對(duì)于基層單位財(cái)務(wù)健康發(fā)展管理具有重要意義，導(dǎo)致基層單位的管理人員沒(méi)有參與到預(yù)算的編制和執(zhí)行過(guò)程，結(jié)果預(yù)算僅僅是財(cái)務(wù)管理和資產(chǎn)管理部門(mén)參與編制，之后也得不到良好的控制和落實(shí)。

2.預(yù)算編制的制度不健全，預(yù)算體系缺乏系統(tǒng)性和完整性

我國(guó)大多數(shù)基層單位目前在預(yù)算管理上尚無(wú)明確的制度，也沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的預(yù)算管理人員，預(yù)算隨心所欲。雖然有制定出預(yù)算管理制度，但描述性，照抄的條文多，清晰流程圖和配套表單少，導(dǎo)致制度可操作性小。有的基層單位定出的預(yù)算管理制度，缺乏系統(tǒng)性和完整性，甚至存在矛盾和重疊的現(xiàn)象。這樣往往只能防范已經(jīng)發(fā)生的問(wèn)題，對(duì)未發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)考慮不足。

3.預(yù)算執(zhí)行的過(guò)程沒(méi)有約束力，說(shuō)一套做一套

預(yù)算制度不能有效執(zhí)行的原因有兩個(gè)：一是制度本身不合理，或過(guò)于理想，無(wú)法把制度嵌入日常工作中；二是雖然制定了的確定可行的制度，但卻沒(méi)有保證制度執(zhí)行的機(jī)制，或者沒(méi)有相應(yīng)的績(jī)效考評(píng)和獎(jiǎng)懲措施。預(yù)算缺乏剛性、執(zhí)行不力、考核不嚴(yán)，可能導(dǎo)致預(yù)算管理流于形式。有的基層單位在制定預(yù)算執(zhí)行管理制度時(shí)就沒(méi)有明確預(yù)算調(diào)整的條件，或者有擬定了預(yù)算調(diào)整的條件，但在執(zhí)行的過(guò)程卻棄之不用，將預(yù)算進(jìn)行隨意的改動(dòng)，使預(yù)算成為一紙空文。預(yù)算有效的執(zhí)行是預(yù)算存在的必要條件，而有的基層單位雖然擬定了制度，卻只是把制度掛墻上，每年按規(guī)定編制了預(yù)算，可是這份預(yù)算在上報(bào)財(cái)政或上級(jí)部門(mén)之后，就放到抽屜底層，只等著移交存檔，整個(gè)預(yù)算管理，成為一個(gè)笑話(huà)。[2]

四、基層預(yù)算單位做好國(guó)庫(kù)集中支付的方式

基層單位必須嚴(yán)格按照預(yù)算指標(biāo)來(lái)進(jìn)行用款的計(jì)劃與申報(bào)，并切實(shí)把款項(xiàng)用到計(jì)劃項(xiàng)目中去，才能保障本單位的運(yùn)行在規(guī)范的軌道上，才能真正做好會(huì)計(jì)核算。筆者認(rèn)為，基層單位要做好國(guó)庫(kù)集中支付，保障本單位的資金順暢周轉(zhuǎn)，要點(diǎn)有五：

（一）制訂切合切實(shí)可行的財(cái)務(wù)管理辦法并保障執(zhí)行

要想管理上臺(tái)階，首先應(yīng)從制度上下功夫。制定相關(guān)的財(cái)務(wù)管理辦法，是良好執(zhí)行國(guó)庫(kù)集中支付制度的前提。原來(lái)建立在分散收支制度基礎(chǔ)上的財(cái)務(wù)管理規(guī)定應(yīng)進(jìn)行修訂或重新制定，應(yīng)當(dāng)以《預(yù)算法》《行政（事業(yè)）單位財(cái)務(wù)規(guī)則》《行政（事業(yè)）單位會(huì)計(jì)制度》《財(cái)政資金支付管理辦法》及具體行業(yè)的相關(guān)規(guī)定為依據(jù)，使其符合國(guó)庫(kù)集中支付管理規(guī)定。在制度修訂時(shí)，應(yīng)當(dāng)配合完善的監(jiān)督機(jī)制及評(píng)估辦法。同時(shí)，選拔政治覺(jué)悟高、業(yè)務(wù)水平強(qiáng)的人員到集中支付相關(guān)的崗位上。要經(jīng)常開(kāi)展思想政治教育活動(dòng)，不斷增強(qiáng)財(cái)務(wù)人員“為國(guó)理財(cái)、為民服務(wù)”的意識(shí)。加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)，保障制度執(zhí)行。

（二）切實(shí)做好預(yù)算工作

一方面，如果部門(mén)預(yù)算不夠詳細(xì)和科學(xué)，財(cái)政部門(mén)難以經(jīng)國(guó)庫(kù)支付中心通過(guò)直接撥付和授權(quán)撥付財(cái)政資金，以達(dá)到提高資金運(yùn)行效率的目的；另一方面，如果基層單位沒(méi)有做好年初預(yù)算，必然導(dǎo)致本年的資金使用無(wú)法配合財(cái)政部門(mén)的撥付目標(biāo)，導(dǎo)致受理和支付工作的不暢和不規(guī)范。所以，做好年初預(yù)算，是保障當(dāng)年資金支付合理合規(guī)的前提。

基層單位預(yù)算控制的主要對(duì)策體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1.提高認(rèn)識(shí)，明確各部門(mén)責(zé)任，強(qiáng)調(diào)預(yù)算管理的嚴(yán)肅性和權(quán)威。

2.實(shí)施全面預(yù)算管理制度，明確各個(gè)部門(mén)處室在預(yù)算編制、執(zhí)行和考核的中的職責(zé)權(quán)限。確保預(yù)算編制依據(jù)合理、程序適當(dāng)、方法科學(xué)，避免預(yù)算指標(biāo)過(guò)高或過(guò)低。

3.預(yù)算編制形成定稿后，加強(qiáng)對(duì)預(yù)算執(zhí)行的管理，明確預(yù)算指標(biāo)分解、預(yù)算執(zhí)行審批權(quán)限和要求、預(yù)算執(zhí)行情況報(bào)告等，落實(shí)各個(gè)處室預(yù)算執(zhí)行責(zé)任制，將預(yù)算指標(biāo)層層分解到基層單位各個(gè)部門(mén)及工作崗位，確保預(yù)算剛性，嚴(yán)格預(yù)算執(zhí)行。

4.基層單位的預(yù)算控制必需要避免預(yù)算的隨意性，應(yīng)當(dāng)要明確預(yù)算調(diào)整的條件，強(qiáng)化預(yù)算調(diào)整的原則，規(guī)范預(yù)算調(diào)整的程序。除非國(guó)家政策調(diào)整或明確的客觀環(huán)境變動(dòng)，預(yù)算不可進(jìn)行隨意修改。

5.強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行過(guò)程的動(dòng)態(tài)控制和績(jī)效考評(píng)。

（三）加強(qiáng)支付監(jiān)管，絕不挪用非本功能科目的資金

采用集中支付之后，財(cái)政部門(mén)作為國(guó)有資金總控制單位，可以從集中支付系統(tǒng)引導(dǎo)基層單位的資金流向，并對(duì)基層單位的資金運(yùn)作進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)控。而對(duì)于基層單位而言，集中支付與銀行支付的最大區(qū)別，就是嚴(yán)格區(qū)分開(kāi)資金的來(lái)源與去向。原先各部門(mén)撥付資金都?xì)w集到銀行存款科目下，再?gòu)脑摽颇苛兄?，容易造成挪用混用的現(xiàn)象。采用集中支付之后，基層單位的財(cái)務(wù)人員應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照各類(lèi)資金的預(yù)算情況進(jìn)行計(jì)劃申報(bào)，各個(gè)部門(mén)不同類(lèi)項(xiàng)的資金應(yīng)當(dāng)來(lái)的清楚用的明白，以免給未來(lái)的會(huì)計(jì)核算造成大的困擾。資金的使用情況應(yīng)該全過(guò)程進(jìn)行動(dòng)態(tài)的監(jiān)控分析，隨時(shí)找到不足，使預(yù)算能夠起到真正的控制作用。同時(shí)，進(jìn)行適當(dāng)?shù)目?jī)效考評(píng)，可以強(qiáng)化資金使用的剛性和嚴(yán)肅性，保障資金預(yù)算能按原計(jì)劃執(zhí)行。

（四）配合集中支付改革與政府收支分類(lèi)改革，對(duì)預(yù)算資金采用功能科目與經(jīng)濟(jì)科目同時(shí)使用的方式來(lái)進(jìn)行會(huì)計(jì)核算

預(yù)算會(huì)計(jì)與企業(yè)會(huì)計(jì)不同，企業(yè)會(huì)計(jì)是將全部收入列入股東權(quán)益，統(tǒng)一使用，年終盈虧按資金投入比例或約定情況進(jìn)行合理分配。而預(yù)算會(huì)計(jì)則是不然，表現(xiàn)在會(huì)計(jì)核算上包涵了經(jīng)濟(jì)科目和功能科目的雙重分類(lèi)。用個(gè)簡(jiǎn)單的比喻：如果某預(yù)算單位的使用資金涉及10個(gè)功能科目，那就如同有10個(gè)股東——不論投入資金多少，都必須絕對(duì)按股東的要求使用并對(duì)其使用情況做明細(xì)核算。這些資金絕不能混用，每一項(xiàng)目的盈虧情況應(yīng)當(dāng)分別結(jié)轉(zhuǎn)，并對(duì)每一位股東提供一份個(gè)性化報(bào)表。其資金運(yùn)作有如集成電路，雖然縱橫交錯(cuò)但必須各行其道。集中支付是保障每一位股東隨時(shí)掌握資金流出及結(jié)余情況的有效工具。由于事業(yè)單位的會(huì)計(jì)核算不同于企業(yè)的“平面”模式，因此，就要考慮怎樣把平面的賬“立體”起來(lái)，滿(mǎn)足每一位“股東”需求，在保障核算的準(zhǔn)確性和科學(xué)性的同時(shí)有效降低工作量。

我們?nèi)粘：怂阒械脑露葓?bào)告只有按經(jīng)濟(jì)科目做出支出明細(xì)表。為了在會(huì)計(jì)核算中把不同來(lái)源的資金流向細(xì)分清楚，目前常用的方式是針對(duì)每一個(gè)功能科目設(shè)置相應(yīng)的下一級(jí)經(jīng)濟(jì)科目，即：不設(shè)功能科目，無(wú)限量的重復(fù)設(shè)置經(jīng)濟(jì)科目。不僅僅是造成會(huì)計(jì)人員工作量大的問(wèn)題了，也容易造成核算上的錯(cuò)漏等問(wèn)題。這個(gè)問(wèn)題，幾乎是所有事業(yè)單位財(cái)務(wù)人員共同面對(duì)的問(wèn)題。

筆者認(rèn)為，在集中支付前提下，應(yīng)當(dāng)把經(jīng)濟(jì)科目與功能科目同時(shí)體現(xiàn)在記賬憑證中進(jìn)行核算，以配合國(guó)庫(kù)集中支付制的推行。比較好的辦法是在登記會(huì)計(jì)憑證時(shí)，同時(shí)登入功能科目與經(jīng)濟(jì)科目。即：在每一張會(huì)計(jì)憑證上，即體現(xiàn)了本筆經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的資金去向，又同時(shí)體現(xiàn)該筆經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的資金來(lái)源。在同一張會(huì)計(jì)憑證上，同時(shí)可以看到錢(qián)用到哪去了，也可以看到，這筆錢(qián)是從哪來(lái)。如果善于利用會(huì)計(jì)電算化優(yōu)勢(shì)的單位，更是可以把這個(gè)方式直接嵌入財(cái)務(wù)核算軟件中，在取得正常的月度報(bào)告時(shí)，也取得不同項(xiàng)目資金情況的個(gè)性化報(bào)告，甚至可以在年終直接生成決算套表中的部分報(bào)表。

（五）建立國(guó)庫(kù)集中支付臺(tái)賬，并做好對(duì)賬工作

保障臺(tái)賬收支與實(shí)際收支情況相符，會(huì)計(jì)核算與臺(tái)賬收支相符，國(guó)庫(kù)對(duì)賬單與臺(tái)賬相符。各級(jí)財(cái)政批復(fù)的資金指標(biāo)，對(duì)于基層單位來(lái)說(shuō)都是可用資產(chǎn)，應(yīng)該與現(xiàn)金、銀行存款一樣，要保證賬實(shí)相符。沒(méi)有賬實(shí)相符的結(jié)果，絕不能說(shuō)做好了集中支付工作。

[1] 李雪麗. 淺析國(guó)庫(kù)集中支付制度[J]. 財(cái)經(jīng)界:學(xué)術(shù)版, 2013(1):11-13.

[2] 林狀君. 論高校內(nèi)部控制之預(yù)算控制[J]. 中國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)會(huì)計(jì), 2012(9):121-122.

Primary budget units do think a centralized treasury payment

FANG Shi-ying

(Zhangzhou City Finance Bureau, Zhangzhou, Fujian, 363000, China)

Centralized treasury payment is an effective means to control the flow of legitimate funds. Primary budget units must be carried out strictly in accordance with the budget targets and reporting section of the plan to strengthen the supervision of the payment, according to the original plan to protect the capital budget execution. Of budget funds by way of function in subjects with economic subjects to use for accounting. Establish a centralized treasury payment ledger, and make reconciliation work.

Treasury; centralized payment; grassroots budget

F812.2

A

1673-1417（2014）03-0040-04

10.13908/j.cnki.issn1673-1417.2014.03.0009

2014－07－04

方士英（1965—），女，福建云霄人，財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)技師，從事財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)工作。

（責(zé)任編輯：馬圳煒）